oficinas da escola esaf

VIII Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas VIII Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

Oficina: 10 Oficina: 10 –– Introdução ao Planejamento GovernamentalIntrodução ao Planejamento Governamental

INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO ÇÇ

GOVERNAMENTALGOVERNAMENTAL

ABOP Slide 1



EEmenta• Conteúdo

A função planejamentoA função planejamento

• Conceitos e aspectos relevantes do processo de planejamento

• Métodos, técnicas e ferramentas

Planejamento no setor público

Experiências de planejamento governamental no Brasil

Os instrumentos constitucionais de planejamento governamentalOs instrumentos constitucionais de planejamento governamental

Panorama atual do planejamento governamental no Brasil

• Objetivosj

Conhecer e criticar conceitos e técnicas básicas de planejamento

Debater as especificidades do planejamento no setor público e fornecer uma visão geral

b hi tó i d l j t t l B ilsobre o histórico do planejamento governamental no Brasil

Apresentar os instrumentos de planejamento

Contextualizar o debate atual sobre planejamento governamental.

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p j g



A FUNÇÃO PLANEJAMENTOA FUNÇÃO PLANEJAMENTO

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O que é Planejamento (formal) O que é Planejamento (formal)

Planejamento é um processo contínuo e dinâmico que consiste em um conjunto

de ações intencionais, integradas, coordenadas e orientadas para tornar

realidade um objetivo futuro (ou uma demanda), de forma a possibilitar (facilitar) arealidade um objetivo futuro (ou uma demanda), de forma a possibilitar (facilitar) a

tomada de decisões.

E t té i i i i tã t t l t i t li d bj ti tEstratégias organizacionais estão totalmente interligadas com os objetivos e as metas

organizacionais, oferecendo caminhos e técnicas a serem seguidos para o alcance dos

mesmos. (Conceito Administrativo)

No significado em geral sobre “estratégia” observa-se que seu norte principal diz

respeito a ser capaz de posicionar-se corretamente frente às situações principalmente

quando se está diante de incertezas e turbulências do ambiente.

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Dimensões (didática)Dimensões (didática)

Estratégica (“longo prazo”)=> horizonte de planejamento se estende

aproximadamente a cinco anos ou mais. Auxilia decisões de natureza

estratégica, como ampliações de capacidade, alterações na linha de produtos,estratégica, como ampliações de capacidade, alterações na linha de produtos,

desenvolvimento de novos produtos, etc.

Tática (“médio prazo”)=> horizonte de planejamento varia

aproximadamente de seis meses a dois anos. Esta relacionado aos Planos que

se baseiam nas previsões de metas.

Operacional (“curto prazo”)=> estão relacionadas com a programação da

produção dos bens e serviços e decisões relativas aos controles de estoque.

“....” Depende do observador

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O primeiro passo para a elaboração do planejamento estratégico tendo

Como se desenvolve? Como se desenvolve?

O primeiro passo para a elaboração do planejamento estratégico, tendocomo base o modelo tradicional (Administração), é determinar com precisãoquestões básicas, porém primordiais como:

“Quem somos?”

“Onde queremos chegar?”

“Avaliamos os fatores externos?”

“Como atingiremos nossos objetivos?”

A partir daí, deve-se simular situações diversas e construir cenários, nãoobjetivando prever o futuro, mas sim descrever possíveis acontecimentosplausíveis que poderão ocorrer Para isso é necessário levar emplausíveis que poderão ocorrer. Para isso é necessário levar emconsideração fatores como o histórico e resultados para ter condições deinteragir.

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O Plano EstratégicoO Plano Estratégico

TÁTICA

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A áli SWOT

Métodos, Técnicas e Ferramentas de Planejamento Métodos, Técnicas e Ferramentas de Planejamento

Análise SWOT

Técnica de análise de cenário que mapeia e interpreta as interações entre oportunidades e

ameaças X forças e fraquezas (Matriz de Avaliação Estratégica).

Caracteriza a potencialidade de atuação ofensiva da instituição, sua capacidade defensiva,

suas debilidades de atuação ofensiva e suas vulnerabilidades.

Amb. Ext.Amb. Ext.AmeaçasAmeaçasOportunidadesOportunidades

Amb. Int.Amb. Int.

