UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS - UNIMONTESCentro de Ciências Sociais Aplicadas - CCSA

Curso de Direito

Lúcio Balieiro Gomes Júnior

O MUNICÍPIO DE MONTES CLAROS E OS INCENTIVOS FISCAIS E FINANCEIROS PARA INSTALAÇÃO E AMPLIAÇÃO

DE EMPRESAS

Montes Claros - MGAbril / 2015

Lúcio Balieiro Gomes Júnior

O MUNICÍPIO DE MONTES CLAROS E OS INCENTIVOS FISCAIS E FINANCEIROS PARA INSTALAÇÃO E AMPLIAÇÃO

DE EMPRESAS

Monografia apresentada ao Curso de Direito, da Universidade Estadual de Montes Claros como exigência para obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Orientador: Professor Lindon Jonhson Dias da Silva

Montes Claros - MGAbril / 2015

Lúcio Balieiro Gomes Júnior

O MUNICÍPIO DE MONTES CLAROS E OS INCENTIVOS FISCAIS E FINANCEIROS PARA INSTALAÇÃO E AMPLIAÇÃO

DE EMPRESAS

Monografia apresentada ao curso de Direito, da Universidade Estadual de Montes Claros como exigência para obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Orientador: Professor Lindon Jonhson Dias da Silva

_______________________________Professor (a)

_______________________________Professor (a)

Montes Claros - MGAbril / 2015

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer primeiramente ao meu orientador, Professor Lindon

Jonhson Dias da Silva, pela contribuição inestimável, trazendo muitas luzes sobre todos

os temas e dilemas enfrentados;

Também sou profundamente grato a Professora Ionete de Magalhães Souza

Simone Lessa, pelas infindáveis correções e sugestões;

Por último, agradeço aos meus irmãos e pais, que apesar da ausência física,

estiveram sempre presentes, dando-me força nos momentos de dificuldades, com suas

lições de sabedoria.

RESUMO

Com o intuito de promover o desenvolvimento local, com incremento das atividades econômicas e atração de empresas para o seu território, os Municípios Brasileiros têm cada vez mais utilizado os incentivos fiscais e financeiros. A pesquisa tem como finalidade analisar a utilização destes instrumentos no âmbito do Município de Montes Claros para instalação e ampliação de empresas. Para isso será apresentado os principais pontos pertinentes a legislação municipal sobre o assunto em tela, como as condições, o prazo de vigência e a forma como estes incentivos estão sendo aplicados. Em um primeiro momento, o trabalho busca apresentar o arcabouço constitucional para a utilização desses instrumentos, apresentando objetivos constitucionais, os princípios fundamentais inerentes ao regime jurídico administrativo brasileiro e alguns direitos fundamentais.

Palavras-chave: Incentivos Fiscais. Incentivos Financeiros. Município.

ABSTRACT

In order to promote local development, increasing economic activities and attracting companies to its territory, thus enabling the implementation of public policies for the population, the municipalities have been using fiscal and financial incentives. The research aims to analyze the fiscal and financial incentives used in the Montes Claros city for the creation and establishment of new businesses, for it will be presented the main points relevant municipal legislation on the subject at hand, the conditions, the lifetime and how these incentives are being applied. At first, the job search present the constitutional framework for the use of these instruments, with constitutional objectives, the fundamental principles inherent in the legal administrative system and some fundamental rights.

Keywords: Tax incentives. Financial incentives. Municipality.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.......................................................................................................................11

CAPÍTULO 1 OS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA FEDERATIVA

DO BRASIL, OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS INERENTES AO REGIME

JURÍDICO ADMNISTRATIVO E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS...........................12

1.1 Os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil......................................12

1.2 Os princípios fundamentais inerentes ao regime jurídico administrativo brasileiro.......14

1.3 A tributação e os direitos fundamentais..........................................................................15

1.3.1 Definição e função dos tributos...................................................................................15

1.3.2 Direitos fundamentais..................................................................................................17

1.3.2.1 O princípio da isonomia............................................................................................17

1.3.2.2 O princípio da legalidade..........................................................................................18

1.3.2.3 Exigência de lei específica para a concessão de incentivos fiscais..........................20

CAPITULO 2 INCENTIVOS FISCAIS E FINANCEIROS: O CONCEITO E

FINALIDADE.........................................................................................................................23

2.1 O papel dos incentivos fiscais e financeiros no desenvolvimento municipal.................23

2.2 Incentivos fiscais.............................................................................................................25

2.3 Incentivos financeiros.....................................................................................................29

CAPÍTULO 3 O MUNICÍPIO DE MONTES CLAROS E OS INCENTIVOS FISCAIS

E FINANCEIROS PARA INSTALAÇÃO E AMPLIAÇÃO EMPRESAS.......................32

CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................................43

REFERÊNCIAS......................................................................................................................44

INTRODUÇÃO

Segundo estudo divulgado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento

Econômico (OCDE), o Brasil tem a segunda maior carga tributária entre os países da América

Latina. No ranking, que compreende 18 países, o país aparece atrás apenas da Argentina.1

Segundo o levantamento, os impostos e tributos pagos pelos brasileiros e pelas

empresas no país correspondem a 36,3% do Produto Interno Bruto (PIB) do país. Na Argentina,

essa proporção é de 37,3%. No Uruguai, terceiro no ranking, a carga tributária é de 26,3%.

Levando em conta tal informação, diversos Municípios Brasileiros para promoverem

suas políticas públicas e gerar à população melhores condições de vida, utilizam-se de incentivos

fiscais e financeiros, para atrair empresas para o seu território, pretendendo com isso ajudar no

desenvolvimento local e gerar na região.

O presente trabalho tem como principal objetivo apresentar os incentivos fiscais e

financeiros utilizados pelo Município de Montes Claros para instalação e ampliação de

empresas em seu território, promovendo assim o seu desenvolvimento econômico.

Nesse caminho, objetiva-se em um primeiro momento, conhecer a base

constitucional que dá suporte à utilização destes instrumentos como mecanismos de

implementação de políticas públicas, apresentando os objetivos fundamentais da Constituição

Federal Brasileira, os princípios fundamentais inerentes ao regime jurídico administrativo e

alguns direitos fundamentais.

Feitas estas considerações, no segundo capítulo, serão abordados os incentivos

fiscais e financeiros de maneira mais direta, apresentando alguns exemplos, conceitos e

finalidades destes instrumentos.

Por fim, se fará um estudo dos principais pontos relativos a legislação do

Município de Montes Claros pertinente a tais incentivos, exibindo diversas informações sobre

incentivos fiscais e financeiros municipais, dando-se ênfase as políticas públicas que o

Município espera atender com a utilização de tais instrumentos.

1 Dados retirados da reportagem “Carga tributária brasileira é 2ª maior da América Latina, mostra OCDE” Disponível em: http://g1.globo.com/economia/noticia/2014/01/carga-tributaria-brasileira-e-2-maior-da-america-latina-mostra-ocde.html. Acesso em: 20 de dezembro de 2014.

CAPÍTULO 1 OS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPÚBLICA FEDERATIVA

DO BRASIL, OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS INERENTES AO REGIME

JURÍDICO ADMNISTRATIVO E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS.

1.1 Os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) foi

pioneira na definição de objetivos para o Estado, tendo como fonte principal a Constituição

Portuguesa, promulgada após a restauração democrática. (PIMENTA, 2009)

Estes objetivos, nas palavras Marcelo Alkimim, “caracterizam-se por metas

estabelecidas pelo constituinte e que devem nortear toda a atuação estatal, em suas diferentes

esferas e poderes ” (PIMENTA, 2009, p.167)

Neste contexto, é importante não confundir a ideia de objetivos com a de

fundamentos. Ensina Celso Bastos que "os fundamentos são inerentes ao Estado, fazem parte

da sua estrutura. Quanto aos objetivos, estes consistem em algo exterior que deve ser

perseguido” (BASTOS, 1989, p.372)

Na CRFB/1988 foram estabelecidos no artigo 3º como objetivos fundamentais da

República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Nota-se a influência de um direito fundamental tido como núcleo do nosso

ordenamento jurídico, qual seja, a dignidade da pessoa humana. Este é o entendimento de

Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino que ensinam que “todos os preceitos constitucionais

devem ser interpretados adotando como marco referencial a dignidade humana.” (PAULO;

ALEXANDRINO, 2011, p.1.016-1.017)

Os entes federativos devem procurar através de políticas públicas, buscar a

consecução destes objetivos fundamentais. No intento do presente trabalho, o objetivo

fundamental apresentado no inciso III se mostra de extrema relevância.

Este objetivo, representa a meta mais imediata para o Estado Brasileiro. Isso se dá

em virtude das desigualdades estarem cada vez mais acentuadas em nosso país, fazendo com

que exista a coexistência de economias extremamente desenvolvidas em meio a enormes

bolsões de pobreza. (PIMENTA, 2009)

Américo Luís Martins da Silva confirma tal fato ao afirmar que “quanto a redução

das desigualdades regionais, isto não pode se reduzir a letra morta no contexto constitucional,

uma vez que este problema realmente existe e é notório.” (SILVA, 1996, p.73)

Nesse sentido, Pedro Lenza ensina que a própria CRFB/1988 já traz em seu bojo,

alguns instrumentos voltados para tal finalidade, como a criação de regiões administrativas

(artigo 43), a lei que institui o plano plurianual (artigo 165, § 1º), o fundo de erradicação da

pobreza, a possibilidade de concessão de incentivos fiscais na forma do artigo 151, I, entre

outros. (LENZA, 2011)

Quanto a utilização de incentivos fiscais, necessário se faz algumas considerações.

O inciso primeiro do artigo 151 da CRFB/1988, veda a União:

Instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País; (grifo não original)

Da leitura do dispositivo, verifica-se que a possibilidade da concessão dos

incentivos fiscais está em plena consonância com o inciso III, do artigo 3º da CRFB/1988. Foi

neste contexto, que a CRFB/1988, previu, no artigo 40, do ADCT, a manutenção da Zona

Franca de Manaus, que goza de privilégios fiscais específicos por período certo.2

Ricardo Alexandre, discorrendo sobre o tema, traz importantes ensinamentos,

asseverando sobre a importância te tal instituto:

Há alguns casos em que o benefício concedido parece caminhar na contramão do princípio da isonomia. A situação é praticamente inevitável, pois, ao conceder benefícios fiscais com o objetivo de atrair grandes empresas para regiões menos desenvolvidas do País, acaba-se por negar o mesmo tratamento a empresas de menor potencial econômico que estejam instaladas nas regiões mais prósperas. A benesse não é extensiva, portanto, a entidades que estão entre as que mais dela precisam, mas terá como consequência uma melhoria na qualidade de vida de um grupo bem maior de pessoas, justamente as residentes em regiões subdesenvolvidas, e que têm nas ações do Estado uma das últimas esperanças de melhoria de suas condições econômico-sociais. (ALEXANDRE, 2013, p.131) (grifo não original)

2 Art. 40. É mantida a Zona Franca de Manaus, com suas características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da promulgação da Constituição. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 20 de dezembro de 2014.

