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Oramento Participativo e cultura poltica: Explorando as relaes entre inovao institucional, valores e atitudes polticas

Julian Borba1

Ednaldo Aparecido Ribeiro2

Resumo O Oramento Participativo (OP) tem sido apontado pela literatura como uma inovao institucional capaz de produzir impactos polticos institucionais e culturais. Entre os ltimos, aponta-se para sua capacidade de alterar padres de cultura poltica estabelecidos no pas, como o clientelismo. Os dados empricos que sustentam tais afirmaes so, em geral, precrios. O presente trabalho prope-se a analisar tal problemtica da relao entre OP e cultura poltica, tomando como base emprica um survey aplicado na cidade de Porto Alegre em 2000. Utilizamos tcnicas multivariadas de anlise de dados (modelo de regresso), que nos permitiu inserir elementos propriamente explicativos na anlise e verificar se a participao no OP ou o tempo de participao constitui-se em um bom preditor de cultura cvica e capital social.

Palavras-Chave: Democracia. Cultura poltica. Oramento participativo. Capital social. Polticas pblicas.

1 Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina; Pesquisador do CNPq; Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFGRS).

2 Professor do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Estadual de Maring (UEM); Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Paran (UFPR).

usuarioCaixa de textohttp://dx.doi.org/10.5007/2175-7984.2012v11n21p13

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1. Introduo

O Oramento Participativo (OP) tem sido apontado pela litera-tura como uma inovao democrtica (AvRitzER; NAvARRO, 2003) portadora de virtudes, seja no plano da sua capacidade de racionalizao da ao estatal (FEDOzzi, 1997), seja no potencial de alterar padres histricos de relacionamento Estado x Socieda-de no Brasil, como o clientelismo (ABERS, 1996). Estudos recentes tambm apontam para eventuais impactos da experincia nos pa-dres atitudinais e comportamentais dos participantes, de modo que o OP produziria algum tipo de aprendizado poltico (FEDOzzi, 2002; BAiOChi, 2005; LChMANN, 2008).

Considerando a questo do impacto do OP nos padres atitudinais e comportamentais dos cidados, o presente trabalho prope-se a analisar se a participao nesse experimento pode ser um preditor de indicadores relacionados ao que a literatura con-vencional denomina de comunidade cvica e capital social. A ideia confrontar tais indicadores com outras variveis geralmente pre-sentes na literatura, atravs da construo de modelos multivaria-dos que permitem avaliar comparativamente impactos produzidos por distintas medidas independentes.

As razes para tal esforo de investigao so de ordens em-prica e terica: em termos empricos pela inexistncia de consenso quanto a real capacidade do OP em promover mudana de valores e comportamentos. Com relao questo terica, o exame de alguns indicadores relacionados ao conceito de capital social nos possibilita testar (e eventualmente questionar) o chamado deter-minismo culturalista da teoria desenvolvida por Robert Putnam. Nesse sentido, questionamos se possvel, a partir de inovaes institucionais participativas, construir tradies cvicas.

A base emprica utilizada no trabalho refere-se experin-cia do Oramento Participativo desenvolvida em Porto Alegre e foi construda por um survey sobre comportamento poltico e eleies

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(NUPESAL, 2000), aplicado amostra representativa da populao municipal (n=533)3.

O trabalho est organizado em quatro partes: na primeira, discutimos as questes tericas envolvidas em tal debate. A tam-bm fazemos uma apresentao da literatura que estudou o OP de Porto Alegre sob a tica da cultura poltica. Na segunda, apresen-tamos a metodologia utilizada na anlise dos dados para, na par-te trs, discutir um conjunto de resultados de testes bivariados e multivariados. Nas consideraes finais, so estabelecidas algumas concluses e perspectivas para novos trabalhos.

