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Oramento Participativo e cultura poltica: Explorando as relaes entre inovao institucional, valores e atitudes polticas

Julian Borba1

Ednaldo Aparecido Ribeiro2

Resumo O Oramento Participativo (OP) tem sido apontado pela literatura como uma inovao institucional capaz de produzir impactos polticos institucionais e culturais. Entre os ltimos, aponta-se para sua capacidade de alterar padres de cultura poltica estabelecidos no pas, como o clientelismo. Os dados empricos que sustentam tais afirmaes so, em geral, precrios. O presente trabalho prope-se a analisar tal problemtica da relao entre OP e cultura poltica, tomando como base emprica um survey aplicado na cidade de Porto Alegre em 2000. Utilizamos tcnicas multivariadas de anlise de dados (modelo de regresso), que nos permitiu inserir elementos propriamente explicativos na anlise e verificar se a participao no OP ou o tempo de participao constitui-se em um bom preditor de cultura cvica e capital social.

Palavras-Chave: Democracia. Cultura poltica. Oramento participativo. Capital social. Polticas pblicas.

1 Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina; Pesquisador do CNPq; Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFGRS).

2 Professor do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Estadual de Maring (UEM); Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Paran (UFPR).

usuarioCaixa de textohttp://dx.doi.org/10.5007/2175-7984.2012v11n21p13

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1. Introduo

O Oramento Participativo (OP) tem sido apontado pela litera-tura como uma inovao democrtica (AvRitzER; NAvARRO, 2003) portadora de virtudes, seja no plano da sua capacidade de racionalizao da ao estatal (FEDOzzi, 1997), seja no potencial de alterar padres histricos de relacionamento Estado x Socieda-de no Brasil, como o clientelismo (ABERS, 1996). Estudos recentes tambm apontam para eventuais impactos da experincia nos pa-dres atitudinais e comportamentais dos participantes, de modo que o OP produziria algum tipo de aprendizado poltico (FEDOzzi, 2002; BAiOChi, 2005; LChMANN, 2008).

Considerando a questo do impacto do OP nos padres atitudinais e comportamentais dos cidados, o presente trabalho prope-se a analisar se a participao nesse experimento pode ser um preditor de indicadores relacionados ao que a literatura con-vencional denomina de comunidade cvica e capital social. A ideia confrontar tais indicadores com outras variveis geralmente pre-sentes na literatura, atravs da construo de modelos multivaria-dos que permitem avaliar comparativamente impactos produzidos por distintas medidas independentes.

As razes para tal esforo de investigao so de ordens em-prica e terica: em termos empricos pela inexistncia de consenso quanto a real capacidade do OP em promover mudana de valores e comportamentos. Com relao questo terica, o exame de alguns indicadores relacionados ao conceito de capital social nos possibilita testar (e eventualmente questionar) o chamado deter-minismo culturalista da teoria desenvolvida por Robert Putnam. Nesse sentido, questionamos se possvel, a partir de inovaes institucionais participativas, construir tradies cvicas.

A base emprica utilizada no trabalho refere-se experin-cia do Oramento Participativo desenvolvida em Porto Alegre e foi construda por um survey sobre comportamento poltico e eleies

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(NUPESAL, 2000), aplicado amostra representativa da populao municipal (n=533)3.

O trabalho est organizado em quatro partes: na primeira, discutimos as questes tericas envolvidas em tal debate. A tam-bm fazemos uma apresentao da literatura que estudou o OP de Porto Alegre sob a tica da cultura poltica. Na segunda, apresen-tamos a metodologia utilizada na anlise dos dados para, na par-te trs, discutir um conjunto de resultados de testes bivariados e multivariados. Nas consideraes finais, so estabelecidas algumas concluses e perspectivas para novos trabalhos.

2. Comunidade cvica e capital social em Robert Putnam

Muito mais do que apontar para as origens, limites, contra-dies e/ou perspectivas da teoria do capital social, nosso objetivo aqui ser apresentar a estrutura lgica contida no argumento de Robert Putnam e colaboradores, no livro Comunidade e Democracia. Apresentaremos os principais argumentos contidos na construo putniana, bem como as questes relacionadas s possibilidades de se construir capital social via reformas institucionais4.

interessa-nos aqui, sobretudo, discutir questes analticas e lgicas do argumento de Putnam e colaboradores, em espe-cial s relaes entre valores e instituies. Em outras palavras, pretendemos problematizar em que medida valores moldam ou so moldados por instituies. Ou, qual a capacidade de as instituies pro-duzirem valores?

3 Para maiores detalhes sobre plano amostral, ver NUPESAL, 2000.4 O trabalho de Putnam e colaboradores tem sido objeto de grande debate no mbito

da Cincia Poltica, cujos desdobramentos esto alm das pretenses deste artigo. No que se refere especificamente ao tema deste artigo (a relao entre inovaes institu-cionais e capital social), ver em especial: Rothstein (2001), Evans (1996), hooghe; Stolle (2003), Uslaner (2003). Os referidos autores apontam para uma direo de causalidade inversa de Putnam, onde os arranjos desempenhariam papel central na produo de confiana social e cooperao. Na literatura nacional, ver em especial: Santos (2004), Salej (2005) e Baquero (2003).

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A obra em questo est fundamentada em trs grandes con-ceitos: desempenho institucional, comunidade cvica e capital social. Os autores tomam como ponto de partida o experimento da descentralizao realizada na itlia, que os permitiu avaliar o desempenho institucional a partir de um marco zero, ou seja, as mesmas instituies foram criadas ao mesmo tempo, tendo igual desenho para todas as regies daquele pas. O esforo analtico foi no sentido de pensar quais as variveis influenciam e/ou determi-nam o desempenho dessa nova institucionalidade.

