orçamento público conceitos básicos - módulo (1)

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Conceitos de Orçamento Público.

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  • MduloIntroduo1

    Braslia 2014Atualizado em: dezembro de 2013.

    Oramento PblicoConceitos Bsicos

  • 2Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

    PresidentePaulo Sergio de Carvalho

    Diretor de Desenvolvimento GerencialPaulo Marques

    Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da MotaConteudista: Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002); Carlos Leonardo Klein Barcelos (2002); Bruno Cesar Grossi de Souza (2002); Revisor - Contedo e Exerccios: Bruno Cesar Grossi de Souza (2004-2013).

    Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

    Enap, 2014

    Enap - Escola Nacional de Administrao PblicaDiretoria de Comunicao e PesquisaSAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF

    Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

  • 3SUMRIO

    Objetivos Especficos .......................................................................................................... 5

    1.1 O que Oramento Pblico? ......................................................................................... 5

    1.2 Funes do Oramento ................................................................................................. 5

    1.3 Oramento e as Funes de Estado ............................................................................... 6

    1.4 Tcnicas Oramentrias ................................................................................................ 7

    1.5 Oramento Clssico ou Tradicional ................................................................................ 8

    1.6 Oramento de Desempenho ou de Realizaes ............................................................. 8

    1.7 Oramento-Programa ................................................................................................... 8

    1.8 Oramento Participativo ............................................................................................. 10

    1.9 Tabela-Resumo de tcnicas e prticas oramentrias .................................................. 11

    1.10 Marcos legais ............................................................................................................ 12

    1.11 Princpios Oramentrios .......................................................................................... 14

    1.12 Princpios Oramentrios Clssicos ........................................................................... 15

    1.13 Princpios Oramentrios Modernos ......................................................................... 17

    1.14 Finalizando o Mdulo ............................................................................................... 18

  • 5Objetivos Especficos

    Ao final deste mdulo, espera-se que voc seja capaz de:

    descrever o que oramento pblico destacando suas principais funes; identificar as funes econmicas do Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora),

    estabelecendo a relao existente entre estas e o governo; distinguir modelos de oramento existentes; identificar vantagens do modelo oramento-programa em relao aos mtodos de

    elaborao oramentria tradicionais; apontar os marcos legais do ciclo oramentrio descrevendo suas principais

    caractersticas; definir princpios oramentrios destacando as duas categorias existentes.

    1.1 O que Oramento Pblico?

    O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades.

    No Brasil, o oramento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existncia est prevista constitucionalmente, materializada anualmente numa lei especfica que estima a receita e fixa despesa para um determinado exerccio.

    Por causa dessa caracterstica, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento.

    Adicionalmente ao ditame constitucional, importante observar o citado no art. 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, transcrito a seguir:

    Art. 2. A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica, financeira e programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.

    1.2 Funes do Oramento

    Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento que apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico, teve incio nos primrdios dos Estados Nacionais.

    Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes mais contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil e financeiro. No Brasil, a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada

    MduloIntroduo1

  • 6tcnica de oramento por programas. De acordo com essa ideia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela finalidade dos gastos.

    1.3 Oramento e as Funes de Estado

    Sabe-se que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos pases. A conduo da poltica monetria, a administrao das empresas estatais, a regulamentao dos mercados privados e, sobretudo, a sua atividade oramentria funcionam como meios dessa participao e influenciam o curso da economia.

    Ao tomar parte na conduo das atividades econmicas, o governo executa as funes econmicas que o Estado precisa exercer.

    Nesse sentido, a partir dos estudos propostos por Richard Musgrave, e para os efeitos deste curso, as funes econmicas ou, como ficaram conhecidas, as funes do oramento se dividem em trs tipos: alocativa, distributiva e estabilizadora.

    Funo Alocativa

    O governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de bens pblicos. Dessa forma, podem ser criados incentivos para desenvolver certos setores econmicos em relao a outros. Como exemplo, imagine que o governo tem interesse em desenvolver o setor de energia numa determinada regio. Conforme anlise prvia, constatou-se que para essa regio a forma mais racional de energia a gerada por hidroeltricas. Sendo assim, poderiam ser alocados recursos intensivos na gerao e transmisso dessa energia. Como consequncia, seria de se esperar que o oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas em projetos de construo de linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse despesas com incentivos concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos. No entanto, lembre-se de que, num cenrio real, em que os recursos financeiros so inferiores s possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba abrindo mo de outras escolhas possveis. Ou seja, justamente nessa diversidade de escolhas que o governo materializa a sua funo alocativa.

    Funo Distributiva ou Redistributiva

    Essa funo tem importncia fundamental para o crescimento equilibrado do pas. Por intermdio dela, o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas. Como exemplo, imagine que o Governo deseje combater as desigualdades verificadas numa dada regio, onde parte considervel da populao analfabeta. Seria de se esperar que o oramento governamental contemplasse para aquela regio aes vinculadas a algum programa de reduo do analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por meio de recursos captados de classes econmico-sociais ou de regies mais abastadas. Tal situao pode ser concretizada pela cobrana de impostos de caractersticas progressivas, de forma que os recursos arrecadados possam ser usados no desenvolvimento de determinada poltica pblica. Como se pode concluir, o oramento governamental tambm uma expresso da funo distributiva, exercida pelo governo.

  • 7Funo Estabilizadora

    Por fim, a funo estabilizadora est relacionada s escolhas oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento econmico em bases sustentveis.

    Nesse aspecto, o oramento desempenha um importante papel, tendo em vista o impacto que as compras e contrataes realizadas pelo governo exercem sobre a economia. Da mesma forma, a arrecadao das receitas pblicas pode contribuir positivamente na reao do governo em atingir determinadas metas fiscais ou, ainda, na alterao de alquotas de determinados tributos, que possam ter reflexo nos recursos disponveis ao setor privado.

    1.4 Tcnicas Oramentrias

    O surgimento do oramento pblico est intimamente ligado ideia de controle. Prova disso que o oramento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinao dos recursos pblicos.

    Um dos vestgios mais interessantes dessa ideia est na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra.

    Porm, deve-se considerar que este apenas um esboo daquilo que hoje se considera como oramento pblico moderno. De l para c, foram desenvolvidas muitas tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.

    Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual, no processo de elaborao dos oramentos. De forma oposta, a evoluo mais comum a modificao paulatina de uma determinada tcnica por outra. Assim, pode haver alguns casos do convvio de mais de um modelo na elaborao do oramento, seja em momentos de transio poltica, ou mesmo pelas caractersticas legais que envolvem sua concepo.

    Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que so marcantes na evoluo oramentria.

    N

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