2. Comunidade cvica e capital social em Robert Putnam

Muito mais do que apontar para as origens, limites, contra-dies e/ou perspectivas da teoria do capital social, nosso objetivo aqui ser apresentar a estrutura lgica contida no argumento de Robert Putnam e colaboradores, no livro Comunidade e Democracia. Apresentaremos os principais argumentos contidos na construo putniana, bem como as questes relacionadas s possibilidades de se construir capital social via reformas institucionais4.

interessa-nos aqui, sobretudo, discutir questes analticas e lgicas do argumento de Putnam e colaboradores, em espe-cial s relaes entre valores e instituies. Em outras palavras, pretendemos problematizar em que medida valores moldam ou so moldados por instituies. Ou, qual a capacidade de as instituies pro-duzirem valores?

3 Para maiores detalhes sobre plano amostral, ver NUPESAL, 2000.4 O trabalho de Putnam e colaboradores tem sido objeto de grande debate no mbito

da Cincia Poltica, cujos desdobramentos esto alm das pretenses deste artigo. No que se refere especificamente ao tema deste artigo (a relao entre inovaes institu-cionais e capital social), ver em especial: Rothstein (2001), Evans (1996), hooghe; Stolle (2003), Uslaner (2003). Os referidos autores apontam para uma direo de causalidade inversa de Putnam, onde os arranjos desempenhariam papel central na produo de confiana social e cooperao. Na literatura nacional, ver em especial: Santos (2004), Salej (2005) e Baquero (2003).

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A obra em questo est fundamentada em trs grandes con-ceitos: desempenho institucional, comunidade cvica e capital social. Os autores tomam como ponto de partida o experimento da descentralizao realizada na itlia, que os permitiu avaliar o desempenho institucional a partir de um marco zero, ou seja, as mesmas instituies foram criadas ao mesmo tempo, tendo igual desenho para todas as regies daquele pas. O esforo analtico foi no sentido de pensar quais as variveis influenciam e/ou determi-nam o desempenho dessa nova institucionalidade.

Foram vinte anos de pesquisa, em um trabalho destinado a explicar por que, apesar do marco zero institucional, o desem-penho das novas instituies teria sido diferente quando se com-paravam as regies do norte com as do sul do pas. Para tanto, construram vrios indicadores de desempenho institucional que foram verificados empiricamente a partir de uma bateria de testes com possveis variveis independentes5. Suas concluses indicam que a existncia de uma comunidade cvica seria um forte preditor no desempenho das instituies (mais, inclusive, do que o grau de desenvolvimento econmico da regio).

tomando como referncia a teorizao de tocqueville, co-munidade cvica caracterizada por [...] cidados atuantes e im-budos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por uma estrutura social firmada na confiana e colaborao (PUtNAM et al., 2002, p. 31). Os indicadores centrais utilizados pelos autores quanto existncia de comunidades cvicas so: associaes, informa-es, participao poltica e voto preferencial. Sua tese a de que:

[...] a comunidade cvica um determinante mais forte que o de-senvolvimento econmico [...]. Quanto mais cvica a regio, mais eficaz o seu governo [...]. As regies onde h muitas associaes cvicas, muitos leitores de jornais, muitos eleitores politizados e menos clientelismo parecem contar com governos mais eficientes. (PUtNAM et al., 2002, p. 112-113, grifos nossos).

5 Para uma discusso de ordem conceitual e metodolgica de Comunidade e democracia, vide Reis (2003).

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Demonstrada a forte correlao entre comunidade cvica e desempenho institucional, os autores vo desenvolver uma ex-plicao terica para os achados de sua pesquisa. a que entra o conceito de capital social. Em um dilogo com a literatura da racional choice, formulam a tese de que os laos de confiana de-senvolvidos numa comunidade cvica conformam um tipo de ca-pital (o social) que capaz de superar os dilemas da ao coletiva, promovendo a cooperao social. trata-se de [...] caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que con-tribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (PUtNAM et al., 2002, p. 177). Nesse sentido, quan-to mais elevado o nvel de confiana numa comunidade, maior