ORAMENTO PBLICO: INSTRUMENTO DE ? RESUMO. Araujo, Levi Gomes. Oramento Pblico: Instrumento

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UNIVERSIDADE TECNOLGICA FEDERAL DO PARAN CAMPUS CURITIBA DEPARTAMENTO ACADMICO DE GESTO E ECONOMIA. CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA MUNICIPAL LEVI GOMES DE ARAUJO ORAMENTO PBLICO: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE NO MUNICPIO DE QUELUZ SP MONOGRAFIA DE ESPECIALIZAO CURITIBA - PR 2014 LEVI GOMES DE ARAUJO ORAMENTO PBLICO: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE NO MUNICPIO DE QUELUZ SP Monografia de Especializao apresentada ao Departamento Acadmico de Gesto e Economia, da Universidade Tecnolgica Federal do Paran Campus Curitiba - como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Gesto Pblica Municipal Orientador: Prof. Msc. Eduardo Bernardes de Castro. CURITIBA - PR 2014 AGRADECIMENTOS Agradeo a Deus por me dar foras para conseguir realizar todos os meus objetivos. minha famlia e a todos os meus amigos que me ajudaram nos momentos mais difceis. Ao Professor Msc. Eduardo Bernardes de Castro pelo auxlio indispensvel ao desenvolvimento desta pesquisa. Tutoria do Curso pela dedicao e empenho sempre dispensados para o bom desenvolvimento das atividades. Aos pesquisadores e professores do curso de Especializao em Gesto Pblica Municipal, professores da Universidade Tecnolgica Federal do Paran, Campus Medianeira. Enfim, sou grato a todos que contriburam de forma direta ou indireta para realizao desta monografia. RESUMO Araujo, Levi Gomes. Oramento Pblico: Instrumento de Planejamento e Controle do Municpio de Queluz - SP. 2014. 54f. Monografia (Especializao em Gesto Pblica Municipal). Universidade Tecnolgica Federal do Paran, Medianeira, 2014. Esta pesquisa apresenta abordagem terica conceitual sobre a necessidade do Planejamento e Controle oramentrio na gide da Administrao Pblica Municipal, especificamente na cidade de Queluz, Estado de So Paulo. Aponta trajetrias tericas e prticas para o aprimoramento de polticas pblicas voltadas para um melhor entendimento e aplicao das peas oramentrias. Discorre sobre as diretrizes da Administrao Pblica no sentido de contextualizar as necessidades estratgicas, sem perder de vista atuao operacional do rgo-foco. Informa em quais pontos a Administrao Pblica Municipal dever investir para obter resultados consistentes do ponto de vista das rotinas de gesto pblica mais complexa, bem como daquelas de simples realizao. Discute sobre a proposta de verificao do alcance do Plano Plurianual no desenvolvimento municipal. Busca, por meio de pesquisa bibliogrfica exploratria, elementos norteadores para fundamentao. Acompanha resultados importantes do ponto de vista estratgico, como: Estudo da Lei do Plano Plurianual. Deixa alicerada a ideia de que o oramento pblico, seu planejamento e controle so assuntos vitais para o bom gerenciamento do Primeiro Setor no que tange eficincia, eficcia e efetividade e deixa caminhos abertos para renovao de estudos correlatos sobre o tema proposto. Palavras-chave: Planejamento. Controle. Oramento Pblico.ABSTRACT Araujo, Levi Gomes. Public Budgeting: Planning and Control Instrument for the City of Delhi - SP. 2014 54f. Monograph (Specialization in Municipal Public Management). Federal Technological University of Paran, Mediatrix 2014. This research presents conceptual theoretical approach to the need of Planning and Budget control the auspices of the Municipal Public Administration, specifically in the city of Queluz, State of Sao Paulo. Points theoretical trajectories and practices for the improvement of public policies aimed at better understanding and implementation of the budget parts. Discusses the guidelines of the Public Administration to contextualize the strategic needs without losing sight of operating performance of the organ-focus. Reports in which points the Municipal Public Administration should invest to get consistent results from the point of view of the most complex public management routines, as well as those of simple realization. Discusses the verification of the scope of the proposed Multi-Year Plan in municipal development. Search through bibliographical research, guiding elements for reasoning. Accompanies important results from a strategic point of view, such as: Study of the Multi-Year Plan Act. Let founded the idea that the public budget, planning and control are vital issues for the proper management of the First Sector regarding the efficiency, efficacy and effectiveness and leaves open paths for renovation related papers on the theme. Keywords: Planning. Control. Public Budget.SUMRIO 1. INTRODUO 06 1.1 Justificativa 07 1.2 Objetivos 07 1.2.1 Objetivo Geral 07 1.2.2 Objetivos Especficos 07 1.3 Metodologia 08 2. FUNDAMENTAO TERICA 09 2.1 Oramento Pblico 09 2.1.1 Conceitos Oramentrios 12 2.1.2 Plano Plurianual - PPA 15 2.1.3 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 16 2.1.4 Lei Oramentria Anual LOA 17 2.2 O PPA como Instrumento de Planejamento de Governo 17 2.3 O PPA como Instrumento de Controle 23 2.4 Como Elaborar o PPA 25 3. METODOLOGIA 29 3.1 Caracterizao da Pesquisa 29 3.2 Procedimentos da Pesquisa 29 4. APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS 31 4.1 Processo de Elaborao do Plano Plurianual do Municpio de Queluz 31 4.2 Erros e Omisses no Plano Plurianual 36 4.2.1 Anlise do Anexo I Estimativa de Receitas 36 4.2.2 Anlise do Anexo II Programas Governamentais 37 4.2.3 Anlise do Anexo III Aes Governamentais 40 4.3 Sugestes de Melhoria 43 5. CONSIDERAES FINAIS 46 REFERNCIAS 49 ANEXO A TABELA DE SISTEMA ESTRATGICO GOVERNAMENTAL 51 ANEXO B PIRMIDE PARA FORMULAO DE UM PROGRAMA SOCIAL 52 ANEXO C ATA DA AUDINCIA PBLICA ELABORAO PPA 53 ANEXO D DESCRIO DOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS 546 1. INTRODUO A definio do objeto de estudo um dos pontos mais importantes de uma monografia, neste sentido, este captulo expe o tema estudado, a questo problema, os objetivos deste trabalho e a forma como sero alcanado. O oramento pblico a base para uma gesto eficiente dos recursos pblicos, de elaborao obrigatria e serve de marco para o desenvolvimento local. O alvo do estudo o Oramento Pblico, especificamente os anexos das peas oramentrias, restringindo a anlise ao Plano Plurianual exerccio 2014/2017 do municpio de Queluz, estado de So Paulo. O problema enfocado na pesquisa diz respeito elaborao do oramento pblico da cidade de Queluz, pois realizado pelo setor de contabilidade, o qual devido ao acmulo de atribuies, por vezes tem dificuldades em elaborar peas oramentrias para serem utilizadas como ferramenta de gesto. Questiona-se ento se o oramento pblico do municpio de Queluz um instrumento de planejamento e controle. Este trabalho alm desta introduo (composta basicamente pelo problema de pesquisa, objetivos, justificativa e estrutura), possui mais trs captulos, a saber: Primeiramente, so apresentadas as fundamentaes tericas, nesta etapa so feitas as consideraes e conceituaes doutrinrias com citao de vrios autores a respeito de oramento pblico, conceitos oramentrios e PPA, LDO e LOA, bem como feita uma abordagem mais detalhada sobre o PPA como instrumento de planejamento, PPA como instrumento de controle e como elaborar um PPA. Na sequencia, so apresentados os procedimentos metodolgicos utilizados na pesquisa, que estruturada na forma de um estudo de caso, onde foram analisados os anexos da Lei do PPA 2014/2017 do municpio de Queluz estado de So Paulo. No captulo seguinte foram apresentados os resultados da pesquisa, inicialmente foi necessrio descrever o processo de elaborao do Plano Plurianual do Municpio, onde foi analisado desde o primeiro passo para o nascimento do PPA at o envio do projeto de Lei Cmara Municipal. Foram abordados erros e omisses do plano e analisados as estimativas das receitas previstas, os programas e aes governamentais da funo de governo Educao. 7 Aps, foi sugerido medidas para melhorar o processo de elaborao e execuo do PPA. Por fim, nas consideraes finais foram apontados os principais problemas encontrados na anlise do Plano Plurianual 2014/2017 do Municpio de Queluz e feito indicaes para trabalhos futuros. 1.1 Justificativa A relevncia da pesquisa se d pela importncia das Leis Oramentrias de um municpio, sendo que estas definem como sero aplicado os recursos pblicos e se bem elaboradas podem servir de uma magnfica ferramenta estratgica e controle de governo, todavia, se mal elaboradas trazem consequncias desastrosas tais como, dficit oramentrio e o endividamento municipal, prestao de servios de m qualidade para populao e facilitao para desvios de dinheiro pblico. Na qualidade de nico contador pblico do executivo municipal de Queluz, Estado de So Paulo, o tema a ser estudado de grande interesse para o pesquisador, pois abrir as portas para um profundo conhecimento em oramento pblico, em especial da sua cidade natal. Tal conhecimento ser disseminado entre os gestores pblicos locais e, se possvel colocado em prtica para alcanar a reorganizao das contas do municpio e o respeito da sociedade pelo trabalho realizado. 1.2 Objetivos 1.2.1 Objetivo Geral O planejamento governamental demanda grande esforo no sentido de obter informaes adequadas, as quais so elementos fundamentais para a elaborao dos planos, e neste contexto tem-se que o objetivo geral deste estudo analisar a elaborao do Plano Plurianual exerccio de 2014/2017, pea oramentria do municpio de Queluz, Estado de So Paulo. 1.2.2 Objetivos Especficos Descrever o procedimento para a elaborao das peas oramentrias no municpio; 8 Analisar criticamente os anexos I, II e III do Plano Plurianual de 2014/2017, restringindo anlise dos programas e aes a funo de governo Educao. Sugerir aes para elaborao do Plano Plurianual. 1.3 Metodologia Para a realizao do trabalho ser realizado pesquisa bibliogrfica e documental para aprofundamento no tema sobre oramento pblico, sendo utilizadas diversas fontes como forma de consultas, tais como livros, artigos, redes eletrnicas documentos. O fato de trabalhar no setor de contabilidade da Prefeitura Municipal de Queluz, Estado de So Paulo, permite ao contador acesso s peas oramentrias que sero utilizadas para anlise. Diante disso, ser realizada anlise crtica do Plano em questo, por meio de estudo de caso, contando com informaes sobre aspectos tcnicos prprios da Administrao local. 