O Município, como parte integrante do Estado Federativo, também se vincula a

implementação de políticas públicas nas diretrizes determinadas pela CRFB/1988 para o

alcance dos objetivos constitucionais. É nesse contexto, que cada vez mais tais entes

federativos têm utilizado dos incentivos fiscais e financeiros.

1.2 Os princípios fundamentais inerentes ao regime jurídico administrativo brasileiro

No intuito da concretização dos objetivos mencionados no tópico anterior, o

Estado possui diversas prerrogativas, dando ênfase neste ponto, a um dos princípios que

formam o denominado regime jurídico administrativo, conhecido como a supremacia do

interesse público sobre o interesse particular.

Com efeito, de forma precisa e objetiva, Ricardo Alexandre destaca que em

virtude deste princípio:

[...] quando há, numa relação jurídica, um polo ocupado pelo Estado, agindo nesta qualidade (como ente estatal buscando a consecução de fins públicos), e outro ocupado por particular defendendo seus direitos individuais, é considerada normal a atribuição de vantagens ao Estado. Há um desnivelamento, uma verticalização na relação jurídica. O Estado comparece um pouco acima; o particular, um pouco abaixo. (ALEXANDRE, 2013, p.2)

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que tais vantagens devem ser utilizadas

com o intuito de atender o interesse geral, que não pode ceder diante do interesse individual.

Portanto, a utilização destas pela autoridade administrativa não deve ser direcionada no

sentido de prejudicar um inimigo político, ou até mesmo beneficiar um amigo, pois em tais

casos prevalecerá o interesse individual sobre o interesse público, restando configurado,

portanto, o desvio de poder ou desvio de finalidade, o que torna o ato ilegal. (DI PIETRO,

2008)

Formando os pilares do regime jurídico administrativo, ao lado do princípio da

supremacia do interesse público, está o princípio da indisponibilidade do interesse público,

que na lição do Mestre Celso Antônio Bandeira de Mello citado por Maria Sylvia Zanella Di

Pietro:

Significa que, sendo interesses qualificados como próprios da coletividade - internos ao setor público -, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los - o que é

também um dever - na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis. (DI PIETRO, 2008, p.65)

Neste sentido, os agentes públicos não devem praticar atos que possam de alguma

maneira depreciar o patrimônio ou o interesse público, pois estes não têm disponibilidade

sobre tais interesses confiados à sua guarda.

Questão interessante pode surgir na possibilidade de concessão de incentivos

fiscais por intermédio de lei, diante do princípio da indisponibilidade do interesse público,

algo que acarreta na maioria das vezes, isenção na cobrança de tributos, seja ela total ou

parcial.

O Mestre Ricardo Alexandre, de maneira clara, arremata tal questionamento,

descrevendo que nesta situação, “a isenção está sendo concedida pelo próprio Estado, ou, em

face do princípio democrático, pelo próprio povo, verdadeiro destinatário teórico de todas as

ações estatais.” (ALEXANDRE, 2013, p.3)

Continua o citado autor a explicar que “o ponto crucial é que, ao menos na teoria,

no parlamento estão os representantes do povo. Dessa forma, a concessão de qualquer

benefício fiscal por lei significa que o povo quis o próprio benefício.” (ALEXANDRE, 2013,

p.3)

Diante desse contexto, tem-se que os recursos públicos não se encontram à livre

disposição dos governantes, porém isto não os proíbe de se valer dos incentivos fiscais e

financeiros para implementação de políticas públicas voltadas ao ente federativo, desde que

tais incentivos estejam previstos em lei, pois deste modo, estes estariam sendo concedidos

pelo próprio povo, através dos seus representantes legais.

1.3 A tributação e os direitos fundamentais

1.3.1 Definição e função dos tributos

A definição de tributo pode ser encontrada no artigo 3º, do Código Tributário

Nacional (CTN). Segundo o qual, “o tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em

moeda cujo valor nela se possa exprimir, que não consta sanção de ato ilícito, instituída em lei

e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”

Luciano da Silva Amaro, em sua obra intitulada Direito Tributário Brasileiro,

define que “tributo é toda prestação pecuniária não sancionatória de ato ilícito, instituída em

lei e devida ao Estado ou a entidades não estatais de fins de interesse público.” (AMARO,

2003, p.25)

O tributo pode vir a apresentar duas funções: a fiscal e a extrafiscal. Segundo o

mestre Ricardo Alexandre "o tributo possui finalidade fiscal quando visa precipuamente a

arrecadar, carrear recursos para os cofres públicos. São os casos do ISS, do ICMS, do IR e de

diversos outros.” (ALEXANDRE, 2013, p.70)

O doutrinador Aurélio Pitanga Seixas Filho traz os elementos desta função,

descrevendo que:

Na medida em que as pessoas estão sujeitas ao cumprimento de um dever legal, o órgão administrativo com atribuição sobre esse dever legal tem o correspectivo dever legal de exigir o seu cumprimento. O Fisco tem o dever legal de exigir que o contribuinte pague o devido, podendo, para o exercício dessa função, utilizar poderes que são derivados e próprios da norma jurídica. (SEIXAS FILHO, 2003, p.5)

Já quanto à sua função extrafiscal, Ricardo Alexandre delineia que "o tributo

possui natureza extrafiscal quando objetiva fundamentalmente intervir numa situação social

ou econômica." (ALEXANDRE, 2013, p.70)

Nesta mesma linha, Paulo de Barros Carvalho leciona que quando “a tributação

prestigia situações tidas como social, política ou de valor econômico, perseguindo objetivos

que não os meramente arrecadatórios temos a extrafiscalidade.” (CARVALHO, 2000, p.229)

Marcos André Vinhas Catão, coloca os tributos extrafiscais como aqueles “de

natureza não eminentemente arrecadatória, destinados prioritariamente a correção de

situações indesejadas sob o ponto de vista social, econômico ou político.” (CATÃO, 2004,

p.23)

Nesse aspecto, Aurélio Pitanga Seixas Filho conclui que:

O legislador aproveita uma possível redução na carga tributária do contribuinte para induzi-lo (incentiva-lo) a fazer uma determinada atividade, preenchendo dessa forma uma função relevante na sociedade, que, sem a isenção extrafiscal, não seria feita pelo menos naquele momento. (SEIXAS FILHO, 1999, p.114)

Dentro deste contexto de extrafiscalidade e pela sua importância no meio

socioeconômico, o Estado percebeu o potencial de tais tributos em induzir comportamentos,

seja pela sua incidência ou pela sua ausência, como nos incentivos, podendo utiliza-los na

consecução de suas políticas públicas observando sempre os princípios constitucionais.

1.3.2 Direitos fundamentais

1.3.2.1 O princípio da isonomia

Para se ter uma noção do princípio da isonomia, mister se faz apresentar a lição

dada por Rui Barbosa quando afirmou na sua Oração aos Moços:

A regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios da inveja, do orgulho, ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não igualdade real. (BARBOSA, 2000, p.26)

Partindo destes ensinamentos, Ricardo Alexandre ensina, que a isonomia possui

uma acepção horizontal e uma vertical. Quanto a primeira, alude o citado mestre que estará

presente diante de pessoas que estão niveladas, na mesma situação e que, portanto, devem ser

tratadas de forma idêntica. (ALEXANDRE, 2013)

Quanto à acepção vertical, o autor nos informa que restará presente quando

relacionar-se a pessoas que se encontram em situações distintas e que, de tal maneira devem

ser tratadas de maneira diferenciada na medida em que se diferenciam. (ALEXANDRE,

2013)

Marciano Seabra de Godoi, leciona que o referido instituto está presente de

maneira importante na CRFB/1988:

É fato notório que o ideal político da igualdade é positivado, com maior ou menor detalhamento, na generalidade das constituições do mundo contemporâneo, mais precisamente no capítulo dos direitos fundamentais do cidadão. Vejam-se os seguintes exemplos: Constituição brasileira “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: [...] III – erradicar a pobreza e a

marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. ” Art. 5º (inserido no Título relativo aos direitos e garantias fundamentais) “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: I – homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição”. (GODOI, 1999, p.111)

No campo dos tributos, o princípio é apresentado, pelo artigo 150, II, da

CRFB/1988, ao proibir a instituição de:

[...] tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.

Ricardo Alexandre ensina que o artigo citado se refere a acepção horizontal do

princípio da isonomia, exigindo tratamento igual aos que estão em situação equivalente,

porém, ao mesmo tempo, o artigo implicitamente deixa claro a necessidade de tratamento

desigual aos que se encontram em situações relevantemente distintas, apresentando além

disso, portanto, a acepção vertical. (ALEXANDRE, 2013)

Brilhante de igual modo, a lição do professor Roque Antônio Carraza aduzindo

que a norma tributária deve pautar-se sempre sob este aspecto:

A lei tributária deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade. Melhor expondo, quem está na mesma situação jurídica deve receber o mesmo tratamento tributário. Será inconstitucional – por burla ao princípio republicano e ao da isonomia – a lei tributária que selecione pessoas, para submetê-las a regras peculiares, que não alcançam outras, ocupantes de idênticas posições jurídicas. (CARRAZA, 1999, p.59)

De outro modo, verifica-se que o princípio em tela, garante que diante de

desigualdade relevante, a CRFB/1988 permite a diferenciação por parte do Estado. Sendo

assim, a igualdade tributária poderá ser relativizada, sempre que uma situação específica

demandar um tratamento distinto, que vise à realização por exemplo, de um objetivo

constitucionalmente justificável. (BRANDÃO, 2013).

É dentro deste contexto que os entes federativos poderão se valer de incentivos

fiscais e financeiros para atrair empresas que se instalam em determinada região menos

desenvolvida, como forma de fomentar o crescimento econômico e a melhora dos indicadores

sociais da região. Para isso, deverão ao concedê-los, demonstrar tais fins, evitando, assim, a

violação à isonomia.

