Orçamento público destinado às crianças e aos Riezo... · no orçamento público do Brasil. Além…

Download Orçamento público destinado às crianças e aos Riezo... · no orçamento público do Brasil. Além…

Post on 15-Dec-2018

212 views

Category:

Documents

0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011 205

Oramento pblico destinado s crianas e aos adolescentes

Riezo Silva Almeida

Analista de Oramento e Integrante do Ncleo de Monitoramento do Oramento pblico destinado s crianas e aos adolescentes da Promotoria de Justia da Infncia e da Juventude do Distrito Federal; professor do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (UnB); doutorando em Polticas Pblicas na UnB; mestre em Economia pela UnB; especialista em Planejamento, Oramento e Gesto Pblica pela Fundao Getlio Vargas (FGV).

Resumo: O presente artigo tem como objetivo compreender como se estrutura o oramento pblico destinado s crianas e aos adolescentes. A Constituio Federal de 1988 introduziu novos instrumentos que tm rebatimento no oramento pblico. Possveis implicaes nesse oramento, em especial o destinado ao pblico infantojuvenil, tm papel relevante na formulao e execuo de polticas pblicas. Considerando-se a metodologia desenvolvida por instituies no governamentais, aborda-se o oramento como instrumento de garantia dos direitos da criana e do adolescente. Nessa perspectiva, analisam-se os recursos pblicos destinados a essa parcela da populao e, com base nessas anlises, conclui-se ser necessrio o maior controle do oramento pblico pela sociedade civil, tanto na fase de elaborao como na fase da execuo. Assim se estabelece uma estratgia para que polticas pblicas de ateno criana e ao adolescente sejam efetivamente implantadas, tornando eficaz o mandamento constitucional da prioridade absoluta, estimulada a esse segmento populacional, que um instrumento de grande importncia na destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com essa proteo constitucional.

Palavras-chave: Direitos da criana e do adolescente. Oramento pblico. Fortalecimento das polticas pblicas.

Abstract: The objective of this article is the study to understand how the structure the public budget destined for children and

206 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011

adolescents. The Federal Constitution of 1988 has introduced new instruments that bounce in the public budget. Possible implications in this budget, particularly the one destined for children and adolescents, has an important role in the formulation and implementation of public policies. Given the methodology developed by nongovernmental institutions, we discuss how the budget is an instrument for guaranteeing the rights of children and adolescents. From this perspective, we analyze the public resources devoted to this portion of the population, based on this analysis, it appears to be needed to expand control of the organized civil society, both during the elaboration and execution phases. As a strategy for public policies for children and adolescents care to be efficiently implemented, thus making efficient the constitutional rule of absolute priority, which is an instrument of great importance in the privileged distribution of public resources in the areas associated with youth protection.

Keywords: Children and adolescents rights. Public budget. Strengthening of public policies.

Sumrio: 1 Introduo. 2 Oramento pblico e a Constituio Federal de 1988. 3 Oramento pblico no Brasil. 4 Crianas e adolescentes: prioridade absoluta. 5 Oramento pblico destinado s crianas e aos adolescentes. 6 Concluses.

1 Introduo

O presente artigo tem por objetivo compreender como se estrutura o oramento pblico destinado s crianas e aos adoles-centes, ou seja, como a sua materializao para essa parcela da sociedade. No que tange gesto da poltica pblica da criana e do adolescente, pretende-se detalhar a efetivao dessa poltica por meio do oramento pblico.

A Constituio Federal de 1988 inovou no texto passando a incluir instrumentos com intuito de normatizar, em algumas reas, e proteger o interesse pblico, em outras. Trouxe para o Direito da

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011 207

criana e do adolescente a efetivao dos direitos vida, sade, educao, entre outros. Paralelamente ao progresso dos direitos sociais, os instrumentos de poltica oramentria tomaram forma e o Direito, enquanto regulador das relaes sociais, no somente teve aumentado seu repertrio de leis, como tambm, justamente para acompanhar esse progresso, viu o Poder Pblico assegurar com absoluta prioridade a efetivao desses direitos.

Assim, considerando a atual legislao quanto aos direitos bsicos da criana e do adolescente no que concerne vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, profissionalizao, cul-tura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia, surge a necessidade de se criarem instrumentos para a efetivao dessa poltica pblica, que o legislador sabiamente elencou como priori-dade absoluta. A materializao dessa poltica pblica visvel por meio do oramento pblico como garantia de implementao para o pblico infantojuvenil.

