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Wagner Maia

HISTRIA DO ORAMENTO PBLICO NO BRASIL

So Paulo Outubro de 2010

Resumo

Este trabalho aborda a evoluo histrica do oramento pblico no Brasil, analisando as diversas pocas do pas desde o sculo XVII, com a vinda do D. Joo VI para o Brasil, at os dias atuais. Exploramos tambm a evoluo do conceito de Oramento Pblico, que remonta a 1822, quando a Inglaterra introduz o oramento como instrumento formalmente acabado, marcando a data de surgimento do primeiro oramento no Brasil. Tambm so estudadas as opes existentes em adotar-se o oramento autorizativo ou o oramento impositivo, bem como os reflexos dessa escolha na independncia entre os poderes Executivo e Legislativo. Por fim, a pesquisa demonstra avanos positivos na administrao pblica brasileira, notadamente, a preocupao e o consenso dos gestores pblicos em relao necessidade de melhoria da qualidade do gasto pblico. Alm disso, a populao que antes era praticamente renegada, hoje pode acompanhar mais ativamente quase todo o processo de oramentrio brasileiro.

Palavras chaves: Atribuies Econmicas, Evoluo, Oramento Impositivo, Oramento Autorizativo, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.

Apndice

Introduo ..............................................................................................................................1 1. A histria do oramento pblico pelo mundo ...................................................................2 2. O oramento nas constituies brasileiras .........................................................................4 3. Evoluo conceitual do Oramento Pblico .................................................................. 10 3.1 Oramento Tradicional .............................................................................................. 11 3.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes .......................................................... 11 3.3 - Oramento-Programa ................................................................................................. 11 3.4 - Oramento de base zero ou por estratgia ................................................................. 12 3.5 - Oramento Participativo ............................................................................................ 12 4. Oramento Impositivo versus Oramento Autorizativo ................................................. 13 5. O Processo Oramentrio Atual Constituio e 1988 ................................................. 14 Consideraes Finais........................................................................................................... 22 Bibliografia ......................................................................................................................... 24

iii

SIGLAS E ABREVIATURAS

ADCT Art. CF EC LDO LOA OP PE PL PPA

Atos das Disposies Constitucionais Transitrias Artigo Constituio Federal Emenda Constituio Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Anual Oramento Participativo Poder Executivo Poder Legislativo Plano Plurianual

Introduo.

O oramento pblico, hoje em dia, discutido e aperfeioado dentro e fora do Brasil devido sua grande relevncia para a economia do pas e mundial. O Estado responsvel por grandes dispndios seja quando da aquisio de grandes quantidades de produtos ou servios, seja na contratao de empresas para execuo de obras pblicas (pontes, estradas, hospitais) ou quando paga salrios aos seus servidores que iro consumir grandes quantidades de produtos ou servios, colocados disposio pelo setor privado. verdade que, como contrapartida, o Estado tende a recuperar parte desses gastos, atravs da arrecadao de impostos ou contribuies que so pagos por todos os que possuem renda, sejam proprietrios de bens imveis ou bens mveis e consomem produtos e servios, sejam pessoas fsicas ou pessoas jurdicas. A arrecadao de tributos tem como contrapartida a necessidade de o Estado gerir melhor os recursos de forma a satisfazer aos anseios e s necessidades da populao. Diante desse cenrio, surgem as trs atribuies ou funes econmicas do Estado. A primeira funo estatal denominada alocativa, ou seja, diante da ineficincia por parte de mecanismos privados (sistema de mercado) o Estado assume a funo de alocar recursos em produtos ou servios que no sejam rentveis iniciativa privada. Como exemplo podemos citar os investimentos em infra-estrutura efetuados pelo Governo nas reas de transporte, energia, comunicaes, que compreendem investimentos altos e possuem longo perodo de carncia entre as aplicaes e o retorno, ocasionando o desinteresse do envolvimento privado nesses setores. Esses setores, apesar do acima exposto, so indutores do desenvolvimento regional e nacional, sendo compreensvel que se transformem em reas de competncia estatal. A segunda funo estatal denominada distributiva, isto , busca-se promover ajustamentos na distribuio de renda entre os seus pares. Uma forma de melhorar a distribuio da renda a instituio de tributos progressivos sobre a classe de renda mais elevada com transferncias para aquelas classes de renda mais baixa. Outro exemplo, seria a concesso de subsdios aos bens de consumo popular financiados por impostos sobre bens consumidos pelas classes de mais alta renda. A terceira atribuio estatal chamada de estabilizadora. Essa funo est associada a quatro objetivos macroeconmicos: (a) manuteno de elevado nvel de emprego, (b) estabilidade nos nveis de preos, (c) equilbrio no balano de pagamentos, e (d) razovel