Foram vinte anos de pesquisa, em um trabalho destinado a explicar por que, apesar do marco zero institucional, o desem-penho das novas instituies teria sido diferente quando se com-paravam as regies do norte com as do sul do pas. Para tanto, construram vrios indicadores de desempenho institucional que foram verificados empiricamente a partir de uma bateria de testes com possveis variveis independentes5. Suas concluses indicam que a existncia de uma comunidade cvica seria um forte preditor no desempenho das instituies (mais, inclusive, do que o grau de desenvolvimento econmico da regio).

tomando como referncia a teorizao de tocqueville, co-munidade cvica caracterizada por [...] cidados atuantes e im-budos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por uma estrutura social firmada na confiana e colaborao (PUtNAM et al., 2002, p. 31). Os indicadores centrais utilizados pelos autores quanto existncia de comunidades cvicas so: associaes, informa-es, participao poltica e voto preferencial. Sua tese a de que:

[...] a comunidade cvica um determinante mais forte que o de-senvolvimento econmico [...]. Quanto mais cvica a regio, mais eficaz o seu governo [...]. As regies onde h muitas associaes cvicas, muitos leitores de jornais, muitos eleitores politizados e menos clientelismo parecem contar com governos mais eficientes. (PUtNAM et al., 2002, p. 112-113, grifos nossos).

5 Para uma discusso de ordem conceitual e metodolgica de Comunidade e democracia, vide Reis (2003).

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Demonstrada a forte correlao entre comunidade cvica e desempenho institucional, os autores vo desenvolver uma ex-plicao terica para os achados de sua pesquisa. a que entra o conceito de capital social. Em um dilogo com a literatura da racional choice, formulam a tese de que os laos de confiana de-senvolvidos numa comunidade cvica conformam um tipo de ca-pital (o social) que capaz de superar os dilemas da ao coletiva, promovendo a cooperao social. trata-se de [...] caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que con-tribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (PUtNAM et al., 2002, p. 177). Nesse sentido, quan-to mais elevado o nvel de confiana numa comunidade, maior a probabilidade de haver cooperao. E a prpria cooperao gera confiana. A progressiva acumulao de capital social uma das principais responsveis pelos crculos virtuosos da itlia cvica (PUtNAM et al., 2002, p. 180).

veja-se que o argumento conduz a uma estrutura de causa-lidade onde o capital social, entendido a partir das ideias de con-fiana generalizada e sistemas de participao cvica, explicaria o desempenho institucional.

Nessa perspectiva, os resultados da pesquisa causam de-sesperana para aqueles que apostam nas virtudes das inovaes institucionais, pois, segundo os autores, o capital social produ-to do longo prazo, de um longo processo de maturao onde se produzem as condies para a confiana generalizada, que no caso estudo sobre a itlia, vo ser buscadas no Sculo Xi e mais especificamente na Renascena italiana. No captulo final do seu livro, quando tratam das lies da experincia italiana, narram os comentrios de um presidente de uma regio no cvica ao tomar contato com os resultados do livro. Diz ele: isso aconselhar o desespero! O que vocs esto me dizendo que nada do que eu venha a fazer melhorar nossas perspectivas de xito. O destino da reforma j est traado h sculos (PUtNAM et al., 2002, p. 193).

Os autores de Comunidade e democracia desenvolvem uma argumentao em grande parte negligenciada pelos seus crticos.

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Afirmam eles que os resultados da pesquisa esto longe de ser um convite inrcia (2002, p. 193), e sim que a segunda lio a ser tirada da experincia italiana que:

Mudando-se as instituies formais pode-se mudar a prtica pol-tica [...], a mudana institucional refletiu-se (gradualmente) na mu-dana de identidades, valores, poderes e estratgias. tais tendn-cias manifestaram no apenas no norte, mas tambm no sul [...] a reforma social propiciou aprendizado social. (idem).

Porm, logo em seguida alertam: [...] a ltima lio dessa pesquisa que a histria institucional costuma evoluir lentamente. No que se refere ao fortalecimento das instituies (e no mera elaborao de cartas constitucionais), o tempo medido em dca-das (idem) e prossegue: a histria evolui talvez mais lentamen-te quando se trata de instituir regras de reciprocidade e sistemas de participao cvica, muito embora faltem-nos parmetros para afirm-los com certeza (idem).

tomando como parmetro esse diagnstico de Putnam e co-laboradores sobre a path dependence, bem como suas ponderaes sobre o impacto de longo prazo das reformas institucionais, cabe entrar em nosso objeto de estudo emprico. Dessa forma, cabe per-guntar, considerando-se as especificidades brasileiras, as polticas parti-cipativas podem ser consideradas um instrumento eficaz no desenvolvi-mento de comunidades cvicas e, consequentemente, de capital social? Quais os limites e possibilidades do Oramento Participativo no sentido de produzir uma sociedade mais cvica e confiante?

2.1. OP, Capital Social e Comunidade Cvica em Porto

Alegre

Como j destacado, o OP vem se constituindo numa importan-te inovao na gesto pblica brasileira pelo fato de potencialmen-te romper com as prticas tradicionais exercidas atravs de relaes convencionalmente denominadas de clientelistas e patrimonialistas.

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tal rompimento se daria pelo carter universalista e racionaliza-dor existente nas suas regras de funcionamento (FEDOzzi, 1997; 2002), as quais seriam aplicadas atravs do processo de partici-pao dos cidados, quando chamados a participar do processo decisrio estatal.

No inteno deste artigo discutir os diferentes modelos de OP nem apresentar como se d a participao dos indivduos no processo, pois isso j foi feito por outros autores (AvRitzER; NAvARRO, 2003; ABERS, 1999; LChMANN, 2002; PONtUAL, 2001; BORBA; LChMANN, 2007, BAiOChi, 2005; AvRitzER, 2009; WAMPLER; AvRitzER, 2004). interessa-nos, sobretudo, identificar a existncia ou no de associaes entre o OP e alguns indicadores de capital social. Cabe destacar que tal relacionamento apresen-tado de forma um tanto quanto intuitiva pela literatura que trata do assunto. isto se deve ao fato de que a maioria dos estudos sobre o OP toma como foco de anlise os prprios participantes do processo (ABERS, 1999; BAiOChi, 2003; SANtOS, 1998). Nesse sentido, possvel testar apenas se existem mudanas atitudinais e/ou comportamentais entre o pblico que ativista do processo. A comparao possvel, nesse caso, entre os novatos e veteranos. tais estudos, em que pesem os limites quanto generalizao dos resultados, tm atestado os efeitos positivos do OP em termos de mudana na cultura poltica e/ou aprendizado (FEDOzzi, 2002; LChMANN, 2008; hARtMANN, 2011).

