Orçamento Público Educação - ?· Orçamento Público & Educação Introdução Dando continuidade…

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  • Um estudo da cobertura de revistas e jornais brasileiros sobre os recursos pblicos destinados s polticas educacionais

    Oramento Pblico & Educao

    Realizao Financiador

  • Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03

    Resumo Executivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08

    Parte IOramento de EducaoEntendendo o Oramento Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Instrumentos oramentrios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12O ciclo oramentrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Indicadores de despesas oramentrias: foco na Educao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Fundef versus Fundeb: as sub-vinculaes constitucionais na Educao . . . . . . . . . 23Oramento para a Educao: definindo valores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29A responsabilidade da mdia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

    Parte IIA Cobertura sobre o Oramento de Educao - Anlise quantitativaOramento Pblico e Educao no foco da mdia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38De olho no ciclo oramentrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

    Parte IIIA Cobertura sobre o Oramento de Educao - Anlise qualitativaQualidade como diferencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Fatores de Contextualizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Fontes de Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Indicadores oramentrios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Metas educacionais e avaliao de resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59Fora de lei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64Vigilantes do interesse pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Pelo direito a uma educao de qualidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Piso Salarial e vetos ao PNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75Recursos disponveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Gesto do gasto pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80Vozes mais presentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Conflitos de interesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

    Consideraes finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

    Sumrio

  • Oramento Pblico & Educao

    Introduo

  • Oramento Pblico & EducaoIntroduo

    Dando continuidade ao monitoramento regular que vem realizando desde 1996, a ANDI Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia acompanhou, ao longo de 2006, o tratamento editorial dispensado pelos principais jornais brasileiros s questes relacionadas realidade de crianas e adolescentes. Os resultados desse estudo, desenvolvido em parceria com o Unicef, trazem contribuies relevantes para o entendimento de como construdo o noticirio sobre o universo da infncia e da adolescncia. Entre outros aspectos, possvel diagnosticar as prioridades temticas da agenda jornalstica, concentrada em assuntos como Educao, Marco Legal, Pobreza e Excluso Social, Violncia, Sade dentre outros 46 tpicos pesquisados. Os dados demonstram ainda o nvel de qualidade e de contextualizao dos textos, alm de aferir se a mdia tem alcanado xito ou no em seu papel de controle social das aes pblicas.

    A partir desse panorama geral da cobertura, a ANDI buscou aprofundar, em uma aliana com a Save the Children Reino Unido, a anlise sobre a abordagem dos jornais acerca de uma questo especfica, mas cujo contexto incide diretamente no desenvolvimento integral de crianas e adolescentes: o Oramento Pblico direcionado s polticas educacionais. A justificativa para tanto clara: melhorias na Educao no podem ser realizadas sem que sejam aportados recursos pblicos ou sem que a gesto desses recursos seja eficiente e eficaz. A mdia, portanto, tem muito a contribuir ao acompanhar as diversas etapas de construo do processo oramentrio no mbito da Educao, bem como ao fiscalizar a qualidade ou no na aplicao desses recursos.

    Com o intuito de subsidiar as estratgias de comunicao de organizaes da sociedade civil, especialistas, conselhos, organismos internacionais e dos prprios rgos governamentais envolvidos, foram levantados, portanto, os principais aspectos dessa cobertura. Eventuais lacunas no tratamento editorial dedicado ao Oramento voltado para Educao podem vir a ser focadas por esses atores, em seus depoimentos, quando consultados pelos jornalistas como fontes de informao.

    O estudo analisou um universo de 1.140 notcias publicadas por 61 jornais de todas as regies do Pas e por quatro revistas de circulao nacional e foi organizado em trs partes. A primeira busca explorar conceitos bsicos do Oramento voltado para Educao, apresentando a sua composio e lgica de funcionamento. A segunda dirige-se anlise quantitativa da cobertura

    Controle social do Oramento:a contribuio da para a Educao

    mdia

  • Oramento Pblico & EducaoIntroduo

    jornalstica sobre o tema e, por fim, o presente documento traz uma leitura de cunho qualitativo sobre a atuao dos veculos pesquisados.

    Os principais resultados mostram que, meio enorme cobertura sobre Educao veiculada pela imprensa, somente uma pequena parcela de notcias menciona aspectos oramentrios. Um dos possveis desdobramentos da pesquisa, dessa maneira, consiste no desenvolvimento de estratgias capazes de municiar jornalistas que rotineiramente cobrem temas de Educao com informaes sobre os custos de polticas pblicas educacionais e o impacto oramentrio de eventuais mudanas implementadas no cenrio educacional.

    Outras concluses acenam para o frgil vnculo entre a discusso sobre recursos, de um lado, e indicadores educacionais, oramentrios ou polticas pblicas especficas, de outro. O grau de contextualizao das notcias relativamente baixo, diante da demanda por dados e informaes necessrias para se compreender o Oramento para Educao.

    Por sua vez, foi possvel verificar que diferentemente da cobertura sobre outros temas as notcias sobre Oramento para Educao no so pobres em termos de contedo. Somente 10,6% dos textos no apresentaram nenhum elemento de contextualizao, por exemplo. Na cobertura de Violncia analisada em 2005 pela ANDI, esse percentual chegava a preocupantes 75%.

    Em comparao com a cobertura em geral sobre Educao, o conjunto de textos analisados tambm sinaliza um maior interesse em associar questes relevantes discusso dos aspectos oramentrios tais como taxa de matrcula no nvel fundamental e mdio, qualidade da educao, eficincia do gasto pblico e piso salarial de educadores. Os veculos, portanto, preocuparam-se em direcionar o debate aos tpicos mais centrais da agenda pblica.

    Apesar disso, o controle social exercido pelos meios ainda tmido: poucas notcias trouxeram causas e conseqncias de decises oramentrias, veicularam vises contraditrias, ou cobraram e responsabilizaram autoridades pblicas. Tambm poucas delas levantaram pontos mais especficos dos tpicos mencionados, como por exemplo os elementos que interferem na qualidade da Educao.

    Esses e outros dados mostram, contudo, que a cobertura apresenta um grande potencial a ser desenvolvido por estratgias de qualificao em questes oramentrias. Mais ainda, deixam claro ser preciso divulgar e envolver, em maior medida, jornalistas no debate pblico acerca das controvrsias sobre a distribuio de recursos para a rea.

    ANDI - Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia

  • Oramento Pblico & EducaoMetodologia

    A ANDI monitora, desde 1996, o comportamento editorial da mdia impressa brasileira, tendo desenvolvido para isso uma metodologia prpria, aprimorada ano a ano. Foi baseada nessa experincia que a Agncia formulou, em parceria com a Save Th e Children Reino Unido, um sistema de anlise especfi co para avaliar as caractersticas editoriais da cobertura sobre questes oramentrias no mbito da Educao.

    A partir dos parmetros quantitativos e qualitativos construdos foi possvel estabelecer uma srie de cruzamentos entre os dados coletados, o que permitiu ANDI traar um perfi l detalhado da atuao dos veculos em relao ao tema. Confi ra a seguir os principais aspectos referentes metodologia:

    ANLISE DE CONTEDOMtodo de anlise utilizado pela ANDI, que oferece condies para uma avaliao detalhada de distintos aspectos da cobertura da imprensa. A metodologia busca quantifi car as caractersticas de determinados contedos de forma objetiva e sistemtica no caso desta pesquisa, os textos jornalsticos. Ou seja, em seu dia-a-dia, a Agncia traa a radiografi a de cada notcia publicada sobre Infncia e Adolescncia, a partir dos elementos visivelmente presentes na sua construo. Esse tipo de anlise no se preocupa em identifi car a inteno de quem envia a mensagem, a forma como cada pessoa recebe essa mensagem, ou ainda o que a mensagem possa signifi car (tais questes exigem outros mtodos de pesquisa para a sua compreenso). Por meio da Anlise de Contedo, possvel traduzir os diferentes elementos presentes no texto em dados numricos, viabilizando que sejam medidos e comparados.

    CLIPPINGPara avaliar o tratamento dedicado pela mdia brasileira ao Oramento de Educao, a ANDI monitorou as edies de 61 jornais impressos

    e 4 revistas semanais de circulao nacional, coletando notcias do ano de 2006. Tanto os textos de jornais quanto os de revistas foram selecionados por meio de um clipping eletrnico, realizado a partir da varredura nos websites destes veculos. Ao fim desse processo, foram identificadas 1.140 matrias sobre a temtica em foco no presente estudo.

    CRITRIOS DE SELEO DE TEXTOSAs notcias impressas analisadas precisavam ter um mnimo de 500 caracteres, dos quais pelo menos 200 deveriam tratar diretamente de questes relacionadas a Oramento de Educao, considerando todos os nveis, modalidades de ensino e as diversas maneiras de referir-se a recursos voltados para essa rea. Notcias sobre Oramento para Ensino Superior no foram levadas em considerao, j que esse nvel no envolve crianas e adolescentes. Textos sobre recursos voltados para o acesso universidade, entretanto, foram includos, j que dizem respeito a adolescentes. O estudo tambm no contabilizou as notcias publicadas nos suplementos dos jornais especificamente dirigidos ao pblico infanto-juvenil.

    CLASSIFICAOPara classificar os textos identificados, a pesquisa adotou um conjunto de parmetros que permitiram uma avaliao quantitativa e qualitativa das notcias. Tais critrios foram definidos a partir dos objetivos da parceria estabelecida entre ANDI e Save the Children Reino Unido: promover, na mdia, um debate qualificado sobre polticas pblicas educacionais e favorecer uma cobertura que exera controle social sobre as despesas presentes no Oramento Pblico. Dentre os elementos avaliados, referentes a uma maior contextualizao da cobertura, encontram-se:

    ENTENDA A METODOLOGIA DE PESQUISA

  • Oramento Pblico & EducaoMetodologia

    Distino do nvel oramentrio focado federal, estadual, municipal ou abordagem a recursos de maneira geral.

    Etapas oramentrias presentes nos textos.

    Abordagem a polticas pblicas educacionais desenvolvidas com os recursos para Educao, bem como a citao de programas especficos previstos no Oramento.

    Contextualizao das polticas pblicas mencionadas, por meio da descrio do seu pblico-alvo, avaliaes e comparaes.

    Meno a metas e objetivos relacionados Educao como parmetros para avaliar o gasto oramentrio na rea.

    Utilizao de indicadores oramentrios, tais como gasto total em Educao no pas, estado ou municpio, calculado em relao ao total de recursos previstos no Oramento, ao previsto para outras reas ou em relao ao PIB, ao nmero de alunos, a programas e a nveis de ensino, entre outros.

    Presena de indicadores de resultados educacionais que contextualizem a eficcia do gasto pblico e das polticas pblicas mencionadas.

    Apresentao das fontes de financiamento de Educao, por meio da meno origem dos recursos que sero aplicados isto , fundos e impostos.

    Meno legislao, desde que no relacionada a metas e objetivos (estes j esto contemplados em item mencionado anteriormente).

    Comparao entre dados oramentrios brasileiros e de outros pases.

    Atores sociais que protagonizaram as notcias isto , que estiveram presentes com maior espao em cada texto.

    Atores sociais que foram fontes de informao ouvidas pelo jornalista.

    Meno s possveis tenses entre interesses coletivos distintos no que diz respeito ao Oramento para Educao.

    importante assinalar que esses pontos tambm foram registrados quando uma notcia denunciou a ausncia ou indisponibilidade de informaes sobre as polticas pblicas, oramento ou indicadores includos na investigao.

    CONTROLE SOCIALAlm destes critrios, o estudo procurou avaliar a presena de elementos especficos relacionados ao exerccio do controle social dos gastos pblicos, entre os quais podemos destacar:

    Abordagem da Educao a partir da perspectiva dos direitos.

    Conceito de qualidade da Educao difundido pelas notcias.

    Avaliao da disponibilidade de recursos destinados a Educao.

    Presena de temticas que particularmente interessam s organizaes da sociedade civil que atuam na rea educacional em especial aquelas que integram a Campanha Nacional pelo Direito Educao.

    Presena de discusso sobre procedimentos de gesto dos recursos oramentrios.

    Cobrana, responsabilizao e proposta de solues para as questes discutidas.

  • Oramento Pblico & EducaoResumo Executivo

    O presente documento traz os principais resultados de um estudo quanti-qualitativo indito que analisa a cobertura dedicada pela imprensa escrita brasileira aos recursos pblicos destinados Educao. Tendo como base o monitoramento de 61 jornais impressos e quatro revistas semanais ao longo de 2006, a pesquisa traa um panorama acerca de como a mdia exerce - ou no - um papel proativo no agendamento do debate pblico e no controle social do oramento governamental direcionado s polticas educacionais. A fim de contextualizar os resultados da anlise, o docu-mento indica tambm caminhos para compreender o ciclo e a estrutura bsica do Oramento Pblico destinado rea.

    De acordo com o levantamento, a ateno dedicada ao tema Ora-mento representa apenas 3% do total de textos sobre Educao publi-cados em 2006. Essa cobertura tambm esteve fortemente centrada na tramitao e aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Fundeb (33,86%), alm de denncias de corrup-o decorrentes de grandes operaes da Polcia Federal (9,12%). As etapas rotineiras do ciclo oramentrio que envolvem a formulao, aprovao e fiscalizao das leis oramentrias que estipulam o total de recursos voltados para Educao pelos governos federal, estaduais e municipais foram abordadas em volume menor do que sua relevncia exigiria (27,1% da cobertura). Segundo o estudo, a cobertura sobre Oramento Pblico & Educa-o razoavelmente qualificada: 89,39% dos 1.140 textos jornalsticos apresentam ao menos um elemento de contextualizao tais como a vinculao entre Oramento e questes como polticas pblicas educa-cionais, fontes de financiamento, legislao, indicadores de resultados, metas ou objetivos educacionais e indicadores oramentrios.

    ResumoExecutivo

  • Oramento Pblico & EducaoResumo Executivo

    As principais concluses sobre os aspectos qualitativos avaliados relacionados contextualizao e ao controle social exercido pelos veculos encontram-se listadas a seguir.

    45,4% das notcias que abordam o gasto destinado Educao no especificam indicadores oramentrios isto , nmeros referen-tes quantidade efetiva dos recursos discutidos. O dado permite avaliar que a meno a questes oramentrias ainda se d de maneira indireta, sem aprofundar a anlise dos valores envolvidos no debate sobre Oramento Pblico & Educao.

    A abordagem a outros recursos no to primrios quanto indica-dores oramentrios, mas no menos cruciais so mencionados ainda em menor medida: 89,7% das notcias no trazem metas ou objetivos relacionados aos recursos que devem ser gastos, ainda que sejam parte constitutiva dos textos aprovados do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Ora-mentria Anual (LOA). Indicadores de resultados educacionais obtidos a partir do gasto pblico efetuado tambm deixaram de ser mencionados em uma proporo similar: 82,5% das notcias.

    Apesar das lacunas encontradas, a cobertura dedicada ao tema apresenta mritos a serem reconhecidos: 28,4% dos textos apre-sentam quais polticas pblicas educacionais esto relacionadas aos recursos voltados para Educao. Ademais, uma notvel pro-poro de notcias (32,2%) preocupou-se em abordar a qualidade do ensino frente aos recursos gastos. Destas, cerca de metade bus-cou esmiuar os elementos que contribuem para a melhor ou pior qualidade do ensino pblico, extrapolando uma discusso genrica sobre o assunto.

    A gesto do Oramento para Educao tambm foi abordada em considervel medida: 26,30% e 27,1% dos textos focalizaram cri-trios de alocao/distribuio dos recursos para Educao e as estruturas de gesto utilizadas para tanto, respectivamente.

    Ao nos voltarmos para uma funo social do jornalismo de cobrana de aes e proposio de solues para os problemas per-tinentes a esse debate os dados, entretanto, no se mostram to animadores. Poucas foram as notcias que questionaram os nme-ros e decises oramentrias apresentadas ou relacionaram causas, conseqncias ou vises contraditrias sobre um fato. Na maior parte dos casos, esses elementos de controle social sobre posies, decises e aes governamentais no estiveram presentes em mais do que 5% das notcias.

  • Oramento Pblico & Educao

    OramentoEducaOde

    Parte I

  • 11

    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    O oramento pblico a mais importante carta de intenes do governo. Nele, constam as funes, programas e atividades que constituem o cer-ne das aes a serem implementadas ao longo de um mandato governa-mental. O processo de formulao e execuo oramentria representa, portanto, um espao estratgico para as iniciativas de controle social das polticas pblicas. Ao definir o volume de recursos alocados para cada rea de atuao do Estado, o oramento passa a ser um dos principais elementos determinantes da efetividade ou no de tais polticas.

    Mesmo que o Poder Executivo conte com a prerrogativa de contin-genciar ou seja, no liberar os recursos previstos no oramento, o monitoramento de sua execuo pode contribuir para revelar o perfil dos gastos pblicos, expondo as reais prioridades das aes governa-mentais e apontando se as propostas defendidas no perodo eleitoral vm sendo ou no efetivamente cumpridas.

    Por sua vez, os resultados conseguidos durante e aps a execuo oramentria a partir dos parmetros estipulados pelos instrumentos oramentrios (veja mais sobre o tema na prxima pgina) denotam a efetiva capacidade institucional do governo de alcanar seus objetivos. Constituem, portanto, uma medida aproximada, mas razoavelmente significativa, da qualidade da ao pblica em termos de formulao, deciso, gesto e implementao de polticas, programas e aes.

    Outros fatores certo, no entanto, que apenas a anlise do processo oramentrio no suficiente para que se conclua quais so as prioridades e os desempenhos de diferentes governos em relao implementao de polticas pblicas. Outros fatores tambm precisam ser levados em considerao nesse contexto como, por exemplo, a identificao dos resultados alcanados. Aspectos como o nmero de beneficiados por uma determinada ao, abrangncia geogrfica, ateno a questes

    Oramentopblico

    Entendendo o

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    de diversidade, nvel de investimentos, grau de eficincia burocrtica e capacidade de combate corrupo so alguns dos elementos que podem fazer com que os valores despendidos representem muito em termos de resultados ou o oposto.

    Isso no impede, contudo, que os recursos previstos no oramento sejam acompanhados e avaliados pela sociedade e pela prpria mdia. Como j afirmado anteriormente, o monitoramento do ciclo oramentrio representa uma importante ferramenta estratgica no processo de controle social das polticas pblicas.

    Vale ressaltar que os prprios instrumentos oramentrios o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) estabelecem os resultados esperados a partir da aplicao dos recursos a serem dotados para a implementao das aes, atividades e programas desenvolvidos pelo Poder Executivo. Nesse sentido, anlises de menor flego mas nem por isso menos relevantes tambm podem ser desenvolvidas. A comparao entre programas similares implementados por gestes diferentes, o acompa-nhamento da evoluo do gasto nas diversas esferas de ensino ao longo dos anos ou do volume de recursos executados em comparao ao pre-visto so alguns exemplos. Dessa maneira, avaliaes menos complexas podem fornecer parmetros relevantes para estimar se os recursos edu-cacionais, por exemplo, esto sendo bem aplicados ou no.

    A obrigao assumida por todos os governos em relao prestao de contas dos gastos pblicos, ao final de sua execuo, torna possvel realizar no somente essas, mas tambm outras comparaes entre os dados oramentrios. Algumas delas so tratadas no presente documento e podero servir como referncia ou como incentivo para o trabalho a ser desenvolvido por organizaes sociais e jornalistas no mbito das polticas educacionais. Todavia, antes de abordarmos especificamente o tema enfocado nesta anlise necessrio compreender o formato e o contedo do ciclo oramentrio como um todo, j que os recursos direcionados para o sistema de ensino fazem parte desse quadro geral e precisam ser vislumbrados dentro de tal contexto.

    Instrumentos OramentriosO oramento elaborado, implementado e fiscalizado por meio de trs leis ordinrias: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Por meio desses trs instrumentos os quais so encaminhados pelo Poder Executivo em forma de Projeto de Lei para a aprovao/alterao do Poder Legislativo , so definidas todas as polticas pblicas a serem implementadas pelo governo ao longo de um determinado perodo. A seguir, descreveremos brevemente cada um dos mecanismos previstos no ciclo oramentrio:

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Plano PlurianualO Plano Plurianual (PPA) representa o planejamento de longo prazo do poder pblico. Ele define as estratgias, diretrizes e metas do governo por um perodo de quatro anos. elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador ou presidente e vigora at o primeiro ano de mandato do prximo governante, de forma a garantir a continuidade administrativa.

    O PPA , portanto, o centro do planejamento oramentrio e condiciona a definio dos demais instrumentos. Segundo a Constituio, o PPA ... estabelecer as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (CF, art 165, 1).

    Lei de diretrizes OramentriasA Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), por sua vez, elaborada anu-almente e, segundo a Constituio, estabelece ... as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, e orientar a elaborao da lei oramen-tria anual (CF, art 165, 2). Na prtica, a LDO detalha as metas e prioridades estabelecidas pelo PPA. Suas diretrizes so expostas, no caso do governo federal, no chamado Anexo de Metas e Prioridades da LDO, disponvel para consulta no site www.senado.gov.br/sf/orcamento.

    Desde a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou a conter, em todos os nveis da federao, dois anexos fundamentais para o controle do oramento: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. Nesses documentos, esto contidos os demonstrativos das metas oramentrias anuais do exerccio anterior. Constam tambm registros da previso inicial de recursos arrecadados e a sua execuo de fato, especificando o percentual das metas efetivamente cumpridas na implementao dos programas e atividades previstas nas leis oramentrias.

    Lei Oramentria anualltimo instrumento do ciclo do oramento, a Lei Oramentria Anual (LOA) tem como funo apresentar a estimativa da receita a ser arrecadada e sua aplicao no ano de vigncia, bem como a distribuio das despesas. O oramento anual se desdobra, ou apresentado, em trs partes, tal como estabelecido pela Constituio Federal, em seu artigo 165, 5:

    a) O oramento fiscal, seus fundos, rgos e entidades da adminis-trao direta e indireta, inclusive fundaes.

    b) O oramento de investimento das empresas estatais.c) O oramento da seguridade social.

    Nenhuma ao oramentria pode acontecer se no estiver pre-vista no PPA. Vale ressaltar que, ao longo dos anos, o PPA pode ser revisto por iniciativa do Exec-utivo. O PPA federal 2004-2007, por exemplo, foi revisto pela Lei 11.318, de julho de 2006.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Como explica a publicao O Oramento Pblico a seu alcance, do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc): Todas as receitas pblicas (inclusive suas fontes) devem estar discriminadas na LOA. Da mesma forma, nenhum gasto poder ser efetuado por qualquer entidade ou rgo pblico sem que os recursos estejam devidamente previstos na LOA. na LOA que o governo evidencia seu programa de trabalho e a poltica econmico-fi nanceira do municpio, do estado ou do pas. Ao elaborar a proposta de Lei Oramentria, o Executivo decide como e onde vai aplicar os recursos pblicos.

    O ciclo oramentrioA defi nio do oramento de iniciativa exclusiva do Poder Executivo. No caso da Unio, o principal rgo encarregado de elabor-lo o Minis-trio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). As subsecretarias de oramento dos demais Ministrios so responsveis por consolidar as previses de despesas de seus rgos. As propostas so encaminhadas ao MPOG, que contrasta tais despesas com a previso de receitas en-caminhada pela Secretaria da Receita Federal SRF. O MPOG, ento, exclui desse montante a quantidade de gastos obrigatrios (como os de pessoal e transferncias), realizando a diviso dos recursos disponveis. Em seguida, o rgo encaminha cada um dos projetos de lei (PPA, LDO e LOA) Casa Civil. A Presidncia da Repblica, apoiada pela Casa Ci-vil, fi nalmente encaminha as propostas ao Congresso1.

    1 Vale lembrar que, segundo o art. 57 da Constituio Federal, o Congresso Nacional no pode entrar em recesso enquanto no concluir o processo de votao da LDO.

    Oramento FiscalDestina-se aos gastos dos trs Poderes, fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. En-volve todas as reas da administra-o pblica, exceto sade, assistn-cia social e previdncia social.

    Oramento da SeGuridade SocialCompreende as reas de Sade, Assistncia Social e Previdncia Social. Abrange todas as entidades e rgos vinculados a essas reas, da administrao direta e indireta, bem como fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

    Oramento de InVestimen-tos das Empresas EstataisDemonstra o investimento de empresas em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto.

