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Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

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Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

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Um breve passeio pela história...

• 1988 - A nova Constituição, no Artigo 165, estabeleceu importantes mudanças na legislação orçamentária e a hierarquia dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazos:

– Plano Plurianual de Ação - PPA– Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO– Lei do Orçamento Anual - LOA

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Um breve passeio pela história...

2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (101/2000)

• A LRF, aprovada em 2000, pelo Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e Municípios instituindo mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos públicos, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros.

• A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e criou a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.

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Um breve passeio pela história...

• 2006 – Proposta da Lei de Responsabilidade Fiscal e Social - LRFS

• Foi apresentada no dia 03/05/2006, na CLP, por iniciativa do Fórum Brasil de Orçamento (FBO) e demais organizações sociais.

• Esta Lei visa discutir o papel do Estado na preocupação com políticas sociais, não apenas na disciplina fiscal como a LRF.

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Prazos Orçamentários

• É importante chamar atenção para o fato de que os prazos orçamentários podem ser diferentes para Estados e Municípios. Nos exemplos demonstrados acima, apresenta-se os prazos para União, que são seguidos pelo Estado do Maranhão.

• Cada esfera de governo tem sua legislação própria, que indica seus prazos. Nos Estados podem ser encontrados nas Constituições Estaduais e nos Municípios, em suas Leis Orgânicas.

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Lei do Plano Plurianual (PPA)

• O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos

• De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

• O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

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Prazos PPA

• Envio da proposta do Executivo para o Legislativo:

até 31 de agosto do primeiro ano do mandato

• Aprovação da proposta pelo Legislativo: até 15 de dezembro

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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) • A LDO

estabelece as metas e prioridades para o ano seguinte, orienta a elaboração do Orçamento, dispõe sobre alteração na legislação tributária,estabelece a política de aplicação das agências financeiras

de fomento (SUDENE, CODEVASF).

• Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, o órgão central orçamentário elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios ou Secretarias e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário.

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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) A LRF ampliou o significado e a importância da LDO.

Com a LRF a LDO passa a dispor também sobre:

– Equilíbrio entre receitas e despesas;– Metas fiscais;– Riscos fiscais;– Condições e exigências para transferências de recursos a

entidades públicas e privadas;– Forma de utilização e montante da reserva de

contingência a integrar a lei orçamentária anual;– Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de

natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.

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Prazos LDO

• Envio da proposta do Executivo para o Legislativo:até 15 de abril

• Aprovação da proposta pelo Legislativo:

até 30 de junho

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Lei Orçamentária Anual (LOA)

• O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e na LDO e as metas que deverão ser atingidas naquele ano.

• A LOA disciplina todas as ações do governo. É dividida em Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas Estatais.

• O Legislativo discute a proposta enviada pelo Executivo, faz as modificações que julgar necessárias através de emendas e, por fim, vota o projeto. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Chefe do Executivo e se transforma em Lei.

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Prazos LOA

• Envio da proposta do Executivo para o Legislativo:

até 31 de agosto

• Aprovação da proposta pelo Legislativo: até 15 de dezembro

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A Integração entre o PPA, LDO e LOA

2008 Plano Plurianual 2011

LDO2008

LDO2009

LDO2010

LDO2011

LOA2008

LOA2009

LOA2010

LOA2011

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Papel de cada Poder

• Executivo: Elaboração, Execução e Controle Interno.

• Legislativo: Apreciação, Aprovação e Controle Externo (com auxílio do TC).

• Judiciário: Julgamento de irregularidades aferidas no controle.

• Ministério Público: Quando provocado, realiza investigação e abre processo para incriminar os responsáveis por irregularidades.

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Controle Social

Exercido pela sociedade para controle das ações governamentais, efetua-se no exercício da vontade autônoma da coletividade ao participar do processo de planejamento e execução das políticas públicas e na avaliação de seus resultados.

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C

O

N

T

R

O

L

E

Controle

social

Controle

interno

Controle

externo

POPULAÇÃO

GOVERNO

Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas - TC

Controle Oficial

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A Participação no Ciclo Orçamentário

Na campanha eleitoral.

Na negociação do PPA, da LDO e da LOA.

No monitoramento da execução orçamentária.

No controle dos conselhos e fundos.

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Momentos em que a Sociedade Civil pode Intervir no Ciclo Orçamentário

• No Executivo: Quando da Elaboração, Execução e Fiscalização;

• No Legislativo: Quando da Discussão, Aprovação e Fiscalização.