(IV)(IV)(III) Debilidades(III) Debilidades

ForçasForças (I) Potencialidadesde Atuação Ofensiva(I) Potencialidadesde Atuação Ofensiva

(II)Capacidade Defensiva

(II)Capacidade Defensiva

FraquezasFraquezas(IV)

Vulnerabilidades(IV)

Vulnerabilidades(III) Debilidades

de Atuação Ofensiva(III) Debilidades

de Atuação Ofensiva

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Métodos, Técnicas e Ferramentas de Planejamento Métodos, Técnicas e Ferramentas de Planejamento

Balanced Scorecard (BSC)(BSC)

O principal objetivo do BSC é o alinhamento do planejamento

estratégico com as ações operacionais da organização. Esse objetivo

é alcançado pelas seguintes ações:

Esclarecer a traduzir a visão e a estratégica;

Comunicar a associar objetivos e medidas estratégicos;Comunicar a associar objetivos e medidas estratégicos;

Planejar, estabelecer metas e alinhar iniciativas estratégicas;

Melhorar o feedback e o aprendizado estratégico.

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Ó

Métodos, Técnicas e Ferramentas de PlanejamentoMétodos, Técnicas e Ferramentas de Planejamento

MODELO LÓGICO

• Análise do Problema

Identificar os Problemas relacionados à situação analisada

Focar a análise no Problema Principal

Formular o Problema como um Estado Negativo

Não confundir o Problema com a Ausência de SoluçãoNão confundir o Problema com a Ausência de Solução

Falta um semáforo no cruzamentoExemplos: Falta um semáforo no cruzamento

Há uma alta taxa de acidentes

Exemplos:

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Altos Custos de Atenção Altos Custos de Atenção Altos Custos de Atenção Altos Custos de Atenção Altos Custos de ReparosAltos Custos de ReparosAltos Custos de ReparosAltos Custos de Reparos Perda de VotosPerda de VotosPerda de VotosPerda de Votos

Alta Taxa de Ausência ao Alta Taxa de Ausência ao Alta Taxa de Ausência ao Alta Taxa de Ausência ao

Baixa Qualidade de VidaBaixa Qualidade de Vida Baixa ProdutividadeBaixa Produtividade

Alta MortalidadeAlta MortalidadeAlta MortalidadeAlta MortalidadeGrandes Danos à Grandes Danos à

PropriedadePropriedadeGrandes Danos à Grandes Danos à

PropriedadePropriedadeDescontentamento com a Descontentamento com a

Autoridade de TrânsitoAutoridade de TrânsitoDescontentamento com a Descontentamento com a

Autoridade de TrânsitoAutoridade de TrânsitoMuitos FeridosMuitos FeridosMuitos FeridosMuitos Feridos

à Saúdeà Saúdeà Saúdeà SaúdeAltos Custos de ReparosAltos Custos de ReparosAltos Custos de ReparosAltos Custos de Reparos Perda de VotosPerda de VotosPerda de VotosPerda de Votos

TrabalhoTrabalhoTrabalhoTrabalho

PropriedadePropriedadePropriedadePropriedade Autoridade de TrânsitoAutoridade de TrânsitoAutoridade de TrânsitoAutoridade de Trânsito

Alta taxa de acidentes no cruzamentoAlta taxa de acidentes no cruzamento

Excesso de VelocidadeExcesso de VelocidadeExcesso de VelocidadeExcesso de Velocidade Visibilidade LimitadaVisibilidade LimitadaVisibilidade LimitadaVisibilidade Limitada Sinalização InexistenteSinalização InexistenteSinalização InexistenteSinalização InexistenteGrande Número de Grande Número de Pedestres CruzandoPedestres CruzandoGrande Número de Grande Número de Pedestres CruzandoPedestres Cruzando

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Convertendo Plano em AçãoConvertendo Plano em Ação

PRINCIPAIS ENTRAVES

Apenas 10% das Estratégiassão Implementadas

Apenas 10% das Estratégiassão Implementadas

PRINCIPAIS ENTRAVES

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Barreiras à implementação das estratégiasBarreiras à implementação das estratégias

Barreira da Visão

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Barreira da Motivação

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Barreira da Motivação

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Barreira Cultural

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Barreira Cultural

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Barreira do orçamento

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Barreira do orçamento

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entendem a estratégia

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dedicam menos deuma hora por mês

discutindo a estratégia

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orçamento e a estratégia

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orçamento e a estratégia

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Apesar de alguns avanços obtidos nos últimos anos com as abordagens prescritivas de

Planejamento, visões complementares. Planejamento, visões complementares.