    Fonte: Inesc

    Onde fica a Educao?O oramento da rea de Educao parte do Oramento Fiscal, o qual inclui as despesas previstas para as demais funes oramentrias tais como Transporte ou Meio Ambiente, dentre outras. No entanto, essa rea oramentria inclui tambm encargos com a dvida pblica: ou seja, pagamento da dvida interna e externa, bem como os juros. Como veremos, faz-se necessrio distinguir, no contexto do oramento, as despesas no-fi nanceiras isto , no vinculadas ao pagamento da dvida , pois nelas esto includos os valores que efetivamente sero utilizados pelos governantes na implementao de polticas pblicas.

    importante perceber que as estratgias para melhoria da Educa-o elaboradas pelo Poder Executivo e aprovadas ou rejeitadas pelo Poder Legislativo esto presentes nos trs instrumentos le-gais de planejamento oramentrio. Vale ressaltar ainda que, assim como ocorre em outras reas, no caso da Educao tambm existem diferentes maneiras de se calcular os valores gastos pelas instncias governamentais (veja mais informaes sobre esse tema na pgina ).

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    O projeto do PPA enviado pelo Poder Executivo ao Legislativo at dia 1 de agosto do primeiro ano de mandato. J a LDO uma lei ordinria e sua proposta encaminhada at o 15 de abril de cada ano, sendo, via de regra, aprovada at 0 de junho. Em 2007, contudo, um novo cronograma2 entra em vigor e, por isso, a Lei de Diretrizes oramentria deve ser aprovada at dia 17 de julho.

    A LOA tambm uma lei ordinria, com durao e tramitao similar LDO. Seu projeto encaminhado pelo Poder Executivo at o dia 1 de agosto, todos os anos, precisando ser aprovado pelo Legislativo e devolvido para sano do Executivo at 15 de dezembro. Com as mudanas defi nidas em 2007, seu texto deve ser aprovado at o dia 22 de dezembro de cada ano.

    O PPA, a LDO e a LOA so enviados s casas legislativas junto com uma mensagem do Poder Executivo expondo as linhas gerais do seu programa de governo. No caso da Unio, a apreciao de cada um desses instrumentos feita pela Comisso Mista de Planos, Oramentos

    2 Em 2006, foi aprovada a PEC 08/2006, que reduz de 90 para 55 dias o recesso parlamentar do Congresso Nacional. Assim, a sesso legislativa ordinria, no primeiro semestre, inicia-se dia 1 de fevereiro e vai at 17 de julho. No segundo semestre, comea em 1 de agosto e se encerra dia 22 de dezembro.

    A elaborao do oramento segue o rito defi nido inicialmente pela Constituio Federal, especial-mente os artigos 165 a 169, e pela Lei n 4.320, de 1964, que regula as normas de direito fi nanceiro para esse procedimento nas trs es-feras da federao (Unio, estados, municpios). A lei determina que o texto do oramento deve ser es-truturado e detalhado segundo trs classifi caes dos gastos e aes:a) Institucional: por rgo onde

    alocado o recurso.b) Natureza: por tipo de bens

    e encargos.c) Funcional-programtica: por

    rea, objetivo e programas.

    cateGorias oramentrias

    FunoRepresenta o maior nvel de agregao dos diversos setores de despesa que competem ao setor pblico. Adota-se a funo que tpica ou principal do rgo, por exemplo: Funo Educao.

    rGoUnidade administrativa responsvel pela execuo oramentria. Ex: Ministrio da Educao.

    ProGramaConjunto de aes articuladas, que visam a soluo de problemas e o atendimento das demandas de determinada populao benefi ciada.

    SubproGramaCorresponde aos objetivos parciais identifi cveis dentro do produto fi nal de um programa.

    atiVidadeAo destinada a fornecer produtos, como bens e servios, para a sociedade de forma contnua e permanente.

    SubatiVidadeAes especfi cas derivadas dos objetivos da atividade inicial.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Pblicos e Fiscalizao (CMO), constituda por deputados federais e senadores. Os representantes eleitos do Legislativo podem propor emendas coletivas e individuais para cada um dos trs instrumentos, observando as restries tradicionais e outras que dizem respeito s limitaes de gastos que podem ser absorvidos pelas distintas esferas.

    Tempos e etapas importante distinguir o ciclo oramentrio do exerccio financeiro do oramento. Este se inicia sempre a partir do dia primeiro de janeiro e encerrado em 1 de dezembro de cada ano, tal como definido pela Lei 4.20/64. J o processo ou ciclo oramentrio, por envolver princpios democrticos de deliberao, bem mais longo: inicia-se no momento de sua elaborao pelos rgos governamentais e termina com a aprovao, por parte do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, da prestao de contas apresentada pelo Executivo.

    Em suma, o Executivo tem cerca de quatro meses para formular e encaminhar a LDO ao Legislativo (1). Este, por sua vez, conta com mais dois meses e meio para vot-la (2). Aps a apreciao e sano pelo governo (), tem incio, no primeiro dia do ano seguinte sano, o perodo de execuo oramentria, que dura 12 meses (4). Tambm no incio do ano no mximo at 60 dias aps a abertura da primeira sesso legislativa o Executivo deve enviar sua prestao de contas do ano anterior ao Legislativo (5) o qual, por sua vez, tem at junho para aprov-la (6). Consideradas essas etapas, podemos observar que o ciclo oramentrio dura cerca de dois anos e meio, ou 0 meses. Significa, portanto, que o oramento a ser implementado em 2006, por exemplo, foi enviado ao Congresso, apreciado, votado e sancionado no ano anterior (veja exemplo na tabela abaixo).

    Ver artigo 166 da Constituio Federal.

    Em 2006, a Comisso Mista do Oramento que votou as leis oramentrias federais foi presidida pelo Deputado Gilmar Machado (PT/MG) e tinha a seguinte composio, proporcional ao peso de cada partido no Congresso: 63 deputados federais (10 PT; 10 PMDB; 8 PFL/PRONA; 6 PSDB; 7 PP; 5 PTB; 5 PL; 3 PSB; 3 PDT; 6 outros), e 21 senadores (8 PSDB/PFL; 4 PMDB; 4 PT/PSB/PL; 5 outros).

    ciclo oramentrio da unio - LdO e LOa 2006LdO 2006 LOa 2006

    (1) Incio da Formulao pelo Executivo01 de janeiro de 2005 (ou antes)

    01 de janeiro de 2005 (ou antes)

    (1) Envio ao Legislativo 15 de abril de 2005 1 de agosto de 2005(2) Aprovao pelo Legislativo 29 de junho de 2005 15 de dezembro de 2005() Sano ou Veto pelo Executivo 20 de setembro de 2005 16 de maio de 2006(4) Incio da Execuo Oramentria 01 de janeiro de 2006 01 de janeiro de 2006(4) Trmino da Execuo Oramentria 1 de dezembro de 2006 1 de dezembro de 2006(5) Envio da Prestao de Contas pelo Executivo ao Legislativo

    Maro de 2007 Maro de 2007

    (6) Aprovao da Prestao de Contas pelo Legislativo Junho de 2007 Junho de 2007

    Perodo Total cerca de 30 meses

    Este ciclo corresponde ao processo oramentrio da Unio, sendo que cada estado e municpio define em

    sua prpria Constituio ou Lei Orgnica as datas para envio da

    LDO e LOA correspondentes. Da mesma maneira que o governo fed-

    eral, eles devem tambm respeitar o cumprimento de cada uma das

    etapas destacadas.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    O diagrama abaixo mostra as linhas gerais do ciclo oramentrio, apresentando as datas efetivas dos perodos de aprovao do oramento da Unio no ano de 2006 e os rgos envolvidos nas etapas que dizem respeito rea de Educao.

    Participao socialAlm da atuao do Executivo e do Legislativo, o processo de aprovao e sano do oramento pblico pode e deve envolver outros atores. Durante a formulao da proposta oramentria, os diversos rgos contam com a possibilidade de consultar e receber demandas de organizaes da sociedade civil. O momento mais propcio do ciclo oramentrio para essa participao ocorre, no entanto, durante a apreciao pelo Legislativo da proposta enviada pelo governo. Na etapa de apreciao e proposio de emendas pelos parlamentares e bancadas, no mbito da CMO, so promovidas audincias com organizaes e especialistas, os quais podem, adicionalmente, pressionar e advogar por alteraes na proposta oramentria a ser elaborada pelos legisladores.

    Como afirmado anteriormente, os parlamentares tambm tm a prerrogativa de propor, individualmente, emendas de menor valor, a partir de um parecer preliminar que estabelece um limite global de recursos para tais emendas. As bancadas dos estados, por outro lado, so autorizadas a propor alteraes de maiores somas. Um estudo realizado em 2005 pelo cientistas polticos Fernando Limongi e Argelina Figueiredo tambm demonstra que, na prtica, as emendas individuais apresentam menor percentual de execuo oramentria que as emendas coletivas. O nmero de emendas que geram despesas so limitadas pelo regimento interno da CMO. As propostas no devem, entretanto, interferir nos valores reservados a recursos para pessoal ou encargos, servio da dvida ou transferncias para os estados e municpios (CF, art. 166, . II).

    Poder Executivo Ministrio do Planejamento Ministrio da Fazenda Receita Federal Ministrio da Educao

    Poder Executivo

    Envio da Proposta:1/08/200

    Envio da Proposta:15/04/2005

    Envio da Proposta:1/08/2005

    Aprovao:1/07/2004

    Aprovao:29/06/2005

    Aprovao:15/12/2005

    Sano11/08/2004

    Sano20/09/2005

    Sano16/05/2006

    Poder Legislativo Comisso Mista Permanente (CMO) Tribunal de Contas (TCU)

    PPA

    LDO

    LOA

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Indicadores de despesas Oramentrias: foco na educaoA compreenso sobre os processos que envolvem o ciclo oramentrio um passo decisivo para o aprimoramento da atuao de jornalistas e demais atores sociais no monitoramento das aes pblicas

    Como vimos, o ciclo oramentrio um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos oramentos so discutidos, elaborados, aprovados, executados e avaliados. Entender todo esse processo um passo fundamental para aqueles que se propem a exercer o controle social das aes governamentais. Nas pginas a seguir, passaremos a enfocar o caso especfi co da Educao, apontando alguns indicadores necessrios para a leitura do oramento nessa rea e trazendo, a ttulo de ilustrao, dados referentes execuo oramentria de 2006 e 2007. Vale dizer que vrias das referncias indicadas para o caso das polticas educacionais tambm podem ser levadas em conta no momento de se realizar a anlise oramentria de outras reas.

    De maneira geral, cabe dizer que existe uma ampla diversidade de mecanismos que podem ser utilizados como indicadores das despesas oramentrias, especialmente no mbito da Educao. Isso porque o oramento da rea educacional divide-se em vrios nveis e segmentos. Uma descrio resumida desses indicadores permite elencar cinco possveis perspectivas de anlise sobre os gastos do governo.

    Separao da despesa por categoria oramentria: identifi cao da funo, rgo, programa, subprograma, atividade e subatividade s quais foi feita a destinao de recursos (veja quadro na pgina ).

    Diviso por natureza da despesa: possvel localizar gastos na funo Educao separados por investimentos, gastos em pessoal, e mesmo em dvidas efetuadas nesse setor (veja grfi co a seguir).

    Nmero de emendas permitidas pelo regulamento interno da comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos

    e Fiscalizao do congressoator Nmero de EmendasDeputados e Senadores individualmente

    20

    Comisses Permanentes da Cmara e Senado

    5

    Bancadas Estaduais Mnimo de 18 e mximo de 2 emendas, mais nmero proporcional ao tamanho da bancada

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Oramento da Educao segundo grupo de despesa 2006

    Acompanhamento de todas a esferas governamentais envolvidas: importante considerar no apenas as despesas praticadas no mbito federal, mas levar em conta que as polticas de Educao so executadas nas trs esferas federal, estadual e/ou municipal. Portanto, para verificar os recursos aplicados necessrio conhecer tambm a previso e execuo de oramentos estaduais e municipais. No se deve esquecer que o oramento federal envolve tambm transferncias, previstas constitucionalmente, aos estados e municpios.

    Verificao da etapa de execuo dos recursos previstos: nos relatrios de execuo oramentria, os valores so recalculados ao longo do ano, pois nem sempre o valor previsto para um programa efetivamente dotado pela autoridade executiva. Da mesma maneira, quando recursos so liberados e comprometidos ou empenhados , existe a possibilidade de que esses valores no sejam pagos, por razes vrias que podem ser investigadas.

    Distino entre recursos disponveis e no-disponveis: parte do oramento pblico por fora da Lei de Responsabilidade Fiscal precisa estar reservado para o pagamento da dvida pblica interna e externa. No oramento da Unio, os recursos destinados para essa finalidade so enquadrados como Amortizao da Dvida, mas no significa que sero efetivamente destinados para tanto via de regra, tais valores so refinanciados. Alm disso, preciso ainda levar em conta que os gastos pertinentes ao Investimento de Empresas Estatais tambm apresentam flexibilidade diferente da apresentada pelo Oramento Fiscal, e geralmente so considerados em separado.

    * O detalhamento dos recursos previstos na LOA 2006 para o Ministrio da Educao registra o dispndio de R$ 21.671.079.236 no ano

    Segundo dados da cientista poltica Argelina Cheibub Figueiredo, os valores que so destinados no final do processo oramentrio s atividades e programas previstos dependem, em grande medida, de quais atores foram responsveis pela incluso da despesa no oramento. Em uma pesquisa durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso, verificou-se que, enquanto o percentual de valores liberados para as emendas ao oramento de autoria de parlamentares oscilava entre 40% e 60%. Para os projetos de autoria do governo federal, essa proporo era prxima a 90%.

    Investimentos e Inverses Financeiras

    5%

    Pessoal e Encargos Sociais

    57%

    Juros e Encargos da Dvida e

    Amortizao da Dvida

    2%

    Outras Despesas Correntes

    6%

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Realizar uma leitura acurada do processo oramentrio exige, portanto, a anlise de uma srie de fatores que defi nem e interferem no resultado fi nal dos recursos aplicados. Isso fi ca claro quando avaliamos, por exemplo, os demonstrativos de receitas e despesas do governo federal. Dessa maneira, pode-se constatar que as receitas da Unio (antes das transferncias para os estados e municpios) que provm da arrecadao de diversos impostos so consideravelmente inferiores s suas despesas. Se considerado em sua totalidade, o oramento pblico da Unio alcanaria patamares prximos metade do PIB brasileiro, como demonstra a tabela de Receitas (veja tabela na prxima pgina).

    Isso se explica, como se pode perceber a partir da tabela de Despesas da Unio (veja tabela na prxima pgina), pela incluso do refi nanciamento da dvida pblica e dos encargos fi nanceiros no rol de despesas previstas. Essa incluso se d pelo comprometimento do governo com as obrigaes fi nanceiras devidas, renegociadas a cada ano.

    Participao dos entes sobre a carga tributria em relao ao PIB:Total antes e depois das transferncias constitucionais 2005

    Esfera de governoantes depois

    Valor (milhes)

    % Valor (milhes)

    %

    unio 507.172 26,18 419.202 21,6Estados 186.49 9,62 186.484 9,62

    Municpio 0.448 1,57 118.426 6,11Total 724.11 7,7 724.11 7,7

    Fonte: Receita Federal

    concentrao de recursos Ao levar em considerao a diviso entre Unio, Unidades Federati-vas e Municpios, pode-se perceber que a distribuio dos impostos arrecadados, isto , da receita, extremamente desigual. Apesar de o Brasil seguir o modelo federativo, a parcela dos impostos que fi cam retidos nas mos da Unio expressiva, mesmo depois das transfe-rncias constitucionais, como pode ser visto na tabela abaixo.

    Na mesma tabela, podemos observar que os municpios so os mais benefi ciados pelas transferncias, que proporcionam um aumento da sua participao sobre a receita total de cerca de 00%. Enquanto os estados permanecem com suas receitas arrecadadas em patamares similares aps as transferncias constitucionais, parte signifi cativa dos recursos de que dispem os municpios e, portanto, que estaro acessveis para gastos em Educao dependem de transferncias do Poder Executivo Federal.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Vinculaes oramentriasExistem ainda outros mecanismos que impedem a alterao ou realoca-o de determinados recursos oramentrios. Nesse sentido, por previ-so de outros instrumentos legais, como o Plano Nacional de Educao (PNE) e os Atos Constitucionais e Disposies Transitrias (ACDT), so definidas vinculaes oramentrias ou seja, recursos que obri-gatoriamente precisam ser aplicados em uma determinada funo.

    No caso da Educao, o PNE previu a formulao e aprovao de uma subvinculao: o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef (veja pgina 23), que estipulava finalidades para o gasto mnimo previsto pelos ACDT. O artigo 60 dos ACDT prev que o governo obrigado a despender um percentual mnimo de seu Oramento Fiscal na rea de Educao. Em nvel federal, esse percentual equivale a 18% e, nas esferas estaduais e municipais, de 25%. Cabe lembrar que como os estados brasileiros

    demonstrativo da receita corrente lquida do Oramento Fiscal e de Seguridade Social do governo federal 2006

    EspecificaoPreviso atualizada (R$) milhares

    Receita corrente (I) 575.218.298,00Receita Tributria 17.600.95,00

    Receita de Contribuies 0.288.651,00

    Transferncias Correntes 0.769,00

    Outras Receitas Correntes 70.997.94,00

    dedues (II)* 238.475.267,00Receita corrente Lquida (I - II) 336.743.031,00

    despesa da unio por grupos Oramento Fiscal e da Seguridade Social 2006

    Grupo de despesadespesa Lquida (R$)Valor Atualizado (IGP-DI)

    despesas correntes 648.308.985.285,27Pessoal e Encargos Sociais 110.051.716.25,71Juros e Encargos da Dvida 155.85.478.181,64 Outras Despesas Correntes* 82.871.790.867,92

    despesas de capital 171.872.968.014,37 Subtotal 820.181.953.299,64Amortizao da Dvida Refinanciamento

    87.87.599.86,16

    Total 1.207.569.553.135,80Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC. * Incluem transferncias Constitucionais.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    tm suas prprias constituies, podem estabelecer percentuais mni-mos superiores a essa proporo estabelecida na Carta Magna como o caso de So Paulo, onde de 0%.

    Em 2006, dos cerca de R$ 20 bilhes gastos com a funo Educao, mais de R$ 17 bilhes foram provenientes das receitas oriundas de impostos sujeitos vinculao constitucional dos recursos, sendo o resto de outras fontes, principalmente do Salrio-educao.4

    Pelo demonstrativo de gastos, a Unio aportou 26,6% de seu Oramento Fiscal com Educao, excedendo o limite mnimo, como tem sido comum nos ltimos anos. Para chegar a esse clculo, foram contabilizadas receitas lquidas com impostos no valor de R$ 64.180.56.000,00 isto , excetuados os valores canalizados pelas transferncias aos Estados e Municpios e reservados pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU).

    4 A receita com o Salrio-educao no perodo foi de cerca de R$ 6 bilhes, mas s pouco menos de R$ 2 bilhes foram gastos pela Unio, sendo o resto repassado aos estados e municpios.

    O Salrio-educao uma contribuio social recolhida das empresas e destinada ao fi nanciamento de programas, projetos e aes voltadas para investimentos no Ensino Fundamental. Est prevista no artigo 212, 5, da Constituio Federal. Cabe ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) autarquia vinculada ao Ministrio da Educao (MEC) tanto o papel da gesto da arrecadao da contribuio social do Salrio-educao quanto o da distribuio dos recursos, na forma prevista na legislao.

    a desVinculao de Receitas da unio (dRu) e o Oramento para EducaoPrevista na Emenda Constitucional 42/200, a DRU um dis-positivo que autoriza o governo federal a remanejar at 20% das receitas da Unio para o perodo 200-2007. Em abril deste ano, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 50/2007, que visa prorrogar a DRU at o final de 2011.

    Para seu clculo, so utilizadas a soma das receitas provenien-tes de 1) Impostos, 2) Contribuies Sociais e ) Contribuies Econmicas. Desse total, so excludas as Contribuies Sociais tais como INSS, Salrio-educao, CPMF e CPSS (Contribui-o Plano de Seguridade Social dos Servidores Pblicos) e as Compensaes Financeiras, tais como royalties. Calcula-se ento 20% em cima desse valor resultante.

    O demonstrativo de clculo da DRU de anos anteriores pode ser encontrado no stio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG): www.planejamento.gov.br, e consta na prxima pgina de maneira simplifi cada.

    Com a aplicao da DRU, acaba sendo reduzido o valor total da receitas de impostos, referncia utilizada como base para calcular o volume de recursos direcionados pela Unio para a rea de Educao (18% das Receitas Lquidas com Impostos). Em 2006,

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    o valor de receitas de impostos disponibilizado, aps aplicao da DRU, de R$ 161, bilhes menos 2, bilhes, o que resulta em R$ 129 bilhes. Desse valor, entretanto, preciso ainda deduzir as transferncias aos Estados e Municpios (cerca de R$ 65 bilhes) para obter a Receita Lquida com Impostos, base sobre a qual se calcula, fi nalmente, o valor mnimo a ser investido em Educao determinado pela Constituio.

    desvinculao das Receitas da unio (dRu)(Previso elaborada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG)

    Legislao PL 2006Total das Receitas Previstas R$ 493.326.773.190,00

    Receita de Impostos Art. 2 da PEC 41/200 R$ 161.295.06.676,00

    Receita de Contribuies Sociais Art. 2 da PEC 41/200 R$ 20.24.47.65,00

    Receita de Contribuies Econmicas Art. 2 da PEC 41/200 R$ 11.707.271.879,00Excluses R$ 146.256.467.771

    Contribuies Sociais (INSS: Art. 58, pargrafo 2 da Lei n 10.707/200; Salrio Educao: Art. 76, pargrafo 2 do ADCT; CPMF: Art.80, pargrafo 1 do ADCT)

    R$ 146.256.467.771,00

    Compensaes Financeiras R$ 0,00Base para calcular a DRU (Receitas Excluses) R$ 47.070.05.419,00dRu (Base de clculo x 20%) R$ 69.414.061.084,00

    Receitas desvinculadas de Impostos aps a DRU (Receita de Impostos x 20%)

    R$ 2.259.012.75,00

    Receitas desvinculadas de Contribuies Sociais aps a DRU (Receita de Contribuies Sociais x 20%)

    R$ 4.81.59.97,00

    Fundef Fundeb: as sub-Vinculaes constitucionais na EducaoA Constituio Federal vinculou parte das receitas do oramento Edu-cao, mas no especifi cou diretamente como as verbas devem ser gastas em quais nveis de ensino ou projetos, por exemplo. Esta defi nio foi delineada pela primeira vez pela Emenda Constitucional n 14 de 1996, que deu origem Lei 9.424 do mesmo ano, criando o Fundo de Ma-nuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    do Magistrio (Fundef )5. Este Fundo, regulado pelo Decreto n 2.264 de 1997, foi implementado no incio de 1998, e estabeleceu uma nova sistemtica de redistribuio dos recursos da Educao, por meio da subvinculao destes ao Ensino Fundamental.

    Na prtica, a medida estipula que 60% dos 25% dos recursos a serem gastos com Educao por estados e municpios o que representa, portanto, 15% da arrecadao global dessas esferas da Federao devem ser destinados ou aplicados no Ensino Fundamental. Alm disso, introduz novos critrios de distribuio e utilizao desses recursos, promovendo a sua partilha entre o Governo Estadual e seus municpios, de acordo com o nmero de alunos atendidos em cada rede de ensino e um mnimo nacional a ser gasto com cada aluno em determinado nvel e modalidade de ensino. A tabela abaixo apresenta o valor por aluno distribudo pelo Fundo ao longo de sua vigncia.

    A lei obrigava, ainda, que estados e municpios inves-tissem no mnimo 60% dos recursos do Fundef com a remunerao dos profissionais do magistrio ativos e que os 40% restantes fossem aplicados em aes de manuteno e desenvolvimento do Ensino Fundamen-tal pblico. A criao do Fundef implicou a transfern-cia de receita de impostos estaduais e municipais para financiar esses gastos. O quadro ao lado apresenta os impostos que compuseram o Fundo.

    5 A EC n 14 modificou os artigos 4, 208, 211 e 212 da CF e deu nova redao ao artigo 60 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal (ADCTCF)

    O valor por aluno para fins de transferncia de recursos provenientes do Fundef era estabelecido a partir de decreto presidencial. Para esse clculo, levava-se em considerao a estimativa de alunos matriculados a partir do Censo Escolar promovido pelo MEC. O seu clculo tambm inclua fatores de ponderao a partir da etapa de ensino (1 a 4 srie, ou primeiro nvel, e 5 a 8 srie, ou segundo nvel) e por tipo de estabelecimento de ensino (especial, rural). Aps a distribuio de recursos, caso os estados no atingissem os valores mnimos nacionais, a Unio se comprometia a realizar complementaes para que fossem atingidos. Com a mudana para o Fundeb, a lgica do clculo do valor-aluno segue um padro similar, passando, entretanto, a levar em considerao os demais nveis de ensino.

