orcamento e contabilidade publica (alexandre freitas)

�� Apostila: Orçamento e Contabilidade Pública – por Profº Alexandre Freitas

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Apostila de Contabilidade Pública

Assunto:

ORÇAMENTO

E

CONTABILIDADE PÚBLICA

Autor:

PROF. ALEXANDRE FREITAS


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ORÇAMENTO ECONTABILIDADE PÚBLICA

Prof. Alexandre Freitas

Conteúdo

1 – Conceitos Introdutórios2 – Administração Pública3 – Orçamento Público4 – Introdução à Lei de Responsabilidade Fiscal5 – Gestão Orçamentária e Financeira (Receita e Despesa Pública).

1 – CONCEITOS INTRODUTÓRIOS


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CONTABILIDADE Pode-se definir a Contabilidade como um Sistema de Informação e Avaliação cujoobjetivo maior é fornecer informações úteis a seus usuários, de forma a apoiá-los na tornadade decisões de natureza econômica e financeira ou na formação de suas avaliações.

CONTABILIDADE PÚBLICA É o ramo da Contabilidade que estuda, orienta, controla e demostra a organização eexecução da Fazenda Pública; o patrimônio público e suas variações.

PATRIMÔNIO PÚBLICO Compreende o conjunto de bens, direitos e obrigações avaliáveis em moeda corrente,das entidades que compõem a Administração Pública.

LEGISLAÇÃO Regida especialmente pela Lei Federal nº 4.320 de 17/03/64, cujo artigo 1° assimdescreve: “Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controledos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito Federal, de acordocom o disposto no artigo 5°, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.” Já o artigo 85 da referida lei dispõe o seguinte: “Os serviços de estabilidade serãoorganizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, oconhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviçosindustriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultadoseconômicos e financeiros”.

No caso do Estado de RO temos a Instrução Normativa n° 05/00 TCE-RO. O artigo 163 da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei 101/00 a chamadaLei de Responsabilidade Fiscal, que trata de normas de finanças públicas.

OBJETIVOS, ABRANGÊNCIA E SISTEMAS DA CONTABILIDADE PÚBLICA Também chamada de Contabilidade Orçamentária e Contabilidade Governamental, aContabilidade Pública é um dos ramos mais complexos da ciência contábil e tem por objetivocaptar, registrar, acumular, resumir e interpretar os fenômenos que afetam as situaçõesorçamentárias, financeiras e patrimoniais das entidades de direito público interno, ou seja,União, Estados, Distrito Federal e Municípios e respectivas autarquias e fundações atravésde metodologia especial, que se utiliza contas escrituradas nos seguintes sistemas:

• SISTEMA ORÇAMENTÁRIO – Evidência todas as operações que resultem nosregistros contábeis da receita e da despesa orçamentária, de acordo com asespecificações constantes da Lei de Orçamento e dos Créditos Adicionais, assimcomo o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e adespesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis, ou seja,no final do exercício apresenta os resultados comparativos entre a previsão e aexecução orçamentária.

• SISTEMA FINANCEIRO – Engloba todas as operações que resultem débitos ecréditos de natureza financeira, compreendidas ou não na execução orçamentária,apresentando no final do exercício o resultado financeiro apurado.


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• SISTEMA PATRIMONIAL – Registra analiticamente todos os bens de caráterpermanente e mantém registro sintético dos bens móveis e imóveis. Constitui tambémas alterações da situação líquida patrimonial que abrangem os resultados daexecução orçamentária, bem como as variações independentes dessa execução. Nofinal do exercício apresenta o resultado da gestão econômica.

• SISTEMA DE COMPENSAÇÃO – Registra contas de direitos e obrigaçõesgeralmente decorrentes de contratos, convênios e ajustes. Embora seja um sistemaescriturado com elaboração de balancetes mensais, independentes, a Lei nº 4.320/64o considerou como contas de compensação e, quando forem elaborados os balanços,os saldos de suas contas serão incluídos no balanço do sistema patrimonial.

EXERCÍCIO FINANCEIRO É o período de tempo durante o qual se exercem todas as atividades administrativas efinanceiras relativas à execução do orçamento. Coincide com o ano civil. CIÊNCIA DAS FINANÇAS OU FINANÇAS PÚBLICAS Segundo Richard Musgrave: “Finanças Públicas é a terminologia que tem sidotradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolvem ouso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”. O objeto das Finanças Públicas é a atividade financeira do Estado que envolve quatroconceitos: Receita, Despesa, Orçamento e Crédito Público.

OBTER RECURSOS RECEITA PÚBLICA

DESPENDER RECURSOS DESPESA PÚBLICA

GERIR RECURSOS ORÇAMENTO PÚBLICO

CRIAR RECURSOS CRÉDITO PÚBLICO

2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONCEITO É a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas emforma direta, contínua e permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente. OEstado administra os serviços públicos e além de prestar os serviços, executa, dirige,governa objetivando resultados úteis.


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TRIBUNAL DE CONTAS É o órgão com incumbências constitucionais de auxiliar o Poder Legislativo funcionandocomo Controle Externo da gestão pública nos aspectos orçamentários, financeiros,contábil e, também, administrativo, operacional e patrimonial. Funciona como uma espéciede auditoria independente, quando analisa as contas do Chefe do Poder Executivo, pois,desse exame, o relator emite seu parecer conclusivo e recomendativo sobre as contasanuais, que recebendo aprovação do plenário, é remetido ao Parlamento para o julgamentofinal. Funciona também, como órgão julgador dos demais responsáveis por bens ou valorespúblicos. É constituído por quatro categorias funcionais: Conselheiros, Auditores, Procuradores deContas e o pessoal técnico-administrativo. O Tribunal de Contas da União é composto de 9Conselheiros, com jurisdição em todo território nacional; nos Estados e DF é de no máximo 7conselheiros, com jurisdição em todo território estadual. Algumas capitais (SP e RJ) sãodotadas de Corte de Contas nos moldes dos Estados, com jurisdição no âmbito municipal.Os municípios não dotados de Tribunal próprio têm suas contas examinadas pelo Tribunal deContas do Estado.

ESTRUTURA ADMINISTRATIVA1 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA OU CENTRALIZADA. É a constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência e dosMinistérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, noâmbito estadual, e na administração municipal tem estrutura semelhante do Estado.Encontra-se integrada e ligada, na estrutura organizacional, diretamente no chefe do PoderExecutivo.

2 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU DESCENTRALIZADA. Compreende os órgãos dotados de autonomia financeira e administrativa, compatrimônio próprio, instituídos por lei para executar programas ou serviços públicosespecializados, vinculados ou jurisdicionados a um órgão do Poder Executivo. É a atividadeadministrativa, caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida oudeslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por eleautorizada. Contempla uma série de entidades, quer de direito público (autarquias) quer de direitoprivado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações).

2.1 ENTIDADES QUE COMPÕEM A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OUDESCENTRALIZADA.

2.1.1. AUTARQUIAS. Entidades de Direito Público interno, criadas por lei, com patrimônio e receita próprios,para executar atividades típicas da administração pública, ou seja, atribuições estataisespecíficas. A autarquia é uma forma de descentralização administrativa, através dapersonificação de um serviço retirado da administração centralizada e, por essa razão, à


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autarquia só deve ser outorgado serviço público típico e não atividades industriais oueconômicas. Características:

• Criada por lei, mas a organização e regulamentação são por decreto

• O patrimônio inicial é oriundo da entidade estatal a que se vincula

• Seus bens e rendas constituem patrimônio próprio (público)

• As despesas relativas a compra, serviços e obras estão sujeitas às normas delicitação

• Está sujeita ao controle de vigilância, orientação e correção que a entidadeestatal a que está vinculada exerce sobre os atos e conduta dos dirigentes, bem comoao controle financeiro, que se opera nos mesmos moldes da Administração Direta,inclusive pelo Tribunal de Contas.

