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1. INTRODUO O estudo do oramento, segundo alguns autores, remonta dcada de 1920. Na verdade, a gesto organizacional vem tendo saltos de qualidade desde a Revoluo Industrial no Sculo XIX. Esta evoluo na gesto proporcionou diversas tcnicas na elaborao dos oramentos, partindo do oramento tradicional. Surgiram ento o Oramento de Desempenho, o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (PPBS), o Oramento Base Zero, o Oramento-Programa, o Beyond Budgeting, o Rationalization des Choix Budgetaires, dentre outras. Mas afinal, o que um oramento? Na literatura de administrao financeira muito comum, o uso de termos e expresses tais como: Oramento, Sistema Oramentrio, Plano Oramentrio, Controle Oramentrio, Administrao e Controle Oramentrio, Budget, Planejamento e Controle de Resultados, Oramentos Globais etc., tm sido utilizadas com o mesmo sentido global; assim como apresenta diversas definies, conforme veremos a seguir: Define oramento como um plano administrativo que abrange todas as fases das operaes para um Welsch (1973, p. 27) perodo futuro definido. a expresso formal das polticas, planos, objetivos e metas estabelecidas pela alta administrao para a empresa como um todo, bem como para suas subdivises. Define oramento como um instrumento que Zdanowicz (1983, p.20) descreve um plano geral de operaes e/ou de investimentos por determinado perodo, orientado pelos objetivos e metas propostas pela alta administrao. Define oramento como um plano de trabalho coordenado e no controle desse plano. Define oramento como um previses Boisvert (1999, p. 340) quantitativas apresentadas conjunto de de

Tung (1994, p. 30)

forma

estruturada, uma materializao em valores dos projetos e dos planos. Ele composto por dados financeiros e no financeiros; os ltimos so expressos em funo da unidade de medida dos recursos apropriados (quilograma, litro, horas etc.) Em suma, oramento o instrumento de que se valem as empresas para a definio quantitativa dos objetivos e do detalhamento dos fatores necessrios para atingi-los. Portanto, o oramento a expresso quantitativa de um plano de ao, servindo de instrumento adequado ao controle permanente de sua execuo, traduzido em quantidades fsicas e valores monetrios, o desenvolvimento e os resultados de todos os planos das unidades operacionais e rgos administrativos da empresa, para um perodo de tempo definido. A atividade de planejamento demandar:

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Avaliao de influncias externas (variveis exgenas) e internas (variveis endgenas), a partir do conhecimento do ambiente poltico, econmico e social; Definio de objetivos e metas de curto, mdio e longo prazo; Indicao de diretrizes e polticas de ao; Anlise e deciso sobre alternativas de ao; Conhecimento do mercado; Considerao dos fatores e recursos operacionais; Identificao das alternativas de investimentos e financiamentos Com esse compromisso, a atividade de planejamento financeiro e de operaes dever contemplar: Preos x volumes; Prazos mdios de pagamentos x prazos mdios de recebimentos; Giro dos estoques; Polticas de dividendos e capitalizao; Poltica de investimentos; Rentabilidade, risco, prazo de retorno; Escolha de linhas de produtos etc.

O oramento empresarial tem como objetivo identificar os componentes do planejamento financeiro com a utilizao de um sistema oramentrio, entendido como um plano abrangendo todo o conjunto das operao anuais de uma empresa atravs da formalizao do desempenho dessas funes administrativas gerais. Os oramentos estatais ou pblicos so representaes dos diversos gastos de um governo, que envolvem sade, educao, transportes, segurana e defesa, essencialmente. Uma das principais funes do poder poltico definir o oramento a partir das receitas geradas pelos impostos e outras formas de arrecadao. Essa atribuio recai tanto sobre o poder executivo quanto sobre o poder legislativo: o executivo prope e fiscaliza a execuo do oramento, e o legislativo analisa e aprova-o. No Brasil, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, o Chefe do Poder Executivo possui a competncia de iniciar as leis que estabelecero o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Oramentrias (LDO) e o oramento (LOA), e o rgo responsvel pela elaborao e acompanhamento do oramento pblico federal a Secretaria de Oramento Federal (SOF), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Este trabalho busca delinear o conceito e as caractersticas do oramento pblico, aproximando o leitor da linguagem dos usurios e demais envolvidos no ciclo oramentrio. Mostra, ainda, as mudanas recentes e pioneiras, em nvel mundial, na maneira de se fazer o planejamento oramentrio no Brasil, que tm sido exemplo de expresso democrtica, referenciado, inclusive, pela ONU.