Apesar de alguns avanços obtidos nos últimos anos com as abordagens prescritivas deplanejamento estratégico, como a tentativa de organizar processos em uma abordagemracional voltada para a análise do mercado e da concorrência, na prática esse instrumentode gestão apresentou sérias limitações. Alguns autores renomados da Ciência daAdministração e da Ciência Política, como Mintzberg, Idenburg, Quinn e Wildavsky,acreditam que o modelo e as formulações dele decorrentes (ex: orçamento-programa), daacreditam que o modelo e as formulações dele decorrentes (ex: orçamento programa), damaneira como foram concebidos, não dão conta de todas as variáveis ambientais quepermitem a sua própria execução, em especial na dimensão pública.

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IdenburgIdenburg


Idenburg defende que o modelo de planejamento estratégico normativo pressupõe um ambiente controlado,altamente previsível, e trabalha em uma orientação formal de cima para baixo (estratégia, tática e operacional) sem

Idenburg Idenburg

considerar o aspecto político envolvido e as variáveis operacionais. A limitação do modelo é seu distanciamento daexecução, pois não considera toda complexidade do ambiente. O autor sugere outras abordagens estratégicas parasuprir as lacunas desse modelo, em especial o incrementalismo lógico de Quinn e a estratégia emergente deMintzbergMintzberg.

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QuinnQuinn


Quinn aborda que o planejamento estratégico normativo é um instrumentoinsuficiente para seu fim. Mesmo as estratégias sendo definidas por uma

Quinn Quinn

insuficiente para seu fim. Mesmo as estratégias sendo definidas por umacúpula administrativa, as mesmas não são seguidas com estrita obediência,conforme o planejado. Assim, ocorrem diversas decisões estratégicas deexecução em outros níveis da organização que interferem e/ou modificam aexecução, em outros níveis da organização, que interferem e/ou modificam aestratégia inicial de modo incremental (modelo incrementalismo lógico).

O autor advoga que este trabalho incremental deve criar atmosferas deg qconsenso, capacitando a organização (aprendizado histórico), em ummovimento oportuno em direção às metas pretendidas, negociando semprecom as forças incontroláveis do ambiente considerando também outroscom as forças incontroláveis do ambiente, considerando também outrosfatores que materializam a consecução da estratégia, como os políticos e ossociais.

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MintzbergMintzberg


Mintzberg também enxerga limites no modelo racional-compreensivo de planejamento estratégico(mecanicista). Como proposta, o autor parte do pressuposto de que já existe um status-quo legítimo, assim,há id d d i i b l d i i

Mintzberg Mintzberg

há necessidade de se negociar sempre com a incerteza, estabelecendo-se pequenos passos incrementaispara satisfazer os diversos atores envolvidos. Neste modelo adaptativo, as decisões são desconexas efragmentadas, ainda que flexíveis para se adaptar às necessidades do momento.

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MintzbergMintzberg


Portanto, o autor acredita que não existe um modo único de definição estratégica. Defende que o estrategistadeve conhecer o ambiente em que está envolvido e os instrumentos disponíveis legais institucionais, etc..)

Mintzberg Mintzberg

para conseguir detectar estratégias emergentes, ou seja, padrões não planejados mas que podeminterferir no resultado final. O autor defende que, na prática, a elaboração da estratégia anda sobre 2pés devidamente equilibrados, um deliberado, fundamentado na segurança e no controle; e outroemergente, mais flexível e adaptativo, que facilita o processo de aprendizagem e o tratamento de variáveispolíticas.

Estratégia PretendidaDeliberada

Estratégia RealizadaEstratégia Pretendida Estratégia Realizada

Não Realizada Emergente

Em uma linha mais crítica, para Mintzberg, o planejamento estratégico, como vem sendo praticado, tem sidouma programação estratégica, podendo ser útil como instrumento de análise para formulação de estratégias,

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nada além disso.



WildavskyWildavsky


De acordo com o cientista político Aaron Wildavsky o modelo de Orçamento-Programa, fruto doplanejamento racional-compreensivo adotado nos últimos anos, é um descrédito à análise de

Wildavsky Wildavsky

políticas públicas, pois a lógica de alocação de recursos enviesa o planejamento para o controle epara a eficiência (controle do orçamento), em detrimento da eficácia e da efetividade das açõesde Governo. Além disso, não considera (de forma explícita) variáveis políticas e sociais quede Governo. Além disso, não considera (de forma explícita) variáveis políticas e sociais quefundamentam o processo decisório.