9 2. FUNDAMENTAO TERICA 2.1 Oramento Pblico Oramento pblico consiste na busca pelo planejamento e programao na atividade financeira do Estado, de modo a concretizar os princpios da economicidade e da eficincia na obteno de receitas e na realizao das despesas pblicas, [...], (MOREIRA NETO, 2008, p. 123) O oramento pblico surgiu pela revolta do povo pelas cobranas de inmeros impostos, a partir de ento inicia a reivindicao da sociedade para que os governantes prestassem contas dos recursos arrecadados, segundo Wilges (2006, p. 24), antes de surgir o oramento no Brasil, a cobrana de impostos, como em outros pases, levou o povo a exigir participao nas decises portuguesas e a empreender revoltas pela conquista da liberdade. Atualmente a sociedade tem ganhado espao nas decises de polticas pblicas, e participado efetivamente das elaboraes dos oramentos pblicos, e aos poucos tem se quebrado o tabu de que a sociedade no tem conhecimento e preparo para participar das decises polticas, nasce da a figura do oramento participativo, que dividir a responsabilidade da elaborao com a populao. Entende-se que a participao permite um melhor aproveitamento dos recursos pblicos, evitando o desperdcio com obras desnecessrias ou abandonadas no decorrer da sua construo. por meio da participao popular que a atuao estatal recebe um controle mais adequado do ponto de vista social, em contrapartida aos interesses polticos, que embora sejam legtimos, por vezes acabam por sufocar o estabelecimento de polticas pblicas mais locais e pontuais, caractersticas das demandas apresentadas pelos municpios. Neste contexto de participao popular nos oramentos pblicos, a lei 101/2000 denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 48 traz a obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas. Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: 10 I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; (BRASIL, LC 101/2000, Art. 48). O oramento pblico de um ente federativo tem origem inicialmente de uma proposta de governo do candidato eleito, o poder responsvel pela proposta oramentria o executivo que elabora o texto legal e envia para o legislativo para discusso e aprovao. uma ferramenta de grande importncia para a administrao pblica, pois nas leis oramentrias que se autoriza a arrecadao de recursos e a realizao de despesas pelo poder pblico, neste sentido Abrantes e Ferreira (2010), discorrem que: no oramento pblico que so traduzidas as medidas governamentais de carter mltiplo-financeiro, poltico, gerencial e econmico tomadas pelo Estado. Portanto, a partir desse instrumento que o governante, seja ele presidente, governador ou prefeito, viabiliza a execuo de seu projeto de governo. Isso concretizado por meio de decises acerca de quais sero os servios pblicos que o governo colocar disposio da populao e qual ser a contrapartida, ou seja, o volume de recursos que dever ser arrecadado para atingir aquela meta. (ABRANTES E FERREIRA, 2010, p. 68) Percebe-se a importncia do oramento pblico, pois nenhuma despesa poder ser realizada sem que haja previso oramentria, ou seja, o poder pblico no poder realizar gastos a seu bel-prazer, toda ao governamental tem que estar amparada por lei, visto que a Lei 4.320/64 normatiza que: A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, [...] e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade, BRASIL, Lei Federal n 4320 (1964, Art. 2). Desde a Constituio Imperial de 1824 j se falava em elaborao de oramento pblico, tema que foi se aprimorando com as constituies posteriores, e em 1964 com a promulgao da Lei 4.320, seguida do Decreto 200/67 comeou a se afastar do oramento tradicional, o qual, segundo Anglico (1995, p. 22), oramento tradicional era um simples relacionamento de receitas a arrecadar e das despesas de custeio. Esta viso de oramento pblico, em que pese ter sua aplicao poca, claramente foi perdendo energia, principalmente diante das demandas da sociedade moderno-contempornea, as quais se apresentam deveras com grande 11 complexidade, exigindo maior planejamento, com aplicao de tcnicas de mensurao mais elaboradas. Isso decorre pela necessidade de gerenciar os recursos pblicos com foco na eficincia, no perdendo de vista as particularidades do Primeiro Setor, no que tange ao aspecto legal. O qual o ponto de equilbrio entre uma gesto eficiente e o crivo da sociedade. Surge ento o conceito de Oramento Programa, normatizado pelo Decreto-lei 200/67, Brasil, (1967, Art. 7) que estabelece: A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, [...]: c) oramento-programa anual. O oramento-programa deixa de ser apenas um documento legal que previa arrecadao e fixava despesas, passou a ser um importantssimo instrumento de planejamento e controle governamental que contm aes vinculadas em programas, com objetivos e metas definidas para o exerccio. A evoluo do oramento de mero registro de receitas com fixao de despesas tem sentido quanto da evoluo do papel do estado frente s demandas sociais mais prementes e o perfil do novo gestor pblico, que tem a misso de executivamente gerenciar os recursos, cada vez mais disputados, de modo a oferecer servios pblicos de qualidade. Nesse sentido, o oramento-programa vem como uma diretriz mais aperfeioada e com uma dinmica mais bem elaborada em termos de objetivos e metas, englobadas dentro dos planos. Mesmo assim, importante entender que no se faz gesto pblica nos dias atuais sem a observncia do mandamento constitucional para elaborao do oramento-programa e exatamente o que o legislador constituinte apresenta na CF/88, Brasil (1988, Art. 165, caput), quando mostra as trs peas oramentrias e informa que somente a lei poder dar nascimento as mesmas. Deciso importante que versa sobre essa temtica est posta no site do Supremo Tribunal Federal, onde o Relator denota que do Poder Executivo a tarefa precpua em elaborar as peas do oramento, a saber: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Oramentria - LDO e a Lei Oramentria Anual LOA. 12 Todas com gnesis no Poder que tem a funo tpica de executar as medidas necessrias para o atendimento das necessidades da sociedade, por meio dos servios pblicos, a saber, o Executivo. 2.1.1 Conceitos Oramentrios Os conceitos oramentrios so elementos norteadores da ao estatal, no que tange ao atendimento das necessidades sociais. Por meio deles, o gestor pblico ter condies de balizar suas decises, sempre com conduta condicionada preservao do interesse pblico. Segundo o Manual Tcnico Oramentrio, do Ministrio Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG, os conceitos oramentrios aparecem discriminados conforme segue: Programa: o instrumento de organizao da atuao governamental. Articula um conjunto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual, visando soluo de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade; Aes: Nas leis oramentrias e nos balanos, as aes sero identificadas em termos de funes, subfunes, programas, atividades, projetos e operaes especiais. So de trs naturezas diferentes as aes de governo que podem ser classificadas como categorias de programao oramentria: atividade, projeto e operao especial. Projeto: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, que se realizam num perodo limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. Exemplo: Construo da Escola Infantil Arco-Iris. Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. Exemplo: Manuteno das Atividades da Escola Arco-Iris 13 Operao Especial: so aes que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Representam, basicamente, o detalhamento da funo Encargos Especiais. Exemplo: Pagamento de Dvida Pblica. Funo: Pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico. Est relacionada com a misso institucional fundamental do rgo executor, por exemplo, cultura, educao, sade ou defesa. Subfuno: Representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor pblico. Na nova classificao a subfuno identifica a natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes, por exemplo, dentro da funo educao temos as subfunes ensino fundamental, ensino infantil, ensino mdio, dentre outras. Classificao Institucional: A classificao institucional reflete a estrutura organizacional de alocao dos crditos oramentrios, e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria. Exemplo: 02.02 Secretaria Municipal Esporte Cultura e Turismo; 02.02.01 Diretoria de Esporte. Classificao Funcional: A classificao funcional segrega as dotaes oramentrias em funes e subfunes, buscando responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada. Exemplo: 12.361 (Educao Ensino Fundamental). Ainda dentro do campo oramentrio, o Manual Tcnico de Oramento de 2011, elaborado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do Governo Federal, traz os princpios bsicos que norteiam o Plano Plurianual: Identificao clara dos objetivos e das prioridades do Governo; Integrao do planejamento e do oramento; Promoo da gesto empreendedora; Garantia da transparncia; 14 Estmulo s parcerias; Gesto orientada para resultados; Organizao das aes de Governo em programas. Tendo em vista a importncia dos princpios para o entendimento do Plano Plurianual, cumpre desenvolver individualmente o que significam: a) Princpio da Identificao Clara dos Objetivos e das Prioridades do Governo: Estabelece que, para que o Plano Plurianual possa representar verdadeiro instrumento de planejamento deve, primeiramente, identificar de forma clara os objetivos almejados pelo Governo, ou seja, aquilo que ele pretende atingir durante os quatro anos de vigncia do Plano; bem como definir as prioridades que dever eleger, tendo em vista a escassez de recursos para a soluo de todos os problemas sob sua responsabilidade. b) Princpio da Integrao do Planejamento e do Oramento: Informa que o Plano Plurianual como oramento deve representar o planejamento do Governo, para que exera de forma efetiva a funo para o qual foi criado. Como j referido na introduo, mais que uma exigncia legal, o oramento deve ser um instrumento de gesto. c) Princpio da Promoo da Gesto Empreendedora: norteado pelos conceitos de Administrao Pblica Gerencial, que trazem conceitos da iniciativa privada como o empreendedorismo para o setor pblico e procuram melhorar a qualidade dos servios pblicos com a reduo dos custos. d) Princpio da Garantia da Transparncia: Alm da publicidade garantida constitucionalmente, dar pea oramentria a necessria visibilidade ao cidado daquilo que se est planejando, a fim de permitir o controle social dos programas e aes que sero desenvolvidos durante a execuo do oramento. e) Princpio do Estmulo s Parcerias: Tm por objetivo ampliar a capacidade de resoluo dos problemas atravs dos programas do Plano Plurianual. Poder o governo municipal firmar convnios com os governos federais e estaduais na busca da resoluo do problema. f) Princpio da Gesto Orientada para Resultados: Como referido no princpio da gesto empreendedora, uma decorrncia da viso da Administrao Pblica Gerencial, cujo planejamento tem por objetivo a busca de resultados. O Plano 15 Plurianual visto como instrumento de gesto capaz de otimizar os recursos pblicos de modo a deles extrair maiores e melhores resultados. g) Princpio da Organizao das Aes de Governo em Programas: Visa proporcionar maior racionalidade e eficincia na administrao pblica e ampliar a visibilidade dos resultados e benefcios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparncia na aplicao dos recursos pblicos. 