1.3.2.2 O princípio da legalidade

Hugo de Brito Machado aponta que "no Brasil, como, em geral, nos países que

consagram a divisão dos Poderes do Estado, o princípio da legalidade constitui o mais

importante limite aos governantes na atividade de tributação." (MACHADO, 2008, p.35)

Nesse sentido, Iso Chaitz Scherkerkewitz leciona, de forma pertinente que:

Na maior parte dos países democráticos um tributo só pode ser instituído por lei. No nosso país esta é uma determinação constitucional. Lei é o resultante do processo legislativo pelo qual o povo, por intermédio de seus representantes, aprova ou não a pretensão estatal de instituir um novo tributo. (SCHERKERKEWITZ, 1996, p. 32)

Deste modo, o princípio da legalidade é o que pode-se chamar de pilar central

sobre o qual se assenta toda a ideia de legalidade interna ao Estado Democrático de direito. É

o que ensina Ronaldo Poletti:

Onde houver constituições rígidas e escritas, nos regimes democráticos, elas fazem a lei do Estado e dos cidadãos, acarretando a hierarquia das leis (todas a ela devem submeter-se), que, no fundo, resulta da aplicação do princípio da legalidade. Este princípio fundamenta a supremacia da Constituição, a lei que está acima das outras leis. (POLETTI, 2000, p.53)

O Professor Eduardo Sabbag descreve sobre o surgimento de tal princípio:

O princípio da legalidade é multissecular, com previsão inaugural na Carta Magna inglesa, de 1215, do Rei João Sem Terra. À época, a nobreza e a plebe, reunindo esforços e se insurgindo contra o poder unipessoal de tributar, impuseram ao príncipe João um estatuto, visando inibir a atividade tributária esmagadora do governo. Em outras palavras, objetivavam impor a necessidade de aprovação prévia dos súditos para a cobrança dos tributos, do que irradiou a representação ‘no taxation whithout representation’. (SABBAG, 2012, p. 53)

Quanto ao ordenamento jurídico brasileiro, o princípio da legalidade esteve

presente em todos os textos constitucionais, com exceção da Constituição federal de 1937,

omissa a esse respeito. Na CRFB/1988, pode-se nota-lo no artigo 5º, II, que estabelece “que

ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”

(SABBAG, 2012)

Referindo-se especificadamente à matéria tributária, o artigo 150, I, da

CRFB/1988 proíbe os entes federados de "exigir ou aumentar tributo sem lei que o

estabeleça". Lembrando ainda, que o tributo, por definição legal (CTN, artigo 3º), é prestação

instituída em lei.

O mestre Ricardo Alexandre constata tal fato ao afirmar que "o tributo só pode ser

criado por lei, seja ordinária, casos em que pode haver a utilização de Medida Provisória, ou

complementar." (ALEXANDRE, 2013, p.83)

Dentro do contexto da legalidade, ressalta-se um princípio no direito conhecido

como paralelismo das formas. Segundo tal princípio “se um instituto jurídico foi criado por

meio de uma regra jurídica de determinada hierarquia, para promover sua alteração ou

extinção é necessária a edição de um ato de hierarquia igual ou superior.” (ALEXANDRE,

2013, p. 83)

Trazendo valiosa lição sobre o assunto, Eduardo Sabbag esclarece:

A Constituição Federal de 1988 foi explícita ao mencionar os elementos ‘instituição’ e ‘aumento’, levando o intérprete, à primeira vista, a associar a lei apenas aos processos de criação e majoração do tributo. Essa não parece ser a melhor exegese: a lei tributária deve servir de parâmetro para criar e, em outro giro, para extinguir o tributo; para aumentar e, em outra banda, reduzir a exação. Com efeito, conforme se estudará no transcorrer da obra, as desonerações tributárias, quer no plano da extinção (e.g., isenções, remissões etc.), quer no plano das reduções (v.g., redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido etc.), adstringem-se à reserva de lei (art. 150, § 6º, CF). Daí se assegurar que o comando previsto no inciso I do art. 150 da CF/88 atrela-se, inexoravelmente, aos paradigmas fáticos instituição-extinção e aumento-redução. (SABBAG, 2012, p.65) (grifo não original)

Sendo assim, ao mesmo modo em que a Constituição exige lei para a instituição

de tributos, também o faz, para a respectiva extinção. Logo, a concessão de incentivos como

os ficais, que excluem total ou parcialmente o crédito tributário, em virtude da

indisponibilidade do interesse público e do princípio da legalidade, deve sempre ser feita por

meio de lei.

1.3.2.3 Exigência de lei específica para a concessão de incentivos fiscais

O artigo 150, §6º da CRFB/1988 determina que:

Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g. (grifo não original)

O crédito tributário é parte do patrimônio público, e conforme visto quando se

tratou do princípio da indisponibilidade do interesse público não pode o administrador dele

dispor como melhor lhe convier. Em vista disso não é possível a concessão de incentivos

fiscais, que visam ora extinguir, ora excluir, ora diminuir o crédito tributário, por ato

infralegal.

Nesse sentido, Ricardo Alexandre traz valiosa lição, afirmando que tal restrição

possui “o salutar efeito de diminuir bastante a margem de manobra do Poder Executivo,

dificultando-lhe a tentadora possibilidade de se utilizar da desoneração tributária como moeda

de troca por vantagens pessoais da autoridade administrativa.” (ALEXANDRE, 2013, p.139)

Dando continuidade ao estudo do tema, Ricardo Alexandre aduz que:

Apesar de a matéria se referir a uma limitação constitucional ao poder de tributar, a norma isentiva, por não estar regulando tal limitação, mas sim excluindo a tributação, poderá ser uma lei ordinária, salvo nos casos em que o próprio tributo isentado só possa ser criado por lei complementar. (ALEXANDRE, 2013, p. 140)

Nesse sentido, a norma isentiva pode ser criada por mera lei ordinária, salvo como

bem ressalta o autor, nos casos em que o próprio tributo isentado só possa ser criado por lei

complementar. Tal constatação tem fundamento no princípio da simetria das formas, instituto

a pouco explicado. (ALEXANDRE, 2013)

Ademais, nota-se na leitura do §6º do artigo 150, que além da necessidade de lei

para a concessão de tais benefícios fiscais, estas devem ser específicas, regulando

exclusivamente incentivos fiscais ou o correspondente tributo ou contribuição.

A causa da exigência de tal especificidade é evitar a prática, comum em nosso

parlamento, de esconder incentivos fiscais dentro de leis que tratam de matéria totalmente

diversa da tributária. Nesse sentido, leciona Ricardo Alexandre:

Na praxe legislativa brasileira, os projetos de lei ganham nomes que lhes identificam o conteúdo e facilitam a discussão da matéria. Assim, em vez de se falar em números se fala na ‘lei geral das microempresas’, ‘lei dos transgênicos’ etc. Um grave problema ocorreria se, por exemplo, fosse escondida, dentro de uma hipotética lei que cria o ‘dia do homem’, uma anistia às multas tributárias das empresas que

descumpriram regras da legislação do IPI. Seria possível que a lei tramitasse no Congresso Nacional sem que a maioria do parlamento tomasse conhecimento do benefício, o que configuraria uma agressão ao princípio da indisponibilidade do patrimônio público, pois os representantes do povo não teriam efetivamente analisado o mérito da questão. Também é possível imaginar a perniciosa inclusão, por parte da oposição, de benefício fiscal dentro de uma lei importante, de interesse da situação, como mecanismo para ‘negociar’ uma aprovação conjunta. (ALEXANDRE, 2013, p. 140-141)

Apesar da necessidade de lei especifica para se evitar os problemas aludidos, o

STF tem entendido que a interpretação dada ao §6º, não deve ser tão restritiva a ponto de se

considerar inconstitucional a concessão de um incentivo fiscal por uma lei que não trate

exclusivamente de matéria tributária. Neste sentido:

Na verdade, o mencionado dispositivo constitucional não impede que uma lei que contemple, v.g., um programa de financiamento agropecuário ou de incremento à construção de casas populares contemple a atividade com determinado incentivo fiscal. O benefício fiscal, aí, acha-se inter-relacionado com objetivo da lei, encontrando-se, portanto, atendido o requisito da especificidade. O que, a todas as luzes, teve por escopo a emenda constitucional em tela foi coibir velho hábito que induzia nosso legislador a enxertar benefícios tributários casuísticos no texto de leis, notadamente as orçamentárias, no curso do respectivo processo de elaboração, fenômeno que, no presente caso, não se verifica.3 (ALEXANDRE, 2013, p.141)

Outro ponto considerado na jurisprudência do STF, é o da impossibilidade do

Poder Judiciário, invocando o princípio da isonomia, substituir o juízo discricionário do

legislador e estender a outras pessoas incentivos fiscais, sob risco de ofensa ao artigo 5º,

caput, da CRFB/1988.4 (ALEXANDRE, 2013, p.142)

Ademais, muito embora se exigir a existência de lei em sentido formal para

concessão dos incentivos fiscais, é possível que o legislador deixe a cargo do Poder Executivo

a disciplina de pormenorizações que facilitem a compreensão do conteúdo legal.

Os atos normativos utilizados são os decretos de execução ou regulamentares, que

“costumam ser definidos como regras jurídicas gerais, abstratas e impessoais, editadas em

função de urna lei cuja aplicação de algum modo envolva atuação da administração pública,

visando a possibilitar a fiel execução dessa lei.” (PAULO; ALEXANDRINO, 2011)

A CRFB/1988 de forma expressa prevê a edição de regulamentos de execução em

seu artigo 84, IV, competindo privativamente ao Presidente da República expedir tais

regulamentos para a fiel execução das leis. Por simetria, cabe aos Prefeitos no âmbito

municipal a edição de tais atos infralegais.

3 STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.379/AL, Rei. Min. Maurício Corrêa, j. 24.04.1996, DJ 22.08.1997, p. 38.759.4 STF, 1.8 T., AI-AgR 142.348/MG, Rel. Min. Celso de Mello, j. 02.08.1994, DJ 24.03.1995, p. 6.807.

Em síntese, para que o ente federativo conceda incentivos fiscais e financeiros,

estes deverão estar previstos em lei formal, devendo esta ser especifica, porém poderá o

Administrador se valer de atos infralegais para especificar o conteúdo de tais leis.

CAPITULO 2 INCENTIVOS FISCAIS E FINANCEIROS: O CONCEITO E

FINALIDADE

2.1 O papel dos incentivos fiscais e financeiros no desenvolvimento municipal

Em pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE)

no ano de 20065, verificou-se que pouco menos da metade dos 5.507 municípios existentes no

país adotavam algum mecanismo de incentivo para a instalação e ampliação de empresas na

localidade. (IBGE, 2014)

O IBGE considera municípios com mecanismos de incentivos à instalação de

empreendimentos aqueles que possuem registros de doação de terrenos, cessão de terrenos,

isenção de taxas, isenção de Imposto sobre Serviços (ISS) e desconto ou isenção de Imposto

Predial e Territorial Urbano (IPTU). (IBGE, 2014)

No que diz respeito aos incentivos fiscais, a isenção de ISS foi a que mais ocorreu

no ano de 2006, junto com a isenção parcial do IPTU, ambas em 14% dos municípios. Logo

depois vem as isenções de taxas e isenção total do IPTU, observadas em 13% das localidades.

(IBGE, 2014)

5 Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm. Acesso em: 20 de dezembro de 2014.