    Fundef - Valor mnimo nacional por aluno (em R$)

    ano 1a a 4a srie5a a 8a srie eeducao especial

    1998 15,00 15,001999 15,00 15,002000 ,00 49,702001 6,00 81,202002 418,00 48,90200 446,00 468,02004 57,40 564,502005 620,60 651,60

    2006 682,60 716,70Fonte: MEC. No estado de So Paulo este valor passou de R$ 675,00 em 1998, nos dois nveis, para R$ 1.737,78 para o primeiro nvel e R$ 1.824,35 para o segundo nvel, em 2006.

    Impostos transferidos para o Fundef (15% do valor arrecadado)

    Transferncias da unio FPM Fundo de Participao dos Municpios (LC-87/96) Desonerao de Exportaes

    Transferncias do Estado ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios IPI Imposto sobre Produtos Industrializados Fonte: EC 14/96 e Lei 9.424/96

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    A implementao do Fundef foi seguida da criao de um sistema de acompanhamento e controle social, a partir da implementao de con-selhos estaduais e municipais, como previa o artigo 4 da Lei 9.424/96. Tais instncias tinham um mnimo de quatro membros, sendo um deles representante da Secretaria da Educao, um representante da Secretaria da Fazenda (no caso dos estados), um representante dos professores e diretores, um representante dos pais de alunos e um representante dos servidores das escolas. Este mecanismo foi aperfeioado pelo Fundeb, com a maior democratizao e ampliao da participao da sociedade no conselho (veja quadro abaixo).

    Fundeb A lei que regulamentou o Fundef determinou um prazo de dez anos para sua vigncia, tempo em que se esperava corrigir o dfi cit da educao fundamen-tal no Brasil. No encerramento do seu perodo de vigncia, em 2006, fi cou constatado que o Fundo no entanto no chegara a alcanar inteiramente seus

    Gesto compartilHadaO processo de implementao do Fundeb prev a criao em mbito nacional, estadual e municipal de conselhos dedicados ao monitoramento sistemtico do processo de implementao do Fundo. Essa instncias constituem-se como rgos colegiados, cuja funo principal proceder ao acompanhamento e controle social sobre a distribuio, a transferncia e a aplicao dos recursos. Ao contrrio dos conselhos previstos durante a vigncia do Fundef, geralmente dominados pelos representantes do Poder Executivo, os Conselhos do Fundeb pretendem assegurar um maior pluralismo, possibilitando a ampliao no nmero de representantes e impedindo que a presidncia seja assumida por representantes do Poder Executivo. A composio e as funes do conselho so defi nidas pela Emenda Constitucional e pelo artigo 24 da MP 9. Entre elas, podemos destacar:

    Acompanhar e controlar a distribuio, transferncia e aplicao dos recursos do Fundeb. Supervisionar o censo escolar. Supervisionar a execuo do oramento da educao tal como previsto na lei oramentria anual, no mbito de suas respectivas esferas governamentais de atuao. Instruir, com parecer, as prestaes de contas a serem apresentadas ao respectivo Tribunal de Contas. O referido parecer deve ser apresentado ao Poder Executivo respectivo em at 0 dias antes do vencimento do prazo para apresentao da prestao de Contas ao Tribunal.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    objetivos6. Diante dessa constatao, o governo decidiu propor a extenso da subvinculao dos recursos da Educao, por meio da criao de um novo instrumento: o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao B-sica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).

    O Fundeb foi institudo pela Emenda Constitucional n. 5 e regulamentado pela Medida Provisria 9, ambas de dezembro de 2006. O estabelecimento do Fundo foi responsvel pela maior parte das discusses na rea da Educao no pas, tanto fora como dentro do governo, em seus vrios nveis (Executivo, Legislativo e Judicirio). A legislao prev que a implantao do Fundeb seja gradual, em trs anos, iniciando-se em janeiro de 2007. Esta progresso busca permitir que os entes se adaptem transio de um Fundo para outro, uma vez que o Fundeb traz importantes modificaes em relao ao Fundef.

    O Fundeb um fundo igualmente temporrio, devendo vigorar por 14 anos (2007-2021) quatro anos a mais que seu antecessor. Os re-cursos do Fundeb sero aplicados em toda a Educao Bsica e no somente no Ensino Fundamental. A distribuio dos recursos se d com base no nmero de matrculas e no custo-aluno em cada faixa do ensino. A subvinculao das receitas dos impostos e transferncias dos estados, Distrito Federal e municpios representa 20% do valor total do Fundo. Esse mecanismo ser gradual, atingindo esse percen-tual somente a partir do quarto ano de vigncia.

    O fundo, por outro lado, tambm promove um aumento dos recursos alocados pela Unio, que eram menos expressivos no caso do Fundef. O aporte do governo federal passa a ser de R$ 2 bilhes em 2007; R$ bilhes em 2008; R$ 4,5 bilhes reais em 2009; e 10% do valor total do Fundo, a partir de 2010. O total de recursos previstos, aps o incio do quarto ano de vigncia do Fundeb, se aproxima de 50 bilhes de reais.

    A lei estabelece, assim como o Fundef, que pelo menos 60% do fundo deve ser destinado remunerao dos profissionais do magistrio mas, nes-te caso, daqueles da Educao Bsica pblica, que envolve os trs nveis de ensino abarcados pelo fundo. Tambm de maneira anloga ao Fundef, prev que o restante dos recursos deve ser gasto em outras despesas de ma-nuteno e desenvolvimento da Educao Bsica pblica definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao (veja nota na prxima pgina). A expectativa de receita a ser arrecadada pelo fundo em 2007, divulgada pelo Ministrio da Educao (MEC) pode ser conferida na tabela a seguir.

    6 Para uma anlise do impacto do Fundef ver O impacto do Fundef na alocao de recursos para a educao bsica, artigo publicado por Gabriel Ulyssea, Reynaldo Fernandes, Amaury Gremaud e Patrick Gremaud.

    O clculo do custo por aluno no consensual: a prpria lei que instituiu o Fundef (Lei no. 9.424) definia que um custo mnimo seria estipulado com vistas a garantir uma boa qualidade de ensino. Conforme estabelecia o artigo 13: Para os ajustes progressivos de contribuies a valor que corres-ponda a um padro de qualidade de ensino definido nacionalmente e previsto no art. 60, 4, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, sero considerados, observado o disposto no art. 2, 2, os seguintes critrios:I - estabelecimento do nmero

    mnimo e mximo de alunos em sala de aula;

    II - capacitao permanente dos profissionais de educao;

    III - jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados das atividades docentes;

    IV - complexidade de funcionamento;

    V - localizao e atendimento da clientela;

    VI - busca do aumento do padro de qualidade do ensino.

    Apesar das previses legais, governo e organizaes da sociedade civil tm divergido acerca de qual seria o valor adequado para garantir padres de qualidade ideais (veja quadro sobre o Custo Aluno Qualidade Inicial, na pgina 75).

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Previso de receita do Fundeb em 2011

    Regies Receita Estimada %

    Norte ..., ,%

    Nordeste 11.956.794.000,10 24,9%

    Sudeste 21.209.728.000,70 44,1%

    Sul 6.848.052.000,20 14,%

    Centro-Oeste .570.005.000,00 7,4%

    BRASIL 48.051.695.000,00 100,0%

    Fonte: MEC.

    O art. 70 da LDB (Lei 9.394/96) enumera as aes considera-das como de manuteno e desenvolvimento do ensino (regulada pela Resoluo n 3, de 08/10/97, do Conselho Nacional de Educao). So consideradas aes de manuteno e desen-volvimento do ensino (art. 70): I - remunerao e

    aperfeioamento do pessoal docente e demais profi ssionais da educao;

    II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino;

    III - uso e manuteno de be ns e servios vinculados ao ensino;

    IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino;

    V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

    VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;

    VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;

    VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar.

    Educao Infantil no Fundeb: uma Grande conquistaUma das maiores conquistas decorrentes da substituio do Fundef pelo Fundeb consistiu na incluso da Educao Infantil na distribuio de recursos provenientes da Unio, Estados e Municpios. A Educao Infantil compreende o ensino de crianas de 0 a 5 anos, desde a aprovao da Lei 11.274/2006, que expandiu o Ensino Fundamental para 9 anos, passando a incluir crianas de 6 anos. Embora a Educao Infantil no seja obrigatria, como o caso do Ensino Fundamental, a existncia de recursos reservados constitucionalmente para aquele nvel de ensino possibilitar ganhos substantivos.

    Em uma pesquisa indita realizada pelo Ibmec So Paulo e pela Tendncias Consultoria, a partir do cruzamento de dados da Pesquisa de Padro de Vida, do IBGE, e dos resultados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), constatou-se que pessoas que cursaram o ensino infantil ou comearam a estudar entre 4 e 6 anos de idade apresentam, na vida adulta, renda 27% maior do que aquelas que no o fi zeram.

    consenso entre os especialistas em Educao Infantil que freqentar a escola nesse perodo um passo fundamental para o desenvolvimento escolar posterior da criana. Mas alm disso, segundo estudo produzido pela Universidade de Toronto e apoiado pela Child Care Advocacy Association of Canada e Child Care Visions of Human Resources Development Canad, os recursos investidos na Educao Infantil tambm trazem retornos fi nanceiros concretos. Isso porque a incluso de crianas de 0 a 6 anos nas creches ou escolas tambm permite a liberao das mes para o mercado de trabalho, as quais acabam por ter um impacto maior na produo de riqueza de uma localidade.

    Fonte: O Estado de S. Paulo, 20/05/2007, e www.childcarepolicy.net.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Fundo monitoradoA legislao que regula o Fundeb criou novos mecanismos de fiscalizao e controle, que instrumentalizam tanto os Tribunais de Contas e Promo-torias, quanto a sociedade civil. As possveis irregularidades na aplicao do fundo so crime de responsabilidade, com penas previstas na lei e de-vem ser encaminhadas ao Ministrio Pblico, aos respectivos Tribunais de Contas e ao Poder Legislativo. No caso de comprovao de desvio de verba ou aplicao indevida, as contas devero ser rejeitadas com o devido encaminhamento autoridade competente e ao Ministrio Pblico.

    Neste caso, o estado ou municpio que praticar alguma infrao fica impossibilitado de celebrar convnios junto s administraes federal e estadual; de realizar operaes de crdito junto s instituies finan-ceiras; alm de ter de lidar com a interrupo da assistncia financeira, transferncias (inclusive do Fundeb7) e da interveno da Unio no esta-do ou do estado no municpio8. O chefe do Poder Executivo responsvel, por sua vez, fica sujeito a processo por crime de responsabilidade e pro-cesso penal cabvel.

    7 conforme artigos 76 e 87, 6, da LDB.8 CF, art. 4, VII; e CF, art. 5, III.

    Tramitao do Fundeb na cmara dos deputados (cd) e Senado Federal (SF)

    Tramitao Responsvel dataApresentao da PEC 56/1997 Dep. Valdemar Costa Neto 14/10/97Arquivamento Mesa da CD 02/02/99Desarquivamento Mesa da CD 08/02/99Arquivamento Mesa da CD 1/01/0Desarquivamento Mesa da CD 28/0/0Aprovao na Cmara e Envio ao Senado Mesa da CD 02/02/06Aprovao no Senado e Envio para a Cmara Plenrio do SF 04/07/06Votao da Redao Final Plenrio da CD 06/12/06Transformado na Emenda Constitucional 5/2006 Mesa da CD 19/12/06Fontes: www.camara.gov.br e www.senado.gov.br

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Oramento para a Educao: definindo ValoresA leitura dos dados oramentrios da rea de Educao pode ser feita a partir de diferentes enfoques. Para isso, necessrio conhecer e defi nir os possveis parmetros de anlise e comparao das informaes. o que passaremos a abordar a seguir.

    Tendo em vista as diversas maneiras de se obter indicadores oramentrios para Educao, no surpresa que freqentemente nos deparemos, na imprensa e em outros meios, com a existncia de nmeros divergentes. Alm do mais, os percentuais a serem despendidos com essa rea variam tambm de acordo com o total de recursos oramentrios com os quais fazemos a comparao.

    Ademais, todos esses indicadores apontados nas tabelas anteriores devem levar em considerao os outros cortes possveis mencionados previamente: por nvel de governo (federal, estadual e municipal), por status de execuo (previsto versus pago), por natureza da despesa, etc. Neste caso, recomenda-se comparar os recursos para a Educao levando em considerao essas diferenas (veja sugestes de comparao nos quadros da prxima pgina).

    Inserido nesse contexto oramentrio mais geral, o oramento voltado para Educao tem apresentado avanos signifi cativos. Dentre as de-mais funes que recebem recursos oramentrios federais, Educao a terceira que recebe maiores verbas, se posicionando somente atrs da Previdncia Social e Sade. Alm disso, analisando essa funo na esfera federal, podemos perceber, pelo grfi co da pgina abaixo, que o or-amento voltado para a Educao tambm tem registrado crescimentos considerveis desde 2004.

    Bilh

    es 0

    25

    20

    15

    10

    5

    02004 2005 2006 2007

    18.88.018.051 * 20.701.591.606** 21.295.491.099** 26.401.10.572**

    Oramento direcionado pela unio Funo Educao(Valores da Dotao Inicial, em bilhes de reais)

    * valores pagos** valores previstos

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Recursos destinados a Educao por vinculaes constitucionais e subvinculaes (Fundeb)

    Comparado a

    1. PIB2. Receitas Totais, aps transferncias a outros nveis de governo. Oramento Geral (total das despesas do Oramento Fiscal, incluindo encargos com dvida pblica, Oramento de Investimento das Estatais e Oramento de Seguridade )4. Oramento Fiscal (parte das despesas, incluindo encargos com dvida pblica, mas sem Seguridade e Estatais)5. Oramento Fiscal sem encargos com dvida pblica, sem Seguridade e sem Estatais6. Oramento direcionado Funo Educao ou ao MEC7. Clculo do total de recursos destinados pelo prprio Fundeb8. Clculo do total de recursos destinados pelos ACDT da Constituio (18% da Receita, no caso federal, e 25% nos demais nveis)

    Recursos destinados ao Ministrio da Educao (ou seja, por rgo)

    Comparado a

    1. PIB2. Receitas Totais, aps transferncias a outros nveis de governo. Oramento Geral (total das despesas do Oramento Fiscal, incluindo encargos com dvida pblica, Oramento de Investimento das Estatais e Oramento de Seguridade)4. Oramento Fiscal (parte das despesas, incluindo encargos com dvida pblica, mas sem Seguridade e Estatais)5. Oramento Fiscal sem encargos com dvida pblica, sem Seguridade e sem Estatais6. Oramento reservado a outras Funes7. Oramento sem Vinculaes e Subvinculaes8. Clculo do total de recursos destinados pelos ACDT da Constituio (18% da Receita, no caso federal e 25% nos demais nveis)

    Recursos destinados funo Educao(que no incluem necessariamente somente o Ministrio da Educao)

    Comparado a

    1. PIB2. Receitas Totais, aps transferncias a outros nveis de governo. Oramento Geral (total das despesas do Oramento Fiscal, incluindo encargos com dvida pblica, Oramento de Investimento das Estatais e Oramento de Seguridade)4. Oramento Fiscal (parte das despesas, incluindo encargos com dvida pblica, mas sem Seguridade e Estatais)5. Oramento Fiscal sem encargos com dvida pblica, sem Seguridade e sem Estatais6. Oramento reservado a outras Funes7. Oramento sem Vinculaes e Subvinculaes8. Clculo do total de recursos destinados pelos ACDT da Constituio (18% da Receita, no caso federal, e 25% nos demais nveis)

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Ao coloc-lo em perspectiva diante de outras funes oramentrias, en-tretanto, um valor que inicialmente poderia ser comemorado, aparece em relao ao Oramento Geral (que inclui os encargos da dvida) de maneira reduzida (confira grfico abaixo). Ao adicionar os valores referentes ao ser-vio e refinanciamento da dvida, o percentual das despesas direcionadas funo Educao fica em torno de 1,5%.

    acesso s informaesO Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto fornece informaes mais atualizadas do acompanhamento do oramento, assim como as Secretarias de Estado de Economia e Planejamento, no caso das unidades da federao. Dados mais recentes tambm podem ser encontrados nos rgos de controle financeiro, como o Ministrio ou Secretarias da Fazenda. O Ministrio da Fazenda , inclusive, responsvel por publicar o Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado da Unio, com a execuo oramentria, financeira e patrimonial para o perod0 (as contas so registradas no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI).

    Outra fonte importante de acompanhamento do oramento, no caso da Unio, o sistema do Senado Federal chamado SIGA, que permite mo-nitorar a execuo oramentria. Este sistema est ligado Comisso Mis-ta de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso e fornece dados atualizados sobre a prestao de contas do poder Executivo e sobre a execuo e as propostas oramentrias.

    Participao de cada Funo no Oramento(% sobre o Total de Recursos Liquidados e Pagos do Oramento Fiscal e de Seguridade Social em 2006)

    0,40%

    0,90%

    1,20%

    1,30%

    1,40%

    1,50%

    1,70%

    1,80%

    2,20%

    3,40%

    18,10%

    32,10%

    34,20%

    0,00%

    5,00%

    10,00%

    15,00%

    20,00%

    25,00%

    30,00%

    35,00%

    40,00%

    Legislativa

    Administrao

    Agricultura e Organizao Agrria

    Judiciria

    Trabalho

    Educao

    Defesa Nacional e Segurana Pblica*

    Assistncia Social

    Outras

    Sade

    Previdncia Social

    Refinanciamento da Dvida

    Encargos EspeciaisPara que Educao seja considerada o terceiro

    maior oramento preciso distinguir recursos

    destinados a Defesa Nacional daqueles

    destinados a Segurana Pblica.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Para acessar dados oramentrios referentes Educao, h tambm o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (SIOPE), ligado ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Essa ferramenta, no entanto, no permite o acompanhamento atualizado do processo, pois os dados so disponibilizados com um ano de atraso (www.siope.inep.gov.br). O sistema oferece acesso a alguns relatrios estaduais e municipais e tambm demonstrativos de gastos em Educao no nvel federal desde 2004, com o detalhamento dos recursos por programas e atividades.

    A partir dessas fontes, possvel obter a distribuio dos recursos oramentrios segundo critrios anteriormente mencionados, como funes e programas. A funo Educao pode se dividir em subfunes isto , outros setores de maior especificidade dentro dessa rubrica. Dentre elas, esto os diferentes nveis e modalidades de ensino existentes. Confira na tabela da pgina 5 como os recursos esto distribudos no caso do governo federal.

    Como se pode perceber, quase metade dos recursos voltados para a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino encontram-se concentrados em um nico nvel Ensino Superior. Isso, na verdade, reflete parte das disposies constitucionais, que atribuem ao poder federal maior responsabilidade por esse nvel enquanto estados e municpios so responsabilizados, em maior medida, pela Educao Bsica (que engloba Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio).

    Por sua vez, os programas previstos para alcanar as metas federais estabelecidas pelo PPA e LDO 2006 (veja quadro da prxima pgina) esto tambm presentes na LDO e na LOA aprovadas. Os mais vulto-sos, como demonstra a tabela da pgina 6, consistem nos de Valoriza-o e Formao de Professores e Trabalhadores da Educao Bsica, Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio, Brasil Escolarizado, Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desenvolvimento da Edu-cao Profissional e Tecnolgica, nesta ordem.

    importante lembrar, como afirmado anteriormente, que o volume de recursos previstos pela dotao inicial no se traduz em recursos efetivamente executados. Como demonstram os relatrios de anos anteriores, so poucos os programas cujos recursos so totalmente gastos. Quase todos que esto sob jurisdio do Ministrio da Educao, entretanto, alcanam percentuais superiores a 90%. A exceo fica por conta da Educao Infantil: tradicionalmente, a proporo de recursos executados neste nvel se aproxima de 50%, como demonstra o ltimo relatrio referente a 2005 do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), autarquia vinculada ao MEC.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    as principais metas e proGramas do oramento para Educao

    PPa 2003/2007a) A erradicao do analfabetismo no pas, com a

    incluso de 100% da populao de 7 a 14 anos na escola.

    b) O aumento do nmero de alunos matriculados no ensino mdio de 8,7 milhes, em 200, para 10 milhes, em 2007.

    c) A capacitao de 2,5 milhes de professores da Educao Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Mdio.

    d) A implantao de 27,2 mil Escolas Bsicas Ideais para o Ensino Fundamental e Mdio.

    e) A criao de 1,2 milhes de novas matrculas no Ensino Fundamental para Jovens e Adultos.

    f ) A distribuio de 440,6 milhes de livros didticos para o Ensino Fundamental;

    g) A distribuio de uniformes para alunos carentes do Ensino Fundamental, benefi ciando 2,4 milhes de alunos.

    Projeto da LdO para 2006 1

    Desafi o Ampliar o nvel e a qualidade da escolarizao da populao, promovendo o acesso universal educao e ao patrimnio cultural do pas.

    Meta . Garantir o acesso e permanncia na escola de seis milhes de Jovens e Adultos

    Programas: Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e

    Adultos Apoio Ampliao da Oferta de Vagas do

    Ensino Fundamental a Jovens e Adultos Concesso de Bolsa ao Alfabetizador Fomento Leitura e Acesso s Bibliotecas

    por Jovens e Adultos Educao do Campo (Pronera) Educao de Jovens e Adultos no Campo Plano Nacional de Juventude

    1 Anexo 1, verso do relator Substitutivo ao projeto de lei n. 04, de 2005-CN.

    Meta . Implantar o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profi ssionais da Educao Fundeb

    Programas: Valorizao e Formao de Professores e

    Trabalhadores da Educao Bsica Complementao da Unio ao Fundo de

    Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundeb)

    Meta . Garantir o acesso e permanncia no ensino profi ssional e tecnolgico e a melhoria de sua qualidade

    Programas: Desenvolvimento da Educao Profi ssional e

    Tecnolgica Expanso e Consolidao da Rede Federal de

    Educao Tecnolgica

    Meta . Garantir o acesso e a permanncia das crianas e adolescentes na Educao Bsica com melhoria de qualidade

    Programas: Brasil Escolarizado Desenvolvimento da Educao Infantil Gesto da Poltica de Educao Desenvolvimento do Ensino Fundamental

    Meta . Garantir o acesso e permanncia no ensino superior e a melhoria de sua qualidade

    Programas: Universidade do Sculo XXI Interiorizao das Universidades Federais

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    a responsabilidade da mdiaUma vez exposta a lgica do processo oramentrio e os principais dados sobre o Oramento para Educao, voltaremos o foco de nossa ateno para a forma como esse debate vem sendo trabalhado pela imprensa brasileira. A exposio das contas pblicas em notcias que abordem as polticas educacionais seja na sua fase de formulao e planejamento, seja na de execuo, ou de fiscalizao do oramento consiste em uma forma valiosa de controle social sobre as aes governamentais.

    preciso lembrar, contudo, que a maneira como as contas do governo para a rea de Educao so mencionadas pode catalisar ou anular os efeitos positivos dessa exposio. Isso porque, ao enquadrar uma liberao de recursos prevista constitucionalmente como uma iniciativa do governo sem fornecer dados, informaes sobre o fl uxo do processo, exigncias legais que obrigam o Executivo a aplicar recursos em Educao, por exemplo , o jornalista poder deixar intactos ou mesmo reforar valores clientelistas com relao garantia de um servio que, na verdade, consiste em um direito.

    definio de papisA Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) investe os nveis do Poder Executivo com diferentes responsabilidades em relao aos nveis de Ensino, em um regime de colaborao. Confi ra os par-grafos do art. 211:

    1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territ-rios, fi nanciar as instituies de ensino pblicas federais e exer-cer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e fi nanceira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Mu-nicpios; (EC 14/96).

    2 Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil. (EC 14/96).

    Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. (EC 14/96).

    4 Na organizao de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios defi niro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. (EC 14/96).