2.1.2 Plano Plurianual - PPA O Plano Plurianual - PPA um dos instrumentos de planejamento de governo de mdio prazo, institudo pela Constituio federal de 1988 e obrigatrio para todos os entes federativos. neste plano que os Municpios, Estados e Unio fazem seu planejamento governamental, vigncia de um quadrinio que vai do segundo ano do mandato com vigncia e termina no primeiro ano do mandato subsequente. O Projeto de Lei do PPA deve ser encaminhado Cmara at 31 de agosto, contudo essa regra vlida para a Unio, devendo o Municpio observar o disposto na Lei Orgnica Municipal. Alm da funo de planejamento, o PPA tambm pode ser utilizado como instrumento de controle, a sociedade poder participar tanto da elaborao quanto do acompanhamento das metas e objetivos definidos para o exerccio financeiro. imprescindvel a participao da sociedade, pois nesta fase poder averiguar se o governo est cumprindo o que foi prometido nas propostas eleitorais. O PPA no um plano esttico, pode ser alterado atravs de leis especficas sempre quando necessrio, pois vivemos em meio instabilidade econmica e imprevisibilidades, no sendo, possvel prever as aes governamentais em sua totalidade, Sendo necessrias alteraes, essas devero sempre ser autorizadas pelo Legislativo. 2.1.3 Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO A Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, instituda pela Constituio Federal de 1988 o instrumento que tem a finalidade de nortear a elaborao da Lei Oramentria Anual com as diretrizes estabelecidas no Plano Plurianual. 16 A iniciativa privativa ao Executivo e aprovado pelo Legislativo para vigncia de um ano, conforme dispe, A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital [...]. (BRASIL, CF 1988, art. 165, 2). A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, tambm deu nfase para LDO, e seu artigo 4, reafirmou que dever atender o disposto no 2o do art. 165 da Constituio acrescentando a obrigatoriedade de elaborao dos anexos de metas fiscais e riscos fiscais e tambm disps sobre o equilbrio entre despesas e receitas; critrios e forma de limitao de empenho; normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos. A obrigatoriedade de elaborao dos anexos de metas fiscais e riscos fiscais muito contriburam para o controle das contas pblicas, vez que estes anexos dispem sobre resultado nominal e primrio, montante da dvida pblica, avaliao do cumprimento das metas do exerccio anterior, evoluo do patrimnio lquido dos trs ltimos exerccios, avaliao financeira e atuarial, avaliao dos passivos contingentes entre outros. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Oramentrias ganhou ainda mais espao dentro do ciclo oramentrio e se tornou um importantssimo instrumento de controle, pois nesta Lei que indica as regras para a Lei Oramentria Anual, com as prioridades para o exerccio financeiro subsequente. O prazo para encaminhamento do Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias ao legislativo at 15 de abril de cada ano, porm este prazo diz respeito Unio, para os Estados ser o prazo que constar em sua Constituio Estadual e para os Municpios ser aquele que dispuser a Lei Orgnica Municipal. 2.1.4 Lei Oramentria Anual - LOA Assim como o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei Orgnica Anual - LOA tambm um instrumento legal do ciclo oramentrio institudo pela Constituio de 1988, elaborada pelo Executivo e encaminhado ao Legislativo para discusso e aprovao. A vigncia da LOA anual e o prazo de envio ao http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm%23art165%C2%A7217 Legislativo at 31 de agosto de cada ano para a Unio. Vale ressaltar que os Estados e Municpios devem dispor de seus prazos na Constituio Estadual ou Lei Orgnica Municipal. A LOA traz o detalhamento dos programas e aes governamentais elencados no Plano Plurianual para o exerccio, devendo ser elaborada em compatibilidade com o PPA e LDO, ou seja, nela consta: A previso das receitas, a autorizao das despesas, a poltica financeira, o programa de trabalho de governo e os mecanismos de flexibilidade [...]., Salles (2010, p. 85). 2.2 O PPA como Instrumento de Planejamento de Governo A Carta Magna disciplina que o PPA instrumento que tem foco nas diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica [...]. Brasil, CF (1988, Art.165, 1), sempre com atuao regionalizada. Isso que dizer que o Plano visa ao alcance de resultados distribudos entre as diversas reas e regies por onde dever atuar o Executivo. O pargrafo em destaque informa, ainda, que a lei o instrumento hbil a trazer existncia o PPA. O nascimento desta norma, tambm chamada de pea oramentria, serve para corroborar a ideia de que, por meio de representao popular, pode-se e deve-se atuar o administrador pblico, uma vez que prevalece o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Na mesma direo, caminha o princpio do planejamento, o qual tambm faz parte do rol do caput do texto constitucional, no artigo 37, ainda que de forma implcita esta adjacente ao princpio da eficincia A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL, CF, 1988, Art.37). O planejamento indiscutivelmente uma ferramenta aliada do gestor pblico, dando condies de, atravs da fotografia do cenrio atual, projetar outra para o cenrio futuro, sempre com o intuito de melhorar a relao entre a administrao pblica e o interesse da sociedade como um todo. Diante disso, acentua o conceituado autor: O planejamento a primeira das funes administrativas a que determina antecipadamente quais so os objetivos a serem atingidos e como alcan-los. Chiavenato (2004, p. 152). 18 patente o posicionamento do autor quanto da premncia de se ter o planejamento como ao que antecipa as demais rotinas administrativas, que serve para construir o caminho a ser percorrido pela organizao e seus departamentos, na busca da realizao dos objetivos (elementos qualitativos) e das metas (elementos quantitativos), procurando auferir resultados satisfatrios, os quais nas regras do Primeiro Setor, no se confundem com lucratividade e sim com efetividade na prestao dos servios. Ento, o mesmo apresenta-se como uma bssola administrativa, que ao ser disponibilizada para a atuao do gestor pblico, possibilita a realizao de aes de forma a atender aspectos qualitativos e quantitativos. Os aspectos qualitativos so aqueles que focalizam os objetivos, dando aos procedimentos internos e externos contornos bem definidos de onde a Administrao concentrar seus esforos. J os aspectos quantitativos devem delimitar com clareza os parmetros atingveis na realizao das aes, isto , metas alcanveis, sem extrapolao ou especulao desnecessria. a persecuo de resultados definidos previamente, por meio de rotinas estruturadas, as quais permitam o desenvolvimento e aplicao de aes detalhadas capazes de ser mensuradas e avaliadas antes, durante e depois de concludas. Nesse sentido, as Polticas Pblicas esto no foco do controle social, que as solicita de forma cada vez mais direta, e com isso, planejar requer grande dedicao do gestor pblico, sempre com o intuito de evidenciar qual o melhor caminho a ser trilhado para consecuo de resultados consistentes, formatados por meio dos objetivos e das metas estabelecidas. Ainda, importa ao gestor pblico a responsabilidade de atuao por meio de aes planejadas. Pode-se auferir que o planejamento ferramenta importante para a Administrao Pblica oferecer e executar a prestao de servios que consigam melhorar a condio de vida do contribuinte. Sendo a Administrao, o instrumento do Governo para o alcance dos objetivos do Estado, crucial que se tenha o planejamento como aliado na preparao das aes tpicas e atpicas do Primeiro Setor. Para entender melhor essa juno, apoia-se nos ensinamentos do conceituado autor Buarque (2002): 19 Planejamento uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decises e organizar as aes de forma lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a concretizao dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e nos menores prazos possveis. [...] O planejamento representa uma forma da sociedade exercer o poder sobre seu futuro, rejeitando a resignao e partindo para iniciativas que definam o seu destino. Parte do princpio que o futuro pode ser construdo pela sociedade; mas entende que essa construo tem razes na histria, no passado recente e na realidade atual, definidora dos limites do possvel. (BUARQUE, 2002, p. 81) Percebe-se que nosso pas evoluiu nos ltimos anos no que se refere ao planejamento governamental, com a promulgao da Constituio Federal de 1988 seguida da Lei de Responsabilidade Fiscal que deram uma ateno especial ao tema planejamento, consoante dispe: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas [...], Brasil, Lei Complementar Federal n 101 (2000, Art. 1, 1). A preocupao do legislador complementar foi de nortear a conduta do gestor pblico, impondo-lhe a responsabilidade de agir sempre por meio de aes antecipadas pelo planejamento e irradiadas pela transparncia. Alis, so dois princpios importantssimos, os quais devem ser no somente acolhidos, mas tambm efetivados na atuao estatal. Quando um gestor faz um planejamento com base em dados concretos desde seu plano de governo nas disputas eleitorais, se eleito, provavelmente far um bom governo, pois planejar no significa um milagre para dias futuro, nem to pouco certeza do sucesso, mas resulta em aes estruturadas com destino ao resultado pretendido, conforme nos ensina Chiavenato (2004). O planejamento consiste na tomada antecipada de decises sobre o que fazer, antes de a ao ser necessria sob o aspecto formal, planejar consiste em simular o futuro desejado e estabelecer previamente os cursos de ao necessrios e os meios adequados para atingir os objetivos. (CHIAVENATO 2004, p. 172) Fica claro que a atividade antecipada de planejamento tem como objetivo discutir as aes da gesto para que, no futuro prximo, a mesma tenha condies de obter resultados os mais prximos daqueles esperados. E isso no uma questo de sorte ou tendncia, fruto de trabalho rduo por parte do gestor e de sua equipe em busca da eficincia. 