Exemplos:- Autarquias Institucionais: aquelas que, no desempenho de suas atribuições, levam seusserviços diretamente à comunidade: Instituto de Assistência Médica e Previdência Social; DNER; DER; BACEN; USP; Comissão Nacional de Energia Nuclear; SAAE – ServiçoAutônomo de Águas e Esgotos de Vilhena.- Autarquias Corporativas: prestam seus serviços especialmente a um grupo de pessoas, ecom reflexos à comunidade: CFC; CFEA; OAB; CFM; etc. São os conselhos fiscalizadoresdas diversas profissões regulamentadas. 2.1.2. ENTIDADES PARAESTATAIS (EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADES DE

ECONOMIA MISTA E FUNDAÇÕES) São pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, com patrimôniopúblico ou misto, para a realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo,sob normas e controle do Estado. O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente,ao lado do Estado, para executar atividades de interesse do Estado.Características Gerais:

• É de caráter quase público; os serviços exercidos, são reconhecidos ouorganizados pelo Estado e entregues a uma administração privada, que, se não édesmembramento do Estado, não goza de privilégios estatais, salvo quandoconcedidos por lei.

• Podem ser conferidas prerrogativas estatais, como a arrecadação de taxas oucontribuições parafiscais, destinadas à manutenção de seus serviços.

• Recebendo e passando gerir dinheiro público, deve ficar sujeito à prestação decontas ao órgão competente da entidade estatal a que esteja vinculado.

• Organização depende de autorização legislativa, mas obedece às normas daspessoas jurídicas de direito privado.


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• Regem-se por seus estatutos ou contratos sociais, registrados na JuntaComercial ou Registro Civil, conforme a natureza dos seus objetivos.

• Patrimônio do poder público, de particulares, ou misto.

• Autonomia administrativa e financeira, sendo supervisionadas pela entidadeestatal a que estiverem vinculadas, através de orientação, coordenação e controle,para ajustar-se ao Plano Geral de Governo.

• As realizações de despesas com compras, serviços ou obras sujeitam-se asistema licitatório.

• Não possuem privilégios tributários ou processuais, salvo quandoespecialmente concedidos por lei.

Resumindo, as entidades paraestatais são entidades de personalidade de direito privado,com finalidade de executar atividades de interesse ou entidade pública, que tanto podem seratividades econômicas com fins lucrativos, como sem fins lucrativos e para tanto deverá serescolhidas a estrutura e organização adequadas a cada finalidade. EMPRESAS PÚBLICAS Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio ecapital exclusivamente governamental, criação autorizada por lei, para exploração deatividade econômica ou industrial, que o governo seja levado a exercer por força decontingência ou conveniência administrativa. Suas atividades regem-se pelos preceitoscomerciais mas, constituída, organizada e controlada pelo poder público, e por este atravésda entidade a que estiver vinculada, supervisionada, com a finalidade de ajustar-se no PlanoGeral de Governo. Como característica específica das empresas públicas é o seu capital,exclusivamente público. Exemplos:

• nível da União: Rede Ferroviária Federal, Casa da Moeda do Brasil, CaixaEconômica Federal, Empresa Brasileira dos Correios e Telégrafos.

• nível do Estado: Impressa Oficial do Estado, Cia Metropolitana de SP.

• nível do Município: Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas –EMDEC.

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio,criada por lei para exploração de atividade econômica ou serviço, com participação do poderpúblico e de particulares no seu capital e na administração. É constituída sob a forma deS.A., onde o Estado detém o controle acionário, ou seja, pelo menos 51% do Capital comdireito a voto. Deve realizar atividades de utilidade pública, de natureza técnica, industrial oueconômica, outorgada pelo Estado a uma organização empresarial privada, como a suaparticipação no capital e na direção, tornando-a mista.

Exemplos:• nível da União: Petrobrás – Petróleo Brasileiro S.A.; Banco do Brasil S.A.


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• nível do Estado - CAERD-RO

• nível do Município: PRODAM – CIA de Processamento de Dados do Municípiode SP.

FUNDAÇÕES Entidades de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criada porlei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das PJ, com objetivos deinteresse coletivo, geralmente educação, ensino, pesquisa, assistência social, etc.; com apersonalidade de bens públicos, sob o amparo e controle permanente do Estado. Embora constituída para prestar serviço de utilidade pública, não perde sua característicaprivada, mas se coloca como ente auxiliar do Estado, e deste recebe recursos para aconsecução de seus fins estatutários. Não dispensam a fiscalização institucional doMinistério Público. Por receberem contribuições públicas, deverão prestar contas da gestãofinanceira ao órgão estatal incumbido dessa fiscalização, o Tribunal de Contas. Exemplos:

• nível da União: FUNAI – Fundação Nacional do Índio (Assistência Social);Fundação Universidade de Brasília (Ensino); Fundação Universidade Federal deRondônia – UNIR (Ensino).

• nível do Estado: Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado de SP (Pesquisa).

• nível do Município: Fundação de Serviços de Educação e Cultura (cultura);município de Governador Valadares – MG.

OBRIGATORIEDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA Devem, obrigatoriamente, praticar a contabilidade Pública as entidades que compõem achamada administração direta ou centralizada: o gabinete da Presidência da República e osMinistérios, em nível federal; e o gabinete do Governador e as secretarias de Estado, emnível estadual; e o gabinete dos Prefeitos e as secretarias, dependendo da organização decada Município, em nível municipal; bem como toda a estrutura administrativa a elessubordinada. As Autarquias são também obrigadas, por serem regidas pelo direito público. A nova lei (101/00) de Responsabilidade Fiscal alcança todas as esferas de governo,UEDFM, compreendendo os órgãos da administração direta e indireta de todos os Poderes,inclusive autarquias, fundos, fundações e empresas estatais dependentes.


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3 - ORÇAMENTO PÚBLICOA – CONCEITOS - É um ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período detempo, geralmente, um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado,bem como da Contabilidade Pública. - É a previsão de gastos com a manutenção das atividades estatais ou serviços deinteresse coletivo, com os investimentos destinados a execução de projetos, com aquisiçãode bens patrimoniais necessários ao aprimoramento da máquina administrativa, e com astransferências destinadas à manutenção e aprimoramento dos órgãos da administraçãoindireta, num determinado exercício financeiro; bem como, as prováveis fontes financiadorasda gestão estatal.

B – CICLO ORÇAMENTÁRIO Compreende o período desde a elaboração da proposta orçamentária até a Prestação deContas com a aprovação do Tribunal de Contas. Não se confunde com o exercício financeiroque coincide como ano civil.

C – PROCESSO DE PLANEJAMENTO – ORÇAMENTO No Brasil é também conhecido como Sistema de Planejamento Integrado. Atendendo amandamento constitucional (art. 165 da CF), consubstancia-se nos seguintes instrumentos:

PLANO PLURIANUAL - PPA É um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo quelevem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras decorrentese para as relativas aos programas de duração continuada. Nenhum investimento cujaexecução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão noplano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO Tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, de forma a adequá-losàs diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no plano plurianual.Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas decapital para o exercício financeiro subsequente; orientará a elaboração da lei orçamentáriaanual; disporá sobre as alterações na legislação tributária. LEI DE ORÇAMENTOS ANUAIS - LOA Para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano plurianual e,obviamente, transformá-las em realidade, obedecida a Lei de Diretrizes Orçamentárias,elabora-se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas,visando alcançar os objetivos determinados. É a parcela do Plano Plurianual que serádesenvolvida num exercício financeiro e, que coincide com o ano civil.


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A lei orçamentária anual compreenderá:I – O Orçamento Fiscal referente aos poderes Executivos, Legislativo e Judiciário, seusfundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídase mantidas pelo poder público;II – O Orçamento de Investimentos das Empresas em que o Estado, direta ou indiretamente,detenha a maioria do capital social com direito a voto; eIII – O Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elesvinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídose mantidos pelo poder público. No final deste capítulo será aprofundado o estudo da LOA inclusive com os ditames daLRF.

D – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS Na elaboração do orçamento, além de procedimentos recomendados por entidadesnacionais, ou mesmo internacionais; há também alguns específicos regulamentados porlegislação própria, contemplando toada a sua trajetória – elaboração, discussão, aprovação,execução e controle, denominados de princípios orçamentários. A matéria está disciplinadana CF – 88, Seção II (dos Orçamentos), artigos 165 e 169; e na Lei 4320/64.

1. PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação. Ocorreda própria natureza do orçamento, que é a expressão dos programas de cada um dos órgãosdo setor público. Programar é selecionar objetivos que procuram alcançar, assim como determinar asações que permitam atingir tais fins e calcular e consignar os recursos humanos, materiais efinanceiros, para a efetivação dessas ações.