    5 A educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular. (EC 5/06).

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    demonstrativo de receitas e despesas da unio com manuteno e desenvolvimento do ensino(Oramento Fiscal e de Seguridade Social, janeiro a dezembro de 2006)

    despesaPreviso dotao Valor Gasto

    at Dezembro

    Execu-tada

    Execu-tada

    Partici-pao

    LOA 2006 Atualizada (1) (2) (1) (2)

    (R$ 1,00) (R$ 1,00) (R$ 1,00) % % %Ensino Fundamental*** 1.545.51.675 957.402.000 942.45.000 62 98,4 4,6Ensino Mdio 207.011.48 162.484.000 15.67.000 78 94,6 0,8Ensino Profissional 1.054.290.787 1.0.877.000 1.000.059.000 98 96,7 5Ensino Superior 8.470.484.270 9.24.628.000 9.05.089.000 110 96,9 45,1Educao Infantil 62.92.087 2.60.000 2.29.000 52 71,6 0,2Educao de Jovens e Adultos 691.79.887 466.20.000 80.211.000 67 81,6 2,Educao Especial 78.901.12 54.244.000 48.674.000 69 89,7 0,Difuso Cultural 50.27.016 548.000 47.000 1 6, 0Planejamento e Oramento 2.618.000 2.618.000 0 100 0,0 0Administrao Geral 1.676.007.894 1.718.070.000 1.55.864.000 10 89,4 8,Tecnologia da Informao 82.456.768 125.72.000 117.784.000 152 9,7 0,6Formao de Rec. Humanos 101.045.477 40.442.000 8.870.000 40 96,1 0,2Comunicao Social 17.475.000 8.094.000 7.589.000 46 9,8 0Cooperao Internacional 14.475.567 2.225.000 1.895.000 15 85,2 0Assistncia Hospitalar e Ambulatorial

    86.645.01 285.14.000 282.50.000 74 99,0 1,4

    Direitos Individuais, Coletivos e Difusos

    24.405.000 5.105.000 5.024.000 21 98,4 0

    Assistncia aos Povos Indgenas

    1.742.000 1.661.000 95,4 0

    Desenvolvimento Cientfico 57.795.05 44.7.000 4.217.000 77 97,4 0,2Difuso do Conhecimento C & T 108.526.269 86.917.000 84.429.000 80 97,1 0,4Lazer 20.000.000 17.000.000 16.986.000 85 99,9 0,1Servio da Dvida Interna 1.461.798 10.997.000 6.565.000 82 59,7 0,1Servio da Dvida Externa 488.4.96 487.960.000 297.588.000 100 61,0 2,4Transferncias* 2.714.169.000 2.714.169.000 100,0 1,1Outros Encargos Especiais 640.02.516 70.200.000 60.418.000 58 97,4 1,8Outras despesas** 5.877.47.022 0 0Total de Despesa para fins do limite

    17.952.965.000 17.098.25.000 95,2 86,9

    Despesas no consideradas para fins do limite

    2.704.418.000 2.51.218.000 92,9 1,1

    Total das despesas 21.671.079.236 20.657.383.000 19.611.471.000 95 94,9 100Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC. LOA 2006. Lei n 9.394/96, art. 72 - Anexo X. (*) Deduzidas as transferncias constitucionais no valor de R$ 72.101.256,00. (**) Administrao de Receitas; Assistncia Criana e ao Adolescente; Previdncia do Regime Estatutrio; Suporte Profiltico e Teraputica; Ateno Bsica; Alimentao e Nutrio; Proteo e Benefcios do Trabalhador; Patrimnio Histrico; Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia. (***) Inclui os recursos destinados ao Fundef. (1) Dotao atualizada/Previso; (2) Executada/Dotao atualizada.

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    Oramento Pblico & EducaoParte I - Oramento de Educao

    Mobilizao e qualificaoA atribuio de responsabilidades sem necessariamente apontar culpados , a presena de vises alternativas sobre uma mesma questo oramentria e a existncia de cobranas, ainda que no direcionadas a um ator especfico, so tambm fundamentais para garantir que o jornalismo desempenhe de maneira ainda melhor sua funo social.

    Nas prximas pginas, sero explorados diversos elementos quanti-qualitativos que sinalizam o grau de contextualizao presente nos textos que citam o oramento da rea educacional. A leitura dos dados produzidos poder contribuir para a definio das possveis e mais urgentes estratgias de sensibilizao, mobilizao e qualificao dos profissionais da imprensa, atores centrais para a promoo do debate pblico acerca da Educao.

    Recursos oramentrios direcionados a programas sob responsabilidade do Ministrio da Educao(dotao presente em Lei Oramentria anual de 2006)

    Programa dotaoValorizao e Formao de Professores e Trabalhadores da Educao Bsica 9.45.15.524Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio 4.155.410.842Brasil Escolarizado 1.720.179.999Desenvolvimento do Ensino Fundamental 1.402.972.587Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica 1.162.255.42Desenvolvimento do Ensino da Ps-Graduao e da Pesquisa Cientfica 77.01.808Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos 694.679.887Apoio Administrativo 679.06.699Operaes Especiais: Servio da Dvida Externa ( Juros e Amortizaes) 488.4.96Operaes Especiais: Cumprimento de Sentenas Judiciais 190.02.516Gesto da Poltica de Educao 111.6.60Desenvolvimento do Ensino Mdio 107.049.065Desenvolvimento da Educao Especial 87.45.54Educao para a Diversidade e Cidadania 62.570.81Desenvolvimento da Educao Infantil 27.941.100Operaes Especiais: Servio da Dvida Interna ( Juros e Amortizaes) 1.461.798Gesto da Participao em Organismos Internacionais 11.11.9Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas 5.600.000Brasil Quilombola 5.172.000Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes .626.877Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 1.58.780Engenho das Artes 709.861Livro Aberto 56.155Brasil Patrimnio Cultural 57.890Direitos Humanos, Direitos de Todos 501.972Total 21.104.273.558Fonte: LOA 2006

  • Oramento Pblico & Educao

    OramEntOEducaode

    Parte II

    A Coberturasobre o

    anlise quantitativa

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Educaono foco da mdia

    Oramento Pblico e

    Desde que a ANDI iniciou seu trabalho de monitoramento da cobertura dos jornais brasileiros sobre a agenda da infncia e da adolescncia, em 1996, o tema Educao figura entre os mais presentes na lista de prioridades da pauta jornalstica. A partir de 1998, reportagens, artigos, colunas e editoriais que traziam como foco o debate sobre as questes educacionais ganharam ainda mais espao, passando a ocupar o topo do ranking temtico.

    No recente a percepo de que o investimento em polticas educacio-nais uma medida prioritria para que o Pas rompa o seu ciclo histrico de excluso e pobreza. O fortalecimento da Educao na cobertura dos veculos no , portanto, um dado aleatrio e indica o valor que esse tema adquiriu e, de certa forma, sempre teve para a sociedade brasileira.

    Apesar dos esforos empreendidos, principalmente a partir de meados da dcada de 1990, para assegurar a universalizao do acesso escola, no novidade que a Educao nunca foi a prioridade na aplicao dos recursos pblicos. por isso que os oramentos dos governos federal, estaduais e municipais constituem um instrumento importante para que os profissionais da imprensa assim como outros atores sociais interessados no tema aprimorem sua compreenso sobre a qualidade do trabalho de nossos governantes frente s polticas educacionais. Nesse sentido, conhecer e incidir sobre o processo oramentrio representa um passo estratgico para a imprensa brasileira na abordagem editorial sobre Educao bem como sobre outros assuntos da agenda social.

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Um olhar sobre a cobertura O estudo coordenado pela ANDI, em parceria com a Save The Children Reino Unido, traz alguns elementos relevantes para contextualizarmos a discusso sobre o papel da mdia frente ao controle social do Oramento Pblico direcionado Educao. Tendo coletado textos jornalsticos produzidos em 2006 sobre esse tema, a pesquisa identificou 1.140 notcias publicadas por 61 jornais e 4 revistas semanais brasileiras , as quais atenderam ao tamanho mnimo exigido para a anlise (confira o quadro Metodologia de Pesquisa, na pgina 06).

    primeira vista, esse volume de material pesquisado indica uma presena significativa de pautas sobre questes oramentrias nas pginas dos jornais. Entretanto, essa dimenso aparentemente ra-zovel do tratamento oferecido pela imprensa a tais questes dis-sipa-se quando comparada ao total de notcias sobre Educao pu-blicadas em 2006, estimadas pela ANDI em cerca de 35 mil. Ao relacionarmos os textos que faziam referncia s questes oramen-trias a esse conjunto mais amplo de matrias sobre temas educa-cionais, o percentual de contedos com foco em oramento passa a representar pouco mais de 3%.

    Isso significa dizer que em cada 100 notcias publicadas sobre assuntos educacionais que in-cluem dados escolares, constru-o e reformas de escolas, greves de professores, contratao de profissionais de educao, deci-ses do MEC e de Secretarias Estaduais e Municipais de Edu-cao, entre outros assuntos apenas trs textos fizeram men-o a recursos, investimentos ou gastos pblicos.

    Essa , de fato, uma reduzida proporo de notcias, quando so levados em considerao dois aspectos importantes: em primeiro lugar, a relevncia que o oramento governamental tem para a melhoria das condies do ensino pblico; e, em segundo, o percentual ligeiramente superior de textos com foco em oramento no mbito da cobertura geral sobre temas relacionados Infncia & Adolescncia (I&A). Em 2006, esse recorte ficou prximo a 4% das mais de 140 mil notcias contabilizadas1.

    1 Nmeros obtidos a partir de amostragem por Ms Composto

    Dimenso da cobertura sobre Oramento para Educao no mbito da cobertura geral sobre Educao

    (% sobre o total de notcias publicadas sobre Educao em 2006, para 61 jornais e 4 revistas)

    Oramento para EducaoOutros assuntos relacionados a Educao

    3% (1.140 notcias)

    97%

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Enfoque diferenciadoVale salientar que o tratamento dispensado Educao , tradicionalmen-te, mais qualificado do que o registrado por outras questes do universo da Infncia & Adolescncia. Em 2006, enquanto a cobertura geral sobre I&A mencionava polticas pblicas em cerca de 18% dos textos, aquela dirigida Educao o fazia em 25%. No ano anterior, esse bom desempenho da cobertura sobre Educao tambm pode ser observado nos dados reunidos no relatrio Direitos, Agenda Pblica e Infncia estudo tambm coordena-do pela ANDI e Rede ANDI Amrica Latina que traz uma anlise sobre a ateno dedicada por jornais de dez pases do continente, entre eles o Brasil, aos temas relacionados crianas e adolescentes.

    Em 2005, segundo os resultados do documento regional, a imprensa brasileira trouxe, em 26,44% das notcias, uma abordagem sobre polticas pblicas relacionadas Educao, enquanto somente 15,32% das notcias sobre I&A em geral o faziam. Da mesma forma, 11,36% dos textos sobre assuntos educacionais citavam dados, indicadores ou estatsticas, em contraposio a 8,77% da cobertura sobre crianas e adolescentes em geral. Outra leitura comparativa mostra que 17,09% apresentavam alternativas e solues para problemas nessa rea, contra 13,67% para a cobertura geral. O reduzido volume de contedos que fazem meno a aspectos oramentrios, portanto, pode ser enxergado como um dado preocupante.

    De olho no ciclo oramentrioA limitada proporo de notcias que se refere a Oramento para Edu-cao pode ser melhor compreendida ao verificarmos a sua distribui-o ao longo do ano. Como se pode constatar a partir dos grficos da prxima pgina, os picos da cobertura acompanharam parcialmente as rotinas do processo oramentrio.

    Em 2006, dois aspectos do ciclo do oramento pblico podem ser iden-tificados: a de execuo e anlise dos recursos destinados quele ano e os procedimentos de aprovao do Oramento para Educao em 2007. No ano passado, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 2007 foi encaminhada pelo Executivo ao Legislativo em 15 de abril, aprovada pelo Congresso em 13 de junho e sancionada pelo Executivo em 29 de dezembro. A Lei Oramentria Anual (LOA) 2007, por sua vez, foi en-caminhada em 31 de agosto, aprovada em 22 de dezembro e sancionada pelo Executivo somente em 07 de fevereiro de 2007. Em 14 de junho daquele ano, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) tambm entregou Presidncia do Congresso Nacional a avaliao da prestao de con-tas do Poder Executivo referentes Execuo Oramentria de 2005.

    Os nicos picos da cobertura que poderiam estar relacionados a tais rotinas, portanto, so os referentes aos meses de abril e dezembro.

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    No entanto, no s nesses dois meses, mas tambm em janeiro, essa concentrao da cobertura esteve intimamente ligada aprovao do projeto de lei do Fundeb na Cmara e Senado e sua sano no final do ano e no tramitao da LDO e LOA em 2007 (veja grfico abaixo). Por outro lado, nos demais picos em julho e outubro a maior parte das notcias foi dedicada a dois eventos que se circunscreveram exclusivamente a 2006: desdobramentos da Operao Sanguessuga sobre recursos para Educao e denncias de corrupo na gesto de candidatos na campanha eleitoral, respectivamente (veja grficos abaixo).

    160140120100806040200

    Jane

    iro

    Feve

    reir

    o

    Mar

    o

    Abr

    il

    Mai

    o

    Junh

    o

    Julh

    o

    Ago

    sto

    Sete

    mbr

    o

    Out

    ubro

    Nov

    embr

    o

    Dez

    embr

    o

    Evoluo da cobertura sobre Oramento para Educao(Nmero de notcias para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    706050403020100

    Jane

    iro

    Feve

    reir

    o

    Mar

    o

    Abr

    il

    Mai

    o

    Junh

    o

    Julh

    o

    Ago

    sto

    Sete

    mbr

    o

    Out

    ubro

    Nov

    embr

    o

    Dez

    embr

    o

    notcias que mencionam o FUnDEB(Nmero de notcias para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    3025201510050

    Jane

    iro

    Feve

    reir

    o

    Mar

    o

    Abr

    il

    Mai

    o

    Junh

    o

    Julh

    o

    Ago

    sto

    Sete

    mbr

    o

    Out

    ubro

    Nov

    embr

    o

    Dez

    embr

    o

    notcias que mencionam corrupo(Nmero de notcias para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    A abordagem desses dois assuntos Fundeb e corrupo por parte da imprensa no deve, por razes claras, ser considerada menos importante do que a cobertura rotineira sobre a tramitao, execuo e fiscalizao do Oramento Pblico. Mas a forte concentrao do conjunto de notcias sobre essas duas questes indica uma possvel explicao para o baixo volume de textos. Afinal, a menor disposio dos meios para noticiar os principais eventos pertinentes agenda oramentria supe tambm menor interesse pela publicao regular de informaes sobre o Oramento. De fato, a proporo de contedos que fizeram meno a etapas da tramitao oramentria foi reduzida: 27,2% dessa cobertura.

    abordagem restritaNa tabela abaixo, podemos constatar que boa parte do conjunto de textos que distinguiram as etapas oramentrias centraram-se principalmente sobre o envio de proposta pelo Executivo ao Legislativo e sobre a sua tramitao junto Cmara e ao Senado. A rigor, o Oramento Pblico apreciado em uma Comisso Mista composta pelas duas casas no tramitando, portanto, entre uma e outra.

    Cobertura sobre as etapas de formulao, aprovao, sano, execuo efiscalizao do Oramento de Educao (*)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)Formulao pelas Secretarias de Educao do MEC e encaminhamento Secretaria Executiva do MEC

    0,8%

    Envio da proposta pela Secretaria Executiva Casa Civil da Presidncia 0,9%Envio da Proposta do Executivo para o Legislativo 8,0%Apreciao da Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao (Emendas e Aprovao)

    5,7%

    Audincias Pblicas e Intervenes da Sociedade Civil na Proposta Oramentria no Poder Executivo

    0,1%

    Audincias Pblicas e Intervenes da Sociedade Civil na Proposta Oramentria na Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao

    0,6%

    Tramitao da proposta entre Comisses ou entre Casas 10,9%Envio da proposta oramentria pelo Legislativo para o Executivo 2,2%Veto ou Sano Presidencial da proposta 2,1%Execuo Oramentria (dotao, contingenciamento etc.) 1,8%Fiscalizao da Execuo Oramentria, pelo Executivo 0,0%Fiscalizao da Execuo Oramentria, pelo Legislativo 0,3%Fiscalizao da Execuo Oramentria, pela Sociedade Civil 0,1%Notcias que no abordaram Etapas Oramentrias 72,8%Total de Notcias Analisadas 1.140(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    No entanto, o presente estudo tambm levou em considerao as no-tcias que versaram sobre a tramitao da proposta de emenda consti-tucional do Fundeb, em 2006 j que o Fundo consiste, na verdade, em uma vinculao oramentria. Por essa razo, essas duas etapas de tramitao encaminhamento de proposta ao Legislativo e apreciao pela Comisso Mista de Oramento (CMO) foram abordadas pela maior parte das notcias que fizeram meno ao ciclo oramentrio.

    Os dados da tabela anterior trazem elementos fundamentais para a com-preenso do perfil do trabalho da imprensa em relao ao oramento pblico e, por isso, precisam ser lidos com ateno. Fica claro ao avaliar-mos esses indicadores que jornalistas e editores dedicam pouca ateno a etapas cruciais do processo oramentrio. Como exposto na seo que abordou o ciclo do oramento, na primeira parte deste relatrio, o Poder Executivo o principal ator envolvido, uma vez que responsvel pela formulao e tambm pela liberao ou contingenciamento de recursos para os programas e atividades estipulados pela LDO e LOA.

    Tanto a Constituio Federal quanto o Regimento Interno da CMO im-pedem que parlamentares criem novos projetos ou atividades, que no estejam j contemplados no Plano Plurianual (PPA) e na LDO formu-ladas pelo Poder Executivo. Isso significa que a proposta oramentria encaminhada pelo governo no ter sua estrutura principal alterada pelas emendas que vierem a ser feitas por deputados, senadores e bancadas estaduais. A formulao da proposta pelo Executivo, portanto, a etapa na qual as prioridades e estratgias so de fato definidas.

    Por outro lado, o governo tambm detm a prerrogativa de liberar ou no recursos para os projetos aprovados pelo Congresso e por ele sancionados. Dessa maneira, as etapas de execuo oramentria e de fiscalizao dos gas-tos pblicos so indispensveis para avaliar se a liberao dos recursos enqua-drou-se dentro das expectativas iniciais. So tambm essenciais para julgar os resultados obtidos, em contraposio quantidade de recursos executados.

    Pouco espao para o debateOutro indicador que tambm pode ser considerado para se diagnosticar o limitado interesse em cobrir a tramitao, execuo e fiscalizao oramentria diz respeito ao espao editorial reservado discusso sobre as receitas e gastos pblicos. Nada menos que 51,5% das notcias abordavam o assunto em no mximo 15 linhas de uma coluna padro de jornal o que sugere que o Oramento foi tratado principalmente como recurso de apoio para outros aspectos referentes Educao.

    Quando analisamos isoladamente os dados por veculo jornais e re-vistas , nota-se que a maior parte deles abordou aspectos orament-rios em mais de 15 linhas. Ao considerarmos o total de linhas publica-das ao longo do ano, fica evidente que alguns veculos ganham maior

    Para os jornais, foi contabilizado o nmero de linhas de uma coluna padro. Os textos que apresentavam colunas mais largas tiveram seus caracteres contados e divididos pelo nmero 40 caracteres, mdia aproximada em uma linha de coluna padro. A contagem das linhas das notcias publicadas em revistas seguiu a mesma lgica, uma vez que a sua diagramao tradicionalmente subdivide o texto de uma pgina em duas ou trs colunas.

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    destaque na cobertura. O Correio Braziliense foi, com grande vantagem, o jornal que mais dedicou espao ao tema: o total de linhas veiculadas corresponde a mais do que o dobro do nmero observado para O Esta-do de S. Paulo, o segundo colocado.

    Como se nota na tabela da prxima pgina, h estados cujos veculos apresentam maior ou menor tendncia a publicar notcias focadas em questes oramentrias. Nos jornais sediados em unidades da federao com maior atividade econmica h uma tendncia em garantir mais fle-go para discusses sobre oramento ao longo do ano. J os estados da re-gio Norte e Nordeste acabam por dedicar um reduzido espao editorial ao tema, o que dificulta a prtica efetiva do controle social que poderia ser exercido pela imprensa em relao s contas pblicas (esse aspecto pode ser melhor visualizado nas tabelas apresentads a partir da pgina 48).

    nveis Oramentrios e nveis de Educao Quando analisarmos mais detalhadamente a abordagem sobre a formulao e execuo do oramento nos trs diferentes nveis federal, estadual e municipal torna-se evidente uma grave lacuna da cobertura. Apesar das atribuies constitucionais estabelecerem claramente maior responsabilidade aos estados e municpios no que diz respeito Educao Bsica (veja quadro na pgina 34), a cobertura

    Apesar de disporem de um tempo maior para a apurao de informaes e a produo de reportagens, as revistas dedicaram, em 2006, um espao mnimo s questes oramentrias. Esse reduzido volume de textos acaba impedindo que sejam apontadas hipteses para o comportamento editorial dos semanrios pesqui-sads, tomando como base apenas o nmero de linhas produzidas sobre tema em foco nesta anlise.

    nmero de linhas em que se aborda Oramento de Educao na notcia JOrnaIS

    (Notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    n linhas n textos % textosDe 5 a 10 381 33,78%De 10 a 15 200 17,73%De 15 a 20 135 11,97%De 20 a 25 121 10,73%De 25 a 30 53 4,70%De 30 a 35 50 4,43%De 35 a 40 29 2,57%De 40 a 50 49 4,34%De 50 a 60 34 3,01%De 60 a 70 25 2,22%De 70 a 80 17 1,51%De 80 a 90 8 0,71%De 90 a 100 7 0,62%De 100 a 150 13 1,15%De 150 a 200 3 0,27%200 e mais 3 0,27%

    Total: 1.128 notcias

    nmero de linhas em que se aborda Oramento de Educao na notcia rEVIStaS

    (Notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    n linhas n textos % textosDe 5 a 10 3 25,00%De 10 a 15 2 16,67%De 15 a 20 0 0,00%De 20 a 25 2 16,67%De 25 a 30 0 0,00%De 30 a 35 0 0,00%De 35 a 40 0 0,00%De 40 a 50 0 0,00%De 50 a 60 1 8,33%De 60 a 70 0 0,00%De 70 a 80 1 8,33%De 80 a 90 0 0,00%De 90 a 100 3 25,00%De 100 a 150 0 0,00%De 150 a 200 0 0,00%200 e mais 0 0,00%

    Total: 12 notcias

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    dos jornais basicamente centrada no nvel federal de governo (56,1%). Outra parte significativa dos textos pesquisados tende a se referir a recursos e investimentos em Educao de maneira genrica (28,4%), o que acaba por reduzir o potencial de cobrana ou de acompanhamento da execuo oramentria das polticas educacionais mais especficas.

    Por outro lado, nos estados em que a imprensa abordou em maior medi-da as questes oramentrias relativas aos nveis estadual e municipal, isso no representou um maior volume de linhas dedicadas ao tema Oramen-to para Educao. Muitos dos veculos que reservaram um grande espao editorial ao assunto no necessariamente cobriram esses dois nveis ora-mentrios essenciais, como se pode perceber na comparao entre a tabela abaixo e as tabelas trazidas a partir da pgina 48.

    VeculoSoma do nmero de

    linhas ao longo do anoCorreio Braziliense/DF 2.460O Estado de S. Paulo/SP 1.436O Globo/RJ 1.261Valor Econmico/SP 1.114Gazeta do Povo/PR 965Estado de Minas/MG 922Folha de S. Paulo/SP 914Dirio do Nordeste/CE 884Correio da Paraba/PB 854A Gazeta/ES 795O Liberal/PA 739A Tarde/BA 669Jornal do Brasil/RJ 638Zero Hora/RS 578O Norte/PB 547A Gazeta/MT 539Correio da Bahia/BA 473Tribuna da Bahia/BA 470O Tempo/MG 458Correio do Povo/RS 458O Estado do Maranho/MA 439Tribuna do Norte/RN 413Tribuna de Alagoas/AL 390Meio Norte/PI 375Dirio do Amazonas/AM 367Jornal de Braslia/DF 366Dirio da Manh/GO 356O Povo/CE 341

    (continua)

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Da mesma forma, jornais que possuem circulao local produziram em 2006 um nmero limitado de notcias sobre oramento em nvel estadual e municipal. Esse um dado relevante, j que esses peridicos dedicam especial ateno aos problemas regionais, conhecem de perto a realidade dos municpios e estados nos quais circulam e, nesse sentido, poderiam contribuir para fortalecer o controle social sobre o oramento dessas localidades.

    VeculoSoma do nmero de

    linhasGazeta Mercantil/SP 321Jornal do Commercio/PE 320Dirio de Pernambuco/PE 318Hoje em Dia/MG 291Jornal da Tarde/SP 273Dirio de Cuiab/MT 271Jornal da Cidade/SE 268O Rio Branco/AC 264Dirio do Par/PA 258A Notcia/SC 248Folha de Boa Vista/RR 203O Popular/GO 178Dirio de Natal/RN 174Correio do Estado/MS 174Folha de Londrina/PR 149Dirio Catarinense/SC 149Jornal do Tocantins/TO 126A Crtica - Manaus/AM 110Gazeta de Alagoas/AL 86O Estado do Norte/RO 80Dirio do Amap/AP 63A Gazeta/AC 59Folha do Estado/MT 43Jornal do Dia/AP 30O Dia/PI 21Folha do Povo/MS 18Dirio de S. Paulo/SP 18Correio de Sergipe/SE 18O Imparcial/MA 15O Dia/RJ 11Folha Popular/TO -Dirio da Amaznia/RO -Brasil Norte/RR -TOTAL 25.277

    (continuao)

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    abrangncia e contextoUma leitura mais geral sobre os enfoques construdos pela imprensa nas diferentes regies revela que em muitos casos como ocorre na Regio Norte a cobertura tende a trazer, predominantemente, um enfoque nacional sobre o Oramento para Educao. So poucos os jornais que dedicam maior espao s esferas estaduais ou municipais do que federal. De todos os 61 veculos analisados, somente O Estado do Maranho, Folha do Estado, Zero Hora e Jornal do Brasil apresentaram tais resultados.