20 Ressalta-se ainda que nenhuma organizao poder alcanar a eficincia, ou seja, fazer o que deve ser feito, utilizando-se dos mesmos recursos, ou at menos, aumentando a competitividade e valorizando seus servios. Para tanto, o gestor pblico agora dever focar olhares mais crticos e motivados para um bom planejamento, sob o risco de ter sua atuao reprovada pelos rgos de fiscalizao e controle e pela prpria sociedade, a qual tem o seu nvel de seletividade bem mais apurado em comparao com outros momentos da nao brasileira. E isso poder ser alcanado, quando feito com estabelecimento de objetivos e metas para a realizao das despesas relacionadas com aquisio de mquinas equipamentos, realizao de obras, aquisio de participaes acionrias de empresas, aquisio de imveis, concesso de emprstimos para investimento e aquelas que precisaro de um tempo maior para sua consecuo. Ao contrrio do que parece, o Plano Plurianual no uma mera norma regulamentadora de aes do Executivo, o mesmo politicamente vivel quando de forma econmico-financeira procura traduzir vontade poltica do Estado, por meio de aes de governo. Ele deve servir de elo que liga a Proposta de Governo (situao eleitoral) ao Plano de Governo (situao governamental). Para isso, a Administrao ter um grande desafio, o de conseguir transformar as ideias e ideais em atendimento de demandas sociais, por meio dos servios pblicos, sempre equilibrando as situaes de governana e governabilidade, as quais flutuam durante a gesto. Face s demandas sociais, o poder pblico precisa desenvolver meios adequados de gesto no sentido de obter, por meio de tcnicas elaboradas, a consecuo de seus objetivos fiscal-oramentrios. Nesse sentido O PPA apresenta-se como excelente ferramenta estratgica, que possibilita Administrao Pblica mecanismos para traar aes objetivas. A de se perceber que essa atividade do gestor pblico no meramente atrelada condio legal, prpria da Administrao Pblica. O Plano Plurianual, no seu aspecto estratgico, ttico e operacional, uma lei-estratgica, com a qual o mesmo dever conviver pelo menos por trs anos. Nesse sentido, o olhar estratgico do Plano deve ser muito aguado, visto que os resultados sero esperados a mdio e longo prazo. 21 Para melhor perspectiva estratgica, apoia-se nos ensinamentos de Dagnino (2009, p. 102), onde o mesmo aborda o conceito de momento estratgico, para oportunizar ao gestor pblico elementos indicativos tpicos do planejamento. Segundo o autor, h quatro momentos que o planejamento deve abordar, a saber: Diagnstico, formulao, estratgia e operao. So etapas indiscutivelmente necessrias construo de um plano estratgico, cuja definio no se esgota aqui. Pode-se compreender melhor essa construo da estratgia executiva para a elaborao de um PPA, pela indicao contida no Programa de Gesto Governamental (PGG), no mbito do curso Planejamento e Oramento no Municpio, conforme apresentado no Anexo A. Muito embora durante a campanha eleitoral o candidato apresente um plano de governo, este baseado em premissas genricas de atuao, at por que o mesmo no dispe de informaes econmicas, oramentrias, financeiras e patrimoniais em suas totalidades, visto que as mesmas sofrem mutaes constantes durante a execuo do oramento. Todavia, ao assumirem o cargo eletivo, ele ter a rdua tarefa de dialogar com os mais variados atores sociais em confronto com o plano apresentado anteriormente, e nesse momento que o planejamento na formao do PPA decisivo para uma gesto consolidada. Conforme verificado no Anexo A, o empenho maior parte da cpula estratgica, a qual responsvel por articular todo o processo de desenvolvimento do Plano. Para dimensionamento estratgico, segundo a composio do anexo acima, o Poder Executivo estabelecer um dilogo de forma sistemtica que foque em pelo menos quatro perspectivas: Entidade, Infraestrutura, Comunidade e Economia. Sendo que as duas primeiras compem o cenrio externo e as duas segundas compem o cenrio interno. a oportunidade de aferio de variveis ligadas aos mais diversos aspectos sociais, polticos, econmicos, financeiros, legais, estruturais e organizacionais. A Entidade empregar esforos para verificar as vulnerabilidades e potencialidades detectadas quando do desenvolvimento do dilogo. 22 Consequentemente, as necessidades scio-polticas florescero durante os debates entre os atores sociais diversos, principalmente diante da sociedade participativa, que seria o cenrio ideal para a construo do Plano. As vulnerabilidades e potencialidades sero traduzidas num primeiro momento, por demandas sociais, as quais podero pertencer ao Plano ou no, dependendo dos rumos que a gesto ir traar, mas serviro como matria-prima importante do ponto de vista estratgico, alm de deslocar o olhar gestor para os recursos oramentrios disponveis para execuo das aes dentro dos Programas. A formulao dos Programas pode ser indicada conforme demonstra o Anexo B deste projeto. Com efeito, a Dimenso Estratgica tem a funo de promover a orientao estratgica do governo, e este precisa definir sua viso, ou seja, o que espera de transformao em mdio e longo prazo e em quais objetivos ir se apoiar para consecuo desta transformao; os objetivos so classificados como sendo de governo e setoriais. A Dimenso Ttica-operacional tem como fundamento viabilizar o Programa, por meio de aes, as quais no devem ser em nmero exagerado para que no engesse o Plano. O mesmo acontece com os indicadores, sendo eles forma de aferio das aes, no podem ter suas bases estabelecidas no inalcanvel ou inatingvel, deve-se pautar o gestor em mensuraes realizveis. Por fim, a avaliao estratgica merece total ateno por parte dos formuladores do PPA, visto que elemento que garantir flexibilidade ao mesmo. Como se verifica, o PPA estrategicamente benfico para a gesto pblica, uma vez que poder traduzir a vontade poltica, aliada ao atendimento das demandas sociais mais prementes e aquelas com realizao mais distanciada, todavia requer dispndio de energia do governo no sentido de dialogar fortemente com os atores sociais, verificar a disponibilidade de recursos patrimoniais, oramentrios e financeiros para a execuo de suas aes. E isso competncia intrnseca na atuao do gestor pblico. 2.3 O PPA como Instrumento de Controle 23 Controle uma das funes que compem o processo administrativo, consiste em averiguar se as atividades efetivas esto de acordo com as atividades e seus projetos originais, nos moldes do planejamento. Oliveira (2005, p. 427) explica que controlar comparar o resultado das aes, com padres previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las se necessrio. A importncia do controle oramentrio na gesto pblica se d principalmente pelo disposto no comando constitucional, a saber: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. . (BRASIL, CF, 1988, Art. 70) Dessa forma, o legislador constituinte, aborda duas formas de controle: o interno e o externo. Todavia objetiva acompanhar a alteraes dos aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais. Condicionou a conduta da fiscalizao para garantir o cumprimento, e por que no dizer o fiel comprometimento, com os princpios da legalidade, legitimidade e economicidade, nas aes da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. Diante desse comando, no h dvidas de que a aplicao dos recursos pblicos (oramento) alvo de contnuo controle, o qual deve sistematizado e tecnicamente avalizado pelos meios disponveis. Atualmente no Brasil existem vrios instrumentos de controle governamental e uma gama de legislao que normatiza a obrigatoriedade da transparncia e publicidade dos atos e aes pblicas, dentre os instrumentos se destacam: Controle externo: previsto nos artigos 70, 71, 72, 73 e 75 da constituio federal de 1988. Realizado pelo poder legislativo com o auxilio dos tribunais de contas. Enquanto o Poder Legislativo efetua o controle poltico, o Tribunal de Contas efetua o controle da gesto. Controle interno: previsto nos artigos 70 e 74 da constituio federal de 1988, realizado pela prpria administrao, no acompanhamento de seus atos e prticas administrativas. O controle interno objetiva garantir que as metas traadas sejam cumpridas com observncia aos limites http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3ohttp://pt.wikipedia.org/wiki/Atividadehttp://pt.wikipedia.org/wiki/Planejarhttp://pt.wikipedia.org/wiki/Padr%C3%A3o24 impostos pelas legislaes, em especial, limites mnimos de aplicao na sade e ensino, gasto com pessoal, operaes de crditos e comprometimento da dvida pblica. Controle Social: Se d pela participao da sociedade na gesto pblica em geral. direito consagrado, Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral [...], Brasil, Constituio Federal (1988, Art. 5, XXXIII). Como se verifica acima, o controle e acompanhamento das aes governamentais servem de limtrofes para a organizao do estado, a boa gesto pblica e a consolidao participao social, sendo que esta no poderia ficar ausente nesta perspectiva de controle, correndo o risco de anular os mais variados esforos para a construo da democracia. Uma vez que o gestor pblico empossado para atuar na vontade do Estado, o mesmo no poder se esquivar de cumprir com suas obrigaes, e isso decorre de princpios inerentes Administrao Pblica, estritamente queles considerados como Pedras de Toque, a saber: Supremacia do Interesse Pblico e Indisponibilidade do Interesse Pblico. Nessas premissas dever o gestor da coisa pblica atuar, nunca inovando, ou exacerbando em sua atuao, mas sempre como linha mestra o respeito a esses dois princpios. E como o PPA pode auxiliar o gestor como forma de controle? Tecnicamente, o PPA, por possuir natureza de plataforma de planejamento estratgico propicia tambm recursos para o controle oramentrio, conforme segue: A instituio do PPA representou grande avano e foi favorecida, recentemente, pela edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), particularmente no que toca questo da transparncia da gesto pblica e por atribuir maiores responsabilidades s instituies encarregadas do controle da execuo dos programas e aes governamentais, sobretudo na conquista de graus progressivos de desempenho em favor da comunidade. (PROGRAMA DE GESTO GOVERNAMENTAL, 2009, p. 5) A matriz do PPA ser elaborada de forma a contemplar aspectos de mensurao que ofeream elementos para medio em graus progressivos de desempenho, no alcance das necessidades inseridas nos Programas. E a avaliao desses graus que d uma roupagem tcnica de controle ao Plano Plurianual que permite que se verifique como o desenvolvimento do Plano se d e quais a repercusso do mesmo no plano municipal. 25 2.4 Como elaborar o PPA A edio da Lei Complementar n 101, em maio de 2000, trouxe novo enfoque gesto de recursos pblicos, exigindo o aperfeioamento do processo de planejamento, onde a elaborao e execuo do oramento pblico tm papel fundamental. Para elaborao de um PPA que sirva de instrumento de gesto e controle faz-se necessrio seguir alguns passos para que o sucesso do plano se materialize. Arantes (2010) define a construo do PPA como uma dinmica simples, sendo que inicia na campanha eleitoral com o plano de governo dos candidatos com os compromissos a serem assumidos caso sejam vitoriosos no pleito. Decidida a eleio, este plano de governo deve servir como principal insumo para a elaborao de uma orientao estratgica de governo, sendo que esta orientao deve subsidiar a elaborao das diretrizes estratgicas de cada setor. J de acordo com o Manual Elaborado por Denis SantAnna Barros e Otvio Gondim Pereira da Costa, necessrio seguir doze passos para elaborao do PPA. O primeiro passo a sensibilizao do Prefeito da importncia do PPA para uma gesto eficiente dos recursos pblicos, sendo que atravs dos projetos elencados no plano o Prefeito poder captar recursos junto ao governo federal e estadual para implementao das aes previstas no PPA. O segundo passo ser o prefeito convocar os secretrios para mobilizar e assegurar o alinhamento estratgico de todas as secretarias municipais. Nesta mesma ocasio o prefeito dever instituir um Grupo de Coordenao do PPA - GCPPA, devendo ser composto por tcnicos que possuam conhecimento em planejamento e gesto pblica, pois ser necessria a interao deste grupo com todos os segmentos da administrao. O terceiro passo a definio do cronograma de elaborao do PPA, sendo que o GCPPA elabora plano de trabalho detalhado e cronograma, contemplando as etapas, responsveis e prazos do processo de elaborao do Plano Plurianual, tendo como referncia a data-limite para envio do Projeto de Lei Cmara Municipal (constante da Lei Orgnica do Municpio). O prefeito aprova o plano de trabalho, com o cronograma e os responsveis pela execuo de cada etapa. 