Orçamento participativo: um mecanismo de ?· Orçamento participativo: um mecanismo de participação…

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1 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. II CONGRESSO INTERNACIONAL DE POLTICA SOCIAL E SERVIO SOCIAL: DESAFIOS CONTEMPORNEOS III SEMINRIO NACIONAL DE TERROTRIO E GESTO DE POLITICAS SOCIAIS II CONGRESSO DE DIREITO CIDADE E JUSTIA AMBIENTAL Gesto de Polticas Sociais Oramento participativo: um mecanismo de participao e controle social na gesto de polticas sociais. Dborah de Meira Mlaque 1 Resumo: Esta pesquisa tem por escopo examinar como oramento participativo pode ser usado como um instrumento de participao e controle social na gesto de polticas sociais. Neste intuito, apresenta-se uma viso de oramento pblico e suas finalidades, para ento, discutir acerca da implantao do oramento participativo e como o mesmo pode ser til na gesto de polticas sociais. O mtodo de abordagem ser o dedutivo, com o procedimento de pesquisa bibliogrfica. As concluses indicam que havendo a vontade poltica na introduo do oramento participativo, aliado ao interesse da populao com as decises pblicas, haver maior desenvolvimento das polticas sociais locais. Palavras-chave: Oramento participativo; Controle social; Participao social; Gesto; Polticas sociais. Abstract: This research aims to examine how participatory budgeting can be used as an instrument of participation and social control in the management of social policies. In this sense, a public budget vision and its purposes are presented, to discuss the implementation of the participatory budget and how it can be useful in the management of social policies. The method of approach will be the deductive, with the bibliographic search procedure. The conclusions indicate that if there is the political will in the introduction of the participatory budget, together with the interest of the population with public decisions, there will be further development of local social policies. Key-words: Participatory budgeting; Social control; Social participation; Management; Social politics. . 1 Mestranda em Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina-PR (UEL). Bolsista CAPES. Especialista em Direito e Processo do Trabalho pela Faculdade Arthur Thomas de Londrina-PR (FAAT). Brasil. Email: deborahdemeira@gmail.com 2 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. 1. INTRODUO Para um bom desempenho da administrao pblica no que tange eleio e aplicao de polticas sociais, o oramento pblico deve estar inserido em um processo de planejamento eficaz e bem direcionado. Diante de uma diversidade de urgncias e necessidades que a populao vivencia em suas comunidades, a possibilidade de uma comunicao direta entre estes cidados e o poder pblico se mostra como uma alternativa relevante para a soluo de problemas. vista disso, esta investigao se prope a refletir como o oramento participativo pode direcionar os cidados a uma participao e a um controle no que se refere s polticas sociais. Parte-se da premissa que, com a consolidao do oramento participativo, a tendncia natural caminha para a diminuio do poder da elite burocrtica e o seu retorno ao povo. O repasse de informaes oramentrias e prestao de contas para uma discusso direta com a populao, reflete a transparncia e possibilidade de participao popular. Ademais, diante dos dados indicados pela administrao, a sociedade estar apta a efetuar um controle concreto na gesto pblica. Assim, haver um ganho visvel para a comunidade local por meio de um maior direcionamento dos recursos pblicos para os direitos sociais, o que justifica a relevncia da temtica. A metodologia aplicada nesta pesquisa ser a bibliogrfica, com o exame de obras que debatem o assunto, para enriquecer os debates e auxiliar no processo de compreenso do oramento participativo e seus reflexos na gesto de polticas sociais. 2. CONCEITO E EVOLUO DE ORAMENTO PBLICO E ORAMENTO PARTICIPATIVO Durante o processo de expanso e consolidao da democracia nas sociedades, os indivduos perderam seu poder e capacidade de interveno direta nas questes ligadas vida pblica. A expanso dos Estados, as diversidades culturais e a influencia dos detentores de grandes fortunas, repeliram a participao democrtica dos indivduos. A burocracia hierrquica e especializada passou a controlar as arenas poltica, administrativa, militar e cientfica, em razo da grande ampliao das demandas que se tornaram polticas, tais como sade, educao, previdncia social etc., e, alm disso, uma burocracia especializada estaria mais preparada do que o indivduo comum para lidar com essas questes. (AVRITZER, 2002, p. 564,565). No se pode deixar de mencionar que uma forte