    Para alguns jornais tais como a Folha de S. Paulo, O Estado de S. Paulo, O Globo, Valor Econmico, Gazeta Mercantil e Correio Braziliense uma possvel justificativa pode ser apontada: eles apresentam uma circulao e um pblico de mbito nacional, o que explicaria o maior foco sobre a esfera federal do Oramento. J no caso dos dirios regionais, outras razes podem ser apontadas para explicar o enfoque nas questes oramentrias federais.

    A primeira delas consiste na dificuldade em se acessar dados oramen-trios estaduais e municipais, em contraposio crescente facilidade de realizar consultas ao Oramento Federal, por meio de stios especializa-dos na internet e do acesso ao SIAFI. Entretanto, faz-se necessrio es-clarecer que, conforme apontado na Metodologia de Pesquisa (veja quadro na pgina 06), no era necessrio expor dados oramentrios ou mesmo informaes sobre os Oramentos Estaduais e Municipais para que esses nveis fossem assinalados em uma notcia: caso o jornalista apontasse a falta de dados, indicadores ou informaes, isto j era considerado sufi-ciente para registro na planilha de anlise.

    Outra possvel explicao para essa maior nfase no Poder Executivo federal consiste na maior proporo de recursos gerenciado por este nvel de governo. Como foi demonstrado na primeira parte deste documento (veja pgina 20) a diviso de receitas entre os nveis oramentrios privilegiam em grande medida o governo federal.

    relaes polticasUm dado inquietante, contudo, consiste na grande diferenciao entre a cobertura de veculos den-tro de um mesmo estado fato que nos conduz a uma terceira justificativa para a maior ateno ao oramento nacional.

    Em quase todos os casos exce-to em alguns estados do Sudeste os jornais apresentam padres

    Oramento em Geral

    Nvel Federal

    Nvel Estadual

    Nvel Municipal

    28,4%

    56,1%

    29,7%

    24,4%

    nvel Oramentrio abordado pela cobertura (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento para

    Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    diferenciados na ateno que concedem a cada nvel. Uma possvel hi-ptese por trs desse resultado pode ser encontrada na linha editorial ou alinhamento poltico local: enquanto jornais de oposio tenderiam a cobrir questes oramentrias locais em maior medida, jornais de si-tuao prefeririam focalizar o Oramento de Educao quando os con-textos estadual, regional ou municipal no estivessem envolvidos.

    Essa, contudo, uma suposio que depende de um estudo compa-rativo mais aprofundado entre dados da cobertura e posicionamento editorial em relao a governos locais. Ademais, tal estudo poderia con-tribuir para uma prospeco da eficcia de estratgias de comunicao que venham a ser desenvolvidas para tais veculos. Afinal, se a maior ou menor cobertura sobre aspectos oramentrios locais ou nacionais de-penderem de fato da insero do jornal na estrutura de poder local, se-ria necessrio reavaliar os focos e formas de mobilizao nas redaes.

    Cobertura sobre Oramento de Educao, por Unidade Federativa e nvel oramentrio abordado, na regio norte (*) (**)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    UFOramento em Geral

    nvel Federalnvel Estadual/Distrital

    nvel municipal/Local

    aC 42,10% 31,60% 42,10% 10,50%A Gazeta 25,00% 25,00% 25,00% 0,00%O Rio Branco 46,70% 33,30% 40,00% 13,30%am 18,80% 34,40% 37,50% 34,40%A Crtica - Manaus 0,00% 40,00% 60,00% 20,00%Dirio do Amazonas 18,50% 29,60% 18,50% 33,30%Pa 34,00% 51,10% 34,00% 23,40%Dirio do Par 16,70% 58,30% 33,30% 0,00%O Liberal 25,70% 42,90% 34,30% 17,10%rO 75,00% 25,00% 25,00% 0,00%Dirio da Amaznia 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%O Estado do Norte 50,00% 0,00% 25,00% 0,00%rr 30,00% 50,00% 20,00% 0,00%Brasil Norte 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Folha de Boa Vista 20,00% 50,00% 10,00% 0,00%aP 60,00% 60,00% 0,00% 0,00%Dirio do Amap 33,30% 33,30% 0,00% 0,00%Jornal do Dia 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%tO 0,00% 90,00% 0,00% 10,00%Folha Popular 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Jornal do Tocantins 0,00% 90,00% 0,00% 10,00%(*) A varivel permite marcao mltipla.(**) Os percentuais referem-se proporo de notcias publicadas em cada estado.

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Cobertura sobre Oramento de Educao, por Unidade Federativa envel oramentrio abordado, na regio nordeste (*) (**)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    UFOramento em Geral

    nvel Federalnvel Estadual/Distrital

    nvel municipal/Local

    Ba 34,20% 41,80% 40,50% 24,10%A Tarde 34,50% 37,90% 27,60% 20,70%Correio da Bahia 25,90% 48,10% 37,00% 33,30%Tribuna da Bahia 30,40% 34,80% 43,50% 4,30%PB 15,10% 58,50% 32,10% 26,40%Correio da Paraba 17,60% 55,90% 38,20% 26,50%O Norte 11,10% 44,40% 11,10% 5,60%SE 0,00% 62,50% 31,30% 12,50%Correio de Sergipe 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%Jornal da Cidade 0,00% 64,30% 28,60% 7,10%PI 47,80% 52,20% 30,40% 13,00%Meio Norte 50,00% 54,50% 22,70% 9,10%O Dia 0,00% 0,00% 100% 0,00%CE 30,80% 53,80% 26,90% 28,80%Dirio do Nordeste 16,70% 52,80% 30,60% 19,40%O Povo 50,10% 43,80% 18,80% 37,50%rn 15,00% 55,00% 25,00% 20,00%Dirio de Natal 16,70% 33,30% 0,00% 33,30%Tribuna do Norte 13,30% 53,30% 20,00% 6,70%ma 45,50% 18,20% 18,20% 31,80%O Estado do Maranho

    33,30% 19,00% 19,00% 23,80%

    O Imparcial 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%PE 34,20% 55,30% 15,80% 7,90%Dirio de Pernambuco

    18,80% 50,00% 12,50% 0,00%

    Jornal do Commercio

    40,90% 50,00% 9,10% 0,00%

    aL 15,80% 68,40% 10,50% 21,10%Gazeta de Alagoas 20,00% 100% 0,00% 20,00%Tribuna de Alagoas 14,30% 57,10% 7,10% 7,10%(*) A varivel permite marcao mltipla.(**) Os percentuais referem-se proporo de notcias publicadas em cada estado

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Cobertura sobre Oramento de Educao, por Unidade Federativa envel oramentrio abordado, na regio Centro-oeste (*) (**)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    UFOramento em Geral

    nvel Federalnvel Estadual/Distrital

    nvel municipal/Local

    MT 21,30% 42,60% 36,20% 25,50%Dirio de Cuiab 16,70% 38,90% 33,30% 16,70%A Gazeta 26,90% 30,80% 26,90% 23,10%Folha do Estado 0,00% 33,30% 66,70% 0,00%DF 23,90% 61,40% 31,80% 11,40%Correio Braziliense 25,80% 58,60% 25,70% 8,60%Jornal de Braslia 16,70% 50,00% 38,90% 5,60%MS 33,30% 40,00% 26,70% 26,70%Correio do Estado 33,30% 33,30% 20,00% 20,00%Folha do Povo 50,00% 50,00% 0,00% 0,00%GO 31,00% 58,60% 24,10% 10,30%Dirio da Manh 22,30% 66,70% 22,20% 11,10%O Popular 45,50% 45,50% 27,30% 0,00%

    (*) A varivel permite marcao mltipla.

    Cobertura sobre Oramento de Educao, por Unidade Federativa envel oramentrio abordado, na regio Sul (*) (**)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    UFOramento em Geral

    nvel Federalnvel Estadual/Distrital

    nvel municipal/Local

    rS 28,80% 44,20% 44,20% 32,70%Correio do Povo 17,90% 50,00% 35,70% 42,90%Zero Hora 26,10% 34,80% 52,20% 17,40%SC 27,80% 44,40% 27,80% 33,30%A Notcia 23,80% 47,60% 23,80% 23,80%Dirio Catarinense 20,00% 20,00% 20,00% 33,30%Pr 19,60% 63,00% 21,70% 30,40%Folha de Londrina 0,00% 40,00% 0,00% 40,00%Gazeta do Povo 20,00% 57,50% 22,50% 22,50%(*) A varivel permite marcao mltipla.(**) Os percentuais referem-se proporo de notcias publicadas em cada estado.

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    Oramento Pblico & EducaoParte II - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise quantitativa

    Cobertura sobre Oramento de Educao, por Unidade Federativa envel oramentrio abordado, na regio Sudeste (*) (**)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas em 2006)

    UFOramento em Geral

    nvel Federalnvel Estadual/Distrital

    nvel municipal/Local

    ES 22,50% 30,00% 27,50% 30,00%A Gazeta 22,50% 30,00% 27,50% 30,00%mG 22,70% 62,70% 29,30% 18,70%Estado de Minas 24,30% 51,40% 27,00% 21,60%Hoje em Dia 5,30% 57,90% 26,30% 5,30%O Tempo 26,30% 63,20% 5,30% 15,80%rJ 25,60% 57,70% 20,50% 15,40%Jornal do Brasil 25,80% 25,80% 35,50% 16,10%O Dia 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%O Globo 22,80% 68,20% 11,40% 11,40%SP 33,50% 61,60% 16,80% 16,80%Dirio de S. Paulo 0,00% 0,00% 0,00% 50,00%Folha de S. Paulo 35,50% 64,40% 15,60% 15,60%Gazeta Mercantil 36,30% 59,10% 13,60% 13,60%Jornal da Tarde 20,00% 33,30% 33,30% 26,70%O Estado de S. Paulo 35,50% 53,20% 9,70% 14,50%Valor Econmico 31,00% 65,50% 6,90% 3,40%(*) A varivel permite marcao mltipla.(**) Os percentuais referem-se proporo de notcias publicadas em cada estado.

  • Oramento Pblico & Educao

    OramEntOEducaode

    Parte III

    A Coberturasobre o

    anlise qualitativa

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Qualidadecomo DiferencialNo h como revelar o perfil de uma determinada cobertura jornalstica sem tambm levarmos em considerao os elementos qualitativos que es-to envolvidos no processo de contruo da notcia. Mais do que o volume de matrias publicadas, muitas vezes o nvel de contextualizao e pro-fundidade do trabalho jornalstico que acaba por definir o agendamento qualificado de um tema na esfera pblica. No mbito do debate sobre o Oramento Pblico voltado para a Educao, entretanto, delimitar crit-rios de qualidade para as notcias no tarefa simples.

    Frente a esse desafio, a ANDI desenvolveu, em parceria com a Save The Children Reino Unido, parmetros especficos que permitem avaliar, para alm dos resultados quantitativos, de que forma a mdia impressa brasileira aborda as questes oramentrias vinculadas Educao. Os aspectos analisados procuraram identificar se os textos traziam, entre outros elementos, algum tipo de meno s fontes de financiamento, aos objetivos, metas e indicadores da rea de educao, s polticas pblicas implementadas, bem como aos resultados alcanados pelas aes governamentais. Alm disso, o estudo analisou a presena ou no nas notcias de um enfoque de controle social e de fontes diversificadas e/ou vises divergentes em relao aos assuntos abordados.

    Certamente, outras leituras poderiam ser agregadas interpretao dos dados da presente pesquisa e uma referncia aos principais fatos ocorridos no Pas no campo da Educao enriqueceria a compreenso dos nmeros. Entretanto, longe de trazer um enfoque conclusivo o que exigiria um estudo de maior flego , os resultados apresentados nas pginas que se seguem contribuem para apontar possveis hipteses em relao qualidade do tratamento editorial dispensado pelos jornais ao tema em foco neste documento.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Duas faces da coberturaNo resta dvida de que uma das pautas mais marcantes da rea educacional no Brasil, em 2006, foi o processo de mobilizao e debate em torno do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profi ssionais da Educao (Fundeb). Durante diferentes perodos do ano, os momentos de discusso sobre o Fundo envolvendo os diversos atores sociais interessados nesse processo ocupou parte considervel do noticirio sobre Educao, como fi cou evidenciado ao longo das pginas anteriores.

    A forte presena do Fundeb na agenda da mdia, alm de ter contribudo para amplifi car o espao dedicado ao tema no debate pblico, agregou cobertura jornalstica elementos relevantes para se compreender a interface entre as polticas educacionais e o processo oramentrio. Diferentes dados coletados pela anlise coordenada pela ANDI, apresentados a seguir, corroboram essa percepo.

    Por outro lado, importante ressaltar que no so poucos os desafi os a serem superados no aprimoramento dessa cobertura: em uma primeira leitura geral dos dados qualitativos, fi ca claro como, em diversos momentos, a imprensa deixou de enquadrar o Oramento Pblico voltado para Educao segundo sua devida dimenso ou seja, como um instrumento que defi ne tanto as prioridades quanto as aes concretizadas pelo governo em relao rea educacional. Isso evidenciado, por exemplo, quando notamos que os jornais brasileiros ainda acompanham de maneira tmida as etapas oramentrias ao longo do ano, assim como muitas vezes deixam de investigar aspectos que so essenciais para entender e avaliar o Oramento Pblico. Essas e outras questes so descritas a seguir.

    Fatores de contextualizaoComo vimos, cobrir temas complexos como o Oramento Pblico voltado para a Educao exige do jornalista conhecimentos especfi cos e uma abordagem que v alm dos fatos e oferea aos leitores informaes contextualizadas

    Fontes de recursosUm dos primeiros elementos de discusso sobre aspectos orament-rios envolve as fontes de fi nanciamento para as polticas e projetos ela-borados e/ou implementados pelo poder pblico e pelas organizaes da sociedade civil. Como vimos anteriormente, um dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre o Oramento consiste na impossibilida-de de se criar um programa ou atividade que gere despesas sem prever, antes disso, a origem dos recursos. Tanto governo quanto parlamenta-res vem-se obrigados, portanto, a discutir tais fontes ao formular as polticas pblicas necessrias para a melhoria da Educao.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    A imprensa brasileira parece no desconsiderar essa relevncia. Mais da metade das notcias analisadas fez meno a pelo menos uma fonte de fi-nanciamento, como se pode constatar pelos dados do grfico ao lado. Nes-se aspecto, fica evidente que a cobertura sobre o Fundeb foi o principal responsvel por ampliar a referncia origem dos recursos oramentrios, principalmente quando levamos em conta que o prprio Fundo constitui uma dessas fontes (para mais informaes sobre o Fundeb, veja pgina 23).

    Da mesma forma, a maior parte dos fundos e impostos mencionados individualmente fo-ram aqueles que compunham o novo fundo da Educao ou que j integravam seu ante-cessor, o de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ). Somados, o Fundeb e os demais impostos que o integram, corres-ponderam a 43,9% das menes s fontes de financiamento (veja tabela na prxima pgi-na). Se tambm adicionarmos a essa soma a referncia ao Fundef cuja meno aparece, em grande parte dos casos, associada ao Fun-deb esse percentual sobe para 67%.

    No mbito desse universo de anlise, importante considerar, por outro lado, que apenas a referncia s fontes relacionadas ao Fundeb no sufi-ciente para promover um debate mais abrangente sobre o financiamento de polticas pblicas educacionais. Para tanto, seria tambm necessrio que os principais impostos recolhidos pelas trs esferas de governo tivessem sido mencionados pelas notcias. Discutir os valores e destinos de outros tri-butos, comparando-os com aqueles direcionados ao Fundeb/Fundef seria uma das maneiras de enriquecer a discusso sobre o fundo em tramitao.

    70,00 %

    60,00 %

    50,00 %

    40,00 %

    30,00%

    20,00%

    10,00%

    0,00%Aborda No Aborda

    abordagem a Fontes de Financiamento para Educao(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,

    para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Principais impostos, segundo a Constituio Federal

    Unio Estados municpios

    Imposto de Importao (II) Imposto de Exportao (IE) Imposto sobre a Renda (IR) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) Imposto Territorial Rural (ITR) Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)

    Imposto sobre Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte e de Comunicao (ICMS) Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) Imposto sobre Transmisso de Herana e Doao (ITCD)

    Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) Imposto sobre Transmisso de Bens e Imveis (ITBI) Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS)

    Fonte: Constituio Federal.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Repasses e Transferncias 1,1%Fundo de Participao dos Estados (FPE) 1,0%Outras Fontes 0,8%Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional s Exportaes (IPIexp) 0,5%Imposto de Transmisso de Causa Mortis e Doaes (ITCMD) 0,4%Imposto Territorial Rural (ITR) 0,4%Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola) 0,4%Convnios 0,4%Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) 0,4%Prestao de Servios e Transferncia de Renda de Famlias s Escolas 0,3%Governos Estrangeiros 0,3%Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) 0,3%Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza 0,2%Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) 0,2%Recursos provenientes de Organizaes Internacionais 0,1%

    Recursos Destinados Manuteno e Desenvolvimento do Ensino 0%

    Outros Impostos 0,4%

    No menciona 38,3%(*) A varivel permite marcao mltipla.

    Fontes de Financiamento abordadas (*) (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) 34,2%Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef ) 23,1%Impostos citados individualmente, os quais constituem o Fundeb 9,7%Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) 2,3%Fontes de financiamento citadas individualmente, associadas ou no ao FNDE 2,3%Fundo de Participao dos Municpios (FPM) 2,1%Recursos provenientes de Responsabilidade Social Empresarial 2,0%Lei Kandir - Desonerao das exportaes prevista na Lei Complementar n 87/96 1,9%Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE 1,8%Salrio-Educao 1,7%Outros Fundos 1,3%Imposto de Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) 1,1%Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) 1,1%Emprstimos junto a Organismos Multilaterais (BID, BIRD, etc) 1,1%Outros Emprstimos/Endividamentos 1,1%

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Fundo esquecidoNesse cenrio, outro relevante instrumento de financiamento das polticas de Educao acabou sendo deixado de lado na cobertura. O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) autarquia vinculada ao Mi-nistrio da Educao (MEC), responsvel por aplicar e gerenciar recursos e programas educacionais destinados pela Unio aos estados e municpios aparece em pouco mais de 20 textos sobre Educao produzidos em 2006.

    Para se ter uma idia da dimenso do FNDE no contexto educacional, basta dizer que somente em 2005 ele mobilizou quase R$ 9 bilhes ou seja, cerca de 40% do total de recursos aportados pelo governo federal na funo Educao (veja quadro na pgina 35). Parte desses recursos aplica-da no Fundescola, programa administrado pelo FNDE financiado com recursos federais e emprstimos do Banco Mundial que promove inves-timentos no Ensino Fundamental em estados e municpios. Da o fato da presente anlise ter considerado este programa como uma fonte de finan-ciamento assim como outros instrumentos ligados ao FNDE.

    Apesar de sua relevncia, contudo, a meno a esse fundo nacional inexpressiva, principalmente quando comparada cobertura realiza-da pelos jornais em relao aos demais fundos educacionais mencio-nados anteriormente. verdade que, em 2006, os recursos previstos pelo Fundef (R$ 15.984.012.383,34) representavam o dobro do previsto para o FNDE. Mas, enquanto o Fundef foi mencionado em 23,1% dos textos pesquisados sem levar em considerao os impostos que o in-tegravam, os quais juntos somaram 6,8% , valores inseridos no FNDE foram citados em somente 1,8% dos textos. Os outros fundos e con-tribuies a ele associados Salrio Educao, Recursos para MDE, Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e Fundescola foram mencionados por um percentual ligeiramente maior (2,3%).

    Indicadores Oramentrios Um dos recursos mais importantes para a contextualizao da cobertura de questes oramentrias diz respeito meno de indicadores que permitam no apenas demonstrar a aplicao dos recursos pblicos, como tambm comparar diferentes gastos efetuados pelos governos. Nesse sentido, a metodologia desenvolvida para a presente anlise procurou identificar se a imprensa brasileira fazia ou no referncia a algum tipo de indicador oramentrio vinculado Educao, quais eram os indicadores citados e, ainda, se buscava construir uma leitura comparativa em relao a outros dados oramentrios (sobre os Indicadores Oramentrios de Despesa, veja Parte I).

    Os resultados identificados podem ser lidos de duas formas. Primeiro, a partir de um vis positivo ou seja, mais de 50% dos textos traz algum tipo de indicador. Por outro lado, entretanto, se considerarmos que a

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    cobertura em avaliao se trata de uma seleo de notcias que mencio-nam Oramento, o dado pode no parecer to positivo: afinal, quase me-tade das notcias aborda aspectos oramentrios sem fazer referncia aos valores reservados Educao em suas vrias modalidades possveis.

    Na maior parte dos textos analisados, a referncia feita a esses indicadores significou a meno ao gasto total oramentrio em Educao seja da esfera federal, estadual ou municipal (21,1%). Em 11,5% dos textos esse valor global colocado em perspectiva quanto ao Oramento Pblico Total (includas a suas vrias modalidades: valor antes das transferncias, depois das transferncias, com encargos da dvida, etc.). Comparaes entre o Oramento para Educao e o PIB ou os gastos com outras funes oramentrias (como Sade, Cultura, Assistncia Social, etc.) somaram 6,5%.

    Foco em programas especficosAs demais notcias tenderam a apresentar valores mais circunscritos: por atividades associadas a infra-estrutura, insumos, gasto por estudante, despesas com pessoal, etc. Ao todo, textos que mencionam indicadores

    60,00 %

    50,00 %

    40,00 %

    30,00%

    20,00%

    10,00%

    0,00%Sim No

    meno a indicadores Oramentrios Educacionais(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Indicadores Oramentrios Educacionais mencionados (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Gasto Total em Educao 21,1%Gasto em Educao Relativo ao Oramento Pblico Total 11,5%Gasto em Infra-Estrutura (Construo, Reforma etc.) 9,3%Gasto em Remunerao de Professores 9,0%Gasto em Insumos (Merenda, Livro Didtico, Computadores etc.) 7,9%Gasto nas Instituies de Ensino por Categoria de Servios e Categoria por Natureza (Nvel de Ensino)

    7,7%

    Indicador de Gasto Educacional por estudante 6,7%Outro Indicador de Gasto em Educao 5,0%Gasto em Formao de Professores 4,4%Gasto em Educao Relativo ao Produto Interno Bruto (PIB) 4,4%Investimento Pblico e Privado nas Instituies de Ensino 3,1%Gasto em Educao comparado ao das outras Funes (Ex: sade, previdncia, etc) 2,1%Gasto em Remunerao de Outros Profissionais de Educao 1,8%Gasto em Contratao de Professores 1,4%Custo Aluno Qualidade 1,1%No menciona 45,4%

    (*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    especificados por programa ou natureza da despesa somam 36,90% resultado que poderia ser comemorado, no fosse o fato de tais indicadores representarem, em sua grande parte, dados circunstanciais sobre aes governamentais.

    Isto , ao citar valores aplicados na formao ou contratao de professores, material didtico ou merenda escolar, o jornalista geralmente trazia n-meros isolados sobre essas aes e no o total de somas que eram dire-cionadas pelo governo questo em determinado ano. Nesse sentido, vale destacar que as comparaes entre os investimentos focalizados em progra-mas e aes especficos e o Oramento total previsto para Educao e/ou o Oramento total previsto para um nvel de governo foram classificados por esta pesquisa no item Outro Indicador de Gasto em Educao.

    Por fim, um elemento de contextualizao relevante para a constru-o dos textos sobre o oramento diz respeito comparao com os investimentos promovidos por outras naes. Ao todo, 5,4% das not-cias analisadas valeram-se desse tipo de recurso. Embora, aparente-mente, esse no parea ser um dado fundamental, cabe aqui lembrar as concluses de um estudo conduzido pelo cientista poltico norte-

    americano Zachary Elkins. Ao estudar discursos de parlamenta-res brasileiros, Elkins comprovou que muitas das emendas legisla-tivas aprovadas estavam intima-mente relacionadas meno de experincias internacionais como justificativa, no discurso de seu proponente. Seria fundamental, portanto, que os jornais fontes primrias de informao dos parlamentares, como constata a tambm cientista poltica Marta Dolabela oferecessem a seus leitores tais comparaes.

    metas educacionais e avaliao de resultadosUm elemento de discusso que tambm no poderia estar ausente do debate sobre o Oramento voltado para a Educao consiste na abordagem dos objetivos, metas e resultados relacionados ao setor. Apesar de ser fundamental, como destacado anteriormente, que os jornalistas mencionem indicadores ao analisar as questes oramentrias, em muitos dos casos focalizados pelas notcias, dificilmente ser cumprido o papel de informar os leitores e exercer o controle social sobre os gastos governamentais, caso no sejam trazidos tona os objetivos para os quais esses valores devem contribuir.