Os incentivos mais utilizados foram cessão e doação de terrenos, respectivamente

adotadas por 23% e 22% dos municípios, sendo, portanto, os mecanismos mais utilizados à

época da pesquisa.

Mais recentemente, no ano de 2012, o IBGE publicou as “Pesquisas de

informações básicas municipais (Munic 2012)”6, vislumbrando-se um aumento no uso de tais

incentivos, entre os 5565 municípios do país, 3498 concediam algum tipo de incentivo.

(IBGE, 2015)

De acordo com o levantamento do IBGE, o mecanismo de incentivo que mais

cresceu entre os governos municipais para a atração de empresas foi a isenção parcial do

IPTU, que avançou 60,3% entre 2006 e 2012, totalizando 1.198 cidades. Em seguida, aparece

a isenção de taxas, com crescimento de 51,4% no mesmo período, para 1.104. (IBGE, 2015)

Além disso, restou verificado que os incentivos que menos cresceram foram

doação de terrenos e cessão de terrenos, que subiram 21,3% e 8,8%, respectivamente. (IBGE,

2015)

Apesar da queda, esses dois mecanismos ainda são os mais adotados em número

de municípios para atrair empresas. A pesquisa mostrou que, no ano passado, 1.461 cidades

estavam com registro de doação de terrenos a empresas e outras 1.345 tinham documentos de

cessão de áreas a companhias. (IBGE, 2015).

Este quadro, mostra que cada vez mais os municípios brasileiros aderem a

utilização dos incentivos fiscais e financeiros, instrumentos de desenvolvimento econômico,

que podem contribuir para a elaboração das políticas públicas.

Conforme bem destaca Marcelo Gollo Ribeiro “o Município encontra-se mais

próximo dos problemas locais e da utilização de instrumentos legais que permitam uma

melhor gestão.” (RIBEIRO, 2009, p.58)

Como ente federativo, suas políticas públicas devem estar atreladas às normas e

princípios constitucionais. Devendo estimular certos tipos de conduta que trarão benefícios

para a coletividade. (RIBEIRO, 2009, p.58)

Poder de propulsão é a finalidade de que dispõe o Município para impulsionar o desenvolvimento local, através de medidas governamentais de sua alçada. É, pois, toda ação incentivadora de atividades particulares lícitas e convenientes à coletividade. Fomentar o desenvolvimento econômico, cultural e social dos municípios é missão tão relevante quanto à contenção de atividades nocivas à coletividade. (MEIRELLES, op. cit., p. 486)

6 Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2012/. Acesso em: 20 de janeiro de 2015.

Nessa toada, delineia Marcelo Gollo Ribeiro:

A utilização de instrumentos tributários, em especial sob o enfoque extrafiscal e por intermédio dos denominados incentivos fiscais, que atuam, também, como instrumentos de políticas econômicas dentro do objetivo de desenvolvimento econômico, podemos dizer que se constituem em importante mecanismo para realização e prática de políticas públicas. (RIBEIRO, 2009, p.111)

Para que atinja objetivo, Eros Roberto Grau estipula ser necessário antes da

concessão de qualquer benefício, a definição sobre as atividades que serão estimuladas, com

planejamento das medidas que devem ser pautadas pela previsão de comportamentos

econômicos e sociais futuros. (GRAU, 2007)

É dentro deste contexto, visando o desenvolvimento econômico social e a

aplicação das políticas públicas almejadas, que o Município pode, em atendimento aos valores

constitucionais, empregar incentivos para a instalação e ampliação de empresas em seu

território.

Adilson Rodrigues Pires divide os incentivos, colocando de um lado os que atuam

sobre a receita pública e de outro, aqueles que atuam sobre a despesa pública. Nesse sentido:

Inicialmente, vale destacar que os incentivos dividem-se em duas categorias: os que operam sobre a despesa e os que operam sobre a receita. Os primeiros permitem controle orçamentário mais eficaz, embora os últimos sejam considerados os incentivos fiscais por excelência. Os incentivos concedidos com base na desoneração fiscal requerem cuidado maior na sua aplicação, devendo manter coerência com os princípios da atividade administrativa e com os princípios tributários, além de obedecer às normas constitucionais de direito financeiro, conforme a Lei Maior. (PIRES, 2007, p.20)

O autor coloca como exemplos de incentivos sobre a despesa pública: as

subvenções, o crédito presumido e os subsídios, e, como exemplos de incentivos sobre a

receita pública: a isenção, diferimento, remissão e anistia. (PIRES, 2007)

Cumpre ressalvar, no entanto, que os incentivos vêm sendo tratados pela doutrina

e pela jurisprudência com pouco rigor terminológico. Para efeitos de uma melhor

compreensão do trabalho, seguir-se-á a orientação do professor Adilson Rodrigues Pires,

abordando os incentivos em duas formas, os que operam sobre o domínio da despesa pública,

com a nomenclatura incentivos financeiros, e os que estão sobre o domínio da receita pública,

com a nomenclatura incentivos fiscais. (PIRES, 2007)

2.2 Incentivos fiscais

A teoria dos incentivos fiscais está ligada a função extrafiscal dos tributos, que

ocorre retomando as palavras de Paulo de Barros Carvalho quando “a tributação prestigia

situações tidas como social, política ou de valor econômico, perseguindo objetivos que não os

meramente arrecadatórios.” (CARVALHO, 2000, p.229)

Neste sentido, conforme leciona Eros Roberto Grau “a concessão de incentivos

fiscais se insere como instrumento de intervenção no domínio econômico a fim de que se

possam concretizar vetores e valores norteadores do Estado.” (GRAU, 2007, p. 28)

Seguindo tal entendimento, Francisco Calderaro ensina de forma lapidar que

“costumam-se chamar incentivos ou estímulos fiscais a todas as normas jurídicas ditadas com

finalidades extrafiscais de promoção do desenvolvimento econômico e social que excluem

total ou parcialmente o crédito tributário.” (CALDERARO, 1980, p. 29)

De forma mais limitativa, Marcos André Vinhas Catão traz que os incentivos

fiscais “são instrumentos de desoneração tributária, aprovados pelo próprio ente político

autorizado à instituição do tributo, através de veículo legislativo específico, com o propósito

de estimular o surgimento de relações jurídicas de cunho econômico.” (CATAO, 2004, p. 50)

Na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pode-se encontrar julgados em

que se segue essa linha de raciocínio. Nos Recursos Extraordinários n. 577.3487 e n. 561.4858,

sob a relatoria do ministro Ricardo Lewandoski, encontra-se o seguinte trecho: “incentivos ou

estímulos fiscais são todas as normas jurídicas ditadas com finalidades extrafiscais de

promoção do desenvolvimento econômico e social que excluem total ou parcialmente o

crédito tributário.”

Do exposto, conclui-se pela possibilidade de criação de normas que veiculam

variados formatos de tributação atenuada, o que irá consubstanciar em um tratamento

tributário mais benéfico para determinados contribuintes, justificado, pela busca de

determinados objetivos como o desenvolvimento econômico regional e a geração de

empregos formais. (BRANDÃO, 2013).

Porém, na utilização de tais incentivos, os Municípios devem “verificar se o

benefício com provável desenvolvimento local, como por exemplo, na atração de empresas e

geração de emprego e renda, vai superar a renúncia fiscal.” (RIBEIRO, 2009, p. 119)

7 Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE577348RL.pdf. Acesso em: 25 de janeiro de 2014.8 Disponível em: http://redir.stf.jus.br/estfvisualizadorpub/jsp/consultarprocessoeletronico/ConsultarProcessoEletronico.jsf?seqobjetoincidente=2553185. Acesso em 25 de janeiro de 2014.

Verificado o que os benefícios superam as renuncias, tem-se que os valores que

não são arrecadados pelo Município, não deixam de ser contributivos, pois irão ter como

principal desígnio atingir fins públicos. É o que esclarece de forma lapidar, Marcos Vinhas

Catão:

É dentro de tal onerosidade ou de retributividade que encontraremos o substrato de validade do incentivo fiscal. É, por dizer, o seu ‘Fundamento’ que deverá estar sempre difundido, expressa ou implicitamente na norma veiculadora do incentivo, e estar sempre associado aos valores insculpidos no texto constitucional. [...] Com todas as ressalvas possíveis, que permitam a fácil identificação dos motivos, razões e efetividade ao interesse geral, ao se optar pela concessão de incentivos fiscais legítimos, a diretriz política pretende que determinada atividade ou segmento social seja incentivado mediante a eliminação ou a redução do(s) tributo(s) aí incidente(s). (CATÃO, 2004, p.31)

Desta forma, os incentivos fiscais devem estar em consenso com as normas e

princípios constitucionais para que tenham validade, devendo ser utilizados no intuito de

servir como medida “para impulsionar ações ou corretivos de distorções do sistema

econômico, visando a atingir certos benefícios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais

dispendioso, em vista de planejamentos públicos previamente motivados.” (TORRES, 1995,

p.79)

Questão tormentosa pode surgir quando os administradores se utilizam de

incentivos fiscais para conceder verdadeiros privilégios a pessoas ou grupos determinados,

alguns doutrinadores9 denominam tal figura de privilégios odiosos, pois desvirtuam o objetivo

do instituto e devem ser afastados do nosso ordenamento jurídico.

Nesse sentido, tem-se valiosa lição de Francisco Calderaro:

É evidente que sendo o estímulo fiscal um mero instrumento da política fiscal e da política geral, o bom ou mau uso desse mesmo instrumento só pode e deve ser creditado ao legislador que o criou e ao administrador que deve vigiá-lo e sugerir seu aprimoramento. Ele, o incentivo, não é bom nem mau em si, tal como o átomo que bem utilizado representará o progresso e a melhoria das condições humanas ou significará, até mesmo, a total destruição da humanidade. (CALDERARO, 1980, p.37)

Representam privilégios intoleráveis aqueles incentivos fiscais e financeiros que,

“não fiscalizados em seus resultados, se estendem excessivamente no tempo ou servem à

concentração de renda ou proteção de grupos economicamente mais fortes em detrimento da

9 “No Estado Fiscal odioso é o privilégio que consiste em pagar tributo menor que o previsto para os outros contribuintes, não pagá-lo (isenção) ou obter subvenções e incentivos, tudo em razão de discriminações pessoais, como sejam circunstâncias do beneficiário ser membro do clero ou da nobreza.” (TORRES, Ricardo Lobo. A Idéia de Liberdade no Estado Patrimonial e no Estado Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 1991, p. 129)

maioria da população, à qual são transferidos seus altos custos sociais.” (SCHOUERI, 2005,

p.290)

Nesta toada, a criação de incentivos fiscais, não devem proporcionar a criação de

situações de desigualdades e benefícios, que acabam por ir de encontro a própria estrutura da

legalidade e igualdade instituídas pela Constituição. Esse é o entendimento do Mestre

Ricardo Lobo Torres:

É nulo de pleno direito o privilégio fiscal odioso. Se o legislador conceder isenções ou quaisquer outros incentivos fiscais ou financeiros que não sejam razoáveis diante dos princípios da capacidade contributiva, da redistribuição de rendas, do desenvolvimento econômico, etc., terá praticado ato suscetível de anulação. Não cabe, absolutamente, cogitar-se da extensão do privilégio odioso a terceiros, a pretexto de se garantir a isonomia, como, aliás, já se declarou entre nós, inclusive no que pertine às questões de pessoal. O privilégio odioso, portanto, deve ser considerado inconstitucional, por ferir os direitos da liberdade dos contribuintes não contemplados, operando a declaração de nulidade ex tunc. (TORRES, 1995, p.305-306)

Com o intuito de avaliar se tais incentivos coadunam com nosso ordenamento

jurídico, Marcos André Vinhas Catão delineia duas premissas:

A primeira que exige a presença do ‘fundamento’ de validade dos incentivos fiscais [...]. Ou seja, constatar se a convivência dos incentivos é pacífica o suficiente com os princípios constitucionais, cujo mais sensível é a igualdade da tributação. Em segundo plano, o que alhures se chama efetividade ou elasticidade da resposta propiciada pelo incentivo, pela qual o mesmo só poderá ser chancelado na medida em que produza resultados no prazo esperado. Ou seja, se a desoneração que vise à atração de investimentos permite a geração de empregos e a criação de uma atividade econômica antes não existente. (CATÃO, 2004, p.108)

Para Odair Tramontin, para que se evite a concessão de tais privilégios, devem

sempre ser observados os princípios constitucionais:

A observação dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, com transparência e publicidade, possibilitando o exercício de modalidades de controle, tanto pela sociedade, como pelas instituições públicas, afastará critérios subjetivos reprováveis e concessão de privilégios odiosos. Os princípios da legalidade e da moralidade devem nortear qualquer incentivo que o Município conceda. (TRAMONTIN, 2002, p. 148-149)

Quanto a fiscalização, Odair Tramontin aduz:

Não obstante a possibilidade de fiscalização mediante outras instituições, como o Ministério Público, o Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do Estado, cabe

à Administração Pública municipal estruturar-se para um controle eficiente de todas as exigências e contrapartidas para concessão dos incentivos, assim como a verificação do cumprimento das metas e objetivos projetados. (TRAMONTIN, 2002, p.150)

Neste ponto, sugere o autor inclusive, um contrato com garantia entre o Poder

Público e o tomador da vantagem em relação a resultados. (TRAMONTIN, 2002, P. 150)

Com o intuito de tornar mais clara a concessão de tais incentivos, Francisco

Calderaro elenca, alguns fatores que devem ser observados pelos entes federativos:

1 – Da adequada e justa escolha, através de um plano de ação global, dos mecanismos incentivadores face às condições próprias de cada país, tendo em vista as atividades selecionadas que visa acelerar ou consolidar, e levando em conta se os prejuízos para a arrecadação serão, em longo prazo, menores ou insignificantes ante as vantagens desenvolvimentistas planejadas, sempre subordinadas à concessão do estímulo ao real ‘interesse nacional’. 2 – Da análise conveniente da pressão fiscal que possa ser transferida para os contribuintes em geral que não usufruíram os estímulos. O sistema, para ser, tanto quanto possível, justo, deve evitar, se não minimizar ao extremo, um aumento dessa pressão fiscal sobre não favorecidos. 3 – Adoção de mecanismos que impeçam a concentração de riquezas e a criação de focos de caráter inflacionários advindo do sistema de incentivos, e a inibição de crescimento ou estagnação de setores não favorecidos, evitando uma desordenada corrida de investimentos aos setores beneficiados. 4 – Administração conveniente dos incentivos, exigindo contrapartidas realmente positivas dos interessados em usufruir as vantagens fiscais, principalmente aumento substancial de investimentos, apuração da tecnologia de produção, criação de novos empregos e, em países com problemas crônicos da balança de pagamentos, a substituição de importações e a destinação de parte de produção para exportação. 5 – Segurança jurídica para o investidor, garantindo por prazo razoável que todos seus esforços, investimentos, enfim toda sua contraprestação positiva, feita para atender as exigências impostas pela Lei e pela Administração, não venha a ser fraudada por revogações ou alterações supervenientes e abruptas das vantagens legais antes asseguradas. E, além disso, todas as exigências e descrição dos estímulos, os devedores do contribuinte, devem estar claramente dispostos em Lei, reduzindo as funções da Administração a verificar, em caso concreto, se o contribuinte preenche as condições legais, reconhecendo ou não sua adequação à Lei e, principalmente, a tarefa de fiscalizar sempre. 6 – Eliminação, o mais possível, de trâmites burocráticos desnecessários e aceleração do atendimento em geral aos interessados, acompanhamento da evolução dos empreendimentos, detectando os problemas, os pontos de estrangulamento, corrigindo rapidamente as distorções que se apresentem positivadas. 7 – Critério de seleção dos benefícios que atenda ao princípio de igualdade jurídica dentro da classe de contribuintes escolhida. 8 – Limitação, no tempo, dos mecanismos estimuladores, até que os fins perquiridos com as medidas sejam satisfatoriamente atingidos. 9 – Subordinação e estrita obediência da legislação instituidora dos estímulos a todos os princípios constitucionais que regulam a tributação, de vez que os incentivos, como exonerações tributárias, é o polo negativo, a outra face, o outro lado da moeda, em relação aos tributos. (CALDERARO, 1980, p.35-37)

Em síntese, deve-se avaliar se a instituição de um incentivo fiscal não criaria uma

situação de excessivo privilégio, trazendo algo que contraria os resultados legitimadores da

efetiva intervenção no plano do desenvolvimento econômico e diminuição das desigualdades

regionais e sociais. Caso assim seja, tal privilégio será considerado odioso, não tendo validade

diante do nosso ordenamento jurídico.

2.3 Incentivos financeiros

Firmadas tais considerações acerca dos incentivos fiscais, que se encontram no

domínio da receita pública, tem-se por concluído o exame dos requisitos gerais acerca desse

instituto. Dar-se-á início, portanto, ao estudo dos incentivos financeiros.

Conforme destacado, os incentivos financeiros serão tratados no presente trabalho,

como aqueles incentivos que se apresentam sobre o domínio da despesa pública.

Marcos André Vinhas Catão, tratando de tais incentivos, mostra a dificuldade no

tratamento da questão, tendo em vista a doutrina ter pouco se debruçou sobre respectivo

assunto:

Bastaria uma análise superficial sobre o objeto deste estudo e poder-se-ia concluir quase que de imediato que tanto o legislador quanto a doutrina e a jurisprudência ocuparam-se consideravelmente mais acerca dos incentivos que atuam na vertente da receita pública do que sobre os que atuam na esfera da despesa pública. (CATÃO, 2004, p.58)

Tal fato se dá principalmente, porque os incentivos fiscais são aqueles mais que

mais utilização tem pelo poder público, no entanto, cada vez mais outros incentivos são

concedidos pelos administradores, das mais variadas formas, como um estímulo a mais que

facilitaria e fomentaria a atração de indústrias e comércios para o seu desenvolvimento

econômico da sua região e com isso a geração de empregos. Como exemplo, Sérgio Paulo

Villaça destaca algumas modalidades de incentivos financeiros:

[...] Concessão de direito real de uso de terrenos, com opção de compra; obras de infraestrutura viária, tratamento ambiental, telecomunicações, energia e outras; cursos para formação de mão de- obra qualificada, mediante convênios com entidades como SEBRAE, SENAI, SENAC e outras; apoio para elaboração de projetos, consultas e estudos técnicos. (VILLAÇA, 2006, p.68)

Podemos destacar, entre os incentivos financeiros, a cessão de uso terrenos e a

doação de imóvel para que a empresa faça sua instalação no Município. Pode ocorrer ainda,

de haver previsão na legislação municipal contemplando que a empresa se instalará em seu

território com obras de infraestrutura de acesso local e terraplanagem.

Para Ricardo Lobo Torres, a distinção entre incentivos fiscais e financeiros é

meramente jurídico-formal, tendo em vista, que ao final o resultado será o mesmo:

[...] operam na vertente da receita estão em simetria e podem ser convertidos em privilégios financeiros, a gravar a despesa pública. A diferença entre eles é apenas jurídico-formal. A verdade é que a receita e despesa são entes de relação, existindo cada qual em função do outro, donde resulta que tanto faz diminuir-se a receita pela isenção ou dedução, como aumentar-se a despesa, pela restituição ou subvenção, que a mesma consequência será obtida: o empobrecimento do ente público e o enriquecimento do contribuinte. (TORRES, 1995, p. 293-294)

Odair Tramontin, abordando sobre o tema em comento, traz que tais formas de

incentivos “consistem na aplicação de recursos econômico-financeiros pelo Poder Público

para alcançar o desenvolvimento econômico de determinados setores da economia,

recuperação e estímulo regional ou fortalecimento da economia nacional.” (TRAMONTIN,

2002, p.129)

Como os incentivos financeiros operam no campo das despesas públicas,

necessariamente deve-se haver um planejamento, sendo que a concessão deve estar

devidamente integrada ao processo orçamentário do Município, dependendo inclusive de

autorização orçamentária. (VILLAÇA, 2006)

Em síntese, tais incentivos podem ser utilizados para o desenvolvimento

econômico dos Municípios, porém, devem estes estar á luz dos princípios e normas

constitucionais, e ainda, serem concedidos dentro de um planejamento estratégico e

respeitando o equilíbrio orçamentário.

CAPÍTULO 3 O MUNICÍPIO DE MONTES CLAROS E OS INCENTIVOS FISCAIS

E FINANCEIROS PARA INSTALAÇÃO E AMPLIAÇÃO EMPRESAS

Em material disponibilizado pela Prefeitura de Montes Claros, que apresenta os

incentivos fiscais e financeiros para a instalação e ampliação de empresas concedidos no

período de 1997 a 2013 a 59 (cinquenta e nove) empresas, demonstra-se que os incentivos

mais utilizados foram o subsídio para compra de terrenos, concedido a 20 (vinte) empresas, e

a isenção total ou parcial do IPTU, concedida a 32 (trinta e duas) empresas.

Além disso, a 19 (quatro) empresas foram doados terrenos públicos, 17

(dezessete) ficaram isentas total ou parcialmente do pagamento do ISSQN, 13 (treze) ficaram

isentas total ou parcialmente do ITBI e 9 ficaram isentas de determinadas das taxas e

contribuições de melhoria.