O uso de metodologias que utilizem amostragens represen-tativas de uma populao, incluindo na anlise os ativistas e no ativistas do OP, pode complementar os resultados de tais pesqui-sas e expandir sua capacidade de generalizao6. Nesse sentido, os poucos estudos que trabalharam com amostras do pblico massi-vo7 apontam para interpretaes divergentes.

O trabalho de Lcio Renn (2006) estudou os efeitos da parti-cipao no OP e em outras modalidades8 sobre a informao poltica.

6 Reafirmamos aqui os apontamentos de Renn (2006) sobre os ganhos analticos de se estudar o OP a partir de amostragens probabilsticas.

7 Nos referimos aqui a estudos que trabalham com amostras representativas da populao.8 Associao de bairro, grupo de igreja, sindicato e partido poltico.

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Os dados foram oriundos de um estudo de painel realizado em Caxias do Sul e Juiz de Fora, no ano de 2002. Suas concluses indicam que as diferentes modalidades de engajamento poltico exercem efeitos distintos sobre a informao. Em suas palavras:

Nas variveis em que a informao mais escassa, a participao em sindicatos e partidos polticos aumenta significativamente a probabilidade dos eleitores serem mais bem informados. No caso do esforo mais difcil para o entrevistado, lembrar os nomes dos candidatos aos diferentes cargos, a militncia em sindicatos, par-tidos polticos e no OP aumenta a probabilidade de ser mais bem informado. O OP tem possivelmente um efeito positivo porque co-nhecer o nome inclui candidatos intimamente ligados a questes locais, tais como os deputados federais. Desse modo, os eleitores podem ficar sabendo deles em meio a discusses sobre os investi-mentos municipais. (RENN, 2006, p. 339-340).

Por outro lado, Baquero et al. (2005, p. 123), ao testar as relaes entre participao no OP e o desenvolvimento de novas atitudes para com o Estado (em particular sobre os impostos), ava-liam que:

[...] a situao social e econmica da populao exerce influncia superior ao OP na estruturao de atitudes e comportamentos em relao aos impostos. tudo indica que a falta de legitimidade dos impostos, mais do que uma questo de competncia cultural, um problema de soluo pragmtica.

Por fim, Paulo Krishke (2005a e 2005b), ao comparar a cultu-ra poltica de porto-alegrenses e curitibanos, identifica na primeira cidade uma srie de predisposies atitudinais, no sentido de valo-rizao da poltica e da participao da populao em projetos cole-tivos. Nesse sentido, seguindo a perspectiva do autor, os vrios anos de administrao petista e as polticas de OP teriam desempenhado um papel significativo na conformao dessa cultura poltica.

Considerando essas interpretaes discordantes sobre os efeitos atitudinais e comportamentais do OP, o presente trabalho prope-se a testar alguns indicadores relacionados teorizao sobre capital social oriunda da obra de Robert Putnam.

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3. Questes metodolgicas

3.1. Variveis

Antes de entrar nos dados, cabem alguns esclarecimentos quanto aos procedimentos metodolgicos adotados.

Para analisar os dados, em um primeiro momento buscamos indicadores que nos permitissem testar empiricamente a teoria do capital social. Para isso, tratamos da escolha de variveis que esti-vessem o mais proximamente relacionadas a tal formulao teri-ca. Como vimos acima, Putnam trabalha com distintos planos ana-lticos, os quais seriam impossveis de serem operacionalizados em sua totalidade no presente trabalho. Abaixo, listamos alguns dos indicadores que serviram de referncia para nossos testes:

Confiana interpessoal e confiana nas instituies: para Putnam, a confiana generalizada base do capital social. Em suas palavras, La piedra de toque del capital social es el principio de la reciprocidad generalizada (PUtNAM, 2002b, p. 175). Para mensurar tal varivel, utiliza-se de indicadores objetivos (in-dicadores de criminalidade, contingente de policiais) e ati-tudinais (dados de surveys com questes sobre os nveis de confiana nas instituies e/ou na maioria das pessoas);

Sociedade politizada: a varivel muitos eleitores politizados foi operacionalizada atravs do voto preferencial (ou par-tidrio em nosso caso);

Associaes: Quantidade de associaes cvicas e contingente de filiados as mesmas.

Em nosso estudo, tais variveis receberam o seguinte trata-mento analtico (considerando que todos os nossos dados so prove-nientes de um survey):

A questo da confiana analisada em nvel interpessoal e tambm em relao s instituies. Neste ltimo nvel, nossos indi-cadores foram: a) confiana dos cidados nos partidos polticos e b) um ndice de confiana nas instituies municipais. A partir dessas

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duas medidas foi elaborado um ndice que soma simples das res-postas s questes relativas confiana no Governo Municipal e na Cmara de Vereadores. A confiana interpessoal foi operacionaliza-da a partir da resposta pergunta: voc acha que se pode confiar na maioria das pessoas?

A varivel sociedade politizada, por sua vez, foi operacionali-zada a partir de trs medidas: 1) um ndice de participao poltica eleitoral9; 2) a resposta relativa questo sobre o interesse do cidado pela poltica; 3) a resposta questo sobre o que mais importante na hora de votar, o partido ou a pessoa.

Por fim, a varivel relativa s associaes foi operacionalizada a partir da pergunta sobre a participao dos entrevistados em asso-ciaes.

Como varivel independente principal utilizamos: 1) tempo de participao no OP, com o objetivo de testar os efeitos da inovao institucional nos padres de civismo e capital social. Todavia, como estratgia de controle desses possveis efeitos, tambm adicionamos outras quatro medidas: 2) escolaridade; 3) renda; 4) idade e 5) sexo. A deciso de incluir escolaridade e renda est relacionada ao fato de que ambas so geralmente apontadas por parte da literatura como as de maior capacidade de predio quanto ao engajamento poltico dos cidados10. Sexo e idade, ainda que no apaream com a mesma relevncia nos estudos sobre o tema, foram includos por se tratarem de importantes atributos demogrficos.