2. UNIDADE : O orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuirapenas um orçamento. Os orçamentos de todos os órgãos autônomos que constituem osetor público devem-se fundamentar em uma única política orçamentária estruturadauniformemente e que se ajuste a um método único. É necessário que cada orçamento se aajuste ao princípio da unidade em seu conteúdo, metodologia e expressão.

3. UNIVERSALIDADE: O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas doEstado. Ao elaborar o orçamento, deve-se ter o cuidado de prever todos os gastos, bemcomo, todas as prováveis fontes autorizadas que constituirão o Tesouro Público. Deverão ser incluídos no orçamento todos aspectos do programa de cada órgão,principalmente aqueles que envolvam qualquer transação financeira ou econômica.

4. ANUALIDADE: O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um períododeterminado de tempo, convencionalmente de um ano.

5. EXCLUSIVIDADE: Deverão ser incluídos no orçamento, exclusivamente, assuntos quelhe sejam pertinentes; ou seja, deve-se evitar que só incluem na lei de orçamento, normasrelativas a outros campos jurídicos e que são estranhos à previsão da receita e da fixação dadespesa para o próximo exercício.


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6. CLAREZA: O orçamento deve ser expresso em forma clara, ordenada e completa.

7. PUBLICIDADE: O orçamento público deve merecer ampla publicidade, por suaimportância e significação. Após a devida aprovação do Poder Legislativo e sanção peloExecutivo, transforma-se em projeto de lei (Proposta Orçamentária) que deve ser publicadana imprensa oficial. 8. EQUILÍBRIO: O orçamento deverá manter equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre osvalores de receita e da despesa. Procura-se consolidar uma salutar política econômica-financeira que produza a igualdade entre valores de receita e despensa, evitando destaforma déficit espirais, que causam endividamento congênito, isto é, déficit que obriga aconstituição de dívida, que por sua vez, causa o déficit.

E – FASES DA ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

1. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL É a etapa preliminar da elaboração orçamentária e consiste na definição das metas ediretrizes que o Governo pretende alcançar num determinado, período. Referindo-se apenasa um exercício temos o Planejamento Anual; abrangendo mais de um exercício temos oPlanejamento Plurianual. Normalmente, no primeiro ano de Governo, o Chefe do Executivodesenvolve seu planejamento plurianual para cobrir toda sua gestão (Plano de Governo).

2. PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA Com a apresentação da LDO, o Chefe do Executivo providencia, no prazo estipuladopela CF, a elaboração de seu plano anual de governo para o exercício seguinte, queconstituirá na organização pormenorizadas das metas governamentais propostas, dosprogramas a serem desenvolvidos, através da manutenção de serviços já existentes etambém da implantação de projetos destinados à ampliação e/ou melhoria dos serviçosprestados à população, a natureza dos gastos a serem realizados, bem como, as fontes derecursos financeiros, para a apreciação do Poder Legislativo. Integram a PropostaOrçamentária, a programação a cargo dos demais Poderes ou Órgãos integrantes daEstrutura Orgânica do Estado, que consiste dos seguintes elementos básicos:

• Mensagem Governamental

• Projeto de Lei Orçamentária: que traz o resumo dos valores projetados paracada órgão e das fontes de receita; as limitações, as autorizações e outrosdispositivos atinentes à fixação da despesa e estimativa da receita.

• Demonstrativo da Fixação da Despesa

• Demonstrativo da Estimativa da Receita3. APRECIAÇÃO PARLAMENTAR A CF estabelece os prazos para a remessa da Proposta Orçamentária, pelo PoderExecutivo, ao Legislativo. As épocas mais comumente determinadas nas Contas Magnas,situam-se entre 31/08 a 30/09 de cada ano; e também para a sua apreciação, pelo


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Parlamento, e restituição à sanção executiva e respectiva publicação que, geralmente, éestabelecida a data limite de 30/11; o recesso parlamentar fica condicionado à aprovação doprocesso orçamentário.

4. SANCÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA A CF fixa também o prazo máximo de 311/12 para a sanção e publicação da Lei deMeios, pelo Chefe do Executivo. O Processo Orçamentário como vimos, apresenta datas para que cada Poder cumpracom sua obrigação; havendo omissão de um deles a CF define a atitude que o outro terá detomar para que haja orçamento no próximo exercício. Se o Executivo não encaminhar aproposta até o último dia estabelecido, o Legislativo deverá decretar o orçamento vigentepara o exercício seguinte; por outro lado, se o Parlamento não apreciar a matériaorçamentária e restituí-la, à sanção executiva, até a data prevista, o Chefe do Executivopromulgará e publicará a Lei Orçamentária tal qual fora encaminhada.

F - LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

1- INTRODUÇÃO A Constituição de 1988 já evidenciava a integração dos três instrumentos deplanejamento –PPA, LDO e LOA – que compõem o sistema orçamentário. A Lei de Responsabilidade Fiscal veio ratificar essa integração e reforçar a necessidadede acompanhamento da execução orçamentária, como meio de realimentar o processo deplanejamento.Nesse contexto, qual o papel da Lei Orçamentária Anual no processo de planejamento? O PPA expressa o planejamento de médio prazo, enquanto a LDO e a LOA o de curtoprazo. A LDO define as metas de um exercício e a LOA é o instrumento do qual se viabilizamas ações governamentais. Portanto, é através da LOA que a Administração realiza o que foiplanejado: as ações necessárias para atingir os objetivos e metas dentro de um exercíciofiscal, através da disponibilização dos recursos financeiros necessários às realizações. As ações definidas no PPA são traduzidas na LOA, em programas de trabalhoespecíficos, formulados pelos diversos órgãos/entidades que compõem a administração dosrecursos por região. Este é o papel do orçamento – proporcionar os meios para se atingiremos fins.A implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a conseqüente mudança de culturaorçamentária trouxeram importantes modificações de cunho metodológico. Foramintroduzidos elementos que evidenciam a transparência das ações, permitindo que seavaliem resultados e custos, aprimorando o processo de elaboração dos instrumentos deplanejamento. Esta mesma Lei determina que as despesas para criação expansão ou aperfeiçoamentoda atividade governamental deverão ser compatíveis com o PPA, a LDO, além de contar, naLOA, com dotação específica suficiente, sob pena de serem consideradas irregulares elesivas ao patrimônio público. Nesse contexto, deve estar sempre presente na elaboração do orçamento o conceito deque a expansão das ações exige a respectiva indicação da fonte financiadora, seja ela por


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aumento de recursos diretamente arrecadados ou pela substituição de outras ações, quandoa fonte de financiamento for o Tesouro Municipal. Esse novo enfoque veio conferir maior racionalidade ao processo de alocação dosrecursos públicos e avaliação de sua aplicação, uma verdadeira reforma gerencial, comênfase em atribuições concretas de responsabilidades e rigorosa cobrança de resultados,aferidos em termos de benefícios para a sociedade. A mudança da classificação orçamentária, constante da Portaria 42/99, a ser utilizadapelos municípios a partir de 2002, concorre para reforçar a integração dos instrumentos deplanejamento. O Programa definido em nível local como solução específica dos problemas públicos aque se destina, é o elo integrador entre o plano e o orçamento.

2- LEGISLAÇÃO A elaboração e a execução do orçamento estão regulamentadas em diversosinstrumentos legais:- na Constituição Federal de 1988, artigos 165 a 169, que estabelecem as normas gerais degestão orçamentária e financeira. Especialmente o § 5º, artigo 165, inova em relação àsConstituições anteriores, ao dispor que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamentofiscal, o orçamento de investimentos das empresas e o orçamento da seguridade social;- na Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finançaspúblicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e inova ao promover o controlesobre o gasto público através do mecanismo de transparência; introduz, ainda novosconteúdos à Lei Orçamentária Anual, além dos já previstos na Constituição Federal e na Lei4.320.

3- ROTEIRO DE ELABORAÇÃO3.1- Conteúdo O documento final elaborado a partir do roteiro constante do item III.2 será composto deacordo com as exigências contidas na Constituição Federal, na Lei nº 4.320/64 e na Lei deResponsabilidade Fiscal. Conteúdos exigidos pelo artigo 165, § 6º da Constituição Federal e pelos artigos 2º e 22 daLei nº 4.320/64.

• Mensagem:- exposição circunstanciada da situação econômica financeira;- demonstrativo da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar eoutros compromissos financeiros exigíveis;- justificativa da política econômico-financeira do Governo;-justificativa da receita e da despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital,com descrição sucinta dos principais projetos.