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Incidência Política

• Por incidência política entende-se o conjunto de ações de natureza política, distintas e articuladas, que são efetivadas em determinadas situações em defesa de direitos coletivos e com a intenção de provocar mudanças de posição/opinião, aliança e adesão a proposições de movimentos sociais.

• Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de direitos em um sentido público que tem origem na sociedade civil organizada e não no Estado.

• A incidência política sustenta-se em métodos argumentativos e ações de sensibilização, de construção de alianças e de negociações com os poderes do Estado e da sociedade.

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Incidência Política

• Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de direitos em um sentido público que tem origem na sociedade civil organizada e não no Estado.

• A incidência política sustenta-se em métodos argumentativos e ações de sensibilização, de construção de alianças e de negociações com os poderes do Estado e da sociedade.

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Incidência Política X Controle Social

Incidência política e Controle Social são conceitos que caminham no mesmo rumo:

– Incidência política pensa ações de formulação de legislação e de políticas públicas além do acompanhamento e fiscalização de sua implementação.

– Controle Social volta-se mais para o acompanhamento e fiscalização de políticas públicas.

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Incidência Política X Controle Social

O Controle Social vem sendo usado para traduzir a ação de controle da sociedade civil organizada sobre as ações do Estado, particularmente do Executivo.

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O controle social implica o acompanhamento e a fiscalização das políticas públicas implementadas pelos diversos níveis de governo (federal, estadual e municipal), principalmente no que tange à aplicação dos recursos públicos.

Incidência Política X Controle Social

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Incidência Política X Controle Social

• No âmbito do Estado, o termo Incidência política refere-se a ações voltadas para o Legislativo, Executivo e Judiciário.

• Para além do Estado, o termo Incidência política refere-se também a ações voltadas para a sociedade, a exemplo da Incidência política junto à mídia.

• O conceito de Controle Social refere-se ao acompanhamento e fiscalização das ações de Governo, ou seja, do Executivo enquanto um dos poderes do Estado.

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Conselhos e Fundos: O Controle Social Direto

• Os conselhos e fundos são instituições que se destinam ao controle direto da definição e do cumprimento do programa de trabalho previsto no orçamento.

• Os Fundos são contas orçamentárias especiais, criadas por lei, com o objetivo de promover o controle da entrada de recursos para determinada finalidade e a sua saída para determinado fim.

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Fundo dos Direitos – FIA

• art. 260 do ECA – Fundos Estaduais, Municipais e Nacional;

• Mediante legislações próprias, Estados e Municípios têm criado fundos estaduais e municipais. Os recursos que constituem a receita dos fundos decorrem de fontes governamentais e de contribuições de pessoas físicas e jurídicas (doações) .

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Fundo dos Direitos – FIA

• As contribuições de pessoas físicas e jurídicas para os fundos (nacional, estaduais e municipais) podem ser deduzidas do imposto de renda devido, na declaração do imposto sobre a renda (pessoas físicas) e do imposto de renda devido na apuração mensal das pessoas jurídicas ;

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Fundo dos Direitos – FIA

• Pessoas Físicas - É permitida a dedução de até 6% do imposto devido apurado; 

• Pessoas Jurídicas - O limite máximo de dedução do imposto de renda devido na apuração mensal correspondente ao total das doações efetuadas no mês é fixado em 1%.

Campanha Fundo Amigo: Maiores informações no site: www.proconselho.org.br

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Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

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Arrecadação

Arrecadação = Receita dos Governos.

• Tributos: Impostos, Taxas e Contribuições

• Tributos Impostos:– Diretos -Regressivo;

– Indiretos -Progressivo;

-Proporcional

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Tributo Direto

• São aqueles cujos contribuintes são os mesmos que arcam com ônus da respectiva contribuição.

• Os tributos diretos são os que incidem sobre a renda e o patrimônio, sendo assim chamados porque, em tese, não são passíveis de transferência para terceiros, significando que o contribuinte que o recolhe aos cofres públicos é o mesmo que efetivamente arca com o seu ônus.

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Tributo Indireto

• Seriam os tributos para os quais os contribuintes poderiam transferir total ou parcialmente o ônus da contribuição para terceiros.

• Os impostos indiretos são os que incidem sobre a produção e o consumo de bens e serviços, sendo passíveis de transferência para terceiros – o consumidor desses bens/serviços -, significando que sua incidência econômica – real – ocorre de forma indireta, mediada pela participação do contribuinte legal – o empresário produtor/vendedor – no processo.

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Imposto Regressivo

• Quando o rico paga o mesmo o valor que o pobre, isso penaliza os mais pobres porque pagam mais impostos em relação a sua renda.