Como exemplo de concessão de incentivo pelo Município, tem-se a isenção de

100% do valor de IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e ITBI (Imposto sobre

Transmissão de Bens Imóveis), além de 54% do ISS (Imposto Sobre Serviços) para a empresa

VGX, que atende a uma empresa de telefonia e a um plano de saúde.10

10 Informação retirada de reportagem veiculada no site da Prefeitura Municipal de Montes Claros. Disponível em: http://www.montesclaros.mg.gov.br/agencia_noticias/2013/set-13/not_23_09_13_1074.php. Acesso em: 20 de abril de 2015.

A empresa emprega cerca de 700 funcionários, e para Gabriel Massula, um dos

sócios da VGX, “os incentivos fiscais oferecidos pela administração municipal foram

determinantes para a decisão de abertura da empresa em Montes Claros, já que existe uma

tendência nacional das empresas de tele atendimento migrarem para o Nordeste.”

No ano de 2014, 12 indústrias confirmaram a construção ou ampliação de suas

unidades no Município de Montes Claros.11 Dentre elas estão as empresas como a Isofort,

Asolar Energy, Estação Resgate, Ipiranga, Linx Transportes, Frigorífico Maísa, Habitaço,

Global Ambiental e Nestlé do Brasil.

Em 2014 foi lançada a pedra fundamental da nova unidade do grupo Nestlé do

Brasil destinada à fabricação de cápsulas de Nescafé Dolce Gusto, com investimentos na

ordem de R$ 200 milhões.

Além da nova planta da Nestlé, entre os outros investimentos já confirmados para

a cidade, está outra fábrica de cápsulas de café, dessa vez da Três Corações, com

investimentos de R$ 45 milhões na primeira fase, segundo o prefeito Rui Muniz. "A empresa

vai investir ao todo cerca de R$ 100 milhões nos próximos anos.”

O quadro exposto, demonstra que a política de concessão de incentivos fiscais e

financeiros municipais, tem grande influência no estímulo a instalação e ampliação de

empresas no Município de Montes Claros.

Conforme exposto no primeiro capítulo, para concessão desses incentivos fiscais e

financeiros, deve haver necessariamente lei formal em que estejam previstos. Isso se dá pois

ao menos na teoria, no parlamento estão os representantes do povo. Dessa forma, a concessão

de qualquer benefício fiscal por lei significa que o povo quis o próprio benefício.

(ALEXANDRE, 2013, p.3)

Nesse sentido, tem-se o artigo 150, § 6º, da CRFB/1988,12 determinando que a

concessão de incentivos fiscais e financeiros deve ser feita mediante lei específica, que regule

exclusivamente sobre tais incentivos ou sobre o correspondente tributo ou contribuição.

Note-se que, além de positivar o princípio, a CRFB/1988 fez mais, exigindo que a

lei fosse específica. Neste ponto, ressalte-se que o STF vem entendendo que a interpretação

11 Disponível em:http://www.faemg.org.br/Noticia.aspx?Code=7638&ContentVersion=C. Acesso em: 20 de dezembro de 2014.12Artigo 150, §6º da CRFB/1988: Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g.

dada ao §6º, não deve ser tão restritiva a ponto de se considerar inconstitucional a concessão

de um incentivo fiscal por uma lei que não trate exclusivamente de matéria tributária.13

A fim de se atender o comando legal, foram publicadas as seguintes leis no

Município de Montes Claros pertinentes aos incentivos fiscais e financeiros para instalação e

ampliação de empresas: Lei nº. 2.300, de 26 de dezembro de 1995 (Lei nº. 2.300/1995); Lei

Complementar nº. 004 de 07 de dezembro de 2005 (LC nº. 004/2005), Lei nº. 3.502 de

dezembro de 2005 (Lei nº. 3.502/2005) e Lei nº. 4.685 de 23 de dezembro de 2013 (Lei nº.

4.685/2013).

No escopo de regulamentação da legislação do Município de Montes Claros,

foram publicados os seguintes decretos: Decreto nº. 1.545, de 24 de maio de 1996 (Decreto

nº. 1.545/1996); Decreto nº. 2.283, de 26 outubro de 2006 (Decreto nº. 2.283/2006); e Decreto

nº. 3.171, de 05 de maio de 2014 (Decreto nº. 3.171/2014).

A supracitada legislação respeita a previsão do §6º, artigo 150 da CRFB/1988,

pois conforme será demonstrado, trata em seu conteúdo especificadamente sobre os

incentivos fiscais e financeiros, trazendo condições, prazos, sanções e demais matérias

pertinentes a aplicação destes instrumentos.

A única norma municipal que foge do padrão de especificidade é a LC nº.

004/2005, que consolida o código tributário municipal, porém tendo em vista a matéria

tratada, pertinente se faz a previsão de incentivos físicas em seu conteúdo.

O que se almeja evitar com referido comando legal, é a utilização comum em

nosso parlamento, de se esconder incentivos fiscais dentro de leis que tratam de matéria

totalmente diversa da tributária, o que no caso em tela não ocorreu. (ALEXANDRE, 2013)

Além disso, quanto aos decretos regulamentários referentes aos incentivos fiscais

e financeiros concedidos pelo Município de Montes Claros, temos que estes cumprem bem a

função de possibilitar a fiel execução das leis, pois possibilitam o entendimento dos conceitos

previstos na legislação, além de regulamentar a forma como tais incentivos serão concedidos.

De acordo com a legislação municipal, temos no Município de Montes Claros

atualmente os seguintes incentivos fiscais e financeiros para instalação e ampliação de

empresas: Doação e subsídio para aquisição de área de terreno; Isenção parcial ou integral do

IPTU e do ITBI; Isenção parcial ou integral do ISSQN; Isenção de taxas, contribuições e

preços públicos.

13 STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 1.379/AL, Rei. Min. Maurício Corrêa, j. 24.04.1996, DJ 22.08.1997, p. 38.759.

O incentivo relacionado a doação e subsídio para aquisição de área de terreno, de

acordo o artigo 9º do Decreto nº. 2.283/2006 será concedido com amparo na Lei nº.

2.300/1995, e é direcionado ás empresas industriais que se instalarem no Município, conforme

deliberação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico e Social de Montes

Claros/MG (CMDES). (MONTES CLAROS², 2014)

O incentivo financeiro está previsto no artigo 2º da Lei nº. 2.300/1995 que prevê a

“permissão ao poder executivo para adquirir e/ou fazer doações de terrenos, assim como

subsidiar ou participar de aquisição deles, em comum acordo com as indústrias que forem

implantadas no Município.” (MONTES CLAROS5, 2014)

Em seu artigo 3º, prevê ainda a Lei nº. 2.300/1995 a criação do Distrito Industrial

Municipal, e a criação de fundos para financiamentos, além de oferecer a urbanização mínima

necessária aos terrenos em que se instalarem as indústrias. (MONTES CLAROS5, 2014)

O contrato de doação do terreno, deverá ser subscrito pelo prefeito municipal e

conterá cláusula resolutiva vinculada ao descumprimento das condições pela donatária.

(MONTES CLAROS², 2014)

Os demais incentivos, considerados fiscais por atuarem ao lado da receita pública,

estão previstos na LC nº. 004/2005, que expõe em seu artigo 295: “Fica autorizado o

Executivo Municipal a conceder incentivo à instalação de empresas no Município de Montes

Claros, consistente na isenção integral ou parcial de tributos municipais.” (MONTES

CLAROS4, 2014)

Note-se que o artigo 295 da Lei nº. 004/2005 fala em “empresas” não abrangendo

neste caso apenas ás empresas industriais, podendo, portanto, ser concedido aos mais diversos

tipos de empresa que se instalarem ou ampliarem suas atividades no Município. (MONTES

CLAROS4, 2014)

Segundo o artigo 5º Decreto nº 2.83/2006, os incentivos à instalação se dirigem a

empresas que não atuavam no Município até 31/12/2004, e não será concedido à empresa: I -

oriunda de fusão, cisão, incorporação, desmembramento de sociedade ou qualquer outra

transformação societária; II - constituída por pessoas interpostas; III – que oferecer embaraços

à fiscalização municipal. (MONTES CLAROS², 2014)

Os incentivos à ampliação, conforme o artigo 6º do supracitado Decreto poderão

ser concedidos às empresas que atuavam no Município até 31/12/2004 e que comprovarem, a

partir do seu quadro de pessoal e econômico existente naquela data, a ampliação de suas

atividades. (MONTES CLAROS², 2014)

O lapso temporal de vigência destes incentivos é de até 10 anos, definida da

decisão de outorga do benefício. (MONTES CLAROS², 2014).

Para Marcos André Vinhas Catão essa provisoriedade dos incentivos se justifica,

pois tais instrumentos devem ter como finalidade “conformar determinadas situações,

diferindo a tributação para o momento em que a captação de riquezas (imposição fiscal) possa

ser efetuada de maneira mais efetiva, eficiente e justa.” (CATÃO, 2004)

Seguindo este pensamento Renata Brandão ensina que “quanto ao prazo de

duração, temos que “o tratamento diferenciado deve ser concedido por um prazo razoável,

dentro do qual as circunstâncias que o legitimou mantêm-se as mesmas.” (BRANDÃO, 2013,

p. 151)

Deste modo, andou bem o legislador municipal ao estipular um prazo de vigência

para tais benefícios, devendo o mesmo ser respeitado tanto pelo Município de Montes Claros,

quando pela empresa beneficiada.

O artigo 295 da Lei nº. 004/2005 fala apenas em “isenção integral ou parcial de

tributos municipais”, sem especificar, no entanto, quais tributos municipais poderiam sofrer

esta isenção. Esta tarefa ficou a cargo do Decreto nº. 2.283/2006, que trouxe como incentivos

fiscais: a Isenção parcial ou integral do IPTU e do ITBI; a Isenção parcial ou integral do

ISSQN; e a Isenção de taxas, contribuições e preços públicos. (MONTES CLAROS4, 2014)

Para a concessão do incentivo fiscal relativo a isenção parcial ou integral do IPTU

e do ITBI, deve ser observado o percentual definido conforme tabelas presentes no anexo I do

Decreto nº. 2.283/200614. As tabelas levam em consideração à geração de emprego no

Município, a contratação de pessoas de até 26 anos de idade em primeiro emprego, a

contratação de pessoas carecedoras de necessidades especiais, o investimento de recursos

dispendidos pela empresa, além de parecer da Secretaria Municipal de Desenvolvimento e

Assistência Social. (MONTES CLAROS², 2014)

Para obtenção dos pontos, quanto a geração de empregos, leva-se em conta a

quantidade de empregos diretos que a empresa irá oferecer no Município, quanto mais

empregos, maior a pontuação obtida, podendo a empresa conseguir obter o máximo de 15

pontos.

O estímulo a contratação de pessoas de até 26 anos de idade em primeiro emprego

e de pessoas carecedoras de necessidades especiais, funciona de maneira parecida, porém leva

em consideração a porcentagem que tais pessoas representam no total de empregados da

14 As tabelas relativas aos incentivos fiscais se encontram nos anexos I e II do Decreto nº. 2.283/2006.

empresa. A pontuação quanto ao primeiro estímulo citado varia de 2 a 8 pontos e quanto ao

segundo de 2 a 6 pontos.