tradio de poltica autoritria, especialmente no Brasil, afastou a populao da esfera pblica. Os modelos oligrquicos e 3 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. patrimonialistas de dominao acabaram por marginalizar as classes populares de uma participao mais efetiva nas instancias decisrias. Dentro deste panorama, o oramento pblico firmou-se como uma expresso de clientelismo das decises pblicas, restringindo o poder decisrio sobre a distribuio de recursos a uma elite poltica. Entrementes, a existncia de um oramento vem da necessidade imperiosa de manuseio de todos os dados disponveis para a destinao de recursos financeiros para definio de prioridades. Tais atividades, frequentemente utilizadas em mbito privado, so de grande relevncia para a gesto da administrao pblica. A ao planejada do Estado, quer na manuteno de suas atividades, quer na execuo de seus projetos, materializa-se atravs do oramento pblico, que o instrumento de que dispe o Poder Pblico (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado perodo de tempo, seu programa de atuao, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtivos, bem como a natureza, e o montante dos dispndios a serem efetuados (PISCITELLI, TIMB , 2014, p. 32) O oramento pblico despontou como instrumento de controle pelo Poder Legislativo sobre a administrao pblica, j que, somente aps a aprovao legislativa, h destinao de recursos pblicos. Caso contrrio, estar-se- sujeito ao enquadramento em alguns tipos penais, tais como crime contra as finanas pblicas, previsto no art. 359-D do Cdigo Penal; crime de ato de improbidade administrativa, previsto no art. 10, IX, da Lei n. 8.429/92; ou crime de responsabilidade para autoridades sujeitas Lei 1.079/1950, como Ministros de Estado, Governadores, e outras autoridades (LIMA, 2015, p. 105). De forma ampla, o conceito de oramento pblico envolve a previso de receitas e a estimativa de despesas em um determinado governo, ou seja, um instrumento de planejamento das contas pblicas, ou ainda um instrumento de planejamento democrtico, pois sua feitura obedece a todo um rito em que opinies pessoais, partidrias, grupais se manifestam. (PIRES, 1999, p. 40). A partir destas definies, apresenta-se o oramento participativo (OP) como um paradigma de participao e controle da comunidade sobre as decises polticas, especialmente de cunho social. Os primeiros indcios da configurao de um oramento participativo se deram durante o regime militar no Brasil, onde foram vivenciadas experincias de participao popular na gesto pblica com alguns municpios governados pelo ento MDB Movimento Democrtico Brasileiro. Euzineia Carlos (2007, p. 58) destaca as cidades de Boa Esperana (ES), Lages e Joinville (SC) e Osasco (SP), que ainda na dcada de 70, deram passos na direo dos ideais do oramento participativo. 4 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. Nesse perodo ditatorial, novos atores sociais emergiram para criao de novos espaos e formas de participao popular, o que incluam a atuao de movimentos populares e instituies da sociedade civil. Assim, o oramento participativo foi parte integrante de iniciativas que buscavam tornar a administrao pblica mais malevel participao popular. Leonardo Avritzer (2002, p. 573) aponta que a efetiva ideia de oramento participativo despontou na cidade de Porto Alegre (RS), tendo sido uma resposta a uma proposta de conselhos populares feita pelo prefeito Alceu Collares (PDT), em maro de 1986. Entretanto, somente em 1989, na administrao de Olvio Dutra, filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT), o oramento participativo foi efetivamente institudo em Porto Alegre, dando nfase e maior espao aos movimentos comunitrios na gesto dos recursos pblicos. Porto Alegre tem-se mostrado como ponto de referencia mundial em virtude de sua forte tradio democrtica, e sua resistncia aos movimentos ditatoriais sempre se destacaram. Em junho de 1996, a chamada administrao popular desta cidade, foi eleita pelas Naes Unidas como uma das quarenta inovaes urbanas do mundo, alm de organizar diversas conferencias internacionais sobre gesto democrtica (AVRITZER, 2002, p. 460). A Prefeitura de Porto Alegre (2016) ainda destaca que o Banco Mundial reconhece este processo de participao popular como um exemplo bem-sucedido de ao que comunica governo e sociedade civil. Evanildo Barbosa da Silva e Ana Cludia Chaves Teixeira (2007, p. 123-124) relatam que, no Brasil, a origem do OP est ligada, no mnimo, a trs fatores, quais sejam: novo quadro institucional dado pela Carta Magna; histria das organizaes da sociedade civil brasileira que passaram a se preocupar com a alocao e o controle do oramento pblico; e por fim, aos partidos polticos de esquerda que adentraram ao poder municipal com propostas de participao popular. O nmero de adeptos ao processo do OP tem se elevado consideravelmente, ressaltando que sua implementao no se d somente em municpios, mas em regies e estados, entretanto, a parte mais expressiva de utilizao encontrada em nvel municipal. Atualmente, mais de 350 prefeituras brasileiras adotam o mesmo (VALOR ECONOMICO, 2014), demonstrando que a tomada de decises coletivas so alternativas viveis para o processo de incluso democrtica da populao. 