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WildavskyWildavsky


A lógica do orçamento-programa induz a criação deprocedimentos, atributos e sistemas de informações, devidamente

Wildavsky Wildavsky

apropriados pela burocracia em arranjos processuais, que nãocontribuem para a execução (prática) das políticas públicas eque inviabilizam, por vezes, o aprimoramento da tomada dedecisão nas instâncias superiores devido a própria complexidadesistêmica.

O l d d d d é lO resultado deste arranjo, de acordo com o autor, é um planoformal, burocrático, descolado da racionalidade política, que nãoindica as principais escolhas do Governo e baseado unicamenteem uma racionalidade técnica ou econômica. Para Wildavsky,deveria ser anulado o casamento forçado entre análise depolíticas e orçamento.

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ç



ConsideraçõesConsiderações


O modelo prescritivo até então adotado de planejamento estratégico élimitado. Os avanços obtidos em termos organizacionais e de gestão aindasão úteis mas não podem restringir ou limitar uma visão mais ampla de

Considerações Considerações

são úteis, mas não podem restringir ou limitar uma visão mais ampla deplanejamento, não devem ser um fim em si mesmo.

As variáveis políticas, sociais e a própria flexibilidade deexecução precisam ser consideradas na tentativa dequebrar o atual paradigma de planejamento, onde, porvezes, os próprios instrumentos se sobrepõem à ação devezes, os próprios instrumentos se sobrepõem à ação deplanejar.

O resultado esperado do planejamento público são políticas públicasefetivas, portanto, para o alcance desse fim, devem-se considerar todas asvariáveis envolvidas no complexo meio político, social e cultural onde elassão implementadas.

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PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICOPLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO

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ConsideraçõesConsideraçõesPlanejamento federal

PPA B il 2022 (SAE)PPA, Brasil 2022 (SAE)Agendas Prioritárias: PDE, PAC e Agenda SocialPNBL e outrosPNBL e outrosParticipação Social, atores.

Planejamento SetorialPNLT PNE PNM 2030PNLT, PNE, PNM 2030

Planejamento Estadual

Planejamento Municipal

Sociedade Civil C lh C f ê i ONG’ tConselhos, Conferências, ONG’s, etc.

OBJETIVO: BEM ESTAR SOCIALArt. 3º da CF (Objetivos da República)

SOCIEDADE

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( j p )SOCIEDADE



Constituição Federal Constituição Federal

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre justa e solidária;I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e

regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade

e quaisquer outras formas de discriminaçãoe quaisquer outras formas de discriminação.

Toda a atividade governamental, especialmente o planejamento, deve estar

orientada para cumprir os objetivos da República e os fundamentos do Estado

Democrático de Direito (art. 1º CF)

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Ambiente do Setor PúblicoAmbiente do Setor Público

Sistema político (adesão x oposição?)Burocracias estruturadas Ideologia (adesão x oposição?)Burocracias estruturadas

InsulamentoProcessualista

Ideologia (adesão x oposição?)Lucro x CidadaniaProblemas ambíguosRe o li it do

Foco no controleRitualismo

P líti té i

Recursos limitadosAssimetria de informaçõesAlternativas turvas

Política x técnica

Conclusões:1) complexidade não tem aderência absoluta às caixas, cronogramas,retângulos, físico-financeiro, etc.2) Os modelos não são neutros (podem atrapalhar a pensar...)

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2) Os modelos não são neutros (podem atrapalhar a pensar...)



Essencial à atividade pública

Ambiente público Ambiente público -- Burocracia Burocracia

Essencial à atividade pública

modelo racional-legal

continuidade da administração pública

Publico x Privado

Observância das normas (previsibilidade)

Hierarquia

Meritocracia

Tradução do conhecimento aos planos e normas que serão implementadas a partir da

hierarquia (cada um sabe exatamente o que vai fazer, e fará adequadamente, em estrito

cumprimento de normas)

Falsa crença de que os funcionários servem exclusivamente aos interesses gerais ç q g

interesses gerais transcendem os privados ?

funcionários definem os interesses do estado ?

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Disfunções da Burocracia Disfunções da Burocracia

i. observação estrita de regras e normas

ii. rigidez

iii baixa capacidade de adaptação a novas situações (reativa a mudanças)iii. baixa capacidade de adaptação a novas situações (reativa a mudanças)

iv. tende a subverter o fim da organização (cumprir objetivos x cumprir as normas)

v. o desenvolvimento demasiado das normas impede a adaptação a novas situações não

i t l di i l iprevistas pelos que redigiram as leis

vi. ao final do processo as regras que eram estabelecidas para produzir eficácia terminam

produzindo ineficácia porque as regras perdem utilidade e têm de ser alteradas,

flexibilizadas.