26 O quarto passo a elaborao da estrutura e do contedo do PPA de modo a favorecer a apreciao do Projeto de Lei pela Cmara Municipal e a transparncia junto sociedade, expressando claramente o que o governo pretende fazer, quanto vo custar os empreendimentos e que resultados deseja alcanar com a sua efetivao. O quinto passo a elaborao do diagnstico da situao do municpio, nesta ocasio o Grupo de Coordenao do PPA levantar dados da realidade econmica, social e ambiental do municpio, que servir para identificar os problemas que afetam a comunidade, podendo ser utilizado como parmetro para tomada de deciso pelo Prefeito e secretrios sobre os temas, setores ou questes que devero ser tratados com prioridade. Alm da identificao dos problemas atravs de dados coletados, as informaes obtidas poder identificar a vocao econmica do municpio, as potencialidades e as possibilidades de articulao cooperativa com municpios vizinhos. O sexto passo a elaborao da dimenso estratgica do PPA, neste passo os autores sugerem a realizao de oficinas envolvendo prefeito, secretrios, assessores e principais tcnicos de cada uma das secretarias de governo do Municpio. A Dimenso Estratgica do Plano Plurianual deve ser construda de modo a expressar a viso de futuro do Municpio, a estratgia de desenvolvimento do governo e os macro desafios a serem superados, alm de induzir a cooperao e a sinergia das secretarias na formulao e implementao do Plano. Nesta oficina sugere-se que faam parte do estudo para construo da dimenso estratgica do PPA, o programa de governo do candidato eleito, o diagnstico da situao do municpio, a sntese das estratgias de desenvolvimento constantes dos PPAs Federal e estadual, e o plano diretor, se houver. O resultado esperado ao trmino da oficina um documento contendo no mnimo um enunciado descrevendo a Viso de Futuro sobre o Muncipio, seu Territrio e Populao e os enunciados do Macro desafios (limitados a dez) e respectivos textos explicativos que justificam cada macro desafio. O stimo passo a identificao dos problemas a enfrentar para superao dos macros desafios, os autores recomendam a realizao de oficinas de trabalho com as secretrias de governo diretamente envolvidas s temticas relacionadas, 27 com objetivo de identificar os problemas/causas que precisam ser solucionadas para viabilizar a consecuo de cada um dos macros desafios. Com isso, obtm-se elementos fundamentadores para a formatao dos programas. O oitavo passo a elaborao do desenho dos programas, sugere-se a utilizao de instrumento de visualizao grfica, que contempla os elementos mais importantes do desenho do programa conforme Quadro 1. Etapas de Elaborao Descrio das Atividades Nome do Programa O enunciado do programa deve ser claro e comunicvel. Objetivo do Programa Deve ser vivel, transformador, exequvel e orientado para a estratgia do governo. Metas at 2017 No PPA Federal as Metas materializam os objetivos, podendo ser qualitativa ou quantitativa. Nos PPAs estaduais, via de regra, as metas quantificam os produtos das aes. Iniciativas ou Aes Iniciativas: o que deve ser feito no mbito do programa nos prximos 4 anos. Declara os bens e servios que sero entregues. ou Aes: resultam em produtos bens ou servios para a sociedade Recursos necessrios Para que se tenha ideia da exigncia de recursos do programa e das suas iniciativas. NO DEVE SER detalhado isso ser feito por equipes tcnicas aps a deciso final de governo e sociedade. Quadro 1: Elaborao dos Programas Fonte: BARROS, Denis SantAnna; COSTA, Otvio Gondim Pereira. Roteiro para elaborao do PPA Nesta oficina os participantes devero identificar nos programas do Governo Federal e Estadual iniciativas, aes, metas e recursos que possam contribuir para soluo dos problemas objeto de discusso, alm de levantar os programas municipais que esto em andamento para avaliar da necessidade de continuidade no novo PPA. O nono passo a estimativa de receita do municpio, que dever ser realizada para os quatro anos do PPA. No se pode neste momento estimar metas 28 inalcanveis de arrecadao, pois as metas dos programas/aes e custos associados devem encontrar sua contraparte na projeo de receitas do municpio. O dcimo passo a definio dos ndices dos indicadores e das metas de entrega de bens e servios e alocao de recursos aos programas para o perodo de quatro anos, nesta fase o GCPPA dever negociar e estabelecer junto s secretarias de governo os limites oramentrios referentes previso de recursos para o perodo de vigncia do plano, que procedero quantificao dos ndices dos indicadores e das metas fsicas de entregas de bens e servios e alocao de recursos aos programas, de modo a assegurar a sua exequibilidade. O dcimo primeiro passo a anlise de viabilidade e validao dos programas, para facilitar esta anlise os autores sugerem tomar como referencia os seguintes questionamentos: O objetivo adequado ao programa? possvel atingi-lo? O programa, seu objetivo e metas esto alinhados com os macros desafios do governo? As iniciativas so suficientes para assegurar a consecuo do objetivo? As iniciativas esto claramente direcionadas para as causas do problema? Os recursos humanos, materiais e financeiros alocados so suficientes? O dcimo segundo e ltimo passo a elaborao do Projeto de Lei do PPA e seus anexos e elaborao da mensagem da Prefeitura para envio Cmara Municipal. Os autores afirmam que para o sucesso do plano necessrio que cada ente tenha seu manual com as orientaes e roteiros para todos os envolvidos, tendo em vista a complexidade e importncia do plano em questo. 3. METODOLOGIA Este captulo tem por finalidade determinar a metodologia que foi empregada no estudo de caso da anlise aos anexos do Plano Plurianual do municpio de Queluz, 29 estado de So Paulo e ainda apontar quais instrumentos de pesquisa foram utilizados pra produzir e analisar resultados. O estudo de caso rene o maior nmero de informaes detalhadas, por meio de diferentes tcnicas de pesquisa, com o objetivo de apreender a totalidade de uma situao e descrever a complexidade de um caso concreto. Atravs de um mergulho profundo e exaustivo em um objeto delimitado, o estudo de caso possibilita a penetrao na realidade social, no conseguida pela anlise estatstica. (Goldenberg, 2004, p. 33-34) Outra definio que (...) a principal tendncia em todos os tipos de estudo de caso, que ela tenta esclarecer uma deciso ou um conjunto de decises: o motivo pelo qual foram tomadas, como foram implementadas e com quais resultados. (SCHRAMM, 1971, apud YIN, 2001, p. 31). 3.1 Caracterizao da Pesquisa O mtodo de pesquisa empregado no estudo de caso da anlise aos anexos do Plano Plurianual do municpio de Queluz, estado de So Paulo o qualitativo. Por se tratar de uma pesquisa de natureza qualitativa, com uma abordagem descritiva conclusiva, os dados so analisados sob a tica da anlise descritiva. Minayo, 1992 apud Minayo (1996, p. 69) aponta trs finalidades para a fase de anlise de uma pesquisa: Estabelecer uma compreenso dos dados coletados, confirmar ou no os pressupostos da pesquisa e/ou responder s questes formuladas, e ampliar o conhecimento sobre o assunto pesquisado, articulando-o ao contexto cultural do qual faz parte. 3.2 Procedimentos da Pesquisa Para que os objetivos propostos deste estudo fossem atingidos, realizou-se pesquisa bibliogrfica acerca do assunto tratado neste estudo, buscando o saber nas doutrinas apresentadas por autores renomados no campo da Administrao Pblica conceitual e estratgica, livros tcnicos de Direito Administrativo, normas legais pertinentes e sites especializados. Aps aprofundamento do conhecimento sobre Oramento Pblico, passou-se a anlise das leis oramentrias e seus anexos, com o intuito de verificar as particularidades e variaes do PPA e de obter informaes tcnicas estratgicas dos gestores. 30 Segundo Cervo e Bervian (1983, p.55) esse tipo de coleta de dados (...) explica um problema a partir de referencias tericas publicados em documentos. Pode ser realizada independentemente ou como a partir da pesquisa descritiva ou experimental. 31 4. APRESENTAO E DISCUSSO DOS RESULTADOS A Prefeitura Municipal de Queluz tem sua sede a Rua Prudente de Moraes, n 100, centro, na cidade de Queluz, So Paulo. Ente da federao tem a responsabilidade de gerenciar as demandas sociais de uma populao de aproximadamente 11.309 habitantes, distribudos em uma rea geogrfica de 249,89 Km. Sendo municpio considerado pequeno, em comparao a vrios outros localizados na regio do Vale do Paraba e Vale Histrico, impe grandes desafios ao gestor pblico, pelo fato de ter que enfrentar conflitos existentes e projetar desenvolvimento, sem deixar de atender a demandas sociais mais prementes. 4.1 Processo de Elaborao do Plano Plurianual do Municpio de Queluz Para anlise crtica do PPA do municpio de Queluz, fez-se necessrio entender como o processo de elaborao do plano atualmente. O setor de contabilidade responsvel pela elaborao do PPA do municpio de Queluz/SP, realizado pelo contador com auxlio de outros funcionrios de sua equipe. Inicialmente o contador solicita reunio com prefeito e secretrios para coletar informaes de programas e aes que o mesmo deseja realizar ao longo dos quatro anos. Nesta reunio, so definidas datas para as oficinas de trabalho com cada secretrio. As reunies de trabalho servem para anlise do PPA vigente, com intuito de verificar a viabilidade de continuidade de alguns programas e aes governamentais, bem como a criao de novos programas e aes. Na fase de elaborao do projeto de lei, da mensagem e anexos do PPA, os secretrios no participam, ficando sob a responsabilidade dos funcionrios da contabilidade este trabalho juntamente com a alimentao no sistema informatizado. Aps elaborao dos anexos marcada audincia pblica, convocando a comunidade e os vereadores para participao, geralmente so realizadas em dias de semana em horrio de expediente. A divulgao da audincia pblica realizada atravs de publicao em jornal de circulao municipal e no site da prefeitura. 