3. ORAMENTO PARTICIPATIVO E AS POLTICAS SOCIAIS Foroso perceber que o oramento pblico envolve questes que afetam diretamente os moradores de uma determinada regio, abordando as aes que sero prioritrias nas 5 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. demandas da comunidade. Portanto, a possibilidade de envolvimento dos cidados nestas questes de destinao de recursos pblicos vital para os interesses da democracia. Os obstculos ao exerccio da cidadania so histricos e enraizados na sociedade e poltica brasileiras, entretanto, a participao da comunidade na administrao pblica local indica se em uma sociedade h a presena de sujeitos politizados, ou seja, indivduos conscientes da realidade poltica que os cerca. O que est efetivamente em pauta o alcance da democratizao do aparelho estatal, notadamente no que diz respeito sua publicizao. Em outras palavras, trata-se de pensar sobre a participao popular e sua relao com o fortalecimento de prticas polticas e de constituio de direitos que transcendem os processos eleitorais e seus impactos frequentemente ambguos e/ou contraditrios sobre a cidadania (JACOBI, 2002, p. 12). Dentro deste panorama, o OP apresenta-se como um mecanismo que pode auxiliar em um relacionamento mais estreito do poder pblico com a populao favorecendo assim uma incluso poltica dos mais diversos atores sociais. Trata-se de uma experincia democrtica bem sucedida, uma voz direta dos cidados na gesto de polticas pblicas locais, alm de ser um importante instrumento pedaggico na formao de indivduos politizados. Assim, o oramento participativo est dentro da ampliao do processo de democratizao, isto , de espaos at agora dominados por organizaes de tipo hierrquico ou burocrtico (BOBBIO, 2000, p. 67). Por seu turno, importa avaliar como o oramento participativo pode ser empregado na participao e controle social, especialmente na administrao de polticas sociais. vivel afirmar que ... mediante poltica social, que direito sociais se concretizam e necessidades humanas (leia-se sociais) so atendidas na perspectiva da cidadania ampliada (PEREIRA, 2008, p. 165). Entretanto, necessrio ponderar que, polticas sociais no se restringem a um instrumento para o acesso a bens ou servios, mas so um poderoso mecanismo para forjar a sociedade que queremos criar, definindo as condies de incluso na comunidade de cidados. (FLEURY, 2007, p. 5). Como dito por Evaldo Amaro Vieira (1997, p. 14), jamais a poltica social foi to acolhida como na Constituio Federal de 1988: nos campos da educao (pr-escolar, fundamental, nacional. ambienta1 etc.), da sade, da assistncia, da previdncia social, do trabalho, do lazer, da maternidade, da infncia e da segurana, direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, de associao profissional ou sindical, de greve, de participao de trabalhadores e empregadores em colegiados dos rgos pblicos e de atuao de representante dos trabalhadores no entendimento direto com empregadores. Contudo, o mesmo autor frisa que tais direitos carecem de prticas efetivas ou mesmo regulamentao. 6 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. Assim, o oramento participativo desponta para disponibilizar aos indivduos, oportunidade de acesso e discusso das receitas disponveis para o desenvolvimento de polticas sociais. Obras e servios para comunidade esto includos nos debates do oramento participativo, tais como, pavimentao de ruas, instalao ou melhoramento do sistema de saneamento bsico, aperfeioamento do transporte pblico e da rede de sade pblica, elevao do nmero de escolas e manuteno daquelas j existentes, e diversos outros. Nesse pensamento, Brian Wampler (2008, p. 69) descreve que os programas de OP combinam elementos de democracia direta (p. ex., a mobilizao direta de cidados em assembleias decisrias) e de democracia representativa (p. ex., a eleio de delegados). Constata-se que aqueles municpios que adotaram o OP em sua gesto administrativa tm apresentado mais investimentos em sade, saneamento bsico e reduo na mortalidade infantil. Estes dados advm de pesquisas internacionais, com base em informaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cujas anlises foram feitas em locais sem a utilizao do oramento participativo e em indicadores sociais e dezenas de variveis de 253 cidades brasileiras de mais de 100 mil habitantes que adotaram o oramento participativo entre 1989 e 2010 (VALOR ECONOMICO, 2014). Torna-se possvel aduzir que, para aqueles setores da sociedade mais prejudicados pela falta de comprometimento do poder pblico com as polticas sociais, o oramento participativo apresenta-se como uma resposta plausvel e eficiente na negociao e distribuio dos bens pblicos. 