Nem toda poltica pblica tem, necessariamente, visibilidade oramentria. Editar leis que assegurem a proteo e o bem-estar de crianas e adolescentes, por exemplo, uma medida que no requer recursos. Por essa razo, no tem expresso oramentria. Nem por isso menos importante. Ao contrrio, em inmeras situaes pode ser fundamental. A maioria das aes de governo, entretanto, envolve custos financeiros e, por isso, deve estar clara-mente explicitada no oramento pblico.

Por tudo isso, o oramento pblico destinado s crianas e aos adolescentes, tambm chamado de OCA, representa uma ferra-menta capaz de colocar o oramento pblico no seu componente, referente s polticas destinadas infncia e adolescncia, ao alcance de influenciar a gesto do processo oramentrio.

208 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011

No possvel alocar recursos racionalmente, nem obter resultados que se perseguem com a atual poltica pblica social, se no se utilizarem instrumentos de planejamento e oramento e no se seguirem procedimentos que tentem medir os resultados, comparando-os.

Inicialmente, faz-se um exame nas alteraes introduzidas pela Constituio Federal de 1988 que tiveram rebatimento no ora-mento. Foram enfatizadas as modificaes exercidas pelo poder constituinte e suas consequncias no aparelhamento do Estado.

Em seguida, trataremos da poltica oramentria com enfoque no oramento pblico do Brasil. Alm disso, h a tarefa de analisar os aspectos relacionados ao processo oramentrio brasileiro, em mbito federal, que servir de modelo para os estados e municpios do pas.

Discorre-se, tambm, sobre os instrumentos legais e cons-titucionais que protegem o direito da criana e do adolescente, focando na priorizao dos recursos destinados infncia e juven-tude. Pretende-se traar, por fim, um paralelo entre o oramento pblico e o oramento destinado s crianas e aos adolescentes, em face do que dispe a metodologia do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), Fundao Abrinq e Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), consolidada em 2005.

2 O oramento pblico e a Constituio Federal de 1988

A Constituio, lei fundamental do Estado, provm de um poder soberano (a nao ou o povo, nas democracias) que, no podendo elabor-la diretamente, em face da complexidade do Estado moderno, o faz por meio de representantes eleitos e reunidos em Assembleia Constituinte. Como pregou Sieys, um dos lderes da

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011 209

Revoluo Francesa, a nao tem o direito de organizar-se politica-mente como fonte do Poder Pblico. Esse poder que ela exerce em determinados momentos chama-se poder constituinte. Portanto, um poder ilimitado, em regra. S a prpria Assembleia Constituinte, em deliberao preliminar, atenta aos princpios de direito natural e histrico ou a um eventual condicionamento estabelecido na eleio dos seus componentes, poder limitar o seu procedimento.

O poder constituinte, que at aqui expusemos no seu conceito clssico e tradicional, vem sendo racionalizado na atual Constituio Federal de 1988, ao impacto das novas realidades sociais, econ-micas e jurdicas. Esse poder, por no ter limites, introduziu na Carta Magna novas bases no ordenamento estatal sem observar as implicaes oramentrias e financeiras de tal medida.

A Constituio Federal de 1988 determinou significativas mudanas na abrangncia, no contedo e no processo de elabo-rao dos instrumentos formais de planejamento e oramento. Grande parte delas permanece desconhecida da sociedade em geral, de parcelas significativas dos formadores de opinio e, at mesmo, de segmentos da burocracia, inclusive dentro do prprio Poder Executivo.

Entre as mudanas, merecem destaque as seguintes: o Oramento Geral da Unio (OGU) foi substitudo por uma Lei Oramentria Anual (LOA), que engloba trs oramentos: fiscal, da seguridade social e de investimentos; foi instituda a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).

Segundo Souza Neto, Sarmento e Binenbojm (2007, p. 137) h crtica na receptividade desse esquema normativo orament-rio constitucional, alegando ser cpia da Constituio alem. Na incluso da seguridade social no oramento do Estado e nas pol-

210 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011

ticas de vinculaes constitucionais da receita pblica a rgos, tambm h significativas intervenes internacionais.

No nosso texto de 1988, concedeu-se demasiado poder aos deputados e senadores, reservando-lhes a competncia para apre-sentar emendas. As emendas ao oramento so rigidamente contro-ladas em sistemas constitucionais de outros pases e os parlamenta-res no tm liberdade para alterar a proposta do Executivo, como atualmente o modelo brasileiro.

Ao constituinte de 1988, incumbia elaborar os dispositivos capazes de solucionar a gravssima crise financeira que eclodira a partir de 1979 ou, pelo menos, impedir que permanecesse o pas mergulhado no caos financeiro. O modelo autoritrio das finanas pblicas, inaugurado em 1964, esgotara-se com sua falta de trans-parncia, manipulao dos oramentos pelo Executivo, fragilidade do controle do gasto pblico, comprometimento da moralidade administrativa, centralizao de recursos e de tarefas em mos do governo federal, descontrole do endividamento pblico e rano do patrimonialismo observado nos privilgios, nos subsdios e na concesso indiscriminada de favores com o dinheiro arrecadado do povo.