• Projeto de Lei do Orçamento integrado pelos seguintes documentos:- texto do projeto de lei;- sumário geral da Receita por fontes e da despesa por função de governo;- quadro demonstrativo da Receita e da Despesa, segundo as categorias econômicas;- quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legislação;


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- quadro das dotações por órgãos de Governo e por Poder;- quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;- quadros demonstrativos da despesa na forma dos anexos 6 a 9 da Lei nº 4.320/64;- quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realizaçãode obras e de prestação de serviços;

• Tabelas Explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa,constarão em colunas distintas e para fins de comparação:

- receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àqueles em que se elaborou aproposta;- receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;- receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; despesa realizada no exercícioimediatamente anterior;- despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;- despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.

• Descrição sucinta de cada unidade demonstrativa – competências e legislaçãopertinente a cada uma delas: neste item demonstra-se a estrutura organizacional daPrefeitura.

• Demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de naturezafinanceira, tributária e creditícia.

3.2 Novos conteúdos introduzidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 5º)

• Anexo demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos comos objetivos e meãs constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO;

• Demonstrativo de medidas de compensação a renúncia de receita e aoaumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

• Reserva de contingência – constará da LOA, na forma, utilização e montantedefinido na LDO, com base na receita corrente líquida. Será reservada para atenderpassivos contingentes e outros riscos, e eventos fiscais imprevistos. São exemplos depassivos contingentes e eventos fiscais imprevistos: ações judiciais em curso relativasa dívidas trabalhistas de servidores, devolução de impostos, encargos sociais nãorecolhidos, etc. Esse dispositivo veio, finalmente, disciplinar a utilização da reserva deContingência que, até então era utilizada para compensar emendas legislativas,durante o processo de discussão do orçamento, ou para compensar créditosadicionais suplementares no decorrer do exercício a critério do gestor.

3.3 Conteúdos Adicionais A critério da Administração, outras tabelas explicativas poderão ser acrescentadas o que,além de facilitar a análise, irá conferir maior transparência às informações apresentadas:


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- tabela de códigos que identificam as origens dos recursos que financiarão os diversos itensde despesas: recursos do Tesouro Municipal (receitas próprias, transferências, receitaspatrimoniais, etc.), FUNDEF, SUS, Convênios, Royalties do Petróleo, etc.- demonstrativo da aplicação na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino;- demonstrativo da aplicação dos recursos transferidos pelo FUNDEF;- cálculo da receita corrente líquida;- demonstrativo da despesa pessoal e encargos sociais/receita corrente líquida;- demonstrativo do nº de vagas escolares existentes na Rede Municipal de Educação, porregião, se for o caso;- demonstrativo do nº de leitos hospitalares ativos mantidos pela Prefeitura;- memória de cálculo da estimativa de receita;- relação de beneficiários dos precatórios a serem pagos no exercício;- demonstrativo do financiamento do pagamento de inativos e pensionistas: participação doTesouro Municipal e de Contribuições dos servidores;- demonstrativo da base de cálculo do limite máximo de despesas do Legislativo - EmendaConstitucional nº 25;- demonstrativo da aplicação anual do Município em ações e serviços de saúde – EmendaConstitucional nº 29.

4- CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS O orçamento é apresentado de forma codificada. Sua leitura conduz à identificação dasprioridades governamentais, do nível de responsabilidade pela aplicação dos recursospúblicos e do respectivo montante. São três as classificações orçamentárias:

• Classificação Institucional

• Classificação Funcional – Portaria 42/99

• Classificação da Receita e da Despesa – Portaria nº 163/2001 4.1- Classificação Institucional A classificação institucional identifica as unidades administrativas responsáveis pelaexecução da despesa, ou seja, os órgãos que utilizam os recursos públicos alocados aoorçamento. Esta classificação é fundamental para a definição de responsabilidades e para osprocessos de controle e avaliação de resultados da utilização dos recursos. A classificação institucional deve acompanhar a estrutura administrativa da entidadepública. Nem todos os setores aparecem em destaque no orçamento. O critério institucionalmostra somente órgãos e unidades orçamentárias responsáveis pela execução de projetos eatividades. O artigo 14 da Lei nº 4.320 define o conceito de unidade orçamentária: “Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmoórgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias”. Usualmente esta classificação é representada por 4 dígitos. Os dois primeirosrepresentam o órgão e os dois subseqüentes a unidade orçamentária.

Através deles, identifica-se o nível diretamente responsável pelo gasto orçamentário.A representação numérica destas responsabilidades irá compor o cadastro de


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Órgão/Unidade Orçamentária, organizado pelo órgão central de planejamento eorçamento.

Exemplo:• A Secretaria de Obras e Serviços Públicos de um determinado município temquatro unidades administrativas e quatro entidades vinculadas.

• As unidades administrativas da secretaria seriam representadas pelasrespectivas Unidades Orçamentárias. Assim teríamos:

15 – Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos15.01 – Gabinete do Secretário15.02 – Coordenadoria Geral de Projetos15.03 – Coordenadoria Geral de Obras15.04 – Coordenadoria Geral de Conservação Para codificar as unidades orçamentárias que representam as entidades de administraçãoindireta e fundacional, pode-se adotar estrutura idêntica, mantendo-se os dois primeirosdígitos para identificar o órgão supervisor, a Secretaria a que estão vinculadas. A organização do cadastro de Órgãos/Unidade Orçamentária, poder-se-á adotar aseguinte metodologia:

• Unidades Orçamentárias da administração direta: numeração de 01 a 09.

• Unidades Orçamentárias da administração indireta e fundacional: utilizardezenas para indicar o tipo de vinculação – autarquias (30), fundação (40), empresa(50).

Neste caso, se à Secretaria de Obras e Serviços Públicos estiverem vinculadas umaautarquia, uma fundação e duas empresas, sua representação no orçamento será feita por:15.31 – Instituto de Geotécnica15.41 – Fundação Parques e Jardins15.51 – Companhia Municipal de Limpeza Urbana15.52 – Empresa Municipal de Urbanização

4.2- CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL A nova regra estabelecida pela Portaria SOF nº 42/99 representou significativoaperfeiçoamento em relação à Portaria SOF nº 09, em vigor até o presente exercício para osmunicípios. A Portaria SOF nº 09 definia Funções, Programas e Subprogramas de governo, de formaindependente das peculiaridades locais. Era uma classificação que combinava dispositivosda Lei nº 4.320/64 com o conceito de orçamento-programa, que prevê a identificação dosobjetivos de cada programa de trabalho. Na realidade, esse hibridismo implicou numa certadespreocupação com os problemas regionais. Num país de grande extensão territorial comoo nosso e desigualdades regionais expressivas, a adoção de nomenclatura padronizada paraos programas e subprogramas trazia grandes prejuízos à transparência do gasto público. Com a Portaria nº 42/99, prevalece a visão local, em que cada esfera de governo passa ater sua própria estrutura de programas a partir do Plano Plurianual. Na Lei orçamentária e nos documentos contábeis, as ações passam a ser identificadaspor Funções, Subfunções, Programas, Atividades/Projetos/Operações Especiais.


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Os projetos e atividades correspondem às ações previstas no PPA e na LDO. Já asoperações especiais (despesas que não contribuem para a manutenção das ações degoverno, como o pagamento da dívida pública), embora não contidas no PPA, integrarão aLOA em programas de trabalhos específicos. No artigo 1º e seus parágrafos, a Portaria nº 42/99 define o conceito de Função como omaior nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público eSubfunção como uma partição da Função, que agrega determinado subconjunto dedespesas. Institui, também, a função Encargos Especiais para abrigar as despesas às quaisnão se pode atribuir um bem ou serviço prestado à população como as relativas ao serviçoda dívida pública. Esta nova codificação facilita a análise dos gastos do governo, tornando maistransparente o objetiva a aplicação dos recursos. Sem dúvida, é um ganho em relação àsituação anterior, em que os gastos com Educação e Cultura, Saúde e Saneamento,Assistência e Previdência, Habitação e Urbanismo apareciam em grupos, embora muitasvezes as duas componentes tivessem características e públicos diversos. Em seu artigo 2º apresenta as definições clássicas de Programa, Projeto, Atividade,Operações Especiais, assim resumidas:

• Programa – instrumento da ação governamental que expressa a concretizaçãodos objetivos pretendidos, mensurados por indicadores estabelecidos no PPA;

• Projeto – instrumento de programação para alcançar o objetivo de umprograma, envolve ações limitadas no tempo, cujo produto concorre para a expansãoou aperfeiçoamento da ação governamental;

• Atividade – instrumento de programação para alcançar o objetivo de umprograma, envolve ações contínuas, das quais resulta um produto que concorre para amanutenção da ação do governo;

• Operações Especiais não contribuem para a manutenção das ações dogoverno, não resulta em produto e não gera contraprestação direta de bens ouserviços.