3.2. Procedimentos de anlise

Definidas as variveis, procedemos s anlises em duas eta-pas distintas. Na primeira foram conduzidos testes bivariados de

9 Foi elaborado um ndice de participao eleitoral composto pelas questes: doa di-nheiro para campanhas eleitorais; faz trabalho gratuito para a campanha; participa de carreatas e caminhadas; participa de debates e reunies nas comunidades.

10 Em especial, a literatura tributria da teoria da centralidade. Sobre o tema ver Milbraith (1965).

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associao utilizando o qui-quadrado (X2) e tambm o coeficiente Gamma11. Na sequncia, para confirmar e aprofundar a compreen-so sobre as associaes encontradas foram construdos modelos multivariados de regresso linear e logstica, dependendo da natu-reza das variveis dependentes.

O modelo estatstico-matemtico simples de regresso rela-ciona uma varivel y, denominada varivel resposta ou dependen-te, com uma segunda medida x, chamada de varivel explicativa, independente ou preditora. Como no caso dos testes de correla-o e associao, esse tipo de anlise toma as observaes singu-lares como pares de dados (x, y) relativos s variveis envolvidas na equao. Quando um determinado valor de y depende parcial-mente do valor do seu correspondente x podemos falar de uma re-lao linear entre essas variveis. Como trabalhamos com mais de uma varivel explicativa nas anlises apresentadas ao longo des-te trabalho, nos valemos principalmente de modelo de regresso mltipla. Levando em considerao que uma varivel dependente geralmente varia em relao a mais de uma medida preditora, esse tipo de procedimento nos permite conhecer a influncia de cada uma dessas sobre y. Esse procedimento possibilita testar se o re-lacionamento verificado entre as variveis envolvidas realmente vlido ou se esprio, sobretudo porque podemos controlar os efeitos da nossa varivel independente principal com a incluso de terceiras variveis nos modelos. Destacamos desde j que nossa inteno com a aplicao dessa tcnica estatstica no construir modelos explicativos robustos acerca das variveis respostas, mas to somente identificar a intensidade e a consistncia do efeito produzido pela participao no Oramento Participativo sobre cada uma das variveis dependentes mencionadas anteriormente.

Em alguns casos, entretanto, a natureza das variveis depen-dentes no possibilita o emprego dessa tcnica, que pressupe a na-tureza quantitativa das medidas. Nos momentos em que trabalhamos

11 Os testes Gamma foram conduzidos apenas nos casos em que a anlise de associao com qui-quadrado revelaram nveis de significncia estatstica mnima.

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com variveis dicotmicas, como no caso da confiana interpesso-al, empregamos modelos de regresso logstica, especialmente de-senvolvidos para esse nvel de mensurao (POWERS; XiE, 2008).

4. Resultados

Antes de entrar nos resultados de nossas anlises, conside-ramos necessrio apresentar alguns dados gerais sobre a pesquisa Comportamento poltico e eleies (NUPESAL, 2000) no que se refere ao Oramento Participativo. A referida pesquisa continha quatro perguntas relacionadas ao Oramento Participativo:

a) O (a) Sr. (a) sabe o que o Oramento Participativo?

b) O (a) Sr. (a) j participou de reunies do Oramento Participativo?

c) H quanto tempo participa do Oramento Participativo?

d) Qual sua opinio sobre o Oramento Participativo?

No que se refere primeira questo, 83,5% dos entrevista-dos disseram saber o que Oramento Participativo.

Em termos de participao (a segunda questo) 23,8% dos casos vlidos da amostra disseram j ter participado do OP, contra 76,2% que disseram nunca ter participado12. tais dados podem in-dicar uma superestimao do nmero de participantes, tendo em vista que ao se considerar o registro de comparecimento s reuni-es, se atingiu maior nmero de participantes entre 2002 e 2003, com um valor total prximo a 21.805 participantes (GUGLiANO, 2010), o que corresponde a pouco mais de 2% dos eleitores (FEDO-zzi, 2007; BANCO MUNDiAL, 2008). Deve-se destacar, no entanto, que nossos dados so do ano de 2000; portanto, todos aqueles que j participaram nos 11 anos anteriores (j que o OP iniciou em 1989) se enquadram na categoria de participantes. Alm disso, o registro do nmero de participantes capta apenas aqueles que compareceram s instncias formais do OP (Assembleias Comu-

12 O nmero de participantes do OP por ano pode ser consultado em Gugliano (2010, p. 192).

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nitrias, Fruns de Delegados, Assembleias temticas, Conselho do OP), nas quais no esgotam as possibilidades de participao. Sabe-se que o OP envolve uma gama de esferas informais de parti-cipao (LUChMANN, 2002) que mobilizam os participantes (con-selhos populares, associaes de moradores, unio de vilas etc.). Ao participar dessas esferas, o cidado est de alguma maneira, vinculado ao OP sem, no entanto, entrar na contabilidade oficial do nmero de participantes.

Quanto pergunta sobre o tempo de participao, 32,8% afirmaram estar participando pela primeira vez do OP. Outros 23,5% participam h 2 anos, contra 22,7% que j participam h 3 anos. Por fim, 21% dos respondentes dizem ter sempre partici-pado do OP.

A ltima questo procurava saber a opinio dos cidados sobre o OP. As respostas indicaram uma viso essencialmente po-sitiva sobre a experincia, pois, para 47,3% dos respondentes, o OP estimula a participao da populao. Para 15,9% ele des-centraliza as decises sobre o uso do dinheiro pblico. Outros 15,4% concordaram que ele facilita o controle sobre os gastos e investimentos do governo. J entre as opinies negativas, 14% concordam que o OP um instrumento partidrio; outros 6,2% acreditam que o OP manipula a populao. Por fim, para 1,2% ele desvaloriza o papel do legislativo.

Feitas essas consideraes gerais sobre as questes relacio-nadas ao OP, vejamos agora o conjunto de testes que realizamos para verificar o efeito do tempo de participao sobre alguns indi-cadores de capital social.

4.1. Confiana

Comeando pela confiana interpessoal, podemos verificar na tabela 1 que apenas o cruzamento com escolaridade se mostrou estatisticamente significativo, inclusive em um nvel bastante exi-gente (.000). Os testes de qui-quadrado (X2) revelaram que renda e tempo de OP no se relacionam confiana interpessoal.