Quanto ao aporte de recursos, a pontuação varia de 3 a 10, pontuando com o

mínimo de pontos empresas que investem recursos entre R$ 100,00 (cem reais) a 200.000,00

(duzentos mil reais) e com o máximo de pontos aqueles que investirem mais de R$

1.000.000,00 (um milhão de reais).

Além disso, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento e Assistência Social,

poderá atribuir de 1 a 5 pontos para a concessão do incentivo fiscal.

O valor total da isenção será considerado, apurando-se cada ponto obtido e

multiplicando por 5% de isenção. Sendo assim, a empresa que obtiver 20 pontos de um total

de 44, poderá obter a isenção total do IPTU e do ITBI.

Ressalte-se ainda, que o Decreto nº 2.283/2006 estabelece no artigo 12 que na

hipótese do IPTU, “o incentivo é extensivo ao imóvel utilizado nas instalações da empresa

mesmo que na condição de locatário ou possuidor a qualquer título, desde que ali se evidencie

o exercício de atividades da empresa.” (MONTES CLAROS², 2014)

Depreende-se do exposto, que para obtenção deste incentivo fiscal relativo a

isenção parcial ou total do IPTU, não é necessário que a empresa seja proprietária do imóvel,

bastando para tanto, ter a posse do respectivo bem e que ali exerça suas atividades.

O incentivo de isenção do ISSQN será concedido de acordo percentual definido

no anexo II do Decreto nº 2.283/2006 e conforme o artigo 14 não se aplica ao imposto devido

na condição de substituto tributário, especialmente nas situações de retenção na fonte.

(MONTES CLAROS², 2014)

Sobre a substituição tributária, Ricardo Alexandre leciona:

Nos casos de responsabilidade por substituição, desde a ocorrência do fato gerador, a sujeição passiva recai sobre uma pessoa diferente daquela que possui relação pessoal e direta com a situação descrita em lei como fato gerador do tributo. Em nenhum momento, o dever de pagar o tributo recai sobre a figura do contribuinte, não havendo qualquer mudança subjetiva na obrigação. O exemplo mais conhecido é o da responsabilidade que a lei faz recair sobre a fonte pagadora dos rendimentos, no caso do imposto de renda das pessoas físicas. Nesse caso, no momento em que a fonte disponibiliza os rendimentos ou proventos, nasce a obrigação tributária relativa ao IRPF. O sujeito passivo já é a fonte pagadora, que possui o dever legal de efetuar a retenção e recolher o imposto devido aos cofres públicos federais. Assim, a fonte pagadora substitui, no polo passivo da obrigação tributária, a pessoa que naturalmente figuraria em tal relação jurídica na condição de contribuinte (o beneficiário do pagamento), daí a designação da hipótese como responsabilidade "por substituição". (ALEXANDRE, 2013, p. 297).

Sendo assim, nota-se que o substituto tributário é o terceiro que a lei obriga a

apurar o montante devido e cumprir a obrigação de pagamento do tributo “em lugar” do

contribuinte. Desde a ocorrência do fato gerador, a sujeição passiva recai sobre uma pessoa

diferente daquela que possui relação pessoal e direta com a situação descrita em lei como fato

gerador do tributo. (ALEXANDRE, 2013).

Nesse sentido, andou bem o legislador municipal em não aplicar a isenção em tais

hipóteses, tendo em vista que os impostos arrecadados na condição de substituto tributário,

tendo em vista atuar este apenas como um facilitador para que haja o repasse desses impostos

e para facilitar a fiscalização.

As tabelas de pontuação para a concessão do incentivo fiscal de isenção do

ISSQN em muito se assemelham as da concessão do incentivo fiscal relativo a isenção do

IPTU e ITBI acima estudadas, diferenciando-se em dois aspectos: quanto à possível

pontuação a ser atribuída pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento e Assistência, que no

caso do ISSQN será de até 10 pontos para a concessão deste incentivo; e quanto ao percentual

de isenção a ser multiplicado pela pontuação, que no incentivo de isenção do ISSQN será de

1,5%.

Assim, a empresa que obtiver o total de pontos estipulados nas tabelas, atendendo

todos os estímulos ao máximo e sendo-lhe atribuída a pontuação de 10 pontos pela Secretaria

Municipal de Desenvolvimento e Assistência, poderá obter como isenção de ISSQN o

percentual de 73,5% do total a ser pago.

Quanto ao incentivo de isenção de taxas, o decreto estabelece que deve se

observar as mesmas tabelas relativas a isenção do ISSQN para a sua concessão, logo o

percentual máximo de isenção das taxas será de 73,5%.

Ressalta-se, no entanto, que a isenção de taxas, não compreenderá taxas de

expediente, taxas para emissões de certidões e taxas de serviços urbanos, conforme o

parágrafo único do 16º do Decreto nº 2.283/2006. (MONTES CLAROS², 2014).

Para a concessão dos incentivos fiscais e financeiros acima expostos, o Decreto

nº. 2.283/2006 estabelece no artigo 23, que deve o contribuinte interessado protocolizar

requerimento dirigido ao CMDES, “instruindo seu pedido com os comprovantes de

atendimentos dos requisitos legais ou projeto técnico justificando as perspectivas e o prazo

para a comprovação das exigências legais.” (MONTES CLAROS², 2014).

Hodiernamente, devido a alteração realizada pela Lei 4.685/2013, regulamentada

pelo Decreto Municipal nº 3.171, de 05 de maio de 2014, o CMDES tem como Presidente, o

Secretário Adjunto de Desenvolvimento Econômico e Turismo e como membros efetivos,

representantes das seguintes entidades: O executivo Municipal de Montes Claros; Câmara

Municipal de Montes Claros; Sociedade Rural de Montes Claros; Associação Comercial e

Industrial e de Serviços de Montes Claros – ACI; Câmara dos Dirigentes Lojistas de Montes

Claros – CDL; Secretaria Municipal de Agropecuária e Abastecimento; Secretaria Municipal

de Desenvolvimento Econômico e Turismo; Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão;

Secretaria Municipal de Finanças; Federação das Indústrias de Minas Gerais/Regional Norte –

FIEMG/Norte; Central Única dos Trabalhadores – CUT / Seção Montes Claros;

Universidades Públicas de Montes Claros; Faculdades Privadas de Montes Claros; Federação

dos Trabalhadores da Agricultura de Minas Gerais FETAEMG; (MONTES CLAROS7, 2014)

A heterogeneidade em sua formação, sendo composto desde o seu princípio por

representantes das mais diversas entidades presentes no Município de Montes Claros, possui

como finalidade uma maior participação da comunidade em geral na concessão dos incentivos

fiscais e financeiro, visando-se evitar que tais instrumentos possam vir a se tornar verdadeiros

privilégios odiosos a determinadas empresas.

Isso se dá, por ser o CMDES, o órgão responsável por deliberar sobre a concessão

dos incentivos fiscais e financeiros pelo Município, nos limites e condições da legislação em

vigor, bem como sobre a prorrogação, suspensão ou o cancelamento dos incentivos fiscais e

financeiros,

Para que haja uma maior imparcialidade, o Decreto nº. 2.283/2006 traz ainda a

seguinte previsão: “as seções do Conselho destinadas à concessão de benefício se exigirão a

presença de no mínimo mais da metade dos seus membros efetivos”. (MONTES CLAROS7,

2014)

Para concessão dos incentivos pleiteados, o Conselho observa a presença de

determinados requisitos na legislação municipal, que expressam uma contrapartida por parte

das empresas beneficiadas para com o Município.

Nesta toada, Geraldo Ataliba e José Artur Lima Gonçalves lecionam que os

incentivos fiscais e financeiros são utilizados com a finalidade de impulsionar ou atrair os

particulares para a prática de atividades que o Município tem como prioritárias, na

concretização das metas desejáveis ao desenvolvimento econômico e social por meio da

adoção do comportamento ao qual são condicionados. (ATALIBA; GONÇALVES, 2015)

Dessa maneira, os particulares acabariam por se tornar participantes e

colaboradores da realização das metas estipuladas como desejáveis ao desenvolvimento

econômico e social, mediante a adoção de comportamento ao qual são condicionados.

(ATALIBA; GONÇALVES, 2015)

Além dos estímulos já expostos quando da análise das tabelas presentes no anexo

I e II do Decreto nº. 2.283/2006, a legislação municipal apresenta condições a serem

cumpridas para a concessão dos incentivos fiscais e financeiros no Município de Montes

Claros. A LC nº. 004/2005, com redação alterada pela Lei Complementar nº. 22 de 06 de

novembro de 2009, estabelece as seguintes condições nos incisos do artigo 295:

I – Seja observado o compromisso de geração e manutenção imediata de, no mínimo 50 (cinquenta) empregos diretos, sendo estes elevados para 100 (cem) no espaço de 1 (um) ano, resguardado ao portador de deficiência física o direito de participação em, pelo menos, 4% (quatro por cento) das vagas ofertadas, a partir da instalação do empreendimento. II – seja instituído um prazo mínimo de permanência da empresa na cidade; III – a empresa cumpra regularmente as normas municipais, mormente quanto as normas de proteção ao meio ambiente.

Da análise das condições, já pode-se vislumbrar algumas das políticas públicas

que o Município de Montes Claros almeja atender com a concessão dos incentivos fiscais e

financeiros. Espera-se aumentar o número de empregos formais no Município, dando ênfase a

contratação de deficientes físicos, que devem corresponder a pelo menos 4% das vagas

ofertadas pela empresa beneficiada.

Além disso, conforme retratado no estudo das tabelas do Decreto nº. 2.283, o

Município se preocupou em estimular a contratação de pessoas de até 26 anos de idade em

primeiro emprego, atribuindo mais pontos as empresas que mais contratassem pessoas nesta

situação.

Com relação a inclusão das pessoas com deficiência, o Ministro do trabalho e

emprego Carlos Lupi, coloca que “o processo de exclusão, historicamente imposto às pessoas

com deficiência, deve ser superado por intermédio da implementação de políticas afirmativas

e pela conscientização da sociedade acerca das potencialidades desses indivíduos.”15 (LUPI,

2015)

No Brasil, cerca de um terço dos municípios não tem nenhum deficiente

empregado no mercado formal. Apesar da lei de cotas nas empresas privadas e da reserva de

vagas em concursos no serviço público, chega a 1.751 (31,5%) o número de municípios onde

os deficientes estão, na prática, excluídos do emprego de qualidade.16 (SPITZ, 2015)

Com relação a contratação de pessoas de até 26 anos de idade em primeiro

emprego, ressalte-se as dificuldades que estas encontram para conseguir uma vaga de

15 Disponível em: http://portal.mte.gov.br/fisca_trab/apresentacao.htm. Acesso em: 13 de janeiro de 2015.16 Disponível em: http://www.granadeiro.adv.br/template/template_clipping.php?Id=15271. Acesso em: 30 de março de 2015.

trabalho. Estas dificuldades, vão desde a falta de experiência a baixa qualificação profissional.