• Duas pessoas compram 10 Kg macarrão:

1. Rico - Renda R$ 20 mil

Pagou macarrão - R$ 17,00

Pagou de imposto - R$ 6,00

Imposto representa 0,03% da sua renda

2. Pobre - Renda R$ 300,00

Pagou macarrão - R$ 17,00

Pagou de imposto - R$ 6,00

Imposto representa 2% da sua renda

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Imposto Progressivo

• O imposto é considerado progressivo quando a situação ocorre de forma inversa, com ele mantendo uma relação positiva com o nível de renda.

• Neste caso, os mais ricos pagam mais impostos sobre a sua renda que os mais pobres.

Exemplo:

Renda R$1.500,00Paga IR R$ 36,43Imposto Representa: 2,4%

Renda R$ 20.000,00Paga IR R$ 4.997,42Imposto Representa: 25%

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Imposto Proporcional

• O imposto proporcional é quando não muda a estrutura da distribuição de renda. O ônus do tributo é o mesmo, independente da renda.

• Exemplo: Renda R$ 20.000 – 10% Imposto = R$ 2.000,00

• Renda R$ 300,00 – 10% Imposto = R$ 30,00

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Impostos e Transferências

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Fontes de Recursos

• As Fontes de Recursos, ou simplesmente Fonte, são diferentes para as três esferas de governo, visto que cada uma tem suas especificidades:

na arrecadação direta existem os impostos federais (IR, IOF), estaduais (ICMS, IPVA) e municipais (IPTU, ITR);

no que recebe de transferência e transfere para as demais esferas orçamentárias.

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Fontes de Recursos

• Pode-se assim, perceber que as Fontes de Recursos são diferentes de Estado para Estado, de Município para Município e desses entes com a União.

• Cada esfera de governo é independente e autônoma na formulação de seu orçamento. Apesar de se tratar de um mesmo nível de governo não necessariamente as Fontes de Recursos serão iguais, inclusive no que diz respeito à quantidade de dígitos.

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Transferências

• (i) as retiradas do orçamento do transferidor, normalmente de caráter voluntário;

(ii) aquelas originárias da repartição de receitas tributárias, cuja arrecadação concentrou-se em um ente da federação por uma conveniência qualquer.

• As primeiras dividem-se ainda em incondicionais e condicionais. As incondicionais podem ser utilizadas em qualquer finalidade e as condicionais obrigam o recebedor a seguir regras e restrições para que a transferência se efetive, por exemplo, exigindo contrapartida de dispêndio.

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Transferências

• Em geral, as transferências condicionais são recursos destinados a programas cujas ações se destinam a alcançar ou melhorar indicadores sócio-econômicos, como matrículas nos estabelecimentos de ensino básico, ou atenção básica de saúde e à padronizar a oferta de serviço público na federação.

• As transferências incondicionais, por sua vez, geralmente têm a finalidade de equalização fiscal entre jurisdições.

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Transferências

• As incondicionais são normalmente estabelecidas por normas constitucionais ou legais, o que lhes dão maior permanência e previsibilidade,

• As condicionais são estabelecidas ano a ano, quando da definição do orçamento, pautadas mais de acordo com conveniências momentâneas, como atendimento a pressões e acordos políticos.

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Transferências

• O orçamento brasileiro apresenta um alto grau de vinculações – transferências constitucionais. As vinculações podem ser para Estados e Municípios, manutenção do ensino ou da seguridade social, receitas próprias de entidades, dentre outras. Elas tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Ex: EC 29; CTB.

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Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais

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Lei do Plano Plurianual (PPA)

• O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos

• De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

• O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

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Lei de Revisão do PPA

• A lei do PPA deve trazer artigo prevendo qualquer alteração ou exclusão de programa constante do Plano Plurianual, assim como a inclusão de novo programa.

• A lei de Revisão do PPA deve ser proposto pelo Poder Executivo, por meio de projeto de lei de revisão anual ou projeto de lei específico.

• As propostas de Lei de Revisão devem ser enviadas pelo Poder Executivo ao Legislativo no mesmo prazo de tramitação previsto para o PPA, só que anualmente.

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Lei de Revisão do PPA• Objetivos:

• adequação de denominação ou do objetivo• modificação do público-alvo, dos seus indicadores ou

dos seus índices;• a inclusão ou exclusão de ações orçamentárias,• alteração do tipo, do título, do produto, da unidade de

medida e das metas das ações orçamentárias;• alteração dos valores estimados para cada ação, no

período do Plano Plurianual, respeitada a respectiva regionalização

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Lei do Plano Plurianual (PPA)

• O programa é o instrumento de organização da ação governamental com vistas ao enfrentamento de um problema ou uma demanda da sociedade.