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Tabela 1 Associaes entre renda/escolaridade/tempo de OP e confiana interpessoal (%)

CONFIANA INPERPESSOAL

No confia Depende Confia

RENDA FAMiLiAR

Menos de 1 SM* 22,5 43,7 33,8

De 1 a 5 SM 30,2 37,2 32,3

5 a 10 SM 25,2 38,3 36,4

Mais de 10 SM 22,0 35,1 42,9

X2=5.985 / p=.0,425

ESCOLARiDADE

At 1 grau c. 33,3 37,2 29,5

At 2 grau c. 17,9 44,2 37,8

Superior (completo+incompleto) 18,7 34,7 46,7

X2=24.438 / p=.000

tEMPO DE OP

Nunca/No resp. 25,4 40,8 33,8

At 2 anos 20,3 28,1 51,6

Acima de 2 anos 20,0 36,0 44,0

X2=8.775 / p=.067

Fonte: NUPESAL (2000)

*SM = Salrios Mnimos

Entretanto, como a significncia estatstica no teste de as-sociao envolvendo o tempo de OP retornou valor muito prxi-mo do nvel mnimo exigido, consideramos pertinente continuar a anlise dessa relao por meio de modelos mais sofisticados. Para tanto, primeiramente tratamos de recodificar a medida de confian-a somando as opes depende e no confia. Obtivemos uma varivel binria que distingue apenas os que confiam e os que no confiam. Confirmando inicialmente nossa intuio, ao rodar-mos um modelo simples de regresso logstica contendo apenas o tempo de OP como medida preditora (Modelo 1 da tabela 2)

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encontramos resultado significativo. Mais especificamente, cada elevao na escala de tempo no OP aumenta em 17,5% a chance de o entrevistado compor o grupo dos que confiam.

Tabela 2 Preditores da confiana interpessoal

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Exp(B) Sig Exp(B) Sig. Exp(B) Sig.

tempo de OP 1.175 .047 1.128 .190 1.120 .225

Escolaridade 1.119 .060 1.131 .041

Renda Familiar 1.000 .198 1.000 .276

Sexo .790 .256

idade 1.006 .353

Pseudo R2 .011 .065 .037

Fonte: NUPESAL (2000)

Para identificar a consistncia desse efeito, na sequncia construmos um modelo logstico mltiplo com a introduo das variveis escolaridade e renda (Modelo 2 da tabela 2). Confirman-do o resultado da anlise de associao que apresentamos ante-riormente, com a incluso dessas variveis de controle, o efeito deixa de ser significativo. O mesmo se d quanto introduzimos o sexo e a idade dos entrevistados (Modelo 3 da tabela 2). interes-sante notar que nesse modelo mais completo apenas a escolarida-de produz efeito significativo. Cada elevao de nvel na escolari-zao dos entrevistados produz um efeito de 13,1% na chance de comporem o grupo dos que confiam13.

A partir desses resultados conclumos que o tempo de par-ticipao no OP no um bom preditor dessa primeira varivel e que a escolaridade permanece como nica varivel relevante.

13 O modelo de regresso logstica tem como exigncia a inexistncia de colinearidade perfeita entre os preditores, ou seja, menos rigoroso do que os modelos lineares. Ainda assim, buscamos identificar se tais variveis se encontraram muito relacionadas e constatamos que o maior coeficiente de correlao foi -.32 entre escolaridade e renda. Como isso, consideramos afastado o maior problema em relao s nossas concluses, ou seja, a existncia de forte associao entre tempo de OP e escolaridade.

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A tabela 3 analisa as variveis relativas confiana nas instituies a partir de dois indicadores. O primeiro a confiana nos partidos polticos, instituio poltica que geralmente possui as piores avaliaes nas pesquisas de cultura poltica. O cruzamen-to dessa varivel com renda, escolaridade e tempo de OP revelou associao significativa apenas em relao a essa ltima. Como a codificao da confiana inicia-se com o muito, o coeficiente Gamma negativo (-.288) indica que elevaes na escala que mede o tempo de envolvimento no OP produz elevao no nvel de con-fiana nos partidos.

Tabela 3 Associaes entre renda/escolaridade/tempo de OP e confiana nos partidos polticos/instituies municipais (%)

CONFIANA

PARTIDOS POLTICOS GOVERNO MUNICIPAL + CMARA DE VEREADORES

RENDA Muito Mdio Pouco Baixa Mdia Alta

Menos de 1 SM 6,4 34,0 59,6 42,4 40,3 17,3

De 1 a 5 SM 11,8 36,6 51,6 40,9 38,7 20,4

De 5 a 10 SM 6,4 46,8 46,8 34,0 34,9 31,1

Mais de 10 SM 6,1 41,5 52,4 35,4 37,2 27,4

X2= 8.07 / p=0.232 X2= 8.319 / p= 0.216

ESCOLARiDADE Muito Mdio Pouco Baixa Mdia Alta

At 1 grau completo 7,5 34.0 58.5 48.2 35.4 16.4

At 2 grau completo 7.1 43.9 49.0 36.8 38.7 24.5

Superior 7.2 42.8 50.0 26.3 40.1 33.6

X2= 4.557 / p= 0.336 X2= 21.835 / p= 0.00Gamma= 0,279 / p= 0.000

tEMPO DE OP Muito Mdio Pouco Baixa Mdia Alta

Nunca/No respondeu 6.1 37.9 56.0 39.8 39.1 21.1

At 2 anos 6.2 40.0 53.8 32.8 36.2 21.0

Acima de 2 anos 20.4 53.1 26.5 24.5 36.7 38.8

X2= 21.543 / p=. 0,000

Gamma= -0.288 / p= 0.002

X2= 10.217 / p= 0.037

Gamma= 0.244 / p= 0.004

Fonte: NUPESAL (2000)

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O segundo indicador utilizado foi um ndice de confiana nas instituies municipais, elaborado a partir da resposta ques-to relativa confiana na Cmara de vereadores e confiana no Governo Municipal. A expectativa, nesse sentido, era que os efeitos da participao do OP fossem maiores, pois, uma de suas caractersticas promover a aproximao dos cidados para com o poder pblico, de modo que os primeiros teriam possibilidades de conhecer e, consequentemente, mais chances de confiar nas instituies.