A seguir, apresentamos exemplo da integração do PPA com a LOA|, destacando comodeterminados programas estabelecidos no PPA serão codificados na LOA, segundo estaclassificação funcional.


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Classificação Institucional

Portaria 42

P ou A

Cadastro de Ações

1702.08.243.0091.105 Implantação de oficinas de Iniciação profissional

Projeto Programa: Ressocialização de Jovens em Situação De RiscoSubfunção: Assistência à criança e ao adolescente Função: Assistência SocialCoordenação de Assistência SocialSecretaria de Desenvolvimento Social

Outro exemplo: Para ilustrar, tomamos como exemplo o Programa de Trabalho (Aquisição de GênerosAlimentícios e Preparo de Refeições para Alunos de Educação Infantil) 1603.12.306.0062.042-3.390.30.00 Onde:

1603 Classificação Institucional

16 Órgão Secretaria de Educação

03 Unidade Orçamentária Coordenação de Educação Infantil

12.306.0062 Classificação Funcional

12 Função Educação

306 Subfunção Alimentação e Nutrição

006 Programa Manutenção e Revitalização da EducaçãoInfantil

2 Atividade Aquisição de Gêneros Alimentícios ePreparo de Refeições para Alunos deJardim de Infância


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042 Numeração da Atividade no Cadastro

3.3.90.30.00 Classificação Econômica da Despesa

3 Categoria Econômica Despesa Corrente

3 Grupo de Natureza de Despesa Outras Despesas Correntes

90 Modalidade de Aplicação Aplicações Diretas

30 Elemento de Despesa Material de Consumo

00 A definir em nível Local

4.3 – CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA RECEITA E DESPESA A versão mais recente desta classificação está detalhada na Portaria 163/2001. No casoda Receita, basicamente mantém as classificações anteriores.

RECEITA A receita Orçamentária é classificada de acordo com os diferentes atributos. Suarepresentação numérica utiliza oito dígitos, a saber:

1º dígito – Categoria Econômica

1000 Receita Corrente

2000 Receita de Capital

2º dígito – Subcategoria Econômica

1100 Receita Tributária – envolve apenas os tributos

1200 Receita de Contribuições – são as do tipo social e econômicas

1300 Receita Patrimonial – oriunda da exploração econômica do patrimônio

1400 Receita Agropecuária – exploração econômica de atividades agropecuárias

1500 Receita Industrial – derivada de atividades industriais

1600 Receita de Serviços – decorre de atividades de comércio, transporte,comunicação, etc.

1700 Transferências Correntes – recursos financeiros recebidos de pessoas físicas ou


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jurídicas; ex. receita de convênios

1900 Outras Receita Correntes – diversas não enquadradas nas classificaçõesanteriores

2100 Operações de Crédito – recursos de empréstimos para financiar investimentos

2200 Alienação de Bens – resultado de vendas do Patrimônio

2300 Amortização de Empréstimos – devolução de empréstimos concedidos

2400 Transferências de Capital – similar às Transferências Correntes

2500 Outras Receitas de Capital – outras não classificadas

3º dígito – Fonte – origem dos recursos, exemplificada por:

1110 Impostos

1120 Taxas

1310 Receitas Imobiliárias

1910 Multas e juros de Mora, etc.

4º dígito – Subfonte, exemplificada por:

1112 Imposto sobre o Patrimônio e a Renda

5º e 6º dígitos – Rubrica, exemplificada por:

1112.02 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

7º e 8º dígitos – Sub-rubrica – a critério da esfera governamental

EXEMPLO1 = Receita Corrente1100. = Receita Tributária1110. = Impostos1112. = Imposto sobre o patrimônio e a renda1112.02 = Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana1112.02.01 = Imposto sobre a propriedade predial urbana1112.02.02 = Imposto sobre a propriedade territorial urbana DESPESA A classificação atual da despesa, segue os dispositivos dos artigos 12 e 13 da Lei nº4320/64, distinguindo duas Categorias Econômicas:

• Despesas Correntes


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• Despesas de Capital Essas categorias são desdobradas em subcategorias, conforme abaixo:

• Despesas Correntes - Despesas de Custeio - Transferências Correntes

• Despesas de Capital - Investimentos - Inversões financeiras - Transferências de Capital Estes desdobramentos aprofundam-se identificando os elementos de despesa, como porexemplo:

• Despesas de Custeio: Pessoal, Material de Consumo, Serviços de TerceirosEncargos, etc

• Investimentos: Obras e Instalações, Equipamentos e Material Permanente, etc. A elaboração do orçamento 2002 deverá seguir a codificação da Portaria interministerialnº 163, de 4 de maio de 2001. A portaria 163 cria o grupo de despesa e a modalidade deaplicação. Esta media visou uniformizar procedimentos da União, dos Estados e Municípiospara consolidar as Contas Públicas Nacionais, conforme dispõe o artigo 51 da LeiComplementar 101/2000. Assim, nos termos da Portaria 163/2001, em Anexo, para a classificação da despesadevem ser analisados:

• a categoria econômica

• o grupo de despesa – despesas com as mesmas características de aplicação;

• a sua modalidade de aplicação, ou seja, se ela vai ser realizada diretamente porórgãos e entidades da mesma esfera do governo, possibilitando a eliminação da duplacontagem dos recursos transferidos;

• elemento de despesa – identificação do objeto do gasto. EXEMPLO: Dotação consignada no orçamento de uma autarquia para aquisição de materialde consumo: 3.3.90.30.00 3 – Categoria Econômica: Despesa Corrente3 – Grupo de Natureza de Despesa: Outras Despesas Correntes90 – Modalidades de Aplicação: Aplicações Diretas30 – Elemento de Despesa: Material de Consumo00 – Deverão ser desdobrados em nível local para melhor identificar o gasto final, além defacilitar o controle de custos: material de limpeza, material de escritório, etc.

• Codificação antiga:


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3.1.1.1 Categoria Econômica – Despesa Corrente Despesa de Custeio Despesa de Pessoal Vencimentos a Vantagens Fixas

• Codificação Nova: 3.1.90.11 Categoria Econômica – Despesa Corrente Grupo: Pessoal e Encargos Modalidade de aplicação: Direta Elemento: Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil

4 - INTRODUÇÃO à LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 1. O QUE É LRF Lei complementar n° 101 – 04/05/001.1 A LRF é uma lei complementar, que se destina a regulamentar a CF, na parte datributação e do Orçamento (Título VI, cujo capítulo II, estabelece as normas gerais definanças públicas).

2. OBJETIVOS DA LRF 2.1. Estabelecer “Normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestãofiscal”.2.2. Ação planejada e transparente;2.3. Prevenção de riscos de desvios que afetam o equilíbrio das contas públicas;2.4. Garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitase despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesascom pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia, e inscriçãoem restos a pagar.

3 - QUATRO PILARES DA LRF 3.1. PLANEJAMENTO3.2. TRANSPARÊNCIA3.3. CONTROLE3.4. RESPONSABILIDADE

4. DOZE PONTOS 4.1 - Ação Planejada e transparente4.2 - Prevenção de riscos e correção de desvios;


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4.3 - Equilíbrio das contas públicas;4.4 - Cumprimento das metas de resultados entre receitas e despesas;4.5 – Obediência a limites, visando o equilíbrio das contas públicas;4.6 – Condições no que tange à renúncia de receitas;4.7 – Condições no que tange a geração de despesas com pessoal;4.8 – Condições no que tange a geração de despesas com seguridade social;4.9 – Condições no que tange a geração de despesas com as dívidas consolidada emobiliária;4.10 – Condições no que tange a operação de crédito4.11 – Condições que tange a concessão de garantias;4.12 – Condições no que tange inscrição em restos a pagar.