• O programa articula um conjunto coerente de ações

necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar as causas identificadas.

• O programa é a unidade central do PPA

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Formulação de Programas - PPA

• Ter como objetivo dar solução a um problema ou o atendimento de uma demanda da Sociedade.

• Ter seu objetivo de forma clara, permitindo mensurar os resultados de sua atuação sobre o público-alvo. Os resultados podem ser medidos por meio do acompanhamento dos indicadores (pré-estabelecidos) de cada programa.

• Possuir compatibilidade com a previsão de dispêndios e a disponibilidade de recursos no horizonte em questão (4 anos), conforme o cenário macro-econômico

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Atributos de Programas - PPA

Órgão Responsável - Órgão responsável pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por ações desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial).

Unidade Responsável - Unidade responsável pela gestão do programa, da realização do gasto público.

Denominação - Comunicação ao público, em uma palavra ou frase-síntese, da compreensão direta dos propósitos do programa. Poder ser um nome fantasia.

Problema - É uma situação indesejável declarada por uma autoridade como evitável ou uma necessidade não atendida, identificada na sociedade. Deve ser formulado como condição negativa.

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Atributos de Programas - PPAObjetivo - Expressa a busca de um resultado, descrevendo a finalidade do programa com concisão e precisão, sempre mensurável por um indicador. O objetivo deverá ser iniciado por um verbo no infinitivo.

Público-Alvo - especifica os segmentos da sociedade aos quais o programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com sua execução. São:

Grupos de pessoas; Comunidades (Índios e Quilombolas); Instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos resultados do programa.

Justificativa - descrição do problema que o programa tem por objetivo enfrentar

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Atributos de Programas - PPA Tipos de Programas

No PPA 2008-2011, os Programas são classificados em dois tipos:

• Finalísticos - Resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração.

• Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais - voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.

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Atributos de Programas - PPA

Horizonte Temporal - Estabelece o período de vigência do programa, podendo ser contínuo ou temporário.

No caso de programa temporário serão informados o mês e ano de início e de término previstos, e o seu valor global estimado.No caso de programa contínuo serão informados o mês e ano previsto de início e a data de término acompanha o período do PPA.

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Atributos de Programas - PPA• Indicador - instrumento capaz de medir o

desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo

estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno.

O indicador permite, conforme o caso, mensurar:Eficácia - medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padrões estabelecidos;Eficiência - medida do grau de atingimento das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto;Efetividade - É a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado Programa, tendo como referência os impactos na sociedade

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Atributos de Programas - PPA

• Ex: Reduzir o analfabetismo no País

• Indicador: “Taxa de analfabetismo” Cálculo: relação percentual entre a população não-

alfabetizada e a população total

Fonte: IBGE

Unidade de medida: pessoas (unidade)

Atenção!Para cada programa finalístico é obrigatório haver ao menos um

indicador. Para os programas de apoio às políticas e áreas especiais a presença de indicadores é facultativa.

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Atributos de Ações - PPA

AÇÃO – Estratégia de Implementação do Programa.

Operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) que contribui para atender aos objetivos de um programa.

Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, doações, etc, e os financiamentos.

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Atributos de Ações - PPATítulo - Forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ação.

Finalidade - Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja, por que esta ação é desenvolvida.

Produto - Bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo. Em situações especiais, expressa a quantidade de beneficiários atendidos pela ação. Para cada ação deve haver um só produto.

Unidade de Medida - Padrão selecionado para mensurar a produção do bem ou serviço.

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Tipos de Ações - PPA

Projeto – Gera um bem ou serviço à administração pública limitado no tempo para alcançar o objetivo de um programa

Atividade - Gera um bem ou serviço que se realizam de modo contínuo e permanente para alcançar o objetivo de um programa

Operações Especiais – Não gera um bem ou serviço à administração pública (pgto inativos, transferencias, contrib a organismos internac)

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Formas de Implementação - PPA

Direta – Ação executada diretamente ou sob contratação pela unidade responsável.

Descentralizada - Atividades ou projetos executados por outro ente da federação em que ocorra transferência de recursos (Estados, Distrito Federal ou Municípios

Linhas de Crédito – Ação realizada mediante empréstimo de recursos aos beneficiários da ação.

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Orçamento Público e Políticas Públicas Sociais