32 O PPA 2014/2017 foi realizado nos moldes citados acima, entretanto o chefe do executivo no apresentou seu plano de governo e no foram realizadas reunies/oficinas de trabalho com os secretrios, prejudicando assim o planejamento dos programas governamentais. A falta de um plano de governo, atrelada a ausncia dos secretrios nas reunies de trabalho, fez com que o PPA 2014/2017 fosse elaborado com base no PPA 2009/2013, resultando, portanto, uma cpia aproximada do PPA anterior. A audincia pblica para proposta de elaborao foi realizada no dia 28 de agosto de 2013 s 14h00min, no houve participao da populao e nem de vereadores na audincia de elaborao do PPA, conforme demonstrado na Ata da Audincia apresentado no Anexo C. O ente federativo deve incentivar a populao a participar das audincias pblicas de elaborao e discusso dos planos, a ata da audincia pblica demonstra que o municpio no est cumprindo o dever de dar transparncia e incentivar a populao a participar das audincias pblicas, conforme determina o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois as audincias acontecem em dias e horrios que inviabilizam a participao da comunidade. A participao da comunidade de suma importncia, pois os gestores por vezes no conhecem o real problema que a sociedade tem enfrentado nos seus bairros e ruas, a no realizao de um oramento participativo, contribui com o desperdcio de recursos pblicos em gastos desnecessrios e com a facilitao para desvios do dinheiro do povo. O trabalho de incentivo a participao popular no uma tarefa fcil, pois as corrupes amplamente divulgadas pela mdia tm afastado as pessoas de bem no envolvimento das polticas pblicas e grande parcela da comunidade no se sente capacitada para estar opinando e sugerindo aes governamentais, cabe ento ao gestor atrair a ateno dos muncipes para o exerccio da cidadania. Conforme vimos no item Como elaborar um PPA, Denis SantAnna Barros e Otvio Gondim Pereira da Costa defende a necessidade de cada muncipio criar seu manual para elaborao do PPA, tal a importncia que os governos federais e estaduais j se mobilizaram para elaborao de manuais e roteiros especficos para elaborao do PPA. 33 O municpio de Queluz/SP ainda no possui um manual de orientao para elaborao do PPA, como citado anteriormente a elaborao feita aleatoriamente, ocasionando falhas, erros e omisses que poderiam ser sanadas caso houvesse um manual orientando cada fase de elaborao do plano. A falta de um manual ou roteiro para elaborao do PPA no municpio de Queluz dificulta a criao de um plano consistente e contraria o princpio da eficincia, conforme disposto no artigo 37 da Constituio Federal de 1988. notrio que enquanto no houver a conscientizao de todos envolvidos no processo, em especial do Chefe do Executivo juntamente com seus secretrios e corpo jurdico, o PPA do municpio de Queluz continuar sendo apenas um documento burocrtico para atender a legislao. Os gestores ainda no se sensibilizaram da importncia de se planejar para executar polticas pblicas e de que o oramento pblico pode ser utilizado como ferramenta estratgica de governo, conforme MOREIRA NETO (2008) nos ensinou, oramento pblico consiste na busca pelo planejamento e programao na atividade financeira do Estado, de modo a concretizar os princpios da economicidade e da eficincia na obteno de receitas e na realizao das despesas pblicas, ou seja, no h que se falar em economicidade, eficincia e eficcia sem programao, organizao e planejamento das aes governamentais. Eficincia e planejamento esto intrinsicamente ligados e de suma importncia que os gestores pblicos foquem olhares mais crticos e motivados para o planejamento, neste sentido a LRF no seu artigo 1 pargrafo 1 dispe que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas. O PPA no um plano esttico, ele pode e deve sofrer as alteraes necessrias ao longo do seu perodo de vigncia, haja vista as mudanas no cenrio econmico e social, entretanto as alteraes devero ser precedidas por aprovao legislativa, pois a lei o instrumento hbil para o nascimento e alterao no plano. No se podem fazer alteraes aleatoriamente, antes dever ser avaliada pelos gestores e controle interno a viabilidade. A populao dever ser chamada em audincia pblica novamente e imprescindvel a participao dos vereadores, pois a Lei Maior do nosso pas atribuiu ao legislativo a funo de controle externo (agente fiscalizador) que no caso especfico da elaborao do PPA 2014/2017 quando da no 34 participao dos vereadores na audincia pblica de elaborao se mostraram negligentes no cumprindo seu papel conforme determina a CF/88. Alm disso, determina-se no artigo 74 incisos I e II da CF/88, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual. Mas como exercer um controle eficaz e avaliar as metas estabelecidas se no dado a devida importncia ao planejamento? Segundo Chiavenato (2004), O planejamento consiste na tomada antecipada de decises sobre o que fazer, antes de a ao ser necessria sob o aspecto formal, planejar consiste em simular o futuro desejado e estabelecer previamente os cursos de ao necessrios e os meios adequados para atingir os objetivos. Ainda no que refere a elaborao do PPA do municpio em questo, no existe um setor ou funcionrio que seja responsvel pelo planejamento, como citado anteriormente esta tarefa foi atribuda ao setor contbil. O setor contbil apenas um dos atores que devero estar envolvidos no processo de elaborao, o sexto passo do manual de Barros e Costa nos traz a necessidade do envolvimento do prefeito, secretrios, assessores e principais tcnicos das secretarias de governo do municpio. necessrio entender que no se faz planejamento governamental com dois ou trs funcionrios fechados dentro de uma sala tentando adivinhar as polticas pblicas que o gestor poder criar nos prximos trs anos de seu mandato. No bastasse esta falha, destaca-se que no realizado um diagnstico da situao atual do municpio para se conhecer os reais problemas que afetam a comunidade, que segundo Dagnino (2009) uma etapa indispensvel no planejamento governamental. Planejar consiste em simular o futuro desejado, mas como alcanar o futuro desejado se ao menos se sabe onde est? Esta a realidade do municpio em de no saber quais os reais problemas que a sociedade est enfrentando, ocasionando muitas vezes em criao de programas e aes que no condiz com a resoluo de algum problema, necessidade ou demanda da comunidade, nem to pouco com a projeo de estratgias de desenvolvimento econmico e social. O fluxograma 1 demonstra de forma simplria o processo de elaborao do PPA 2014/2017 do municpio de Queluz: No Participaram - Vice-Prefeito - Secretrios Municipais - Departamento Jurdico 35 Fluxograma 1: Processo de Elaborao PPA Queluz/SP Fonte: Elaborado pelo pesquisador 4.2 Erros e Omisses no Plano Plurianual Setor de Contabilidade Solicita Reunio de elaborao do PPA Prefeita define data para Reunio e Convoca Secretrios e Assessores. Audincia Pblica em horrio de expediente Participaram - Prefeita - Contador - Auxiliares Contbeis Prefeita no disponibiliza o Plano de Governo e Diagnstico da Situao Atual do Municpio Elaborao dos Anexos I, II e II com base no PPA 2009/2013 Participaram - Secretrio de Finanas - Contador No Participaram - Prefeita e Vice-Prefeito - Secretrios Municipais - Vereadores - Comunidade Setor de Contabilidade redige o Projeto de Lei e envia para o Setor Jurdico para anlise. Setor Jurdico elabora mensagem de apresentao do PPA e encaminha para Cmara Municipal. 36 A lei 628 de 23 de outubro de 2013 que deu o nascimento ao PPA 2014/2017 do municpio de Queluz. Nela consta definies para diretrizes, metas, objetivos e programas de durao continuada. Dispe que o poder executivo dever priorizar a aplicao dos recursos pblicos em investimentos que se caracterizem pelo interesse da coletividade e determina que as aes governamentais contemplem a modernizao administrativa, visando o aumento da produtividade e a qualidade dos servios pblicos. Para fins de anlise crtica do plano tomamos por base os anexos I, II e III do PPA 2014/2017. Com relao anlise dos anexos II e III realizada por amostragem, ficou restrita a rea da Educao, dada a relevncia desta to importante funo de governo. O anexo I estima as receitas oramentrias para os exerccios 2014, 2015, 2016 e 2017, desdobrando as receitas em categorias econmicas. O anexo II traz informaes dos programas governamentais, com descrio dos objetivos a serem atingidos, das unidades oramentrias responsveis pelos programas, justificativas pela criao do programa, dos indicadores e metas a serem atingidas bem como o custo total do programa por exerccio financeiro. J o anexo III vincula as aes nos programas governamentais, indicando o custo de cada projeto, atividade ou operao especial e as metas fsicas e financeiras a serem atingidas em cada exerccio. 4.2.1 Anlise no Anexo I Estimativa de Receitas do PPA 2014/2017 Dada escassez dos recursos pblicos frente a crescente demanda social, imprescindvel um minucioso trabalho na previso do que ser arrecadado dentro da vigncia do PPA. Para que possam ser elaborados os programas do Plano Plurianual necessrio saber o volume e a natureza dos recursos que o municpio poder contar para a execuo das aes que buscaro atingir os objetivos dos programas. Trata-se da etapa de levantamento de estimativas de receitas para o quadrinio de vigncia do PPA, em que so elaborados clculos e projees que consideram aspectos histricos de arrecadao e indicadores econmicos de institutos de pesquisa e estatstica. No se pode neste momento estimar metas inalcanveis de arrecadao, pois as metas dos programas/aes e custos associados devem encontrar sua contraparte na projeo de receitas do municpio. 37 A pea oramentria do PPA 2014/2017 no dispe da metodologia adotada na estimativa das receitas, restando, a anlise ao anexo I do PPA 2014/2017 mostrado no Quadro 2. Exerccio 2014 2015 2016 2017 RECEITA CORRENTES 29.427.900,00 34.360.800,00 35.385.300,00 37.287.300,00 Receitas Tributrias 4.259.900,00 4.580.500,00 4.670.000,00 4.700.000,00 Receita de Contribuies 100.000,00 100.000,00 120.000,00 130.000,00 Receita Patrimonial 73.900,00 73.800,00 74.000,00 75.000,00 Receita de Servios 3.600,00 3.600,00 4.000,00 4.200,00 Transferncia Correntes 21.889.400,00 26.213.300,00 27.002.300,00 28.753.100,00 Outras Receitas Correntes 253.500,00 212.000,00 215.000,00 225.000,00 RECEITA DE CAPITAL 15.000,00 1.078.000,00 1.230.000,00 1.335.000,00 Alienao de Bens 15.000,00 20.000,00 30.000,00 35.000,00 Transferncia de Capital 0,00 1.058.000,00 1.200.000,00 1.300.000,00 TOTAL 26.595.300,00 32.261.200,00 33.315.300,00 35.222.300,00 Quadro 2: Demonstrativo da Receita por Categoria Econmica Fonte: Anexo I PPA 2014/2017 O quadro nos que mostra a principal fonte de arrecadao no municpio de Queluz/SP, a transferncia correntes, representando no exerccio de 2014 uma margem de 82% do total estimado para o quadrinio, seguida das receitas tributrias que representou 16%. Nota-se que o municpio de Queluz totalmente dependente das transferncias constitucionais, necessrio se faz um estudo para verificao de possvel renncia de receitas pelo poder pblico municipal. 