    100,00 %

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Compara No Compara

    Comparao entre dados Oramentrios brasileiros edados Oramentrios de outros pases

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Como vimos, as metas educacionais previstas no Oramento esto lon-ge de constiturem informaes inacessveis ou de difcil localizao: elas no s constam nos projetos aprovados e sancionados do Plano Pluria-nual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Ora-mentria Anual (LOA), como tambm esto hierarquizadas nesses do-cumentos. Apesar disso, somente 3,3% da cobertura sobre o Oramento de Educao fez meno a alguma das metas presentes no PPA, na LDO e na LOA. No total, 10,3% dos textos analisados cita algum tipo de meta e/ou objetivo da rea educacional.

    A ausncia dos objetivos e metas estabelecidos pelos trs instru-mentos bsicos do ciclo oramen-trio acaba por representar uma das principais lacunas da cobertu-ra sobre o Oramento na rea de Educao. Isso porque, na maior parte dos casos, tais documentos seja em mbito nacional, esta-dual ou municipal representam, com j foi dito, a principal carta de intenes dos governos em relao aos resultados que pretendem al-

    canar. Nesse sentido, seria fundamental para o monitoramento das aes governamentais apontar para a sociedade quais objetivos e metas previstas vm sendo ou no efetivamente cumpridas.

    Compromissos e planosAlm dos documentos legais que estabelecem as diretrizes e previses para a aplicao dos recursos pblicos, existe no campo da Educao uma srie de objetivos e metas assumidos pelo governo a partir da assinatura de pactos e compromissos propostos por instncias multilaterais ou movimentos da sociedade civil. No mbito internacional, poderamos citar o Compromisso de Dakar, Um Mundo para as Crianas e as Metas do Milnio. J na esfera nacional, vale mencionar o Compromisso Todos pela Educao, o Selo Unicef Municpio Aprovado e o Plano Presidente Amigo da Criana. A referncia a tais documentos, contudo, ainda no faz parte do cotidiano da imprensa brasileira. Juntos, eles estiveram presentes em menos de 2% da cobertura analisada.

    Esse descaso dos jornais do Pas frente aos acordos assumidos pelos governos tambm encontra reflexo na abordagem aos Planos de Educao nacional, estaduais e municipais. Apesar de terem registrado uma presena ligeiramente maior no noticirio de 2006, as metas estabelecidas por esses documentos so mencionadas em somente 2,3% das notcias, sendo que a maior parte refere-se ao Plano Nacional de Educao (PNE), que sozinho foi responsvel por 1,8% das citaes.

    100,00 %

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Sim No

    meno a metas e objetivos relacionados a Educao(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para

    61 jornais e 4 revistas, em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Mesmo que possamos dizer que parte desse esquecimento da imprensa em relao aos planos guarde relao direta com o prprio descaso de muitos de nossos governantes frente a eles, tal negligncia governamental, por si s, j seria motivo para que houvesse um nmero maior de notcias. Principalmente, quando levamos em conta que, juntamente com o PPA, a LDO e a LOA, tais planos deveriam ser um das primeiras fontes s quais os jornalistas poderiam fazer referncias, uma vez que constituem fora de lei. Isto , cumprir as metas neles presentes representa um requisito para que as autoridades governamentais no contrariem o que determina a legislao.

    Preocupao com os resultadosOutro dado indispensvel para que valores oramentrios sejam contextualizados consiste nos indicadores ou avaliaes de resultados. Uma vez estabelecidas as metas a serem atingidas e executado o valor previsto para alcan-las, preciso verificar se o governo chegou aos resultados propostos. Uma das principais formas de faz-lo por meio da avaliao do impacto gerado por uma poltica pblica em comparao aplicao dos recursos previstos para execut-la.

    Nesse aspecto, a cobertura sobre o Oramento voltado para Educao demonstra um perfil relativamente mais avanado. Os indicadores de re-sultado aparecem em 17,5% das notcias, o que representa um percentual

    metas e objetivos relacionados a Educao mencionados (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) 2,4%Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 1,9%Plano Nacional de Educao (PNE) 1,8%Lei de Oramento Anual (LOA) 1,0%Compromisso de Dacar 0,5%Compromisso Todos pela Educao 0,5%Plano Pluri-Anual (PPA) 0,4%Plano Estadual de Educao (PEE) 0,3%Selo UNICEF 0,3%PME - Plano Municipal de Educao 0,2%Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) ou Metas do Milnio 0,2%Compromisso Educao para Todos 0,1%PDE - Plano de Desenvolvimento da Educao (ou PAC da Educao) 0,1%Um Mundo para as Crianas (MPC) 0,1%Plano Presidente Amigo da Criana (PPAC) 0,0%Outros 1,3%No menciona 89,7%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    significativo dentro do universo analisado. Cabe destacar, contudo, que na maioria dos casos os resultados apontados s ganham sentido quando abordados conjuntamente com as metas e objetivos previstos elemento que, como vimos acima, citado em pouco mais de 10% dos textos.

    Alm disso, importante considerar que a maior parte das citaes a in-dicadores de resultado centra-se so-mente em um nico dado: o nmero ou a taxa de matrcula de estudantes aspecto que, isoladamente, rene quase metade das menes feitas a algum tipo de resultado. Em parte, essa concentrao reflete o fato desse indicador representar, como apon-tado no quadro Principais metas e programas do oramento para edu-cao (veja pgina 33), uma das prio-ridades governamentais para 2006. O PPA federal previa, como objetivo

    orientador, a erradicao do analfabetismo, por meio da incluso de 100% das crianas e adolescentes de 7 a 14 anos na escola. Previa ainda o aumento das matrculas no Ensino Mdio de 8,7 milhes para 10 milhes.

    De fato, a cobertura que abordou esse indicador especfico dividiu-se, quase que equitativamente, entre o nmero de matrculas no Ensino Fundamental e o nmero de matrculas no Ensino Mdio: 53,9% das notcias que abordaram a taxa de matrcula centraram-se sobre o primeiro nvel de ensino e 48,3% sobre o segundo.

    A discusso da permanncia dos alunos na escola, no entanto, no se reduz somente efetuao da matrcula: passa tambm pela taxa de evaso escolar e pela qualidade do ensino pblico. No apenas as metas presentes no PPA, mas tambm aquelas estabelecidas pela LDO, estipulam o objetivo de qualificar o ensino e reduzir a evaso escolar, em grande parte por meio da qualificao de professores e do fornecimento de insumos escolares para alunos de famlias de baixa renda.

    A referncia aos instrumentos de gesto capazes de oferecer uma leitura mais precisa sobre avanos qualitativos no mbito da Educao, contudo, foi restrita. Juntos, os mecanismos de avaliao como a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Prova Brasil), o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) foram abordados em menos de 5% dos textos pesquisados. Via de regra, esses so exames razoavelmente cobertos pela imprensa brasileira, especialmente poca da divulgao de seus resultados. Nesta anlise,

    meno a indicadores ou avaliaes de resultados Educacionais

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    100,00 %

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Sim No

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    entretanto, vale lembrar que estamos verificando se a presena desses indicadores de resultados educacionais coincide com a discusso sobre o Oramento Pblico de Educao.

    Da mesma forma que os instrumentos avaliativos nacionais, os indica-dores da OCDE que incluem tambm os Indicadores Mundiais da Educao (WEI) citados com alguma freqncia na cobertura em geral sobre Educao analisada pela ANDI, tambm estiveram pratica-mente ausentes da abordagem editorial sobre o Oramento. Enquanto os indicadores WEI no so sequer mencionados, o mecanismo de ava-liao da OCDE aparece em menos de 1% do material analisado.

    Por fim, interessante destacar as referncias ao ndice de Desenvol-vimento da Educao Bsica (Ideb), citado em somente um texto em 2006. Criado e divulgado pelo Ministrio da Educao, em abril de 2007 portanto, em um perodo posterior ao considerado pela pre-

    Indicadores e avaliaes de resultados Educacionais mencionados (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Nmero ou Taxa de Matrcula de Estudantes 7,8%Censo Escolar 2,9%Nmero ou Taxa de Evaso Escolar 2,8%Prova Brasil, ou Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc) 1,6%Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) 1,4%Nmero ou Taxa de Repetncia 1,3%Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM) 1,1%Nmero de Professores 0,9%Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa) 0,4%Indicadores da OCDE 0,4%Nmero de Professores por Nvel de Formao 0,4%Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes) 0,3%Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) 0,3%Taxa de Professores por Aluno 0,2%Nmero de Professores por Regio ou Unidade Federativa 0,2%Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) 0,1%Taxa de Professores por Escola/Sala de Aula 0,1%Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope) 0,1%Indicadores Educacionais do Mercosul 0,1%Exame Nacional para Certificao de Competncias de Jovens e Adultos (Encceja) 0,1%ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) 0,1%

    Indicadores Mundiais de Educao (Wei) 0,0%Outros Indicadores/Avaliaes 4,2%No menciona 82,5%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    sente anlise , o Ideb tem como pano de fundo o Plano de Desen-volvimento da Educao (PDE), tambm lanado recentemente (veja quadro abaixo). Mesmo tendo ganhado maior repercusso somente este ano, curioso observar que ao longo de 2006 no houve nenhuma dis-cusso sobre o novo ndice quando estava em foco o Oramento. Esse um dado relevante, principalmente por demonstrar que o debate sobre sua formulao esteve ausente da mdia e, portanto, da agenda pblica.

    Fora de leiA anlise das notcias que fi zeram alguma meno ao texto de leis, emendas, medidas provisrias, entre outras legislaes, corrobora a tese, apontada anteriormente, de que grande parte da cobertura sobre questes oramentrias relacionadas Educao foi dedicada repercusso do debate sobre o Fundeb. Ao todo, pouco mais de 16% do material pesquisado trouxe algum tipo de referncia ao marco legal, um percentual expressivo quando comparado mdia da cobertura sobre Educao em geral identifi cada pela ANDI em 2005 (6,24%).

    Como parte considervel dos textos analisados referiu-se tramitao e aprovao do novo fundo, a imprensa no poderia deixar de referir-se ao Projeto de Emenda Constitucional que o instituiu (PEC 53/06) e Me-dida Provisria (339/96) que promoveu sua regulamentao. Quase 20% das notcias que fazia alguma meno a legislao destacava esses dois ins-trumentos legais, o que corresponde a cerca de 3% da cobertura sobre o Oramento de Educao.

    Plano de Desenvolvimento da EducaoO Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lanado em abril de 2007, visa estabelecer sistemas de defi nio de metas, de avaliao e de cobrana de resultados nas escolas de todo o Pas. Apesar de envolver todos os eixos da Educao, inclusive o Ensino Superior, ele tem como prioridade a Educao Bsica, e para ela que se dirigem suas principais medidas. As aes educacionais previstas no Plano passam pela idia de aumentar o alcance e o resultado do sistema educacional, investindo dinheiro e recursos tcnicos.

    O PDE prev investimentos da ordem de R$ 8 bilhes at 2010 sendo R$ 1 bilho a ser aplicado em suas metas j em 2007. Uma parte desses recursos previstos para o primeiro ano do Plano cerca de R$ 600 milhes j est garantida. O restante ainda est sendo negociado com a equipe econmica, contando com apoio direto do presidente Lula.

    Fonte: MEC

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    Dentro desse universo de anlise, a Constituio Federal tambm apare-ce em destaque. Os diversos captulos e artigos da Carta Magna brasileira so citados em cerca de 17% das not-cias que abordavam alguma legislao. Por outro lado, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) que no s estabelece os princpios e a estru-tura do ensino brasileiro, mas tam-bm estipula quais so os deveres do Estado na oferta da Educao pblica

    gratuita aparece com um percentual de citaes bem menor. Somente em 1,4% das notcias que abordaram a interface ente as questes oramentrias e as polticas educacionais os jornalistas lembraram-se de expor esses princpios e deveres ao contextualizar as informaes publicadas.

    Ciclo oramentrio fora do debateMais preocupante, entretanto, a baixa proporo de contedos que distinguiu o texto das leis mais relevantes para o Oramento direcionado Educao isto , o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Pouco mais de 1% das notcias abordaram a LDO e a LOA, enquanto o texto do PPA sequer foi mencionado. Em parte, possvel supor que essa menor citao se d tambm por questes metodolgicas: afinal, aqui esto sendo contabilizadas as

    meno a Legislao(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,

    para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Legislao especfica mencionada (*) (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    (Projeto de) Emenda Constitucional 53/06 e Medida Provisria 339/06 (legislao que instituiu e regulamentou o Fundeb)

    3,2%

    Constituio Federal em Geral 2,8%Lei 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao, LDB) 1,4%Lei Complementar n 87/96 (Lei Kandir) 1,0%Lei Complementar 101/00 (Lei da Responsabilidade Fiscal, LRF) 0,9%Lei de diretrizes Oramentrias (LDO) 0,8%Lei Oramentria Anual (LOA) 0,5%Lei 9.424/96, que institui o Fundef 0,2%Constituio Estadual 0,2%Planos Estaduais de Educao (PEEs) 0,1%Plano Nacional de Educao (PNE) 0,1%Outra legislao 5,0%No menciona 83,5%(*) A varivel permite marcao mltipla.

    100,00 %

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Menciona No menciona

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    notcias que mencionaram o PPA, LDO e LOA sem fazer referncias s metas e objetivos educacionais neles estipulados ou seja, grande parte de seu contedo. Isso significa que indicadores de gastos pblicos (no considerados metas e objetivos educacionais) foram publicados sem que houvesse uma referncia explcita aos textos desses trs instrumentos oramentrios.

    A ausncia de citao ao texto legal do PPA, LDO e LOA aponta para uma grave lacuna da cobertura, uma vez que o conhecimento do pblico sobre o funcionamento do Oramento depende, em grande medida, da exposio dessas informaes. Ademais, a referncia a esses instrumentos um recurso fundamental para que a correta execuo oramentria seja enquadrada como um dever cuja inadimplncia, portanto, implica em descumprimento da lei.

    Oramento e polticas pblicas: interface necessria No resta dvida de que um dos elementos de contextualizao mais relevantes na abordagem sobre o processo oramentrio diz respeito co-relao entre a execuo dos recursos pblicos e as polticas pblicas implementadas. De maneira geral, parte expressiva das verbas destinadas s diferentes reas, entre elas a Educao, tem como finalidade financiar programas, projetos e atividades desenvolvidos

    pelas instncias governamentais e, muitas vezes, tambm por organizaes parceiras.

    Nesse contexto, seria desejvel que a maior parte da cobertura sobre o Oramento de Educao trouxesse alguma referncia s polticas edu-cacionais. Essa , em boa medida, a tendncia observada, j que quase um tero dos contedos pesquisa-dos (28,4%) faziam alguma men-o a tais polticas.

    Entretanto, ao analisarmos os programas especficos mais cobertos pelos veculos, notamos que houve concentrao maior de notcias sobre uma iniciativa governamental voltada para garantir o acesso ao ensino universitrio, em detrimento de programas pertinentes aos demais nveis. Uma possvel deduo desse resultado que exigiria outros instrumentos de anlise para que fosse comprovada est relacionado ao perfil do pblico a que se direciona a mdia impressa mais escolarizado e, portanto, preocupado com polticas voltadas para um nvel de ensino mais avanado.

    Vale esclarecer que na identifica-o dos contedos jornalsticos sobre o Oramento de Educao que faziam referncia ao marco legal no foram considerados os textos em que a meno legis-lao estava relacionada a algum tipo de abordagem sobre metas e objetivos previstos em leis. Nos casos em que ocorreu esse tipo de situao, as notcias foram contabilizadas no item Meno a metas e objetivos relacionados Educao (para mais informaes, veja pgina 59).

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Menciona No menciona

    meno a Polticas Pblicas Educacionais(% sobre o total de notcias sobre Oramento para

    Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Por outro lado, poderamos tambm supor que tal resultado da cobertura reflete uma tendncia j observada pela ANDI em outras pesquisas sobre o noticirio voltado Educao: na maioria das vezes em que abordam o tema, os jornais tendem a fazer referncias genricas, sem apontar nveis de ensino ou polticas pblicas especficas.

    Como demonstra a tabela abaixo, esta anlise considerou no somente os programas a que so direcionados os recursos para Educao, mas tambm aqueles no necessariamente relacionados a essa funo ora-mentria. Isso se explica pelo fato de tais programas tambm preverem, entre suas aes, algum tipo de interface com a rea educacional. O Bolsa-Famlia, por exemplo, um dos carros-chefe das polticas sociais do governo federal, estabelece uma vinculao entre a transferncia de recursos e o acompanhamento escolar de filhos dos beneficirios. Esta foi inclusive a segunda poltica especfica mais abordada pelos jornalis-tas quando abordavam o Oramento de Educao.

    Alm disso, tambm receberam destaque por parte dos jornais os diferentes programas implementados por governos estaduais e prefeituras, bem como outras iniciativas do governo federal que no se enquadravam nos itens pr-definidos pelo instrumento de pesquisa.

    Como exposto no quadro sobre os procedimentos metodolgicos (veja pgina 06), foram includas nesta anlise aquelas notcias que versavam somente sobre Educao Bsica (Ensino Infantil, Funda-mental e Mdio), Educao de Jovens, Ensino Profissionalizante e questes relacionadas ao Acesso ao Ensino Superior.

    Programas Educacionais citados (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Programas formulados e executados setores no-governamentaisProjetos ou Polticas do Setor Privado 0,7%Projetos ou Polticas do Terceiro Setor 0,4%Outros 5,4%

    Programas governamentais que possuem aes voltadas EducaoProgramas de Governos Estaduais 4,5%Programa Bolsa-Famlia 3,5%Programas de Governos Municipais 3,5%PETI - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil 1,1%Polticas de Ao Afirmativa 0,3%Programa Luz para Todos 0,2%Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes 0,2%Gesto da Participao em Organismos internacionais 0,1%Direitos Humanos, Direitos de Todos 0,0%Brasil Patrimnio Cultural 0,0%Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas 0,0%Outros Programas do Governo Federal 5,7%

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    abrangncia e contexto das iniciativasPara alm da meno aos dados oramentrios, uma abordagem consis-tente das polticas pblicas tambm precisa levar em considerao outros elementos de contexto, necessria para que os leitores possam visuali-zar a real dimenso alcanada pela implementao de um determinado programa e, conseqentemente, pela aplicao dos recursos pblicos. Do ponto de vista jornalstico, isso significa trazer para o contedo das not-cias informaes, por exemplo, sobre o nmero de crianas ou profissio-nais de Educao beneficiados, sobre os resultados alcanados frente s metas e expectativas previstas e sobre a eficcia das polticas brasileiras em comparao s iniciativas implementadas em outros pases.

    Programas governamentais direcionados especificamente EducaoProuni 3,7%Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos 2,0%Transporte Escolar 1,7%Bolsa-Escola 0,5%Escola de Fbrica 0,5%Fies 0,4%Programa Escola da Famlia (abertura de escolas no final de semana) 0,4%Programa de Educao para a Diversidade e Cidadania 0,3%Programa Nacional da Juventude 0,3%Escola Bsica Ideal 0,3%Sistema Nacional de Certificao e Formao Continuada de Professores da Educao Bsica 0,3%Programa Gesto da Poltica de Educao 0,3%Livro Aberto 0,2%TV Escola 0,2%Desenvolvimento do Ensino da Ps- Graduao e da Pesquisa Cientfica 0,1%Programa Nacional de Informtica na Educao 0,1%Programa Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica 0,1%Diversidade na Universidade 0,1%PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola 0,1%Programa de Valorizao e Formao de Professores e Trabalhadores da Educao Bsica 0,1%Universidade do Sculo XX 0,1%Programa Brasil Escolarizado 0,1%Programa Desenvolvimento da Educao Infantil 0,0%Programa de Desenvolvimento do Ensino Fundamental 0,0%Programa Brasil Quilombola 0,0%Programa de Desenvolvimento do Ensino Mdio 0,0%Programa de Desenvolvimento da Educao Especial 0,0%No menciona 71,6%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Como pode ser observado na tabela abaixo, dentre os fatores de contextu-alizao das polticas considerados por esta anlise, a referncia aos pbli-cos-alvo , de longe, o de maior destaque (20,7%). Este pode ser avaliado como um aspecto positivo da abordagem dos jornais frente ao Oramento de Educao. Ao trazer informaes sobre a populao benefi ciada pelas aes governamentais, os jornalistas contribuem para que os seus leitores reconheam os segmentos populacionais contemplados pelas iniciativas.

    Por outro lado, a existncia (ou inexistncia) de contrapartidas das fa-mlias na Educao de meninos e meninas, a apresentao de resulta-dos ainda que no avaliados luz das metas e objetivos iniciais e as avaliaes propriamente ditas quase no estiveram presentes na cober-tura. Uma das possveis concluses a que podemos chegar a partir de tais resultados diz respeito relevncia de se desenvolver estratgias de comunicao junto imprensa que favoream a conexo entre questes oramentrias, polticas pblicas, deveres institudos em lei, metas e avaliao de impacto. Sem uma abordagem mnima a esses elementos, difi cilmente as notcias sobre o Oramento voltado para a Educao propiciaro um debate qualifi cado sobre a quantidade e a qualidade da aplicao de recursos para o ensino de crianas e adolescentes.

    Vigilantes do interesse pblicoA contribuio da imprensa brasileira para a melhoria da Educao passa tambm pelo exerccio de um papel de extrema relevncia no trabalho jornalstico: o controle social das aes pblicas.

    Embora a produo de informaes contextualizadas seja um fator indispen-svel para fomentar debates qualifi cados sobre o Oramento de Educao, existem tambm outros elementos que precisam ser levados em conta nesse processo. Um dos mais relevantes est relacionado funo de controle so-cial que deve ser desempenhada pelos meios de comunicao em relao s aes pblicas. Tal responsabilidade, inerente ao exerccio de um jornalismo socialmente responsvel, consiste no acompanhamento constante das inicia-

    Contextualizao das Polticas Pblicas Educacionais mencionadas (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Descreve pblico-alvo ou populao benefi ciada 20,7%Apresenta aspectos relacionados a Sustentabilidade 5,7%Apresenta Contrapartidas do Pblico-Alvo 5,4%Apresenta Resultados 4,9%Apresenta Avaliao com dados 3,7%Apresenta Avaliao sem dados 2,6%Compara com Polticas Educacionais de Outros Pases 0,4%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    tivas sejam elas governamentais, do setor privado e/ou do terceiro setor.No mbito da cobertura de Educao, o desempenho efetivo do papel de vigilncia das aes pblicas exige a compreenso por parte dos jor-nalistas das questes que tangenciam a formulao e a implementao das polticas educacionais. Nesse sentido, a presente anlise procurou investigar aspectos como a perspectiva de direitos e a cobrana e res-ponsabilizao de atores quanto a problemas relacionados ao ensino.

    Visto que alguns temas educacionais representam polmicas e tenses entre governo e sociedade civil, buscou-se tambm localizar a maneira pela qual a imprensa deu visibilidade a tais questes entre as quais podemos apontar a qualidade de ensino, o estabelecimento de um piso salarial e as discusses mais especficas sobre como melhorar o atual cenrio da Educao no Pas.

    Pelo direito a uma educao de qualidadeUm dos primeiros aspectos investigados pelo estudo coordenado pela ANDI em relao abordagem de controle social presente nas notcias est relacionado presena ou no de um enfoque de direitos. Para isso, a metodologia permitia identificar os momentos em que a cobertura enquadrou a aplicao dos recursos pblicos na Educao como um direito da criana e do adolescente. De maneira anloga, isso implicou tambm verificar se a inexistncia ou ineficincia de tal aplicao foi

    abordada como uma violao dos direitos das novas geraes.

    Como pode ser observado no grfi-co ao lado, no entanto, a maior par-te do material analisado no traz esse tipo de enfoque. Em cerca de 10% dos textos volume relativa-mente pouco expressivo , os jor-nalistas reforaram o princpio de que a Educao um dos direitos bsicos de cidados e cidads.

    A conseqncia da escassez de notcias que tragam esse tipo de enquadramento no pode ser vista

    como uma questo trivial: a ausncia dessa perspectiva acaba por possibilitar a persistncia de uma viso clientelista sobre o Estado. Ou seja, de que determinadas aes e investimentos governamentais na rea de Educao so iniciativas voluntrias, constituindo-se como um reflexo da boa vontade governamental e no como um dever estatal.