Destacamos que, de forma indita na legislao brasileira, o constituinte de 1988 fez inserir, no art. 227, o chamado princpio da prioridade absoluta, quando determina ser dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, edu-cao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao res-peito, liberdade e convivncia familiar e comunitria.

O rebatimento desse interessante princpio no oramento pblico demorou a ter notoriedade. Em razo, por exemplo, de

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011 211

o Projeto de Lei do Oramento Geral da Unio para 1989 j se encontrar tramitando no Congresso quando ocorreu a promulga-o da nova Constituio de 1988, a implementao de suas dis-posies em matria oramentria somente comeou a ocorrer a partir de meados de 1989, e a primeira Lei Oramentria Anual, com a abrangncia definida na Constituio de 1988, foi a de 1990.

Acresce que, aps longos anos, o Executivo, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), expediu uma normatizao, Portaria n. 42/1999, que disciplinou a padronizao das funes e subfunes oramentrias. Essa forma-tao fez surgir em 2005 a metodologia de apurao do oramento criana e adolescente, que tem como base a prioridade absoluta na alocao de recursos pblicos.

Assim, a nova Constituio Federal de 1988 promoveu bons avanos em matria de oramento pblico. Entretanto, as implica-es oramentrias e financeiras decorrentes dessas incorporaes no foram contempladas na elaborao pelo poder constituinte.

Em sntese, a equao oramento pblico e implicaes na Constituio de 1988 evoluiu significativamente nos ltimos anos. Conseguiu-se razovel equilbrio financeiro e oramentrio, embora ainda haja grande dficit na entrega das prestaes pbli-cas, nomeadamente as vinculadas aos direitos fundamentais. Mas o problema bsico se abre para as definies polticas e as escolhas oramentrias nos prximos anos, a ver realmente queda no nvel suportvel de despesas que a populao est disposta a pagar na via de tributos e dos emprstimos. A economia contribuiu, por-tanto, para que o Direito seja percebido numa nova dimenso, que extremamente til na formulao e aplicao de polticas pblicas (Stigler, 1992, p. 462).

212 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011

3 Oramento pblico no Brasil

O oramento pblico caracterizado por possuir uma

multiplicidade de aspectos. Tendo em vista a sua dinmica,

destacamos o processo oramentrio. A pea oramentria,

materializada na forma da lei, caracteriza apenas uma parte desse

processo, que dividido em etapas, dependentes entre si, criando

um ciclo oramentrio.

No Brasil, em mbito federal, a Constituio Federal de 1988

evidencia os instrumentos da atual pea oramentria. Os antece-

dentes desse tema tm origem mais remota. Em 17 de maro de

1964, foi aprovada a Lei n. 4.320, que estatuiu normas gerais de

Direito Financeiro para a elaborao e o controle dos oramentos

e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito

Federal, abrangendo as suas entidades autrquicas ou paraestatais,

inclusive de previdncia social.

Essa lei, at os dias de hoje, tem aplicabilidade de muitos arti-

gos e normas nos rgos do pas. Desde ento, ela vem sendo refe-

rncia para o oramento pblico e a contabilidade pblica e para

os profissionais que tm atividades relacionadas com quaisquer dos

rgos pblicos.

O instrumento institucional utilizado pelo governo brasileiro,

aps a promulgao da Lei n. 4.320/1964, foi o Decreto-Lei n. 200,

de 25 de fevereiro de 1967, que possibilitou ao Poder Executivo

implementar reformas sem submet-las ao Congresso.

O Decreto-Lei n. 200/1967 tambm autorizou o Poder

Executivo a dar autonomia administrativa e financeira, no grau

conveniente, aos rgos autnomos. A autonomia financeira seria

viabilizada pelo mecanismo da vinculao de recursos do ora-

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 10 n. 35, p. 205-233 jul./dez. 2011 213

mento a esses rgos por meio de fundos especiais de natureza contbil (Silva, 1999, p. 720).

A Constituio Federal de 1988 introduziu alterao no sis-tema oramentrio federal, que encontra fundamento constitucio-nal nos arts. 165 a 169 (Silva, 1999, p. 709), destacando-se prin-cipalmente a maior capacidade de ingerncia do Poder Legislativo, por meio da instrumentalizao poltico-jurdica criada, a LDO1, que possibilitou ampliar o envo...

Recommended

View more >