4.2.2 Anlise do Anexo II - Programas Governamentais Programa o principal elemento organizador do Plano Plurianual, que alm de ser o elo de todo o sistema oramentrio, o responsvel pela organizao da atuao governamental. a partir dele que o Governo articula um conjunto de aes que iro concorrer para a soluo de um determinado problema escolhido, dentre as prioridades (diretrizes) do governo, para ser resolvido. O Plano Plurianual do Municpio de Queluz contempla ao todo 16 programas, inicialmente cumpre relacionar os programas que foram criados pelo Plano Plurianual de 2014/2017, constantes do Anexo II do plano, que evidenciam o planejamento das aes que visam proporcionar o bem-estar dos muncipes queluzenses, conforme mostrado no Quadro 3. NOME DO PROGRAMA UNIDADE RESPONSVEL Processo Legislativo Legislativo 38 Coordenao Superior Gabinete do Prefeito Administrao Geral Secretaria Municipal de Administrao Administrao Financeira Secretaria Municipal de Finanas Assistncia Jurdica Secretaria Municipal de Assuntos Jurdicos Revitalizao do Ensino Municipal Secretaria Municipal de Educao Alimentao na Escola Secretaria Municipal de Educao Assistncia a Sade Pblica Secretaria Municipal de Sade Esporte e Lazer na Cidade Secretaria Municipal de Esportes Desenvolvimento da Cultura e Turismo Municipal Secretaria Municipal de Cultura e Turismo Assistncia a Cidadania Secretaria Municipal de Assist. e Promoo Social Defesa Civil Secretaria Municipal de Planejamento, Obras e Servios Municipais Infra-estrutura Urbana e Servios Pblicos Secretaria Municipal de Planejamento, Obras e Servios Municipais Proteo ao Meio Ambiente Secretaria Municipal do Meio Ambiente Desenvolvimento Econmico Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econmico Promoo e Extenso Rural Secretaria Municipal de Agricultura Quadro 3: Programas Governamentais PPA 2014/2017 Fonte: Elaborado pelo Autor Percebe-se que na rea de Educao foi institudo um nico programa para o PPA 2014/2017, denominado Revitalizao do Ensino Municipal, cujo objetivo de proporcionar qualidade, acesso e aes para a permanncia do educando no ensino fundamental, infantil, especial e educao de jovens e adultos. A justificativa para criao do programa descrita como: Manuteno nos processos da educao no ensino (Anexo D). O programa Revitalizao do Ensino Municipal composto por vrias aes e foram criados indicadores com as metas definidas para o perodo de vigncia do plano, que deveria servir como termmetro para mostrar onde estava e o quanto progrediu. Para melhor entendimento cabe coletar alguns dados do Anexo II da Lei N620/2013 - PPA 2014/2017, demonstrado no Quadro 4. METAS EVOLUO Indicadores Unidade de Medida ndice Recente ndice Futuro 2014 2015 2016 2017 39 Salrios dos Professores % 100 100 100 100 100 100 Obras em Escolas Pblicas M 1 1 1 1 1 1 Percentual Alunos Atendidos Um 1 1 1 1 1 1 Quadro 4: Indicadores e Metas Fonte: Anexo II - Descrio dos Programas Governamentais / Metas / Custos Exerccio: 2014, 2015, 2016 e 2017 Adaptado pelo pesquisador O Manual Tcnico Oramentrio, da Secretaria de Oramento Federal, definiu que programa um conjunto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual, visando soluo de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. Se no processo de elaborao do PPA 2014/2017 do municpio de Queluz, no houve participao dos Secretrios Municipais e na audincia pblica de elaborao a populao nem to pouco os vereadores participaram, como podemos afirmar que os programas elencados no Plano refletem a inteno de resoluo dos problemas ou demanda da sociedade? Nota-se ainda que a justificativa para implantao do programa (Manuteno nos processos da educao no ensino) no ficou claro para a sociedade do por que da criao de um programa denominado Revitalizao do Ensino Municipal. Quais seriam os problemas que o ensino municipal estava ou est enfrentando? A nota do municpio caiu na avaliao do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica IDEB? As salas de aulas so insuficientes? A demanda por vagas so maiores que a oferta de professores? Os professores precisam de capacitao? Esta discrepncia refora ainda mais a necessidade de se conhecer a realidade local, de se fazer um diagnstico, poderia ser at mesmo uma pesquisa com os professores, alunos e pais para saber quais so as demandas e necessidade no ensino pblico municipal. No que tange aos indicadores, metas e unidades de medidas, percebe-se falha na mensurao, pois utilizado o nmero 1 para ndice recente e futuro, bem como para as quantidades estimadas em toda vigncia do plano. Sabe-se que indicador definido como forma de representao quantificvel de caractersticas de produtos/servios ou processos, utilizadas para acompanhar e 40 melhorar resultados ao longo do tempo, eles no podem ter suas bases estabelecidas no inalcanvel ou inatingvel, deve-se pautar o gestor de mensuraes realizveis. Se programa um conjunto de aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido e indicador a forma de representao quantificvel, como saber se alcanou o preestabelecido se as metas estipuladas para cada indicador falha? A falha na mensurao dos indicadores poderia ser sanada caso houvesse um diagnstico da situao atual, como exemplo no indicador Obras em Escolas Pblicas, deveria ser feito um levantamento de quantos m de construo de escolas o municpio possui, e assim poderia projetar qual seria a previso de construo nos prximos quatros anos de vigncia do plano. Tal a importncia das metas previstas no PPA, que o constituinte determina que os sistemas de controle interno avaliem o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, e no caso do municpio de Queluz/SP restou prejudicado a anlise e avaliao do sistema de controle interno, tendo em vista o equvoco na mensurao das metas a atingir. 4.2.3 Anlise do Anexo III - Aes Governamentais A soluo de um problema se d atravs das aes concretas de governo. As aes oramentrias significam justamente os movimentos que o administrador vai desempenhar para alcanar o objetivo de um programa. Analisando ainda o programa Revitalizao do Ensino municipal do PPA 2014/2017, ele composto por 8 aes: sendo 3 projetos e 5 atividades para atingir o objetivo do programa que proporcionar qualidade, acesso e aes para a permanncia do educando no ensino fundamental, infantil, especial e educao de jovens e adultos. Nota-se uma semelhana muito grande com o PPA 2009/2013, conforme informaes extradas do Anexo III da Lei do PPA 2014/2017 N628/2013. PPA 2009/2013 PPA 2014/2017 Programa: Revitalizao do Ensino Municipal Programa: Revitalizao do Ensino Municipal Ao Descrio Ao Descrio 1.006 Construo, Ampliao e Reforma de Escola Pblica 1.006 Construo, Ampliao e Reforma de Escola Pblica 41 1.021 Aquisio de Veculos, Mveis e Equipamentos para Educao 1.021 Aquisio de Veculos, Mveis e Equipamentos para Educao 1.028 Cobertura de Quadras, Rampas e Ptios 1.028 Cobertura de Quadras, Rampas e Ptios 1.031 Aquisio de Imvel para Instalao da Oficina Pedaggica Projeto concludo no exerccio de 2012 1.032 Construo da Creche Municipal Projeto concludo no exerccio de 2013 1.036 Aquisio de Mveis e Equipamentos para Creche Municipal Projeto concludo no exerccio de 2013 2.009 Transporte de Alunos da Rede Municipal 2.009 Transporte de Alunos da Rede Municipal 2.010 Manuteno das Atividades no Ensino Fundamental 2.010 Manuteno das Atividades no Ensino Fundamental 2.014 Pessoal do Ensino Fundamental 2.014 Remunerao dos Profissionais do Magistrio Ensino Fundamental 2.015 Pessoal do Ensino Infantil 2.015 Remunerao dos Profissionais do Magistrio Ensino Infantil 2.016 Pessoal do Ensino Especial 2.016 Remunerao dos Profissionais do Magistrio Ensino Especial - AEE 2.017 Pessoal da Educao de Jovens e Adultos Atividade interrompida 2.028 Manuteno do Programa de Distribuio de Merenda Escolar Atividade desvinculada para incluso ao programa Alimentao na Escola Quadro 5: Comparativo do Planejamento Fonte: Anexo III - Descrio dos Programas Governamentais / Metas / Custos Exerccio: 2014, 2015, 2016 e 2017 - Adaptado A ausncia do plano de governo e a omisso dos gestores juntamente com no participao da comunidade na elaborao do PPA 2014/2017 contriburam para que o plano se aproximasse de uma cpia do PPA 2009/2013, com os mesmos programas, objetivos e aes. Um dos objetivos do programa proporcionar a qualidade do ensino, porm no foi articulada nenhuma ao para atingir este objetivo, poderia, por exemplo, ser criado uma atividade voltada capacitao dos professores, ou um projeto de ao social e educacional com os alunos da rede municipal de ensino. Dizer que no consta no PPA certa ao do poder pblico, nem sempre reflete a realidade do que ocorre durante a execuo, por vezes notam-se aes governamentais que no esto previstas no PPA em exerccio sendo executada, refletindo assim a incoerncia do plano vigente e a pouca importncia dada pelos gestores para esta to importante Lei e instrumento de gesto. Neste contexto de aes realizadas que no estavam previstas no PPA, surgem ento as aes genricas, que servem para forar a legalidade de uma despesa no prevista nas leis oramentrias. E aps anlise na pea oramentria, fica evidenciado que no PPA do municpio de Queluz so utilizadas vrias aes genricas, como o caso da ao 42 1.006 Construo, Ampliao e Reforma de Escola Pblica, demonstrando que no houve planejamento para construir, ampliar ou reformar determinada escola. O processo de se planejar exige dedicao, conhecimento tcnico e fora de vontade poltica para fazer a coisa acontecer. Apesar de trabalhoso o processo de elaborao da pea no se trata de algo inatingvel, procedimentos simples poderiam sanar diversas inconsistncias no plano. O processo de criao das aes nasce do objetivo do programa, pois ela contribuir para o atingi-lo. O exemplo anterior da ao genrica Construo, Ampliao e Reforma de Escola Pblica deveria surgir da seguinte situao: A Secretaria Municipal de Educao aps levantamento do diagnstico da situao atual do ensino no municpio verificou que as salas de aulas so insuficientes para a demanda de matrculas, necessitando construir novas salas de aulas em determinada escola. Tal problema tem amparo no objetivo do programa Revitalizao do Ensino Municipal, que proporcionar o acesso e permanncia do educando, resta ento a criao de uma ao para resoluo do problema identificado, que poderia ser: Ampliao da Escola Municipal Maria Mendes, com indicadores, unidade de medida e metas bem fixadas. Aes genricas com objetivos e metas indefinidas oferecem maior flexibilidade ao gestor na execuo oramentria, porm fere ao princpio da transparncia e afeta a avaliao das metas e o controle dos gastos pblicos pela sociedade e rgos fiscalizadores. Como j citado acima, imprescindvel a observncia na mensurao das metas e indicadores, assim como o anexo II que traz as descries dos programas, o anexo III tambm elencou aes com indicadores e metas indefinidas. Este problema encontrado nos programas e aes que a falta ou impreciso dos indicadores de desempenho, que muitas vezes no traziam metas fsicas e quantitativas ou, quando