4. PREVISES LEGAIS E FUNCIONAMENTO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO O ordenamento jurdico, especialmente a Carta Magna, apresenta dezenas de dispositivos que asseguram a participao popular na gesto pblica. Logo no primeiro artigo, em seu pargrafo nico, a Constituio garante ao cidado o direito ao controle social e participao na esfera pblica, descrevendo que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio" (BRASIL, 1988). J em seu artigo 5, inciso XXXIII, a Constituio Federal aponta que o direito do indivduo receber informaes dos rgos pblicos que sejam de seu interesse particular, de interesse coletivo ou geral (BRASIL, 1988). No que tange aos municpios, a Carta Magna prescreve no artigo 29, incisos XII e XIII, que estes entes devem adotar como preceito, cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, bem como a iniciativa popular de projetos de lei de interesse 7 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado (BRASIL, 1988). Outro ponto referencial normativo est presente no Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, que em seu artigo 4, inciso III, alnea f, dispe sobre a utilizao da gesto oramentria participativa. Mais adiante no artigo 44 da referida Lei, h determinao que esta gesto faa a incluso de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. (BRASIL, 2001). Denise Vitale (2004, p. 241) destaca ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n. 101/00, que veio para regulamentar uma srie pontos relacionados administrao pblica, e ... determina o incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos e leis oramentrias (art. 48, pargrafo nico). Veja-se que o conjunto normativo que pode ser aplicado ao oramento participativo amplo. Entrementes, o OP desenvolvido em cada municpio de diversas formas, no havendo um padro para desenvolvimento das atividades. De forma geral, tem-se a diviso de regies do municpio para coleta de demandas, com assembleias peridicas e vrias etapas de negociao com o governo. O Oramento Participativo composto por trs etapas: (a) realizao das Assembleias Regionais e Temticas; (b) formao das instncias institucionais de participao, tais como o Conselho do Oramento e os Fruns de Delegados e (c) discusso do oramento do Municpio e aprovao do Plano de Investimentos pelos representantes dos moradores no Conselho do OP. (SANTOS; ANDRADE, 2015, p. 7). Marianne Nassuno (2011, p. 132) aponta que na cidade de Porto Alegre houve a seguinte sistematizao nos processos relacionados ao oramento participativo: inicio com reunies preparatrias com a prestao de contas do exerccio passado e apresentao do Plano de Investimentos e Servios (PI) para o ano corrente; esclarecimento dos critrios que norteiam o processo, com indicao da viabilidade das demandas; assembleias regionais e temticas onde a populao elege as obras e servios prioritrios, escolhendo ainda seus conselheiros e delgados; envio da lista de prioridades e obras ao Poder Executivo, que far uma consolidao e elaborao de diagnstico destas demandas para sua compatibilizao com as demandas institucionais apresentadas pelos rgos do governo municipal; definio da proposta oramentria com os agregados de receita e despesa para o ano seguinte, sem haver o detalhamento das obras a serem efetuadas, j que este ser feito aps a entrega do projeto de lei oramentria para apreciao do Poder Legislativo. 8 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. O modelo de OP utilizado na cidade de Porto Alegre acabou sendo disseminado e utilizado como referencia para vrios municpios brasileiros, tais como a cidade de Maring-PR (BRANDO, 2003). Contudo, os formatos desenvolvidos so flexveis e moldados a partir das experincias de cada localidade, de acordo com sua cultura, forma de organizao, extenso numrica de envolvidos e dos recursos disponveis. Valdemir Pires (1999, p. 117-118) reala que falsas expectativas podem ser entraves insero do oramento participativo, e, para tanto apresenta que alguns pontos devem expostos a todos os envolvidos com clareza: o OP no a soluo para todos os problemas, mas um mtodo eficiente e democrtico de se lidar com estes; o governo deve esperar