Os dados da anlise bivariada apontam (tabela 3) mais uma vez para o efeito nulo da renda. Os cruzamentos com escolaridade e tempo de OP, todavia, revelam relacionamento positivo, indican-do que os mais escolarizados e envolvidos h mais tempo nessa inovao institucional confiam mais.

Para aprofundar nossa compreenso sobre essas associa-es, passamos a construo de modelos de regresso que possam indicar com maior preciso o efeito de cada uma dessas variveis independentes sobre a confiana nessas instituies. No caso dos partidos polticos inicialmente recodificamos a varivel agrupando as opes mdio e pouco. Construmos uma varivel binria que foi includa em um modelo logstico que indicar os efeitos de medidas preditoras sobre a probabilidade de os entrevistados estarem entre os que confiam nos partidos.

O Modelo 1 (tabela 4) toma como nico preditor o tempo de OP e, confirmando o resultado do teste de associao ante-rior, mostra que cada elevao na escala dessa varivel aumenta em 30,4% a probabilidade do entrevistado compor o grupo dos que confiam nos partidos. O Modelo 2, construdo pela incluso da escolaridade e da renda, confirma a consistncia desse efei-to, apesar de uma reduo de 10 pontos percentuais no efeito. Apenas no Modelo 3, com a incluso de sexo e idade, o efeito deixa de ser estatisticamente significativo. Nessa equao mais completa, entretanto, nenhuma das variveis alcanou o nvel de-sejado de significncia.

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Tabela 4 Preditores da confiana nos partidos

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Exp(B) Sig Exp(B) Sig. Exp(B) Sig.

tempo de OP 1.304 .002 1.201 .049 1.180 .078

Escolaridade 1.040 .493 1.034 .567

Renda Familiar 1.000 .106 1.000 .100

Sexo .964 .854

idade .998 .777

Pseudo R2 .028 .028 .031

Fonte: NUPESAL (2000)

Quanto confiana nas instituies municipais primeira-mente recodificamos as variveis para que a ordem das opes se invertesse. Assim, o muito passa a ser igual 2, o mais ou menos passa a representar 1 e o no confia equivale a 0. A partir dessa nova codificao construmos um ndice somatrio que vai de 0 a 4, indicando nveis crescentes de confiana. tal reduo foi con-siderada pertinente a partir dos resultados obtidos com o teste alpha Crombach (.699).

O Modelo 1 (tabela 5), contendo apenas o tempo de OP, mostra que o efeito significativo em um nvel bastante exigen-te (.001) e que cada ponto na escala produz elevao de (.167) desvio-padro na ndice de confiana. Com a incluso de escola-ridade e renda (Modelo 2), a varivel do OP continua importante, mas perde para a escolaridade na comparao da intensidade dos efeitos. Resultados semelhantes so encontrados no Modelo 3, ao qual adicionamos sexo e idade. Apenas tempo de OP e escolarida-de continuam apresentando efeitos significativos, sendo o impac-to dessa ltima de maior magnitude14.

14 Preocupados com o possvel problema de multicolinearidade envolvendo principalmen-te os preditores tempo de OP e escolaridade realizamos o teste condition index que retornou como maior valor 9,39, muito inferior ao 30,0, descrito pela literatura como patamar preocupante.

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Tabela 5 Preditores da confiana nas instituies municipais

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Beta Sig Beta Sig. Beta Sig.

tempo de OP .154 .001 .115 .018 .115 .019

Escolaridade .148 .004 .157 .002

Renda Familiar .079 .121 .070 .173

Sexo -.011 .819

idade .059 .234

R2 .024 .050 .054

Fonte: NUPESAL (2000)

4.2. Sociedade Politizada

O primeiro teste foi relativo ao ndice de participao poltica eleitoral. Nesse sentido, buscava-se identificar qual o melhor pre-ditor para o envolvimento poltico eleitoral do cidado. Como se sabe, a literatura sobre participao poltica tendeu historicamente a identificar fortes associaes entre variveis socioeconmicas e envolvimento poltico, sendo que tal relao foi teorizada atravs do que ficou conhecido como modelo da centralidade (MiLBRAth, 1965). No caso em questo, os resultados da anlise bivariada (ta-bela 6) no corroboram com a teoria da centralidade, pois renda mais uma vez no se associa participao eleitoral. J escolaridade apresenta uma associao no desprezvel, mas fraca entre as va-riveis (gama 0,242). Por fim, a medida tempo de participao no OP apresenta uma forte associao com participao eleitoral (gama 0,672). Considerando esses dados, acreditamos ter importantes in-dicadores no sentido de validar as teorias da participao poltica que apelam para o papel desempenhado pelas identidades polticas construdas ao longo do processo de socializao dos indivduos15.

15 Por questes de espao no temos condies de desenvolver com mais calma o argu-mento. Para maiores detalhes sobre o papel da identidade na explicao da participa-o poltica, vide Pizzorno (1985).

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Tabela 6 Associaes entre renda/escolaridade/tempo de OP e o ndice de participao eleitoral

PARtiCiPAO ELEitORAL

Alto Mdio Baixo

RENDA FAMiLiAR

Menos de 1 SM* 6.9 17.9 75.2

De 1 a 5 SM 5.2 21.9 72.9

5 a 10 SM 11.9 23.9 64.2

Mais de 10 SM 13.0 18.5 68.5

X2=8.256 / p=.220

ESCOLARiDADE

At 1 grau c. 5.3 18.4 76.3

At 2 grau c. 9.6 19.1 71.3

Superior (completo+incompleto) 15.5 23.6 60.8

X2=13.073 / p=.008

Gamma=.242 / p=.001

tEMPO DE OP

Nunca/No resp. 5.3 15.3 79.4

At 2 anos 13.8 35.4 50.8

Acima de 2 anos 38.5 20.4 69.8

X2=97.170 / p=.000

Gamma=.672 / p=.000

Fonte: NUPESAL (2000)

Esses resultados foram amplamente confirmados pela anlise de regresso (tabela 7). O Modelo 1, contendo apenas o tempo de OP, mostra que o seu impacto sobre a participao eleitoral significativo e que cada elevao produz efeito positivo de (.424) desvios-padro. Ao incluirmos escolaridade e renda, compondo um modelo multivaria-do (Modelo 2) esse resultado confirmado. relevante mencionar que nem mesmo a escolaridade conseguiu atingir o nvel mnimo de significncia estatstica nessa anlise (.053). O Modelo 3, construdo

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com a adio de sexo e idade, apresenta resultados semelhantes, apesar de uma reduo no efeito do tempo de OP. Mas essa vari-vel continua sendo o levante da participao eleitoral.