    Embora tal viso esteja cada vez mais circunscrita a veculos de comu-nicao que mantm algum tipo de vnculo poltico junto a governos

    100,00 %

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Enquadra como um Direito No Enquadra como um Direito

    Enquadramento da Educao como um direitoda criana e do adolescente

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    locais, ela tambm pode derivar do desconhecimento sobre o funciona-mento dos instrumentos oramentrios. Da mesma forma, pode decor-rer da falta de compreenso sobre os dispositivos constitucionais que garantem um percentual mnimo de recursos a ser aplicado pela Unio, os estados e os municpios na Educao.

    noo de direitoPara entender melhor a forma como os profissionais da imprensa abor-dam essa perspectiva de direito, o presente estudo buscou tambm apontar a compreenso sobre o conceito de Direito Educao ex-presso nas notcias. Mesmo que a princpio possa soar bvia, tal con-cepo pode agregar, na verdade, diferentes enquadramentos (veja tabela abaixo). Os dados da cobertura revelam, no entanto, que os jornalistas tendem a focar esse debate apenas em alguns aspectos. Na maioria das vezes em que abordaram o direito Educao, os jornais traziam em destaque questes relacionadas ao acesso escola (7,9%) ou ao debate mais amplo sobre a qualidade do ensino (5,7%).

    De maneira geral, os demais tpicos relacionados garantia do direito Educao tiveram pouca presena no noticirio. Isso torna-se evidente quando observamos que temas relacionados adaptao e ao cumpri-mento do contedo curricular, freqncia de professores e segu-rana foram praticamente esquecidos ao longo da cobertura em 2006.

    Enquadramento do Direito a Educao (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,

    para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)O direito enquadrado como...Acesso a Educao (Vagas, Matrculas) 7,9%Educao de Qualidade em Geral 5,7%Professores Qualificados 2,8%Infra-Estrutura (Prdio, Quadra) 2,0%Insumos (Material Didtico, Uniforme,Merenda Escolar) 1,3%Transporte Escolar 1,3%Insumos Tecnolgicos (Computadores,TV) 0,8%Jornada Integral 0,8%Freqncia de Professores (reposio de professores faltosos) 0,5%Segurana 0,4%Cumprimento do Contedo Curricular 0,2%Reformulao ou Adaptao do Contedo Curricular 0,2%No enquadra 88,8%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Qualidade da Educao e Oramento PblicoAspecto diretamente relacionado promoo do direito Educao, a qualidade do ensino esteve presente em razovel medida no debate sobre o Oramento de Educao em 2006: mais de um tero das notcias abordaram a questo. Este pode ser considerado um dado positivo da atuao da imprensa, principalmente quando levamos em conta que vrios indicadores educacionais demonstram que a despeito da rpida evoluo do nmero de matrculas em alguns nveis educacionais o aprendizado dos estudantes ainda permanece, em grande parte, insatisfatrio.

    Por outro lado, apesar de representar um avano o fato dos jornais conseguirem estabelecer, em um volume expressivo de textos, uma interface entre a qualidade da Educao e os recursos pblicos destinados a essa rea, a discusso ainda precisa ganhar profundidade dentro da imprensa. Poucas notcias relacionaram as causas (7,3%) e conseqncias (5,9%) da baixa qualifi cao do ensino ou questionaram (6,4%) a qualidade atual oferecida pelo sistema pblico. Alm disso, notcias propositivas obtiveram uma participao irrisria: 2,5% apontaram alternativas ou possibilidades de melhoria dessa qualidade. Vale ressaltar ainda que a presena de vises divergentes (1,8%) sobre essa discusso, bem como a cobrana de iniciativas

    Dficit de matrculas nos Vrios nveis de Ensino

    Tomando por base um estudo realizado pelo Inep (2001), no qual se busca avaliar o crescimento necessrio das matrculas para o atendimento das metas defi nidas pelo Plano Nacional de Educao (Lei 10.172/2001) para 2011, teramos os seguintes ndices de variao na oferta da rede pblica diante da matrcula de 2003: Creche: + 474% (precisaramos de 3,6 milhes de novas

    matrculas para cumprir o PNE. Pr-escola: + 63% (2,4 milhes de novas matrculas). Ensino fundamental: - 22% (reduo de 7 milhes de

    matrculas em funo da melhora no fl uxo e da queda na natalidade).

    Ensino mdio: + 60% (4,7 milhes de novas matrculas). Ensino superior: + 188% (1,8 milho de novas matrculas). Educao especial: + 140% (146 mil novas matrculas). Educao de jovens e adultos: + 167% (8,2 milhes de novas

    matrculas). Alfabetizao de adultos: alfabetizar cerca de 15 milhes de

    analfabetos com 15 anos ou mais de idade.

    Fonte: Custo Aluno-Qualidade Inicial: rumo educao pblica de qualidade no Brasil Campanha pelo Direito Educao.

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    junto a atores especficos (0,9%) tambm precisam ser fortalecidas na atuao dos jornalistas e das fontes de informao ouvidas.

    A tabela abaixo apresenta alguns dos elementos abordados por es-tudos educacionais e apontados por organizaes no governa-mentais como peas-chaves para garantir um ensino de qualidade aos estudantes. Os dados reafir-mam a larga presena do debate nos meios. Entretanto, quando nos detemos sobre a idia de Edu-cao de qualidade predominante

    na cobertura, deduzimos que ela se insere, com grande freqncia, em uma discusso genrica sem apontar quais elementos, precisamente, influen-ciam ou proporcionam uma educao mais ou menos qualificada.

    Custo aluno Qualidade Dentro do debate mais especfico sobre qualidade da Educao, vale destacar ainda a discusso sobre o custo mnimo por aluno do sistema pblico para garantir um ensino qualificado. Esse valor per capita denominado Custo Aluno Qualidade (CAQ) e a previso de estipulao de seu valor pelo governo foi estabelecida pela Constituio Federal, pela LDB e pelo Fundef.

    Vinculao entre Oramento a qualidade da Educao(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,

    para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)Menciona 32,2%%Relaciona Causas 7,3%Relaciona Conseqncias 5,9%Questiona 6,4%Apresenta Solues 2,5%Apresenta vises contraditrias 1,8%Cobra de maneira geral 4,0%Cobra de ator especfico 0.9%No menciona 67,8%

    Concepo de qualidade da Educao na cobertura (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,

    para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)Educao de Qualidade em Geral 18,2%Professores Qualificados 8,0%Infra-Estrutura (Prdio, Quadra) 7,3%Insumos (Material Didtico, Uniforme,Merenda Escolar) 4,6%Transporte Escolar 2,9%Insumos Tecnolgicos (Computadores,TV) 1,7%Reformulao ou Adaptao do Contedo Curricular 0,8%Freqncia de Professores (reposio de professores faltosos) 0,6%Jornada Integral 0,5%Segurana 0,4%Cumprimento do Contedo Curricular 0,3%Outros 1,4%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Paralelamente definio dos recursos mnimos a serem aplicados por aluno, calculados pelo governo a partir das diretrizes do marco legal (como no caso, por exemplo, dos investimentos efetuados via Fundef/Fundeb), organizaes internacionais e da sociedade civil vm reivin-dicando nos ltimos anos a regulamentao do CAQ. A Campanha pelo Direito Educao, em parceria com a Action Aid Brasil, a Save the Children Reino Unido e o Unicef, desenvolveu uma proposta de Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), sistematizada no estudo Custo Aluno-Qualidade Inicial Rumo educao pblica de qualidade no Brasil (veja quadro na prxima pgina).

    A repercusso sobre o debate em torno do Custo Aluno Qualidade, no entanto, gannhou pouco espa-o nos jornais em 2006: somente 6,7% da cobertura mencionou o conceito. J ao abordar os elemen-tos presentes na definio proposta pelo CAQi, esse espao traduziu-se praticamente na discusso de um dos quatro elementos propos-tos pela Campanha Nacional pelo Direito Educao: o impacto de aumento na remunerao salarial de educadores sobre a qualidade do ensino. Outros aspectos to re-

    levantes quanto esse, como a jornada de estudantes (1%), a relao entre aluno-turma ou aluno-professor (o,6%) e a infra-estrutura educacional (o,2%) estiveram praticamente ausentes.

    100,00 %

    80,00 %

    60,00 %

    40,00%

    20,00%

    0,00%Sim No

    abordagem ao Custo aluno Qualidade (CaQ)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    meno a Elementos relacionados ao Custo alunoQualidade inicial (CaQi) (*)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao,para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Salrios dos profissionais da educao 5,9%Jornada dos alunos e das alunas 1,0%Relao entre aluno-turma ou aluno-professor 0,6%Tamanho da escola/creche (Insumos, Infra-Estrutura) 0,25%No menciona 93,3%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Piso Salarial e vetos ao PnEAssim como tem ocorrido na discusso acerca do Custo Aluno Quali-dade, h outras questes no consensuais, que tm gerado divergncias entre diferentes grupos de interesse da rea de Educao. Dois desses pontos de discordncia tambm foram investigados no presente es-tudo: o primeiro envolve o estabelecimento de um piso salarial para educadores bandeira levantada por sindicatos, profi ssionais da rea e especialistas que defendem as melhorias salariais como mecanismo de qualifi cao do ensino ; o segundo est relacionado aos vetos governa-mentais a nove artigos do Plano Nacional de Educao (PNE), aplica-dos durante a gesto do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.

    O Custo aluno Qualidade Inicial (CaQi)

    O CAQi consiste em um estudo desenvolvido ao longo de trs anos pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, com a participa-o de pesquisadores, especialistas, gestores e ativistas de educao. Ele aponta quanto deveria ser investido por aluno de cada etapa e modalidade da educao bsica para que o Pas comece a oferecer uma educao com o mnimo de qualidade para seus alunos.

    Segundo os parmetros do CAQi, para se estabelecer esse padro mnimo so necessrios investimentos prioritrios em pessoal, proporcionando uma remunerao razoavelmente adequada a todos e todas profissionais da educao. O estudo define um piso de R$ 1.000 para profissionais com formao em nvel mdio e R$ 1.500 para profissionais com formao em nvel superior. Para o CAQi ser implementado, via Fundeb, a complementao da Unio deveria ser de R$ 19 bilhes e no de R$ 2 bilhes, como previsto para 2007.

    Alm do salrio de professores e outros profi ssionais das escolas, os aspectos que mais impactam o CAQi, contabilizados no clculo, incluem:1. Tamanho ideal da escola/creche, levando em considerao o

    cenrio atual brasileiro e os vrios nveis de ensino. 2. A jornada dos alunos e das alunas.3. A relao alunoturma ou alunoprofessor.

    No documento, encontram-se os valores sugeridos para cada um desses componentes.

    Fonte: Custo Aluno-Qualidade Inicial Rumo educao pblica de qualidade no Brasil Campanha pelo Direito Educao

    A Campanha Nacional pelo Direito Educao representa a ao de mais de 120 instituies de todo o Brasil, incluindo ONGs nacionais e internacionais, sindi-catos, universidades, secretrias e secretrios de educao e organiza-es estudantis e juvenis. A inicia-tiva tem como objetivo efetivar os direitos educacionais garantidos por lei, por meio de ampla mobili-zao social, para que todo cidado e cidad brasileiros tenham acesso a uma escola pblica de qualidade.

    Fonte: www.campanhaeducacao.org.br

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    No que diz respeito ao piso salarial de educadores questo diretamente vinculada ao debate sobre os recursos destinados Educao , a cobertura concedeu uma ateno razovel, comparativamente aos outros itens da agenda mencionados a seguir. Ao todo, cerca de 10% das 1.140 notcias analisadas abordaram a questo. Destas, como pode ser visto no tpico apresentado anteriormente, cerca de metade fi zeram conexo com a discusso acerca da qualidade do ensino.

    Por um lado, parte dessa ateno dos jornais sobre o assunto refl ete a aprovao pelo Senado do Projeto de Lei n 59/04, proposto pelo Senador Cristovam Buarque (veja quadro abaixo). Por outro, pode tambm estar relacionada organizao dos sindicatos: em 38% das notcias, eles foram as principais fontes de informao ouvidas pelos jornalistas, um percentual quase cinco vezes maior do que o registrado na cobertura em geral (para mais informaes sobre as fontes consultadas, veja pgina 3).

    Quando avaliamos a profundidade com a qual o tema foi tratado, nota-se que a cobertura revelou um perfi l similar ao encontrado nos textos que abordaram a qualidade da Educao. Menos de 2% das notcias apresentaram causas, conseqncias, questionamentos, solues e vises divergentes. Cobranas acerca do estabelecimento de um piso salarial tambm estiveram reduzidas a um nmero limitado de notcias.

    Projeto de Lei: Piso Salarial para Educadores

    Em agosto de 2006, o Senado Federal aprovou o Projeto de Lei que institui o piso salarial nacional para os educadores (PLS 59/04). O projeto de autoria do senador Cristovam Buarque (PDT/DF) e o parecer, do senador Mozarildo Cavalcanti (PTB/RR). Aps passar pelo Senado, a legislao seguiu para a Cmara, onde se encontra em tramitao como o PL 7431/2006.

    O projeto fi xa o valor mnimo de R$ 800 para a remunerao dos educadores de nvel mdio com 40 horas semanais e R$ 1.100 para os de nvel superior. Para os anos posteriores, o piso salarial fi xado pelo Poder Executivo nunca poder ser inferior a 60% do investimento mnimo anual por aluno.

    A proposta assegura ainda aos educadores pblicos o direito de manter o seu atual regime de trabalho e de remuneraes, ou de se adaptar jornada de trabalho que nunca ser inferior a 40 horas semanais exigida para garantia do piso salarial.

    Fonte: DIAP, adaptado.

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    metas vetadasEm 2006, outra discusso da rea de Educao que esteve na pauta de rei-vindicaes da sociedade civil, principalmente a partir da mobilizao da Campanha Nacional pelo Direito Educao, est relacionada aos vetos estabelecidos pelo Poder Executivo a algumas das metas do Plano Nacional de Educao (veja quadro a seguir). Em 9 de janeiro de 2001, o ento presi-dente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, havia sancionado, com nove vetos, a Lei n 10.172/2001, aprovando o PNE. Na mensagem n 9, de 9/1/2001, na qual comunica os vetos ao parlamento, o governo federal apresentava suas justificativas. Conforme estabelece a Constituio, cabe ao Congresso Nacional derrubar ou no os vetos. No caso do PNE, no entan-to, tal deciso seja qual for ainda no foi tomada.

    Apesar da relevncia dessa questo para as polticas educacionais no Pas, sua repercusso nos jornais foi praticamente nula somente duas notcias publicadas em 2006 a abordavam. Se, por um lado, tal cenrio

    artigos do PnE vetados(extrados da Tabela de Metas de maior impacto financeiro do PNE)

    Educao Infantil (26 metas)Atender, no Programa de Garantia de Renda Mnima, em 3 anos, 50% das crianas de 0 a 6 anos que se enqua-dram nos seus critrios, atingindo 100% em 10 anos (Meta 22)Educao Superior (35 metas)Ampliar a oferta do ensino pblico, de forma que ela responda por, no mnimo, 40% do total de vagas oferecidas (Meta 2)Criao, por meio de legislao, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Superior, constitudo, entre outras fontes, com pelo menos 75% dos recursos da Unio vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino para manuteno e expanso da rede federal (Meta 24).Ampliar o programa de Crdito Educativo de modo a atender 30% da populao matriculada no setor privado. (Meta 26)Ampliar o financiamento pblico pesquisa cientfica e tecnolgica de forma a triplicar, em 10 anos, os recursos do setor.magistrio da Educao Bsica (28 metas)Implantar, em 1 ano, planos de carreira para os profissionais de educao que atuam nas reas tcnicas e administrativas e os respectivos nveis de remunerao (Meta 4)Financiamento e Gesto (44 metas)Elevao dos gastos pblicos em educao at atingir 7% do PIB, ampliando-se razo de 0,5% do PIB nos primeiros 4 anos e 0,6% do PIB no 5. Ano. (Meta 1)Orientar os oramentos de modo que se cumpram as vinculaes e subvinculaes constitucionais, e alocar, no prazo de 2 anos, em todos os nveis e modalidades de ensino, valores por aluno que correspondam a padres mnimos de qualidade, definidos nacionalmente. (Meta 7)Garantir recursos do Tesouro Nacional para o pagamento de aposentados e pensionistas do ensino pblico da esfera federal, excluindo-se estes gastos das despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino. (Meta 13) Fonte: Pinto, Jos Marcelino de Rezende (2002). Financiamento da Educao no Brasil: um balano do governo FHC (1995-2002) Educao & Sociedade, vol.23 no.80.

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    reflete o fato desse debate ter ficado de fora da pauta do Congresso Nacional nos ltimos anos, em parte revela tambm que os profissionais da imprensa no perceberam, em tempo, a importncia de lanar o tema na agenda pblica, o que teria contribudo para pressionar os parlamentares a discutir a matria.

    recursos disponveisNo processo de controle social sobre o Oramento Pblico, outro tema central a discusso em torno da disponibilidade de recursos pblicos para investimentos nas diferentes reas. No caso da Educao, como vimos na primeira parte deste documento, assim como acontece em setores como a Sade, tambm esto associados ao debate dois aspectos de grande relevncia: as vinculaes e sub-vinculaes legais e o mecanismo da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), que interfere diretamente na disponibilidade de valores alocados para o ensino (sobre a DRU, veja pgina 22).

    No mbito da cobertura, a discusso sobre cada um desses dois elemen-tos aconteceu de maneira bastante diferenciada. Apesar de estarem in-timamente vinculados entre si, de maneira geral eles foram tratados se-paradamente pelos jornais. Um primeiro dado que vale destacar mostra que a discusso sobre a adequao dos recursos ou sua disponibilidade frente s demandas educacionais existentes permeou a maior parte das notcias sobre o Oramento Pblico voltado para a Educao o tema esteve presente em nada menos que 62,6% do material pesquisado.

    Piso salarial e vetos ao PnE: meno, contextualizao e Controle Social (*)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Estabelecimento de piso salarial de profissionais de educao

    Vetos aplicados sobre o PnE (Plano nacional de Educao)

    Menciona 10,1% 0,2%Relaciona Causas 0,9% 0,0%

    Relaciona Conseqncias 0,8% 0,0%Questiona 1,7% 0,1%Apresenta Solues 1,1% 0,0%Apresenta vises contraditrias 1,3% 0,0%Cobra de maneira geral 1,1% 0,0%Cobra de ator especfico 1,2% 0,1%No menciona 89,70% 99,80%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Alm disso, um volume expressivo dessas notcias trazia fortes ele-mentos de controle social, com questionamentos (16,2%) em relao s questes em pauta e apresentando algum tipo de cobrana seja de carter mais geral (6,4%), seja em relao a um ator especfico (4,6%).

    Verbas carimbadasMesmo sendo assuntos diretamente relacionados discusso sobre disponibilidade de recursos, a Vinculao e a Desvinculao de fundos para Educao no Oramento Pblico ganharam um tratamento mais tmido por parte da imprensa. A primeira questo vinculao e sub-vinculao de recursos financeiros para polticas educacionais (veja informaes na pgina 21), que representa uma das primeiras formas de aporte de recursos para a rea, contou com uma abordagem mais ampla (17,8%), principalmente em funo do debate em torno do Fundeb. Na maior parte desses textos, no entanto, os jornalistas no se voltaram para as razes por detrs da vinculao e/ou questionaram a sua eficcia para garantir os recursos necessrios.

    J a Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) mecanismo que permite que valores direcionados ao setor educacional sejam desviados para cobrir gastos do governo em outras reas , diferentemente das demais questes, esteve praticamente ausente da cobertura. Por conse-qncia, pouqussimas notcias abordaram os seus efeitos sobre o Or-amento de Educao.

    Discusso sobre disponibilidade de recursos, Vinculao Obrigatria de recursos, Desvinculao de receitas da Unio (DrU): meno, contextualizao e Controle Social (*)

    (% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Disponibilidade de recursos para Educao

    Vinculao Obrigatria de recursos para Educao

    Desvinculao de recursos da Unio (DrU)

    Menciona 62,6% 17,8% 1,8%Relaciona Causas 10,5% 3,3% 0,2%Relaciona Conseqncias 3,4% 0,6% 0,1%Questiona 16,2% 2,6% 0,6%Apresenta Solues 3,7% 0,4% 0,0%Apresenta vises contraditrias 6,1% 1,2% 0,3%Cobra de maneira geral 6,4% 0,8% 0,3%Cobra de ator especfico 4,6% 1,1% 0,3%No menciona 35,9% 82,1% 98,4%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Gesto do gasto pblicoA idia de se definir constitucionalmente vinculaes e sub-vinculaes obrigatrias para parte do Oramento Pblico destinado Educao parte do entendimento de que a constncia de recursos fundamental para que polticas educacionais possam alcanar resultados, conforme defende a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) no relatrio Educao para Todos, lanado em 2007. Apesar disso, parte significativa dos recursos destinados Educao no Brasil, ainda so alocados por meio do processo de aprovao de emendas e liberao de recursos a que nos referimos na primeira parte deste documento.

    Nesse cenrio, no qual um volume expressivo das verbas educacionais aca-ba por depender da execuo ou no de projetos e programas, o debate sobre a eficcia e a eficincia da gesto dos recursos pblicos ganha especial relevncia. Cabe esclarecer que a eficincia diz respeito capacidade de se alcanar os resultados inicialmente previstos por uma determinada polti-ca. J a eficcia, consiste em verificar se os resultados produziram o impacto esperado isto , se equacionaram os problemas aos quais esto voltados.

    No limite, esses so dois conceitos muito freqentemente interligados, diante dos quais tanto jornalistas quanto especialistas no fazem distines fundamentais muitas vezes se referindo eficincia como eficcia, ou o contrrio. Para fins desta pesquisa, ambos os conceitos foram considerados no item Eficincia de recursos aplicados em Educao.

    Discusso sobre Gesto do Oramento de Educao: meno, contextualizao e Controle Social (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Inconstncia de recursos provenientes de projetos

    Eficincia de recursos aplicados em Educao

    Critrios de alocao e de distribuio dos recursos para Educao

    Estruturas de Gesto ou Estrutura Decisria para alocao de recursos

    Menciona 7,1% 16,8% 26,3% 27,1%Relaciona Causas 0,4% 2,7% 8,1% 2,0%Relaciona Conseqncias 0,3% 2,1% 1,1% 1,1%Questiona 2,4% 7,1% 7,5% 6,6%Apresenta Solues 1,4% 0,8% 0,9% 1,6%Apresenta vises contraditrias 0,8% 3,2% 4,5% 4,5%Cobra de maneira geral 0,8% 3,5% 3,5% 3,9%Cobra de ator especfico 0,6% 1,8% 2,2% 2,5%No menciona 92,9% 82,0% 73,7% 72,9%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    A anlise dos dados sobre a cobertura revela que, mesmo no tendo alcanado um volume maior de notcias discusso sobre a disponibilidade de recursos uma parte relativamente expressiva dos contedos veiculados trouxe um enfoque de controle social sobre os processos de gesto dos recursos pblicos (veja tabela da pgina anterior). Nesse universo, esto inseridos textos sobre a inconstncia dos recursos (7%), a eficincia ou no de sua aplicao (16,8%), os critrios de alocao e transferncia (25,9%), bem como sobre as estruturas de gerenciamento ou de deciso (26,8%).

    Foco na (in)eficinciaAo lanarmos um olhar mais especfico sobre os textos que abordaram questes sobre a eficincia de gesto, notamos que grande parte desses contedos 7,8% em um universo de 1.140 notcias procurou apontar os desperdcios provocados pelo gerenciamento ineficiente dos recursos pblicos. A malversao de verbas voltadas para a Educao, por meio de improbidade administrativa ou corrupo, foi o segundo foco mais abor-dado (5,7%), seguido pela repetncia de alunos e pela m qualidade do ensino, que juntos foram mencionados em 1,6% do material pesquisado.

    A reduzida presena desse dois ltimos aspectos analisados merecem ser destacados, uma vez que os investimentos realizados em um aluno que repete uma srie representam um gasto adicional que no teria lugar se a qualidade do ensino lograsse assegurar maior qualidade ao aprendizado dos estudantes. A quantidade de recursos que reinvestida ano a ano, portanto, cresce proporcionalmente em funo do nmero de alunos atingidos pelo insucesso ou pela m-qualidade do sistema de ensino.