taxa de crescimento econmico. Esses quatro objetivos, especialmente os dois primeiros, configuram o campo de ao da funo estabilizadora. Para exemplificar, citamos que em uma economia, os nveis de emprego e de preos resultam dos nveis de demanda agregada, ou seja, da disposio de gastar dos consumidores, sejam as famlias, o governo, o capitalista, enfim, qualquer tipo de comprador. Se a demanda for superior capacidade da produo, os preos tendero a subir; se inferior, haver desemprego. O mecanismo bsico da poltica de estabilizao , portanto, a ao estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a ou reduzindo-a conforme as necessidades. Nesse cenrio, percebe-se a grande importncia que tem o oramento pblico atualmente, pois dele deriva a alocao de recursos necessrios ao desenvolvimento do pas, a insero de pessoas na vida econmica ativa e a estabilidade econmica de mercado perseguida por todos pases. com base nesses preceitos que comeamos a dissertar sobre a histria do oramento pblico, passando por toda a sua histria e evoluo, desde seu surgimento, no sculo XIII, na Inglaterra, at os dias atuais.

1. A histria do oramento pblico pelo mundo

Parece haver consenso entre os estudiosos do assunto em afirmar que o oramento pblico teve origem por volta do sculo XIII. Na Inglaterra, durante o reinado do Rei Joo Sem Terra, foi assinada a Carta Magna, datada de 15 junho de 1215. A nobreza e a plebe, cansadas de tanto combater e perder as batalhas contra a Frana, aumentavam sua insatisfao contra o rei. Os bares ingleses ento se rebelaram, capturaram Londres em maio de 1215 e, no ms seguinte, obrigaram John Lackland (Joo Sem Terra) a assinar a Carta Magna. Este documento evidenciava trs aspectos principais: liberava a Igreja para gerir independentemente suas aes; reportava-se a limitao do rei em lanar impostos (somente poderia ser cobrado novos impostos com autorizao de um feudal); e, ningum poderia ser punido fora da common law. (FORD, 1999).

Common Law Conselho dos comuns

O reinado de Joo Sem Terra foi tumultuado, pois no perodo em que governou (1199 a 1215) sofreu algumas intervenes e interdies papais. Chegou at a ser excomungado pelo Papa Inocncio III por atacar as propriedades da Igreja. Dessa forma, abriu vrias frentes de descontentamentos e alguns bares foraram-no a instituir a primeira Carta Magna, cujo artigo 12 explicitava que: Nenhuma cobrana de impostos pode ser lanada em nosso reino sem consentimento do Conselho dos Comuns, exceto para custear o resgate da pessoa do rei, para fazer seu filho mais velho um cavaleiro e para casar (uma vez) sua filha mais velha. Os subsdios para essa finalidade devero ser razoveis em seus montantes. Reis que sucederam o Joo Sem Terra no aceitavam pacificamente a idia de submisso ao Conselho dos Comuns nos assuntos relacionados arrecadao. As famlias reais convergiam em pensamento no tocante idia de que a soberania do rei advinha de Deus e assim possuam o direito de governar os homens. Os reis reagiam idia de pedir autorizao ao Parlamento para lanar impostos quando em guerra ou quando a coroa assim o desejasse. O povo e o Parlamento no concordavam com o pensamento real. O auge do conflito aconteceu no reinado de Carlos I, pois ele exercia presso policial e judicial sobre o povo que se recusava a contribuir sem o consentimento do Parlamento. Houve luta armada e o rei foi derrotado, processado e morto (VIANA, 1950). Somente no Bill of Rights, 1689, no governo de Guilherme de Orange e da Rainha Ana apareceu a palavra tax (impostos). Esse documento consolidou a instituio parlamentarista e a regra de que a arrecadao da receita real deveria ser previamente autorizada pelo Parlamento (Cmara dos Lordes e Cmara dos Comuns). A Constituio Francesa, ps-revoluo de 1789, consagrou que a votao de receitas e despesas pertencia exclusivamente aos representantes do povo. A Assemblia Nacional estabeleceu que cabia aos representantes do povo a votao dos impostos a serem pagos pela sociedade. (VEIGA, 1975). Alguns autores consideram que a revoluo pela independncia americana decorreu da contrariedade dos colonos em face dos tributos cobrados pelo governo ingls. Em 1765, os habitantes da Virgnia se insurgiram fortemente contra o Parlamento britnico motivados pela discordncia em aceitar os impostos da ilha real na colnia. O povo resolveu votar a sua liberdade em termos de impostos lanados pela coroa.Bill of