Tabela 7 Preditores da participao poltica eleitoral

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Beta Sig. B Sig. B Sig.

tempo de OP .424 .000 .373 .000 .369 .000

Escolaridade .092 .053 .091 .060

Renda Familiar .043 .366 .042 .386

Sexo .050 271

idade -.021 .648

R2 .180 .155 .153

Fonte: NUPESAL (2000)

testamos tambm o efeito das variveis independentes so-bre o interesse por poltica e sobre o modelo de deciso do voto (tabela 8). No que diz respeito primeira, os testes bivariados revelaram associaes entre todas as variveis, ou seja, quanto maior a es-colaridade (Gamma .587) e maior o tempo de OP (Gamma .376), e renda (Gamma .257) maior tambm o interesse por poltica dos entrevistados.

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Tabela 8 Associaes entre renda/escolaridade/tempo de OP e interesse por poltica/deciso do voto.

INTERESSE POR POLTICA DECISO DO VOTO

RENDA Nenhum Mdio Alto Pessoa Partido

Menos de 1 SM 22.8 59.1 18.1 42.7 30.0

De 1 a 5 SM 26.8 64.9 8.2 70.1 24.7

De 5 a 10 SM 16.2 61.3 22.5 37.8 37.8

Mais de 10 SM 10.3 58.3 31.0 23.0 29.3

X2= 28536 / p=.000

Gamma=.257 / p=.000

X2= 78.381 / p= .216

Gamma=.298 / p=.000

ESCOLARiDADE Nenhum Mdio Alto Pessoa Partido

At 1 grau completo 29.9 59.1 18.1 76.1 23.9

At 2 grau completo 15.5 66.5 18.0 66.9 33.1

Superior 4.5 51.3 44.2 54.7 45.3

X2= 94.434 / p= .000

Gamma=.587 / p=.000

X2= 78.381 / p=.000

Gamma= 0.298 / p= .000

tEMPO DE OP Nenhum Mdio Alto Pessoa Partido

Nunca/No respondeu 20.1 62.4 17.5 71.9 28.1

At 2 anos 17.9 59.7 22.4 54.0 46.0

Acima de 2 anos 3.8 44.2 51.9 48.9 51.1

X2= 21.543 / p=. 0,000

Gama= -0.288 / p= 0.002

X2= 15.070 / p= .001

Gamma= 0.384 / p= .000

Fonte: NUPESAL (2000)

As anlises multivariadas confirmam quase que totalmen-te os resultados dos testes de associao. O Modelo 1 (tabela 9), contendo apenas o tempo de OP, apontou resultados bastante sa-tisfatrios, pois cada avano na escala eleva em 25% a chance de o entrevistado estar entre os interessados em poltica. incluindo renda e escolaridade, o efeito continua significativo (Modelo 2). O impacto continua sendo de mais de 20%, porm bem menor do que o provocado pela escolaridade. Cada elevao na escala

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de escolarizao eleva em 70% a chance de compor o grupo dos interessados. A incluso de sexo e idade (Modelo 3) no altera esse quadro, porm, vale apontar o efeito significativo de ser homem sobre o interesse (60,1%).

Tabela 9 Preditores do interesse por poltica

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Exp(B) Sig. Exp(B) Sig. Exp(B) Sig.

tempo de OP 1.250 .010 1.236 .044 1.233 .049

Escolaridade 1.703 .000 1.690 .000

Renda Familiar 1.000 .216 1.000 .171

Sexo 1.601 .033

idade .989 .108

Pseudo R2 .018 .260 .280

Fonte: NUPESAL (2000)

Com relao ao voto partidrio, a anlise bivariada indica associaes positivas com a participao no OP (Gamma 0,384) e, em menor grau, com a escolaridade (Gamma 0,318) e renda (Gam-ma 0,298). Os resultados das anlises de regresso corroboram tais achados (tabela 10), pois no Modelo 1 verificamos que cada elevao no tempo de participao no OP eleva as chances de voto no partido em 34,9%. Com a incluso de renda e escolarida-de, compondo o Modelo 2, o efeito do OP continua significativo, provocando aumento de 22,6% na probabilidade. O interessante que a escolaridade no afeta o voto no partido, sendo substi-tuda por renda familiar. Mesmo no Modelo 3, com sexo e idade adicionados, o efeito da varivel relativa ao OP continua sendo o preditor mais relevante.

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Tabela 10 Preditores do voto partidrio

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Exp(B) Sig. Exp(B) Sig. Exp(B) Sig.

tempo de OP 1.349 .000 1.226 .031 1.239 .026

Escolaridade 1.083 .216 1.073 .284

Renda Familiar 1.000 .028 1.000 .023

Sexo 1.211 .390

idade .988 .093

Pseudo R2 .037 .048 .058

Fonte: NUPESAL (2000)

4.3. Associaes

O ltimo indicador foi o de participao em associaes. Nesse caso, tambm era de se esperar um efeito positivo do tempo de OP sobre o associativismo. Os dados da anlise bivariada (tabela 11) confirmaram a expectativa, apontando para uma associao de intensidade moderada forte entre o tempo de participao no OP e a participao em associaes. As variveis renda e escolaridade no apresentaram qualquer associao com a varivel em questo. Nesse sentido, considerando que a participao em associaes fundamental para a existncia de uma comunidade cvica, o fato de o indivduo participar do OP parece isolar os efeitos desagregado-res da baixa renda e escolaridade.