    Questes abordadas pelas notcias que abordaram eficincia de recursos aplicados em Educao (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Recursos desperdiados com gesto ineficiente 7,8%Recursos desperdiados com improbidade administrativa/corrupo 5,7%Ineficincia em geral 4,9%Recursos desperdiados com repetncia de alunos 0,8%Recursos desperdiados com ensino de m qualidade 0,8%Recursos desperdiados com duplicidade de funes administrativas, ou estruturas paralelas 0,8%Contratos e remunerao de professores com critrios diferentes do meritocrtico 0,3%No menciona 82,0%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Critrios em jogo Os jornais monitorados demonstram maior ateno quando esto em debate os outros elementos de gesto considerados por esta pesquisa ou seja, os critrios de alocao de recursos para Educao e as estruturas de gesto que devem aplicar esses critrios. Juntas, essas duas discusses concentraram mais de 50% de menes no universo total de matrias analisadas. Tais questes tambm parecem favorecer uma postura mais crtica por parte dos jornalistas, o que pode ser deduzido a partir do volume de matrias que aponta algum questionamento (14,1%).

    No caso da abordagem sobre a alocao de recursos, mais de 25 a cada 100 notcias focalizaram os critrios utilizados pelos governantes para distribuio seja a projetos, escolas ou localidades. Ao aprofundar esse item, percebemos que os veculos analisados optaram por mencionar critrios de alocao de maneira geral (17,2%), sem enfocar as especificidades que precisariam ser levadas em considerao pelos gestores para direcionar as verbas reservadas rea educacional.

    Dentre os critrios especficos, a liberao de recursos mediante a pres-so sindical foi aquele mais citado nas notcias (2,5%). Outros aspectos essenciais para a definio de focos prioritrios de distribuio foram cobertos de maneira similar, mas em patamares ligeiramente inferiores. A questo polmica acerca da transferncia de recursos segundo o de-sempenho das escolas e dos professores, (estimado em funo do rendi-mento dos alunos) esteve presente em somente 1,1% dos 1.140 textos.

    Critrios de alocao de recursos abordados (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Definio de critrios em geral 17,2%Segundo Presso Sindical 2,5%Segundo Baixo Desempenho Econmico da Regio 2,4%Segundo rea Urbana/Rural 2,1%Segundo gastos concorrentes em outras reas 1,4%Segundo desempenho das escolas ou professores 1,1%Segundo Indicadores de Resultado Educacionais dos Alunos (ex.: Rendimento Escolar) 1,1%Segundo Etnia 0,6%Segundo Raa 0,4%Segundo Gnero 0,1%No menciona 73,7%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Decises democrticas Em relao ao foco dado pela imprensa, em 2006, s estruturas de gerenciamento e de deciso para a alocao de recursos oramentrios, nota-se que boa parte da cobertura foi dirigida a modelos de gesto democrtica isto , abertos comunidade escolar e famlia. Por outro lado, em diversos momentos os jornalistas preocuparam-se em apontar a centralizao do processo decisrio nas mos do Poder Executivo (14,8%), com destaque para o mbito federal (4,6%).

    Outras abordagens em relao a sistemas mais democrticos de controle e gerenciamento dos recursos pblicos receberam menos destaque no noticirio. A descentralizao da gesto para as escolas (3,2%) e a insero dos pais como atores relevantes nesse processo (0,9%) certamente representam questes relevantes para as polticas educacionais e que, por isso, mereceriam ganhar maior espao na cobertura.

    Vozes mais presentesUm dos aspectos analisados pelo presente estudo buscou identifi car as fontes de informao ouvidas e os atores que apareciam em destaque nas notcias. A leitura dos resultados contribui para apontar quais vozes tm predominado nesse debate e quais precisam ganhar maior espao

    A presena, na cobertura dos jornais brasileiros, de mecanismos demo-crticos voltados para o processo decisrio de alocao de recursos pbli-cos como apontado nas pginas anteriores pode ser visto como um sinal positivo na avaliao da qualidade do noticirio. Afi nal, embora se possa argumentar que estruturas centralizadas despendem menos esfor-o e, portanto, verbas do que aquelas descentralizadas, a incluso da sociedade civil nesse processo garante maior preciso, presso e fi scaliza-o sobre a aplicao do Oramento.

    abordagem a estruturas de gesto ou estrutura decisria para alocao de recursos (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Gesto democrtica dos recursos, em geral 6,3%Centralizao das decises no Poder Executivo Federal 4,6%Centralizao das decises no Poder Executivo em Geral 4,2%Descentralizao da gesto dos recursos para as escolas 3,2%Centralizao das decises no Poder Executivo Estadual 3,2%Centralizao das decises no Poder Executivo Municipal 2,8%Incluso de pais e educadores no processo decisrio 0,9%Outros aspectos 3,5%No menciona 72,9%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Diante de tal cenrio, importante verificar, portanto, em que medida esses e outros atores estiveram presentes na cobertura sobre o Oramento destinado Educao, seja como foco principal da notcia isto , como protagonistas de um determinado fato ou contexto , seja como fontes de informao para os jornalistas.

    Uma primeira leitura dos dados da tabela apresentada a partir da prxima pgina nos revela que no h uma distribuio eqitativa de vozes na cobertura analisada. Enquanto alguns atores se fazem presentes ou so ouvidos em um pequeno nmero de notcias, outros praticamente monopolizam o espao reservado ao noticirio sobre questes oramentrias da rea educacional.

    Essa concentrao pode ser observada no caso dos diversos rgos que compem os poderes pblicos: aparecem como protagonistas em 62,36% das notcias e como fontes ouvidas em um percentual ainda maior, 73,21%. O Poder Executivo o que ganha maior destaque: dentre as instncias pblicas, o que tambm inclui os Poderes Legislativo e Judicirio, ele esteve presente em mais de trs quartos dos casos, tanto como protagonista quanto como fonte.

    Parlamento em segundo planoO Poder Legislativo, em seus vrios nveis, aparece como foco em 14,25% das notcias e em 17,31% como fonte de informao. J Judicirio ouvido em menos de 1% das notcias e aparece como protagonista em 0,3%, o que se explica, em parte, pelo fato de no desempenhar uma funo central nessa discusso. Se, por um lado, essa distribuio reflete os diferentes papis delegados a cada poder no processo oramentrio mais restritos para o Legislativo do que o Executivo , por outro, ela subestima o rico trabalho realizado tanto na Comisso Mista de Planos, Oramento e Fis-calizao (e suas correspondentes em nvel estadual e municipal) quanto nas demais comisses temticas. Ademais, nessa etapa de apreciao do ciclo oramentrio no Congresso, h constante interferncia do Poder Executivo, tanto por meio da liderana do governo, quanto nas negocia-es decisivas entre o Executivo, de um lado, e as bancadas, de outro.

    A menor ateno dada ao Legislativo pode ainda estar vinculada ao breve nmero de textos que versou sobre a etapa de fiscalizao do Or-amento, realizada tambm pelos parlamentares, por intermdio das

    prprias comisses oramentrias e dos tribunais de con-tas, inseridos na esfera legislativa (para informaes sobre o ciclo oramentrio, veja pgina 14). Outro elemento que poderia ser adicionado a essa anlise sobre a reduzida pre-sena do Legislativo que, considerando que os parlamen-tares eleitos constituem-se como canais de representao dos cidados, seria de se esperar que contassem com mais espao no debate.

    Fontes de informao ouvidas (*) (% de citaes sobre o total de notcias para 61

    jornais e 4 revistas, em 2006)

    Total de Fontes Ouvidas 1.416

    Mdia de Fontes ouvidas por notcia 1,24

    (*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Vozes da sociedade Outros atores desfavorecidos pela cobertura so as organizaes da sociedade civil. Tais entidades raramente constam como protagonistas das notcias somente em 4,62% da cobertura , embora seu potencial papel de presso e fiscalizao sobre o Poder Executivo e Legislativo seja grande. Ao serem ouvidas como fonte, entretanto, o cenrio muda de figura: quase um quinto dos textos buscaram consult-las.

    Parte dessa ateno ocorre via sindicatos: eles respondem, sozinhos, por algo prximo metade das citaes a fontes da sociedade civil na cobertura. Essa forte presena das entidades de classe est vinculada, em sua maior parte, como vimos, a um grupo de matrias que versaram sobre o piso salarial dos educadores.

    Diante desse cenrio, que no pode ser visto de forma conclusiva o que exigiria um estudo mais aprofundado , fica claro que a diversidade de vozes um ponto que ainda precisa ser trabalhado no mbito dessa cobertura especfica, razoavelmente monopolizada por fontes oficiais.

    atores representados como Protagonistas e ouvidos como Fontes de Informao pela cobertura(% de citaes sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    atoresComo Protagonista

    Como Fonte (*)

    Crianas e Adolescentes 1,0% 0,18%Comunidade Escolar 11,39% 9,12%

    Alunos 1,5% 2,02%Escolas 5,09% 0,44%Professores 4,7% 3,77%Diretores/Inspetores 0,1% 2,89%

    Especialistas 1,4% 9,13%Especialistas em Educao 0,7% 4,74%Outros especialistas 0,7% 4,39%

    Familiares 0,1% 0,7%Candidatos polticos 7,1% 6,05%Poderes Pblicos 62,36% 73,21%Poder Executivo 47,81% 55,2%Governo Federal 23,52% 23,53%

    Executivo Federal em Geral 7,46% 0,0%

    Presidncia da Repblica 7,19% 4,04%Ministrio da Fazenda 0,1% 0,09%Secretaria do Tesouro Nacional (STN) 0,0% 0,18%Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 0,0% 0,0%Ministrio da Integrao Nacional 0,09% 0,0%

    (continua)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    atores representados como Protagonistas e ouvidos como Fontes de Informao pela Cobertura(% de citaes sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    atoresComo Protagonista

    Como Fonte (*)

    Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 0,0% 0,26%Ministrio do Trabalho e Emprego 0,0% 0,26%Ministrio da Cincia e Tecnologia 0,0% 0,09%Ministrio dos Esportes 0,09% 0,09%Ministrio da Cultura 0,09% 0,0%Ministrio da Educao 7,73% 14,74%Ministrio da Educao em Geral 6,93% 12,11%Secretaria Executiva 0,1% 0,53%Subsecretaria de Planejamento e Oramento 0,0% 0,26%Conselho Nacional de Educao (CNE) 0,0% 0,35%INEP 0,0% 0,44%FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao 0,7% 1,05%Controladoria-Geral da Unio (CGU) 0,3% 0,18%Procuradoria-Geral da Repblica 0,0% 0,09%Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 0,0% 0,7%IBGE 0,0% 1,05%BNDES 0,2% 0,0%Caixa Econmica Federal 0,18% 0,44%Outras Instituies do Poder Executivo Federal 0,09% 1,32%

    Governo Estadual 14,26% 19,47%Executivo Estadual 11,58% 5,61%Secretaria Estadual de Educao 2,02% 8,68%Conselho Estadual de Educao 0,1% 0,53%Febem 0,18% 0,09%Polcia 0,2% 0,35%Outros rgos do governo estadual 0,18% 4,21%

    Governo municipal 10,03% 12,2%Executivo Municipal 8,95% 6,23%Secretaria Municipal de Educao 0,9% 4,39%Conselho Municipal de Educao 0,0% 0,18%Outros rgos do governo municipal 0,18% 1,4%

    Poder Legislativo 14,25% 17,31%

    Legislativo nacional 10,07% 12,30%Congresso Nacional 4,3% 1,58%Comisso Mista de Planos, Oramento Pblico e Fiscalizao 0,0% 0,0%Comisso de Constituio, Justia e Cidadania 0,53% 0,09%Liderana do Governo no Congresso 0,0% 0,18%Liderana da Minoria no Congresso 0,0% 0,09%

    (continua)

    (continuao)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    atores representados como Protagonistas e ouvidos como Fontes de Informao pela Cobertura(% de citaes sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    atoresComo Protagonista

    Como Fonte (*)

    Frente Parlamentar 0,1% 0,09%Cmara dos Deputados 1,8% 0,09%Mesa da Cmara 0,0% 0,0%Comisso de Educao e Cultura da Cmara 0,0% 0,0%Grupo de Trabalho da Cmara 0,0% 0,09%Deputado Federal 0,7% 4,91%Partido ou Liderana Partidria na Cmara 0,0% 0,09%Consultoria Legislativa da Cmara 0,0% 0,0%Senado Federal 1,1% 0,09%Mesa do Senado 0,0% 0,26%Comisso de Educao do Senado 0,0% 0,0%Grupo de Trabalho do Senado 0,0% 0,0%Senador da Repblica 1,1% 4,3%Partido ou Liderana Partidria no Senado 0,0% 0,0%Consultoria Legislativa do Senado 0,0% 0,0%TCU Tribunal de Contas da Unio 0,44% 0,44%

    Legislativo Estadual 2,53% 3,08%Assemblia Legislativa 1,93% 0,0%Mesa da Assemblia Legislativa 0,0% 0,18%Comisso de Finanas e Oramento da Assemblia Legislativa 0,2% 0,44%Comisso de Educao da Assemblia Legislativa 0,1% 0,09%Deputado Estadual 0,3% 2,37%

    Legislativo municipal 1,65% 1,93%Cmara de Vereadores 1,3% 0,35%Vereador 0,35% 1,58%

    Judicirio 0,3% 0,7%Ministrio Pblico 0,1% 0,26%Outras instituies do Poder Judicirio 0,2% 0,44%

    Sociedade Civil 4,62% 18,07%Cidados 0,2% 0,53%Moradores 0,2% 0,79%Sociedade em Geral 0,4% 0,26%

    Organizaes da Sociedade Civil 1,96% 5,62%Ao Educativa 0,0% 0,26%ANDI ou Agncias da Rede ANDI 0,0% 0,0%Campanha pelo Direito Educao de Qualidade 0,3% 0,61%Cedeca 0,09% 0,26%Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes) 0,0% 0,0%Compromisso Todos pela Educao 0,5% 0,53%

    (continua)

    (continuao)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    atores representados como Protagonistas e ouvidos como Fontes de Informao pela Cobertura(% de citaes sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    atoresComo Protagonista

    Como Fonte (*)

    Conanda 0,0% 0,09%Contas Abertas 0,0% 0,09%

    Dieese 0,0% 0,09%DNA Brasil 0,0% 0,0%Frum Brasil do Oramento 0,0% 0,0%Fundao Iochpe 0,0% 0,0%Fundao Roberto Marinho 0,0% 0,0%Grupo de Alto Nvel de Educao para Todos 0,0% 0,0%Inesc 0,1% 0,26%Instituto Ayrton Senna 0,0% 0,53%Movimento Fundeb para Valer 0,0% 0,09%MST 0,09% 0,09%Save the Children UK 0,00% 0,0%Unafisco 0,18% 0,18%Outras organizaes da sociedade civil 0,7% 2,54%

    Conselhos e Sindicatos/Entidades de Classe 0,44% 8,16%Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) 0,0% 0,61%Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) 0,0% 0,53%Sindicato Nacional dos Profissionais de Educao (Sinape) 0,0% 0,0%Confederao Nacional dos Trabalhadores no Ensino (CNTE) 0,0% 0,7%Associao Nacional pela Formao dos Profissionais de Educao (Anfope)

    0,0% 0,0%

    Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa (Anped) 0,0% 0,0%Outros sindicatos/entidades de classe 0,44% 6,32%

    Empresas 1,23% 1,75%Fundao/Instituto 0,09% 0,61%Partido ou Coligao em Geral 0,1% 0,35%

    Universidades 1,1% 1,49%Organizaes e Agncias Internacionais 0,68% 3,34%

    Unicef 0,0% 0,26%Unesco 0,3% 1,32%

    Pnud 0,0% 0,61%OCDE 0,0% 0,18%OIT 0,0% 0,09%Bird 0,2% 0,09%BID 0,0% 0,18%Outros atores internacionais 0,18% 0,61%

    Outros 2,02% 1,32%(*) A varivel permite marcao mltipla.

    (continuao)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    Conflitos de interessesPluralidade uma das caractersticas fundamentais para o exerccio de um jornalismo socialmente responsvel. Uma mdia plural aquela que apresenta diferentes pontos de vista e, preferencialmente, concorrentes sobre um determinado assunto. Como vimos a partir da cobertura de questes polmicas e cruciais para o debate sobre o Oramento voltado para a Educao que inclua temas como o CAQ, Piso Salarial de Educadores, Vetos ao PNE, Eficincia, Critrios de Alocao de Recursos e Estruturas de Gesto pouqussimas notcias trouxeram vises divergentes ou contraditrias.

    Dado que os fatos noticiados representam, na verdade, um recorte da realidade, construdo a partir da viso dos prprios jornalistas e das fontes ouvidas, visualizar outros lados de uma discusso passa a ser um procedimento indispensvel. Principalmente, quando estamos lidando com temas de maior complexidade e que envolvem muitas facetas, como o nosso caso.

    Apesar da reduzida presena de opi-nies divergentes nas pginas dos jornais, h por outro lado uma pro-poro razovel de notcias que abor-dam conflitos, no processo oramen-trio, entre os diferentes interesses coletivos. Mais de um tero de todo o material pesquisado (1.140 textos) concedeu espao para mostrar em-bates que fazem parte do processo de construo democrtica do ora-mento (veja grfico ao lado).

    novamente o ExecutivoQuando verificamos quais atores estiveram especificamente envolvidos nesses conflitos, percebemos que o Poder Executivo surge novamente como o centro das atenes. Esse um dado relevante em nosso universo de anlise, pois mostra que o palco de tenses entre interesses coletivos no polarizado pelas casas legislativas, como seria de se esperar ao levarmos em conta sua funo.

    Possivelmente, esse resultado tambm pode ser um reflexo do maior destaque mencionado anteriormente atribudo pelos jornalistas atuao do Poder Executivo no processo oramentrio. O que, a princpio, encontra respaldo no fato da prpria Constituio Federal delegar maior iniciativa a essa esfera de poder. Entretanto, como vimos na seo anterior, que abordou as etapas do Oramento discutidas pela mdia ao longo do ano, somente 0,8% dos textos mencionam o momento

    70,00 %60,00 %50,00%40,00%30,00%20,00%10,00%

    0,00%Sim No

    meno a tenso entre interesses coletivos(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    de formulao da pea oramentria enquanto 1,8% abordam sua execuo. Esses dois processos so os que, na verdade, justificariam maior ateno sobre o Executivo.

    Ao mesmo tempo, enquanto cerca de 11% dos textos noticiam a tramitao de projetos e previses oramentrias entre os rgos (o que representa, em grande parte, um reflexo da tramitao do Fundeb), tenses entre interesses envolvendo rgos ou instncias decisrias do Poder Legislativo congregam uma cobertura praticamente nula (0,1%). Vrias leituras poderiam ser construdas a partir dos resultados da anlise sobre as vozes presentes na cobertura. Um primeiro aspecto, no entanto, no demora a ficar evidente: h ainda um longo caminho a ser percorrido pela imprensa e pelos atores sociais na qualificao do debate acerca das diversas questes relacionadas aos recursos pblicos destinados Educa-o trazer tona os diferentes pontos de vista e interesses existentes na sociedade brasileira um dos principais desafios.

    tenses entre interesses coletivos abordados (*)(% sobre o total de notcias sobre Oramento de Educao, para 61 jornais e 4 revistas, em 2006)

    Entre Executivo e Legislativo 8,3%Entre Executivo e Professores 7,6%Entre Nveis do Poder Executivo (Federal, Estadual e Municipal) 6,9%Entre Executivo e Sociedade Civil Organizada 3,6%Entre Executivo e Alunos (ou associao de alunos) 2,3%Entre rgos do Poder Executivo (ex: MEC e MF) 1,3%Entre Legislativo e Professores 1,3%Entre Base Governista e Oposio no Legislativo 1,2%Entre Executivo e Pais (ou associao de pais) 1,0%Entre Legislativo e Sociedade Civil Organizada 0,9%Entre Pais e Professores 0,4%Entre Legislativo e Alunos (ou associao de alunos) 0,3%Entre Alunos e Professores 0,3%Entre Legislativo e Pais (ou associao de pais) 0,1%Entre rgos/instncias decisrias no Legislativo 0,1%Entre Pais e Alunos 0,0%Tenso entre Outros Interesses 6,8%No menciona 66,1%(*) A varivel permite marcao mltipla.

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    Consideraes finaisA qualifi cao dos profi ssionais da imprensa deve ser um dos eixos centrais, entre possveis estratgias de aprimoramento da cobertura sobre questes oramen-trias. A atuao da sociedade civil nesse contexto fundamental.

    Uma das primeiras concluses possveis diante do breve nmero de notcias sobre Oramento identifi cado em meio cobertura total sobre Educao consiste na de que necessrio desenvolver estratgias de sensibilizao de jornalistas e redaes para que aspectos oramentrios tenham maior projeo na agenda da mdia. No entanto, outras hipteses podem ser levantadas para justifi car a reduzida presena dessa temtica nas pginas dos jornais e revistas.

    A primeira delas diz respeito ao nvel de conhecimento que reprteres e editores possuem em relao aos mecanismos de funcionamento do Oramento Pblico. possvel que a ausncia de notcias possa estar relacionada a um desconhecimento dos principais elementos de discus-so sobre o ciclo oramentrio no mbito da Educao. Os resultados apontam, portanto, para a necessidade de investigar as possveis causas por detrs da menor ateno a esse recorte temtico no mbito de uma cobertura que tem alcanado um volume considervel de notcias ao longo do ano. Alm de promover iniciativas de mobilizao das reda-es em torno desse assunto, portanto, de grande relevncia que se-jam implementadas estratgias efi cientes de qualifi cao.

    De fato, os resultados qualitativos da cobertura sinalizam a demanda por formao nessa rea. Mecanismos fundamentais para temas que os jorna-listas cobriram com generosidade como qualidade da educao, disponi-bilidade de recursos e efi cincia da sua aplicao no vieram acompanha-dos de questes especfi cas fundamentais para sua contextualizao como, por exemplo, os elementos presentes no CAQi, a vinculao e desvincula-o de recursos e os possveis critrios de alocao. A formao necessria aponta, portanto, para o fornecimento de informaes que extrapolam o mero funcionamento burocrtico do processo de aprovao do Oramento sem dvida fundamental, mas insufi ciente diante das especifi cidades que envolvem esse universo temtico. preciso que jornalistas estejam a par das discusses e iniciativas que se do no mbito das comisses parlamentares e dos ministrios, da sociedade civil e dos sindicatos.

    Essa viso fortalecida pela difi culdade da cobertura em problematizar as questes do ponto de vista poltico, dado o predomnio de vozes ofi ciais e a reproduo de informaes sem perspectivas divergentes. Esse se trata de um ponto preocupante: afi nal, a defi nio e a aplicao de recursos , nomeadamente, um processo poltico. O cenrio dado

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    Oramento Pblico & EducaoParte III - A Cobertura sobre o Oramento de Educao: anlise qualitativa

    pelos protagonistas e fontes ouvidas pelas matrias mostra que se faz urgente o fortalecimento das organizaes da sociedade civil e dos representantes vinculados rea educacional para que ocupem o devido espao noticioso sobre o Oramento de Educao, extrapolando o foco, j consolidado, das discusses salariais de professores.

    Por fim, outro elemento que no pode ser desconsiderado est relacionado propriedade dos meios de comunicao. Como notrio, no so poucos os atores e grupos polticos que so proprietrios de jornais ou de emissoras de tev e rdio, cenrio que pode ser observado, principalmente, no mbito dos veculos regionais. Diante desse contexto, faz-se necessrio construir estratgias especficas que possibilitem comear a romper o clientelismo poltico que muitas vezes marca a cobertura jornalstica. Tal desafio, no resta dvida, depende grandemente da atuao da sociedade civil, em especial por meio de uma ao qualificada junto s instncias democrticas e junto s redaes. O resultado desse esforo, espera-se, ser o aprimoramento do debate pblico, com reflexos diretos no processo de formulao e execuo do Oramento Pblico voltado para as polticas educacionais.

  • RealizaoANDI Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia

    FinanciadorSave The Children Reino Unido

    Superviso EditorialVeet Vivarta

    EdioAdriano Guerra

    Coordenao de pesquisa e textoRalssa Peluti Alencar

    Assistente de PesquisaManoela Hartz

    PesquisadoresNatanael Lopes, Juliana Barros, Fernando Cavalcante, Daisy Duarte, Guilherme Quinto, Rodrigo Torres Lima e Ceclia Umetsu

    Consultoria tcnicaAlexandre Ferraz

    Coordenao de ProduoTain Frota

    Projeto Grfico e DiagramaoPaula AzevedoColaborao: Rafael Zart

    Capa: Max MeloFoto: Projeto Auto Estima daCriana Negra Mila Petrillo

    FichaTcnica

    SDS - Ed. Boulevard Center, Bloco A, sala 10170. 91-900 Braslia, DFTelefone: (61) 2102 -6508 | Fax: (61) 2102 -6550E-mail: andi@andi.org.brSite: www.andi.org.br