5. AGENDA POSITIVA 5.1 – Providenciar os anexos e demonstrativos a serem agregados aos orçamentos (arts. 4°e 5° da LRF);5.2 – Cumprimento das metas fiscais (verificação e acompanhamento – art. 9º da LRF)5.3 – Providências relativas à despesa total com pessoal (arts. 18 a 23 da LRF);5.4 – Providências relativas a Divida Consolidada (arts. 30 e 31 da LRF);5.5 – Providências relativas a prestação de contas (arts. 51, § 1º da LRF);5.6 – Providências relativas aos relatórios (arts. 52 a 54 da LRF);5.7 – Providências no que tange ao aumento de despesa, abertura de licitação edesapropriação (arts. 15 e 16 da LRF).

6. AGENDA NEGATIVA (vedações e restrições) 6.1 – Não contratar AROs (art. 38. da RF e Res. 78/98 do Senado Federal);6.2 – Não aumentar despesa com pessoal (art. 21 da LRF);6.3 – Não contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida no mandato (art. 42 daLRF);6.4 – Não deixar parcelas de despesa para serem pagas no exercício seguinte, semdisponibilidade de caixa (art. 42 da LRF e 167, II da CF/88);6.5 –Não consignar na LOA, investimentos com duração superior a um exercício, semprevisão no PPA (art. 5°, § 1º da CF/88);6.6 – Não consignar, na LOA e nos créditos adicionais, novos projetos, quando haja projetosem andamento e despesas de conservação do patrimônio (art. 45 da LRF).

7 – SANÇÕES INSTITUCIONAIS7.1 – Não realizar operações de crédito;7.2 – Não receber garantias de outro ente;7.3 – Não receber transferências voluntárias (arts. 23, §§ 3º; 31, § 1º, incisos I e II, art. 31 §3º, e art. 51, § 2º da LRF).


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8 – SANÇÕES PENAIS(Lei 10.028 de 19.10.2000 – A Lei de Crimes Fiscais).

9 - A PREFEITURA e a LRF PODE - NÃO PODE - TEM QUE TEM QUE: Gastar somente o que se arrecada no mês.Se uma família tem uma despesa mensal maior que o salário, aumenta a dívida todo o mês.Assim ERA o poder público. Mesmo sem dinheiro, ia atendendo necessidades. Por isso, adívida pública, hoje, é astronômica. A partir da Lei, a gastança acabou. TEM QUE: Prestar contas do que arrecadou, onde gastou e o que fez.

• Publicar mensalmente o balancete pela internet.

• Enviar o balancete a cada 4 meses para o Tribunal de Contas do Estado, e,anualmente, enviar o Balanço Geral

• A cada ano, em Abril, enviar o balanço ao Tribunal de Contas da União -Divulgar, também, a Câmara de Vereadores, ao Ministério Público e à população.

• Prestar contas através de Audiências Públicas. TEM QUE: Cobrar em dia os Impostos Municipais: IPTU, ISS, Alvarás, Contribuição de Melhoria, etc.Se a prefeitura não cobrar os tributos de sua competência, o Município não poderá fazerconvênios nem receber transferências do Estado e da União. TEM QUE: Investir, no mínimo 9% na área de Saúde em 2001 acrescendo 2% ao ano até atingir 15%em 2004, 25% em Educação e 1% com o PASEP.Se não cumprir esses índices, a Prefeitura não poderá receber repasses dos GovernosEstadual e Federal. Além disso, o Prefeito e o Secretário da área pagarão multa de 30% doseu salário anual. TEM QUE: Fazer obras exclusivamente de interesse coletivo.

• Essas obras precisam ser aprovadas no PPA, LDO e LOA.

• Se o Prefeito fizer despesas que não constem nessas leis, pagará multa de30% da soma do seu salário anual e perderá o mandato.


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TEM QUE: Remeter para a Câmara a estimativa da receita e da despesa a cada 4 meses.

TEM QUE: Gastar no máximo, 54% do total arrecadado no mês com a Folha de Pagamento do Pessoalda Prefeitura e 6% com subsídios de Vereadores e Servidores da Câmara. PODE: Criar cargos em Comissão (confiança) somente para funções de direção, chefia eassessoramento.As demais funções só poderão ser exercidas por pessoas concursadas. A PREFEITURA NÃO PODE – NÃO DEVE NÃO PODE: Aumentar despesas sem aumentar a arrecadação.Mesmo que as estradas estejam ruins, as máquinas quebradas, ou remédios estejamfaltando nos postos de saúde, não é possível alugar ou consertar máquinas, comprarremédios, bem como trabalhar horas extras, sábados, domingos ou feriados, se não tiver odinheiro para o pagamento desses serviços. Fazer agora, para resolver o problema e sópagar quando possível, nunca mais. NÃO PODE: Gastar mais do que arrecada.Aqui, entra o sistema de gerenciamento da dona de casa. Não é possível comer carne deprimeira todos os dias e ficar devendo no açougue. A despesa precisa adequar-se à receita.Se não tiver o dinheiro, terá que fazer de forma mais barata ou não fazer.

NÃO PODE: Pagar passagens, exames, cirurgias, medicamentos, funerais, fora dos programas da áreaSocial e da Saúde.A regra é eliminar os favores pessoais e só atender a interesses coletivos.A Lei acaba com todo e qualquer privilégio.A área social da Prefeitura detecta se o cidadão é carente. Em caso positivo, ele tem que serenquadrado nos programas de interesse coletivo, de forma que todo o cidadão nas mesmascircunstâncias possa receber o mesmo benefício. Acabou a mordomia. Contas de Luz, Água,Impostos, Mudanças, etc, nem pensar, sob pena do Prefeito perder o mandato.

NÃO PODE: Repassar verbas, combustíveis, reforma de carros, ceder funcionários ou pagar aluguel paraoutros órgãos governamentais. Para que exceções possam ser implementadas, é necessário:


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• Convênio explícito, relatando condições, valores, tempo, etc.

• Aprovação pela Câmara de Vereadores.

• Constar das leis: PPA, LDO e LOA. Se esse convênio provocar aumento da despesa, será necessário comprovar o aumento dereceita, devendo ser compatível com a despesa. Essa regra vale para todos os níveis degoverno, inclusive o legislativo e o Judiciário.Cada órgão tem seus compromissos e orçamento próprio, para cobrir suas própriasdespesas. Ninguém mais poderá culpar o Prefeito pela falta de condições de atendimento em outrasáreas, inclusive na Segurança, que é um dever Constitucional do ESTADO e da UNIÃO.

NÃO PODE: Conceder descontos bem como isenção do IPTU, ISS, ALVARÁS e Contribuição deMelhoria. A Prefeitura precisa arrecadar, para fazer.No passado, muitas pessoas pediam ao Prefeito obras, serviços e isenção ou diminuição deimpostos. A não ser que o Prefeito tenha a fórmula do MILAGRE, isso acabou. A Prefeitura tornou-se uma espécie de Condomínio, Cooperativa ou Clube. Se o associadocontribuir, é possível executar.Caso contrário, terá que esperar até a disponibilização dos recursos. Você pode até achar que não... Mas que mudou o jeito de administrar... Mudou...

NÃO PODE: Contratar novos funcionários permanentes, sem concurso. Para evitar privilégios políticos econtratações desnecessárias.

NÃO PODE: Fazer convênio com o Estado ou com a União, sem ter planejado no PPA, LDO e LOA, tudoo que se pretende; -Sem provar que os impostos municipais arrecadados no mêsrepresentem, no mínimo, 2.7% da receita total; -Sem provar que lançou e cobrou os impostosmunicipais; -Sem ter garantido a parte que cabe ao município em cada convênio. Por esses motivos, o Prefeito jamais poderá abrir mão dos impostos que o município tem odireito de cobrar, sob pena de prejudicar todos os demais munícipes. NÃO PODE: Deixar dívidas para o próximo Prefeito pagar.Já imaginaram se essa lei existisse antes? O Prefeito atual poderia assumir seu posto com oorçamento inteirinho para investir. É isso que vai acontecer no futuro.Quando o atual prefeito concluir o mandato, não poderá deixar nenhuma dívida comfornecedores, os salários deverão estar pagos (inclusive o mês de Dezembro e o DécimoTerceiro), bem como parcelas de antecipação de receitas e prestações vencidas. Para iniciar


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uma construção, o Prefeito precisa prever tudo em Lei e precisa disponibilizar dinheiro nocaixa. Resumindo: SÓ PODERÁ GASTAR O QUE FOR ARRECADADO.