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Tabela 11 Associaes entre renda, escolaridade e tempo de OP e participao em associaes

PARTICIPAO EM ASSOCIAES

Alto Mdio

RENDA FAMiLiAR

Menos de 1 SM* 19.3 80.7

De 1 a 5 SM 27.1 72.9

5 a 10 SM 24.3 77.7

Mais de 10 SM 22.1 77.2

X2=2.162 / p=.540

ESCOLARiDADE

At 1 grau c. 23.0 77.0

At 2 grau c. 22.5 77.5

Superior (completo+incompleto) 22.9 77.2

X2=0.015 / p=.992

tEMPO DE OP

Nunca/No resp. 17.9 17.9

At 2 anos 32.8 32.8

Acima de 2 anos 50.0 50.0

X2=30.341 / p=.000

Gamma=.501 / p=.000

Fonte: NUPESAL (2000)

Os dados do modelo de regresso reafirmam tais resultados (tabela 12). No Modelo 1, contendo o tempo de OP como varivel dependente, cada elevao na escala do preditor eleva em 54,5% a chance de participar de associaes. Com a incluso de renda e escolaridade (Modelo 2) os resultados indicam que apenas o OP continua como relevante, ainda que o seu efeito seja reduzido para 42,8%. O quadro continua o mesmo com a incluso de sexo e idade (Modelo 3).

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Tabela 12 Preditores da associao

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Exp(B) Sig. Exp(B) Sig. Exp(B) Sig.

tempo de OP 1.545 .000 1.428 .000 1.414 .000

Escolaridade .958 .532 .973 .685

Renda Familiar 1.000 .107 1.000 .165

Sexo 1.081 .738

idade 1.009 .228

Pseudo R2 .077 .059 .062

Fonte: NUPESAL (2000)

5. Consideraes finais

Como j destacado, o OP vem se constituindo em uma impor-tante inovao institucional da democracia brasileira. Mais de uma centena de municpios j implantaram esse modelo de definio do oramento pblico no Brasil (RiBEiRO; GRAziA, 2003). Os defen-sores de tal modelo justificam sua adoo por diferentes motivos: racionalizar o gasto pblico, universalizar procedimentos, produzir accountability, produzir cidadania, promover educao poltica de-mocrtica, desenvolver o esprito e engajamento cvico etc.

veja-se que entre esses motivos, os relacionados dimen-so poltica, do civismo, so os que mais se destacam. Apesar disso, foram poucos os autores que trataram do assunto atravs de pesquisa emprica com amostras representativas da populao lo-cal, onde participantes e no participantes do OP so comparados e os ltimos utilizados como varivel de controle.

Partindo desse diagnstico, buscamos analisar empirica-mente a relao entre OP, comunidade cvica e capital social. Para isso, buscamos operacionalizar o estudo atravs de uma srie de testes, que permitiram chegar s seguintes constataes:

a) A varivel renda mostrou a maior capacidade preditiva para o voto partidrio e se mostrou significante para explicar informao;

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b) Sexo somente se mostrou significante para explicar interesse por poltica;

c) A varivel escolaridade se mostrou como a melhor preditora para confiana interpessoal, confiana nos partidos, confian-a nas instituies municipais e interesse por poltica;

d) O tempo de OP se mostrou com maior capacidade preditiva para participao poltica eleitoral e participao em asso-ciaes, mas tambm se mostrou relevante para as dimen-ses da confiana nas instituies municipais e interesse por poltica.

Que tipo de concluso podemos extrair de tais dados?

a) Em primeiro lugar, eles confirmam um conjunto de teoriza-es j consagradas na moderna cincia poltica que iden-tificam na centralidade social do indivduo, o principal de-terminante de suas atitudes, valores e comportamento. Em nosso estudo, a tese da centralidade ficou evidenciada pela dimenso da escolaridade que se mostrou a de maior capa-cidade preditiva para a maioria das variveis;

b) A novidade do estudo foi apontar que o tempo de partici-pao no Oramento Participativo pode exercer semelhante influncia escolaridade na produo de atitudes e valores cvicos. Em algumas variveis, mostrou-se superior a ela, como no caso do associativismo (onde escolaridade nem apresentou significncia) e voto partidrio. Acreditamos que esses resultados complementam as concluses a que os es-tudos sobre o OP j haviam chegado, utilizando-se apenas de amostragens com ativistas. O ganho analtico, em nosso caso, est relacionado capacidade de generalizao dos resultados ao utilizar uma amostragem representativa da populao local, incluindo os no ativistas.

c) Em termos da discusso terica sobre o capital social, o que nossos resultados apontaram que, de forma contrria ao

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previsto por Putnam e colaboradores, inovaes institucio-nais podem sim promover alteraes em padres atitudinais e comportamentais, mesmo em curto espao de tempo. As constataes acima permitem corroborar interpretaes como as de Fedozzi (2002) e Luchmann (2008) que indicam que o tempo de participao no OP produz aprendizado po-ltico, constituindo-se num espao de socializao poltica alternativa capaz de minorar os efeitos negativos da baixa escolaridade sobre as atitudes e comportamentos polticos da cidadania.

claro que tal interpretao tem que ser relativizada, tendo em vista que uma srie de limites pode ser identificada nos dados. O principal deles refere-se direo da relao causal. Com os tes-tes realizados, no temos condies de afirmar que os padres observados devem-se, no caso especfico, participao no OP. A relao pode se dar no sentido inverso, ou seja, possvel que os indivduos que participam do OP sejam aqueles que j possuam maior confiana nas instituies, informao poltica, associados etc. Uma das maneiras de resolver esse problema seria atravs da realizao de pesquisas do tipo painel, onde se pode observar o comportamento dos atores em diferentes perodos. Como no dispnhamos desse tipo de dado, salientamos para os limites de nossa anlise.

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Abstract

Participatory Budgeting and Political Culture: exploring the relation between institutional innovation and political values and attitudes

Participatory Budgeting has been portrayed in the literature as an institutional innovation capable of producing institutional and cultural political impacts. Among the latter, we may point to its ability to change well-established patterns of political culture such as clientelism. the existing empirical data sustaining these affirmations are, in general, precarious. the present work aims to analyse the relationship between the PB and political culture, using as empirical base a survey conducted in the city of Porto Alegre in 2000. Multivariate data analysis techniques (regression model) were used, which allowed us to introduce proper explanatory elements into the analysis and to verify whether participation in the PB, or the length of time of this participation, are good parameters for measuring civic culture and social capital.

Keywords: Democracy. Political culture. Participatory budgeting. Social capital. Public policy.

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