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2. EVOLUO CONCEITUAL O conceito de oramento pblico acompanha o desenvolvimento e o progresso realizados no mundo, com o objetivo de aperfeioar a qualidade da distribuio de renda entre as pessoas, o inter-relacionamento entre as funes de planejar e executar o oramento, e o melhor controle sobre os gastos realizados pelos governantes. Podemos dividir a evoluo do oramento em oramento tradicional, de desempenho, oramento programa, oramento base zero, e oramento participativo. 2.1 - Oramento Tradicional. Processo oramentrio em que apenas uma dimenso do oramento explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Tambm conhecido como Oramento Clssico. No oramento tradicional ou clssico constavam apenas a fixao da despesa e a previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo. Era pea meramente contbilfinanceira, um documento de previso de receita e de autorizao de despesas. Neste tipo de oramento no havia preocupao com a realizao dos programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as necessidades dos rgos pblicos para realizao das suas tarefas, sem preocupao em questionar sobre objetivos e metas a serem atingidos. 2.2 - Oramento de desempenho ou por realizaes. Sucessor natural do oramento clssico foi o oramento de desempenho ou por realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea a se preocupar com o resultado dos gastos e no apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no as coisas que o governo compra. Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo. 2.3 Oramento Programa. O oramento - programa foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4320/64 e do decreto lei 200/67. O oramentoprograma pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o oramento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do Plano Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e da Lei Oramentria Anual - LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do governo.

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2.4 - Oramento de base zero ou por estratgia. Tcnica utilizada para a confeco do oramentoprograma, que consiste basicamente em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaborao da proposta oramentria, haver um questionamento acerca das reais necessidades de cada rea, no havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotao. Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mnimo. 2.5 - Oramento Participativo. Caracteriza-se por uma participao direta e efetiva das comunidades na elaborao da proposta oramentria do governo. Oramento Participativo (OP) um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos, geralmente o oramento de investimentos de prefeituras municipais, atravs de processos de participao cidad. Esses processos costumam contar com assemblias abertas e peridicas e etapas de negociao direta com o governo. No Oramento Participativo retira-se poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente para a sociedade. Com isso a sociedade civil passa a ocupar espaos que antes lhe eram "furtados". Com diferentes metodologias em cada municpio em que o OP executado, suas assemblias costumam ser realizadas em sub-regies municipais, bairros ou distritos, em discusses temticas e/ou territoriais, elegendo tambm delegados que representaro um tema ou territrio nas negociaes com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que alm de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assemblias, tambm iro propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definiro as prioridades para os investimentos, de acordo com critrios tcnicos de carncia de servio pblico em cada rea do municpio. 3. PRINCPIOS ORAMENTRIOS Os princpios oramentrios no devem ser interpretados como mandamentos imutveis, dogmas oramentrios. So, outrossim, produto da evoluo do processo de elaborao e execuo oramentria, refletindo as alteraes na legislao correlata. So teis, contudo, para orientar o estudo sobre alguns aspectos oramentrios. 3.1 Princpio da anualidade ou periodicidade O princpio da anualidade reza que a previso das receitas e a fixao das despesas devem referir-se a um exerccio financeiro. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil. O carter anual das leis oramentrias pode ser observado em vrios dispositivos legais.

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A Constituio Federal se refere a leis oramentrias e oramentos anuais. A Lei n 4.320/64, em seu art. 2, refere-se explicitamente aos princpios da unidade, universalidade e anualidade. Diversos outros dispositivos limitam os atos e fatos