NÃO PODE: Colocar máquinas da Prefeitura para aterrar lotes particulares, fazer tanques ou açudes,estradas particulares, terraplanagens, etc .Essa possibilidade só existirá, se a Prefeitura tiver programas específicos, com critériosclaros, tendo todos os cidadãos os mesmos direitos.Se houver programas de incentivo ao agricultor, o programa deve dizer o que faz, o que nãoserá cobrado, o que será cobrado e qual o benefício que isso trará ao município.Outros programas de incentivo, como viação e urbanismo, deverão seguir o mesmo ritual.Tudo deve ser acompanhado do planejamento para provar, que existem máquinas eequipamentos disponíveis para atender a todos.

NA EDUCAÇÃO: Os ônibus só poderão transportar alunos de 1ª a 4ª séries. Paratransportar alunos de 5ª a 8ª séries, deverão ter convênio com o Governo do Estado ourepasse do Salário Educação.

ESPORTES: Para transportar atletas e custear despesas, somente se as competições foremoficiais e previstas em Lei. Em todos esses casos, terá que haver disponibilidade de recursos, programas muito bemexplicados e aprovados pela Câmara de Vereadores, constando, sempre, no PPA, LDO eLOA, e ainda, convênios deverão ser feitos.

NÃO PODE: Ceder veículos, como caminhões ou ônibus, para viagens, mudanças ou excursõesparticulares, inclusive no que diz respeito a entidades.

10 - TRANSGRESSÕES À LRF E SUAS PUNIÇÕESPara cada transgressão, já existe uma pena definida em Lei Não demonstrar e avaliar, no prazo, o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre,em audiência pública – Cassação de Mandato

Não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os impostos da suacompetência – Cassação de Mandato. Gerar despesas ou assumir obrigações que não atendam o disposto na Lei -Prisão de 1 a 4anos.

Exceder o limite da despesa total com pessoal, por poder, em cada período de apuração -Cassação do Mandato.


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Realizar a transferência de recursos ao setor privado, sem autorização por Lei especifica, noorçamento ou em créditos adicionais .- Prisão de 1 a 4 anos.

Comprometer os custos ou os resultados de programas, bem como praticar irregularidadesna gestão orçamentária - Cassação do Mandato.

Não divulgar o PPA, a LDO, a LOA, as prestações de contas e o respectivo parecerprévio - Cassação do Mandato. Não disponibilizar ao público as contas, no prazo estabelecido - Cassação do Mandato.

Não obedecer às normas de contabilidade pública, não constante da Lei deResponsabilidade Fiscal, para a escrituração das contas - Cassação do Mandato. Não publicar o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, no prazo estabelecido -Cassação do Mandato.

Deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas, o Relatório deGestão Fiscal, nos prazos estabelecidos em Lei – Multa de 30% dos vencimentos anuais.

Desapropriar imóvel urbano, sem a justa indenização ou depósito judicial do valor daindenização - Cassação do Mandato.

Contrair obrigação de despesa, que não possa ser paga com recursos do mandato – Prisãode 1 a 4 anos. Popularidade você perde e depois reconquista.

Credibilidade. Uma vez perdida você não recupera mais.


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5 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA(RECEITA E DESPESA PÚBLICA) 1. RECEITA PÚBLICA Representa as operações de ingressos, efetivos (Liquido Certo) ou em potencial (DívidaAtiva), de recursos financeiros nos cofres públicos. Classifica-se em: Receita Orçamentária eReceita Extra-Orçamentária. Ver artigos 9,10 e 11 da lei 4.320/64.

2. RECEITA ORÇAMENTÁRIA É a consubstanciada no orçamento público, consignada na Lei Orçamentária, cujaespecificação deverá obedecer a descrição constante do Anexo nº 3, da Lei nº 4320/04. CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA (VIDE ORÇAMENTOPÚBLICO) A receita orçamentária é classificada em Categorias Econômicas: Receitas Correntes eReceitas de Capital.

RECEITAS CORRENTES: São as que não se originam da alienação de um bem de capital,não estejam na lei, definidas como de capital e estejam por ato do poder público vinculadas auma defesa corrente (transferência corrente do poder). Exemplo: O IMPOSTO é Receitacorrente, porque não se origina de qualquer bem de capital, mas de obrigação social doscidadãos de contribuírem para manutenção da atividade pública, e o produto de suaarrecadação não está vinculado a uma despesa de capital. Receitas Correntes Vínculo Despesas Correntes (imposto) (salários dos servidores)

RECEITAS DE CAPITAL: São as que provêm da alienação de um bem de capital, as queestejam na lei, definidas como operações de capital – obtenção de empréstimos - ,recebimento das amortizações de empréstimos concedidos e os que estejam, por ato dopoder público, reinvinculadas a uma operação de capital (Transferências de Capital). Receitas de Capital Vínculo Despesas de Capital (Operações de Crédito) (Obras e Instalações).


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3. ESTÁGIOS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIAa) PREVISÃO: Representa a expectativa de realização das receitas estimadas na fase daelaboração do orçamento. Corresponde aos valores que a lei do orçamento consignar, poissão estimativas de receitas que se originam de estudos de previsão, antes de comporem oprojeto de lei orçamentária.b) LANÇAMENTO: Procedimento ou ato administrativo em que a autoridade competente,adotando parâmetros como a alíquota, base de cálculo, e outros deferidos em leis ouregulamentos, estipula o valor do Crédito Tributário, a época de sua exigibilidade, a forma depagamento ou parcelas etc.c) ARRECADAÇÃO: É caracterizada pelo recebimento do crédito público, lançado ou não,devida pelo contribuinte, através dos Agentes Arrecadadores (repartições públicas, bancoscredenciados, correios, etc.). Nesta etapa o numerário arrecadado está em trânsito e nãopode ser usado para realizar pagamentos. d) RECOLHIMENTO: Consiste no repasse do numerário recebido pelos agentesarrecadadores no Tesouro, completando o ciclo do processo de realização da receita.

4. DÍVIDA ATIVA Constituem as importâncias relativas a tributos, multas e créditos da Fazenda Pública,lançados mas não recebidos no prazo de vencimento a partir da data de sua inscrição.

DÍVIDA ATIVA TRIBUTÁRIA é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, provenienteda obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas.

DÍVIDA ATIVA NÃO TRIBUTÁRIA: são os demais empréstimos compulsórios,contribuições, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias; aluguéis, custosprocessuais, indenizações e outras obrigações legais. Os créditos mencionados, exigíveis pelo transcurso do prazo de pagamento, serãoinscritos como Dívida Ativa, em registro próprio, e a respectiva receita será escriturada aesse título somente no exercício em que forem arrecadadas. 5. RECEITA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA É a que não consta do orçamento e compreende as entradas em dinheiro ou créditos deterceiros, de que o Estado é devedor como simples depositário. Não depende de autorizaçãolegislativa para sua arrecadação. Sua realização não se vincula à execução do orçamento,nem constitui renda do Estado, que é apenas depositário desses valores. É classificada emcontas financeiras adequadas, existentes no plano de contas da entidade. O valor recebidoconstitui sim, receitas, mas, em contrapartida constitui passivo exigível e, como tal, serárestituído quando, de direito, for reclamado. Exemplo: consignações em folha de pagamentoe salários não reclamados. O INSS quando retido na folha de pagamento, é Receita Extra-Orçamentária para Municípios e Estados.


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Quando são pagos ou recolhidos aos cofres da Previdência que detém a competênciatributária desse tributo, nesse momento Municípios e Estados têm a chamada DespesaExtra-Orçamentária. A receita arrecadada pela Previdência referente ao INSS constituiReceita Orçamentária.

6. A RECEITA PÚBLICA E A LRF O artigo 11 da LRF assim escreve: “Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente dafederação”.

a) DESPESAS CORRENTES que são os gastos de natureza operacional, realizados pelaadministração pública, para a manutenção e o funcionamento dos seus órgão.

PESSOAL E ENCARGOS: JUROS E ENCARGOS DA DIVIDA:

OUTRAS DESPESAS CORRENTES: b) DESPESAS DE CAPITAL que são gastos cujo propósito é o de criar novos bens decapital ou mesmo adquirir bens de capital já em uso, que são respectivamente investimentose inversões financeiras, e que constituirão incorporações ao patrimônio público. Incluemtambém neste grupo as transferências de capital que são dotações para investimentos ouinversões financeirasque outras pessoas de direito público ou privado devam realizar.