Pesquisas apontam que a cada 100 jovens apenas 37 conseguem trabalho, o que torna a

situação ainda mais alarmante.17

Diante de tais estimativas, louvável a iniciativa do legislador municipal em

estabelecer estímulos para a concessão de incentivos fiscais para que as pessoas jurídicas

domiciliadas no âmbito do Município, na condição de empregadoras, gerem novos postos de

trabalho para o primeiro emprego de jovens na faixa etária de até 26 anos e de pessoas

carecedoras de necessidades especiais.

Ademais, o artigo ainda prevê um período mínimo de permanência da empresa na

cidade, o que se torna importante, na medida em que impede que as empresas permaneçam na

região apenas durante o período de vigência dos incentivos fiscais.

Com relação a proteção ao meio ambiente, destaca Renata Brandão a importância

da utilização do incentivo fiscal “como um dos diversos instrumentos jurídicos passíveis de

ser manejados pelo Poder Público em prol de uma economia mais sustentável.” (BRANDÃO,

2013)

De fato, o incentivo fiscal ambiental irá contemplar aqueles que adotam comportamentos acordes com a defesa do meio ambiente, correspondendo a um tratamento tributário mais brando para contribuintes que se movem lastreados em critérios ambientais, o que irá, em última análise, reduzir as despesas do Estado nessa seara, além de proporcionar melhoria da qualidade de vida no planeta. (BRANDÃO, 2013)

Para demonstrar que a empresa está em conformidade com as normas municipais

referentes ao meio ambiente, requer-se no ato do requerimento, conforme o artigo 2º, inciso I,

alínea “e”, do Decreto nº. 1.545/1996, “declaração do IBAMA, certificando que a indústria

não causa qualquer dano ao meio ambiente e, em especial, aos mananciais pluviais ”

(MONTES CLAROS¹, 2014)

Desta forma, o legislador municipal procurou estimular condutas voltadas a

proteção do meio ambiente, o que está acordo com os preceitos constitucionais. A proteção do

meio ambiente albergada tanto na ordem social quanto na ordem econômica, deve estar

ajustada ao desenvolvimento econômico do Município.

O artigo 2º do Decreto nº. 1.545/1996, ainda traz outras condições para a

concessão dos incentivos financeiros previstos na Lei nº 2.300/1995:

17 Disponível em: http://www.oflorense.com.br/interna_colunistas.php?id=293&secao=11. Acesso em: 30 de janeiro de 2014.

Art. 2º As indústrias que desejarem obter os benefícios da Lei Nº 2.300 de 26 de dezembro de 1995, necessariamente, deverão obedecer os seguintes requisitos: I - Dirigir requerimento fundamentado ao prefeito, Presidente do Conselho de Desenvolvimento Industrial, com os seguintes documentos: a - cópia autêntica de seus atos constitutivos e alterações posteriores; b - quantidades prováveis dos produtos a serem fabricados; c - quantidade aproximada de operários que serão admitidos; d - declaração de capital social registrado ou a ser registrado; e - declaração do IBAMA, certificando que a indústria não causa qualquer dano ao meio ambiente e, em especial, aos mananciais pluviais; f - permitir as visitas de inspeção dos fiscais da Divisão de Receitas, da Secretaria Municipal da Fazenda, mesmo durante o período de isenção; g - assinar Termo, responsabilizando-se pelo pagamento dos tributos dispensados, se ocorrerem as hipóteses previstas no artigo 6ºda Lei. (MONTES CLAROS¹, 2014)

Os requisitos se coadunam com as políticas públicas apresentadas anteriormente,

dando-se ênfase a previsão na alínea “f”, que é de extrema importância, tendo em vista a

necessidade de fiscalização por parte do poder público no intuito de se observar se as

condições estão sendo cumpridas pela indústria beneficiada, para que se evite que os

incentivos concedidos se tornem verdadeiros privilégios odiosos.

Nesse sentido, “cabe à Administração Pública municipal estruturar-se para um

controle eficiente de todas as exigências e contrapartidas para concessão dos incentivos, assim

como a verificação do cumprimento das metas e objetivos projetados.” (TRAMONTIN, 2002,

p. 150).

Importante ainda, a participação do CMDES, que ao notar qualquer

irregularidade, nos termos do artigo 2º, IV, da Lei nº 4.685/2013, pode solicitar a fiscalização

do cumprimento das condições exigidas para outorga dos incentivos e benefícios. (MONTES

CLAROS7, 2014).

Como meio de coibir o descumprimento das condições pactuadas pelas Industrias

beneficiadas com os incentivos financeiros, a Lei nº. 2.300 previu no artigo 8º as seguintes

sanções: I - A devolução do valor total, de incentivo recebido corrigido monetariamente,

acrescido de multa de 50% (cinquenta por cento); II - A perda do direito aos incentivos ainda

não utilizados; III - A aplicação da pena de reversão, nos casos de doações de terrenos.

(MONTES CLAROS5, 2014)

O artigo 19 do Decreto nº 2.283/2006 traz a previsão de que “o benefício poderá

ser revisto a qualquer momento pelo Conselho, quando se comprovar a alteração do quadro

econômico e social da empresa que serviu para amparar a sua concessão.” (MONTES

CLARO², 2014)

De outro lado, poderá também a empresa solicitar a revisão com o objetivo de

aumentar o benefício, devendo nos termos do artigo 20 do Decreto nº 2.283/2006 solicitar ao

Município à readequação tendo em vista o implemento dos requisitos legais. (MONTES

CLAROS², 2014).

Frisa-se por fim, que além da própria Administração Municipal, outras

instituições, como o Ministério Público, o Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do

Estado, poderão realizar diligências de modo a verificar se todas as exigências e

contrapartidas para concessão dos incentivos, assim como a verificação do cumprimento das

metas e objetivos projetados, estão sendo cumpridos. (RIBEIRO, 2009)

Do exposto, demonstra-se a importância dos incentivos fiscais e financeiros

concedidos pelo Município de Montes Claros, que possuem grande potencial para trazer

benefícios para a região, proporcionando o desenvolvimento econômico local, seja através da

atração de capital e geração de empregos, ou da implantação das políticas públicas através das

condições propostas para a concessão destes instrumentos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com base no exposto neste trabalho, depreende-se a importância dos incentivos

fiscais e financeiros dentro do contexto de implementação das políticas públicas dos

Municípios Brasileiros.

Verificou-se que para a concessão dos incentivos fiscais e financeiros, deverão

estes estar previstos em lei formal, devendo esta ser especifica, porém poderá o Administrador

se valer de atos infralegais para especificar o conteúdo de tais leis.

Estes incentivos podem veiculam variados formatos de tributação atenuada,

consubstanciando em um tratamento tributário mais benéfico para determinados contribuintes.

Sendo assim devem estar em consenso com as normas e princípios constitucionais para que

tenham validade.

Ademais, vislumbrou-se que o Município de Montes Claros conta com os

seguintes incentivos fiscais e financeiros para a instalação e ampliação de empresas, previstos

em sua legislação: Doação e subsídio para aquisição de área de terreno; Cessão de uso de

terreno; Isenção parcial ou integral do IPTU e do ITBI; Isenção parcial ou integral do ISSQN;

Isenção de taxas, contribuições e preços públicos.

Entre as políticas públicas a serem atingidas pelo Município de Montes Claros

com a concessão de tais incentivos, temos dentre outras o desenvolvimento econômico

regional, o respeito as normas do meio ambiente, a geração de emprego, dando-se destaque ao

estímulo a contratação de pessoas de até 26 anos de idade em primeiro emprego, e de

deficientes físicos.

Para a deliberação da concessão dos incentivos fiscais e financeiros para a

instalação e ampliação de empresas, foi criado o CMDES, que possui formação heterogênea,

possibilitando uma maior participação da comunidade através de representantes de diversos

setores da sociedade. Possuindo ainda o CMDES, outras funções relevantes como a

fiscalização das condições pactuadas entre o Município e a empresa para a concessão dos

benefícios.

Por fim, constatou-se que os incentivos fiscais e financeiros para instalação e

ampliação de empresas previstos na legislação municipal vêm desempenhando um importante

papel, se apresentando como excelentes instrumentos para o desenvolvimento econômico da

região, trazendo mais emprego e renda para o Município.

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________². Decreto nº. 2.283 de 26 de outubro de 2006. Dispõe sobre o Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico e Social e regulamenta os incentivos fiscais para instalação e ampliação de empresas no Município de Montes Claros. Disponível em: <http://montesclaros.mg.gov.br/desenvolvimento%20economico/div_ind-com/pdf/Cartilha%20do%20Empreendedor.pdf> Acesso em: 10 de outubro de 2014.

________³. Decreto nº. 3.171 de 05 de maio de 2014. Dispõe sobre regimento interno do conselho municipal de desenvolvimento econômico e social de Montes Claros – MG – CMDES/MOC. Disponível em: <http://www.montesclaros.mg.gov.br/publica_legais/decretos/decret_2014/mai-14/decreto%203171-14.pdf>. Acesso em: 24 de abril de 2015.

________4. Lei Complementar nº. 004 de 07 de dezembro de 2005. Consolida a legislação tributária municipal instituindo o código tributário do município de montes claros - minas gerais. Disponível em: <http://montesclaros.mg.gov.br/desenvolvimento%20economico/div_ind-com/pdf/Cartilha%20do%20Empreendedor.pdf> Acesso em: 10 de outubro de 2014.

________5. Lei nº. 2.300, de 26 de dezembro de 1995. Dispõe sobre a concessão de incentivos fiscais às empresas industriais que se instalaram no município de montes claros e

dá outras providências. Disponível em: <http://montesclaros.mg.gov.br/desenvolvimento%20economico/div_ind-com/pdf/Cartilha%20do%20Empreendedor.pdf>. Acesso em: 10 de outubro de 2014.

________6. Lei nº. 3.502 de dezembro de 2005. Altera a redação dos arts. 4º, 5º E 7º da lei Nº 2.300 de 26 de dezembro de 1995 e dá outras providências. Disponível em: <http://montesclaros.mg.gov.br/desenvolvimento%20economico/div_ind-com/pdf/Cartilha%20do%20Empreendedor.pdf>. Acesso em: 10 de outubro de 2014.

________7. Lei nº. 4.685 de 23 de dezembro de 2013. Cria o Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico e Social – CMDES, e dá outras providências. Disponível em: <http://leisdemoc.blogspot.com.br/2014/05/lei-n-46852013.html>. Acesso em: 15 de outubro de 2014

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