discusses no projeto oramentrio; o processo de participao popular em todo processo capaz de trazer um novo padro de relacionamento poltico entre cidados e o poder pblico. Neste nterim, importa destacar alguns pontos importantes para o sucesso da implementao do oramento participativo, elementos estes que foram abordados no manual elaborado em uma Campanha Global pela Governana Urbana, promovido pelo UN-Habitat, Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (2004, p. 26-27): a) Vontade poltica do Prefeito e demais tomadores de deciso do municpio. b) Presena e interesse das organizaes da sociedade civil e, melhor ainda, dos cidados em geral. c) Definio clara e compartilhada das regras do jogo: valores que sero discutidos, estgios e perodos respectivos, regras para a tomada de deciso, o mtodo de delegar responsabilidades, autoridade e recursos entre os bairros e reas diferentes da cidade, e a composio do Conselho do Oramento Participativo. d) Vontade de capacitar a populao e as autoridades sobre o oramento pblico em geral, bem como sobre o OP, em particular. Explicar valores, fontes de verbas e o atual sistema de despesas. e) A ampla divulgao das informaes, incluindo as datas e locais das reunies, bem como sobre as regras do jogo que j determinadas. f) A priorizao das reivindicaes feita pela comunidade e ligada a critrios tcnicos, incluindo uma anlise das falhas existentes em termos de infraestrutura e servios pblicos. Nesta vereda, a implantao e consolidao do OP em um municpio dependem de uma conjuno de fatores que possuem um eixo comum: a possibilidade do debate pblico do oramento antes de sua avaliao pelo Poder Legislativo. Os atores sociais que esto diretamente expostos aos problemas em sua regio, em seus bairros e ruas, so aqueles que melhor podem apontar as escolhas para o investimento das 9 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. verbas pblicas disponveis. Ademais, tais atitudes so hbeis para gerar um sentimento de responsabilidade e obrigao para com os bens pblicos e romper os padres histricos de apatia poltica, disseminando a ideia que a eficincia estatal no se d pela diminuio do tamanho do estado e sim pela inverso da relao entre funcionrios ligados mquina e funcionrios ligados a atividades fins das polticas sociais (AVRITZER, 2003, p. 15). Por fim, afastadas as falsas expectativas de todas as partes envolvidas e que estas se mantenham dispostas a um dilogo saudvel, ficam criados espaos para que os interessados se manifestem sobre as modificaes e investimentos que esto sendo projetados para aquela localidade. A populao ser despertada para seus direitos de cidadania e, por consequncia, estar apta a colocar crticas reais administrao pblica, contribuindo para o desenvolvimento e aperfeioamento das polticas sociais de sua regio. 5. CONSIDERAES FINAIS A possibilidade de interao da populao com o poder pblico na tomada de decises que afetam diretamente a qualidade de vida dos cidados se mostra como fator positivo na implantao do oramento participativo. Os indivduos adotam posturas que vo alm do cumprimento de obrigaes eleitorais, mas participam no exame das receitas pblicas e a melhor forma de distribu-las. Aqui se observa o rompimento na forma habitual de alocao de investimentos pblicos. Em sentido contrrio, quanto mais os representados se mostram distantes das decises referentes ao dinheiro pblico, mais os direitos sociais sero afetados com a diminuio do cuidado dispensado aos mesmos. Destarte, com a participao efetiva da populao no oramento pblico, haver o espao para solues mais alinhadas com a necessidade daquela, principalmente no que tange aos aspectos das polticas sociais implantadas. Contudo, alguns obstculos devem ser rompidos para que existam aspectos positivos na adoo do oramento participativo. A apatia poltica da populao deve ser combatida para demonstrar a importncia de sua atuao direta nos assuntos de finanas pblicas, alm da necessidade de um comprometimento do poder pblico na disponibilizao de informaes e de capacitao da populao. Nesse sentido, o oramento participativo se apresenta como um instrumento eficaz, onde os moradores de um municpio ou regio podem reivindicar uma maior efetividade nas polticas sociais que lhe atingem pontualmente, ou seja, trata-se de uma forma de compartilhamento da gesto pblica para definio de prioridades sociais. 10 Londrina PR, de 04 a 07 de Julho de 2017. REFERNCIAS AVRITZER, Leonardo. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil. In: SANTO, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. p. 561-597. _________. Limites e Potencialidades da Expanso Democrtica no Brasil. 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