INVESTIMENTOS: INVERSÕES FINANCEIRAS: AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA: ESTÁGIOS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIAa) FIXAÇÃO – etapa em que são fixados os valores para a Despesa Orçamentária porocasião da elaboração do Orçamento, onde são fixadas as dotações ou os créditosorçamentários que deverão ser aprovados pelo legislativo para a execução desses valoresno próximo exercício. b) LICITAÇAO - são procedimentos administrativos destinados a selecionar, entrefornecedores qualificados, aquele que apresentar proposta mais vantajosa para aAdministração. A legislação sobre Licitações e Contratos da Administração Pública (Lei nº8.666/93) específica as obrigatoriedades de valores de despesas que deverão ser licitadas.c) EMPENHO – é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado umaobrigação de pagamento. Uma vez autorizado e emitido o empenho (Nota de Empenho), ficacriada a obrigação de pagamento do Estado.


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d) LIQUIDAÇÃO – consiste na verificação do direito adquirido do credor e tem por fimapurar: a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância a pagar; e a quem se devepagar, para extinguir a obrigação. Terá por base: contrato; a Nota de Empenho; ecomprovantes da entrega dos materiais ou da prestação dos serviços. PAGAMENTO – ato onde o poder público faz a entrega do numerário correspondente,recebendo a devida quitação. RESTOS A PAGAR A Lei 4320/64 assim define: “Artigo 36 – Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagasaté o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas”.

RESTOS A PAGAR DE DESPESAS PROCESSADAS são aqueles que, cujo empenhofoi entregue ao credor, que por sua vez fornecem o material, prestou o serviço ou aindaexecutou a obra, e a despesa foi considerada “liquidada” por ter sido cumprido o 3º estágiocorrespondente à liquidação, faltando apenas o pagamento. Verifica-se que a despesaprocessou-se até a liquidação e em termos orçamentários foi considerada “despesarealizada” faltando apenas o último estágio do pagamento.

RESTOS A PAGAR DE DESPESAS NÃO PROCESSADAS são aquelas cujo empenhofoi emitido, porém o objeto adquirido não foi entregue, ou a prestação de serviço não foiainda efetuada e, portanto, não atingiu o 3º estágio da liquidação. Por conseguinte a despesanão está realizada, porque não passou do estágio da liquidação.

A LRF trata dos Restos a Pagar no artigo 42: “É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art.20, nos últimos dois quadrimestresdo seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmentedentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que hajasuficiente disponibilidade de caixa para este efeito”.

DÍVIDA PÚBLICA São os compromissos assumidos pela administração pública, acrescidos dos encargosde juros e demais despesas legalmente contratadas. Não se baseiam somente nosempréstimos, mas também nas dívidas constituídas, provenientes de depósitos, comocanções, fianças, consignações, etc. resíduos passivos (restos a pagar) e outras ocorrênciasda mesma natureza. DÍVIDA FUNDADA OU CONSOLIDADA - representada pelos compromissos internos ouexternos, assumidos pela administração pública, a longo prazo, com estipulação decondições específicas de pagamento, envolvendo juros e garantia por títulos governamentaisou contratos. DÍVIDA FLUTUANTE OU ADMINISTRATIVA – restringe-se à área Nacional e seuresgate é sempre programado a curto prazo. Compreende: toda receita Extra-Orçamentária,os restos a pagar e os débitos de tesouraria.


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CRÉDITOS ADICIONAIS Os recursos para execução dos programas de trabalho do governo são especificadosatravés dos Créditos Orçamentários ou Dotações fixados pelo Executivo e aprovados peloLegislativo no Orçamento anual. Tais recursos ou créditos podem tornar-se insuficientes ounão constar na Lei Orçamentária, daí a necessidade de abrirem-se créditos adicionaisdurante a execução orçamentária no exercício financeiro. Então, Créditos Adicionais são autorizações de despesas não computadas ouinsuficientemente dotadas na Lei do Orçamento. A – Classificam-se em:

• CRÉDITOS SUPLEMENTARES – que se destinam a reforçar a dotaçãoorçamentária que se tornou insuficiente durante a execução orçamentária, e objetivama correção de erros de orçamentação.

• CRÉDITOS ESPECIAIS – que se destinam a atender despesas para as quaisnão haja dotação orçamentária específica, ou seja, sua ocorrência indica a existênciade erros de planejamento.

• CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS – destinados ao atendimento de despesasimprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra ou calamidade pública.

B – AUTORIZAÇÃO E ABERTURA Todos os créditos adicionais são abertos por Decreto do Executivo. Mas os créditosEspecial e Suplementar dependem da prévia autorização legislativa e de indicação dosrecursos disponíveis que compensarão a abertura dos respectivos créditos. Os créditosExtraordinários, pela própria urgência que os motiva, não comportam autorização legislativaprévia.

C – INDICAÇÃO DE RECURSOS COMPENSATÓRIOS PARA A ABERTURA DECRÉDITOS ADICIONAIS I – Superávit financeiro apurado em Balanço Patrimonial do exercício anterior; II – Provenientes de excesso de arrecadação; III – Resultantes da anulação parcial ou total das dotações orçamentárias ou de créditosadicionais autorizados em lei; IV – Produto de operações de crédito autorizada, em forma que, juridicamente, possibiliteo Executivo realizá-las.

OBSERVAÇÕES* A CF – 88 veta a realização por qualquer dos poderes, de despesas que excedam oscréditos orçamentários e adicionais. QUADRO RESUMOClassificações Conceito Características Observações


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Suplementares São autorizações parareforço de dotaçõesorçamentárias que,por qualquer motivo,tornaram-seinsuficientes durante aexecução doorçamento

Autorizados por lei,admitindo-se aautorização naprópria leiorçamentária,abertos por decretodo Executivo, comindicação dosrecursos quecompensarão aabertura dosrespectivos créditose terão sempre amesma vigência dadotação suplementada.

Os créditos adicionaissuplementares eespeciais dependem daexistência de recursosdisponíveis edescomprometidos, naforma do que dispõe oart. 43, §§ e incisos daLei nº 4320/1964.

Especiais

São autorizações que visam àinclusão de dotações paraatendimento de novosprogramas, cujas despesasdeixaram de ser incluídas na leiorçamentárias.

Autorizados sempre por leiespecífica, abertos por decreto doexecutivo, com indicação dosrecursos que compensarão aabertura dos respectivos créditos,e têm vigência até o final doexercício financeiro em que foremautorizados, salvo se o ato deautorização for promulgado nosúltimos quatro meses do exercício, caso em que, havendo expressadisposição legal, poderão serreabertos, no limite de seussaldos.


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Extraordinários São autorizações paraatendimento a despesasurgentes e imprevisíveis, comoas decorrentes de guerra,revolução ou calamidade pública.

Pela excepcionalidade que oscaracteriza, são abertos pordecreto do Poder executivo,independente de autorizaçãolegislativa prévia, que dele daráimediato conhecimento ao poderLegislativo, justificando as causasdo ato, sem que haja a indicaçãodos recursos que compensarão aabertura dos respectivos créditos,e com a mesma vigência doscréditos especiais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. São Paulo:Atlas,2002. CRUZ, Flávio da. et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São Paulo: Atlas, 2000. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. 6 ed. São Paulo: Atlas, 1998. MATIAS, Alberto Borges. Administração Financeira Municipal. São Paulo: Atlas, 2000. REIS, Heraldo da Costa, JR, J. Teixeira Machado. A Lei 4320 Comentada. 29 ed. Rio deJaneiro: IBAM, 1998. SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental: Um Enfoque Administrativo. 4 ed. SãoPaulo: Atlas, 2000. SILVA, Jair Cândido da., VASCONCELOS, Edílson Felipe. Manual de ExecuçãoOrçamentária e Contabilidade Pública. Brasília-DF: Editora Brasília-Jurídica, 1997. SLOMSKI, Valmor. Manual de Contabilidade Pública: Um Enfoque na ContabilidadeMunicipal. São Paulo: Atlas, 2001. Legislação Específica Constituição Federal de 1988. Lei N° 4.320/64 Lei N° 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal. Código Tributário Nacional. Lei N° 8.666/93 – Licitações Públicas.

orcamento e contabilidade publica (alexandre freitas)

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