traziam, estas era incoerente com ao que se pretendia mensurar, inviabiliza o controle e acompanhamento do desempenho do programa durante a vigncia do Plano Plurianual. Apesar da anlise se restringir a funo 12 Educao, as inconsistncias criao de aes genricas, mensurao de indicadores e metas se repetem em outros programas e aes nas diversas funes de governo, evidenciando que a 43 elaborao dos anexos da pea oramentria tem se mostrado falha ao longo dos anos. 4.3 Sugestes de Melhoria Diante das consideraes apresentadas no tocante s falhas detectadas, sugerem-se medidas as quais podero minimizar as discrepncias na elaborao e execuo dos oramentos. O municpio de Queluz necessita de um Plano Plurianual que reflita um planejamento adequado e realstico para a soluo das mais relevantes demandas da populao queluzense. Porm, antes de se adotar qualquer das medidas apresentadas, importa que os gestores acordem para a realidade de que no se faz gesto eficiente sem que se planejem as implantaes de polticas pblicas. O tpico trabalhado nesta pesquisa denominado Como Elaborar um PPA, traz 12 passos que se seguidos poder contribuir para a organizao e sucesso no plano: 1. Sensibilizao da importncia do PPA para uma gesto eficiente dos recursos pblicos; 2. Criao do Grupo de Coordenao do PPA; 3. Aprovao do plano de trabalho e o cronograma; 4. Elaborao da estrutura oramentria; 5. Diagnstico da situao atual do municpio; 6. Elaborao da dimenso estratgica do PPA; 7. Identificao dos problemas; 8. Elaborao do desenho dos programas; 9. Estimativa de receitas; 10. Definio de indicadores, metas e custos; 11. Anlise da viabilidade e validao dos programas; 12. Elaborao do projeto de lei, dos anexos e da mensagem a ser enviada a Cmara para apreciao. H de se ressaltar que os autores no esgotaram todas as etapas necessrias para elaborao e execuo do PPA, uma das omisses foi da necessidade de 44 chamamento da populao para participar da elaborao do plano, condio esta indispensvel tanto na fase de elaborao e aprovao como tambm na fase da execuo do plano. Alm dos 12 passos elencados acima, poder o poder executivo tomar medidas que fortalecer a gesto governamental, medidas de fcil implantao, e dado escassez dos recursos no trar custos exorbitantes: Reestruturao organizacional no quadro de pessoal do municpio de Queluz para criao do grupo de coordenao do PPA, aproveitando servidores que possam estar ociosos. Desvincular o Planejamento Governamental do setor contbil: Faz-se necessrio tendo em vista que o fluxo de trabalho do setor de contabilidade muito grande, o que tem dificultado a dedicao destes funcionrios na elaborao do PPA. Capacitao de todos os funcionrios e gestores envolvidos na gesto municipal: Priorizao dos requisitos tcnicos de oramento e planejamento para que seja uma verdadeira ferramenta de gesto de polticas pblicas, devendo o municpio investir em capacitao tcnica. Nomear gerentes para cada programa implantado, devendo este fazer acompanhamento e controle da execuo oramentria. Investir no setor de tecnologia da informao, setor este indispensvel no grupo de coordenao do PPA. Criar relatrios e anexos de fcil entendimento e leitura para o cidado, a fim do fiel cumprimento aos princpios da transparncia e qualidade da informao. 45 Elaborao de cronograma para as fases de elaborao do plano: O cronograma de suma importncia, pois permitir a organizao do trabalho, definindo datas e responsveis para execuo de determinada fase. Realizao de audincias pblicas em horrio que permitam a participao da populao, e, aprimorar os meios de comunicao para divulgao da audincia pblica. Elaborao de um diagnstico da situao atual do municpio, elencando os problemas e as possveis alternativas para resoluo. Parcerias com os demais entes federativos e o setor privado para resoluo dos problemas. Acompanhamento jurdico, tendo em vista que a Lei o instrumento hbil a trazer a existncia o PPA. Desenvolver aes consistentes focadas no fortalecimento das receitas prprias e priorizar a arrecadao das mesmas, uma vez que a maior parte da receita do municpio mantm forte dependncia das transferncias constitucionais. Todas as aes elencadas para melhoria so vlidas, e devem ser implantadas de imediato, pois o PPA pode e deve sofrer alteraes, neste sentido dever ser revisto os programas e aes em andamento para as adequaes necessrias. 5. CONSIDERAES FINAIS Planejar e controlar aes so tarefas indispensveis para o bom desempenho da gesto dos recursos pblicos, com objetivo de apontar possveis solues para que se possa alcanar eficincia nas aes realizadas pelo gestor pblico. O PPA uma pea politica essencial na consecuo das prioridades da comunidade, que pode fazer diferena na construo de um modelo de 46 desenvolvimento social sustentvel. Para isso, primordial que os elaboradores e executores do oramento Pblico saibam eleger essas prioridades e efetivamente execut-las. A Administrao Pblica Municipal percebe cada vez mais a necessidade de gerenciamento das aes de planejamento e controle de rotinas estratgicas no uso dos recursos pblicos, isso se deve ao fato da crescente busca e exigncia da populao por servios pblicos de qualidade. A pesquisa vislumbrou o PPA do municpio de Queluz, apenas como um documento legal obrigatrio, deixando claro que o plano no serve de instrumento de gesto. Foram identificadas discrepncias relevantes na rotina de elaborao do PPA, tais como a pouca importncia dada ao planejamento, falta conhecimento dos reais problemas do municpio, assim como conhecimento tcnico da equipe elaboradora da pea e uma valorizao utpica em apenas consagrar o mesmo por meio de legislao, a qual no faz frente s demandas sociais. O anexo I do PPA, que estima as receitas para o quadrinio no dispe de metodologia adotada para previso da entrada dos recursos oramentrios, assim como os demais anexos a ateno foi dada ao passado e no ao futuro, utilizando como parmetro o que se arrecadou em anos anteriores. Devido ao grande volume de demandas sociais e a escassez de recursos exigem que o Governo busque parcerias junto aos demais entes federativos ou mesmo com o setor privado para a consecuo das polticas pblicas. A anlise do anexo II da Lei do PPA 2014/2017 aponta para erros que inviabiliza a verificao da eficcia e efetividade do planejamento implantado, os erros mais comuns so as incompatibilidades com os indicadores criados, as unidades de medidas sem a devida mensurao das metas e a ausncia de justificativa para implantao do programa. Estes erros demonstram a ausncia de planejamento e controle das aes governamentais. O anexo III do PPA alm dos erros nas mensuraes de indicadores e metas, ele falho na criao das aes que deveriam contribuir com o objetivo do programa, tendo em vista que as aes so genricas, inviabilizando a anlise do controle interno e o controle social, ao mesmo tempo em que d flexibilidade ao gestor na execuo 47 oramentria, facilitando o gasto de despesas no previstas no PPA, podendo contribuir para a corrupo. Ainda no caso das peas oramentrias, o que se pde verificar que h ainda pouca movimentao dos gestores pblicos, no sentido de estabelecer procedimentos voltados ao planejamento oramentrio, tendo sua elaborao, implantao e execuo como temas prioritrios. imperioso que as organizaes pblicas passam a dispor desta ferramenta de gesto estratgica para prover elementos norteadores que fortaleam a gesto. E isso pode ser alcanado atravs de polticas internas de reestruturao de setores estratgicos da Prefeitura Municipal de Queluz, Estado de So Paulo. Diante de todo exposto fica evidenciado a no observncia aos princpios bsicos que norteiam o PPA, em especial ao princpio da garantia da transparncia, pois no basta publicao dos relatrios do PPA em jornais, meio eletrnico e mural. necessria uma publicidade qualificada, que vai alm da mera disponibilizao do oramento para a populao, os relatrios devem possibilitar a compreenso exata de seu contedo que, apesar de tcnico deve ser inteligvel ao cidado que o destinatrio dos programas elaborados pelo governo eleito. Considera-se urgente que se desenvolva e implante mecanismos de conscientizao estratgica, apoiados por medidas urgentes de correo, atualizao e at reformulao de procedimentos, para o fortalecimento da estrutura administrativa desta Prefeitura, com fulcro na melhoria da prestao dos servios pblicos locais sob a gide da Gesto. Contudo, em que pesem s limitaes da pesquisa, tem-se a virtude de apontar o caminho para futuros pesquisadores da rea de oramento participativo e atuao do Poder Legislativo nos oramentos municipais. Reforando que os contedos expostos no esgotam a pesquisa sobre o tema proposto, mas so elementos encorajadores na busca de outros mtodos eficazes para sanar to importante demanda corporativa primeiro setor. 48 REFERNCIAS BRASIL. Lei n 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece Normas de Finanas Pblicas Voltadas para a Responsabilidade Fiscal e d outras Providncias. Disponvel em: . Acesso em: 15 nov. 2014. https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/A0A8C18F0543009203256A03006AEFF7?OpenDocument&HIGHLIGHT=1,https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/A0A8C18F0543009203256A03006AEFF7?OpenDocument&HIGHLIGHT=1,49 BRASIL. Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3odo art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: . Acesso em: 15 nov. 2014. BRASIL. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel em: . Acesso em: 14 nov. 2014. ABRANTES, Luiz Antonio; FERREIRA, Marco Aurlio Marques. Gesto Tributria. Florianpolis: UAB Capes 2010. BUARQUE, S.C. Construindo o desenvolvimento local sustentvel. Rio de Janeiro: Garamond, 2002. Disponvel em: . Acesso em: 09 nov. 2014. CHIAVENATO, Idalberto. Administrao nos novos tempos. Elsevier: Rio de Janeiro, 2004, p. 172. DAGNINO, Renato Peixoto. Planejamento estratgico governamental. 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Braslia, 2010. http://www.planejamento.gov.br/includes/faq/faq.asp?sub=751 ANEXO A TABELA DE SISTEMA ESTRATGICO GOVERNAMENTAL 52 ANEXO B PIRMIDE PARA FORMULAO DE UM PROGRAMA SOCIAL 53 ANEXO C ATA DA AUDINCIA PBLICA ELABORAO DO PPA Fonte: Livro de Atas da Prefeitura Municipal de Queluz/SP 54 ANEXO D Descrio dos Programas Governamentais Fonte: Anexo II da Lei 620/2013 do Municpio de Queluz/SP UNIVERSIDADE TECNOLGICA FEDERAL DO PARANCAMPUS CURITIBADEPARTAMENTO ACADMICO DE GESTO E ECONOMIA.CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA MUNICIPALLEVI GOMES DE ARAUJOORAMENTO PBLICO: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE NO MUNICPIO DE QUELUZ SPMONOGRAFIA DE ESPECIALIZAOORAMENTO PBLICO: INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE NO MUNICPIO DE QUELUZ SP1. INTRODUO1.1 Justificativa1.2 Objetivos1.2.1 Objetivo Geral1.2.2 Objetivos Especficos1.3 Metodologia2. FUNDAMENTAO TERICA3. METODOLOGIA3.1 Caracterizao da Pesquisa3.2 Procedimentos da Pesquisa5. CONSIDERAES FINAIS

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