Racionalidade burocrática = racionalidade formal

CONSEQUENCIA:

Racionalidade burocrática não é suficiente para garantir eficiência

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Críticas à Burocracia Críticas à Burocracia

Herbert Simon: questiona o fundamento da racionalidade burocrática

Michel Crozier:Michel Crozier:incapacidade das organizações burocráticas para adaptar-se incrementalmente às mudanças do ambienteexistência de poderes informais dentro da estrutura formal

Niskanenos burocratas não são servidores do Estado: servem aos seus próprios interessesparcialidade política econômica social e real dos servidores do Estadoparcialidade política, econômica, social e real dos servidores do Estado

CONSEQUÊNCIA:CONSEQUÊNCIA:

Racionalidade burocrática não é suficiente para garantir “eficiência”, “eficácia” e

“efetividade”

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d fi i bj ti lt d l d

E aquele conceito de Planejamento? E aquele conceito de Planejamento?

definir objetivos ou resultados a serem alcançados;

definir meios para possibilitar a realização de resultados;definir meios para possibilitar a realização de resultados;

interferir na realidade, para passar de uma situação conhecida a, p p ç

uma situação desejada, dentro de um intervalo definido de tempo;

tomar no presente decisões que afetam o futuro;

d l b ã d l t t t l f tprocesso de elaboração de planos para tentar controlar o futuro

(estabelece objetivos, faz planos, executa os planos).

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Economia: papel do Estado, fiscalistas, desenvolvimentista

Apropriações do conceito de Planejamento Apropriações do conceito de Planejamento

fiscalistas: funções do estado reduzidas, foco no controle de gastos, espaço de atuação do mercado

desenvolvimentista: Estado indutor, provedor, foco no crescimento econômico

Ad i i ã i ã d b l i dAdministração: organização dos processos, estabelecimento de metas, prazos,

responsáveis contabilidade: registro de informações, comparação de dados especialmente quantitativo

Direito: normas regras (tradição legalista)Direito: normas, regras (tradição legalista)

Ciências Sociais: papel do Estado, disputa pelo poder do Estado, Estado como instrumento de poder da

classe dominante, poder de fazer escolhas (o que escolher? para quem? como prover?), democraciaclasse dominante, poder de fazer escolhas (o que escolher? para quem? como prover?), democracia

(tensão política x burocracia), arenas e tipos de política, etc

Ciências Militares: disputa pelo território, estratégia, arma de guerra, arte dos generais

Arquitetura + geografia: planejamento espacial (cidades)

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E qual é o conceito mais adequado?



Para construir o conceito mais adequado deve-se:

) i it úbli t d d t i õ

Planejamento Governamental Planejamento Governamental

a) associar ao conceito o espaço público com todas as suas determinações e nuances:

Estado, poder, legitimidade, conflito, política, hegemonia, ideologia, etc.

b) ir além das definições mais simples apropriadas especialmente pelo campo da administração.

Portanto, o centro do debate sobre planejamento governamental deve estar inserido nas relações

entre Estado, sociedade civil e esfera pública, o papel do Estado, a relação entre política e análise

d líti dil d d l õ tde políticas e os dilemas que decorrem dessas relações e etc.

3 dimensões do Planejamento Governamental:

1) di ó ti i di â i f ã á i l t l fi ã d1) diagnóstico: quais dinâmicas foram e são responsáveis pela atual configuração da nossa

realidade?

2) escolhas: o que devemos fazer para conduzir a sociedade a um patamar mais desenvolvido?

3) i ã d i i ti t i li ã d il f i i t3) organização dos meios: organizar e garantir a materialização daquilo que foi previsto.

Logo, Planejamento Governamental é uma função do Estado que deve anteceder e

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condicionar a ação do Estado de modo a viabilizar as escolhas políticas.



EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASILGOVERNAMENTAL NO BRASIL

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DÉCADAS DE 1930 E 1940

é• Conselho Federal de Comércio Exterior

• Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP)

• Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (Comissão Abink)

• Plano SALTE (1949-1953)

ÉDÉCADA DE 1950

• Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico (Plano Lafer)

• Plano de Metas (1956-1961)

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• Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social

• Plano de Ação e Bases do Governo (PAEG)

• Plano Decenal (1967-1976)• Plano Decenal (1967 1976)

• Programa Estratégico de Desenvolvimento (1967- 1970)

• Programa de Metas e Bases para a ação de Governo

• I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1972-1974)• I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1972 1974)

• Plano Geral de Aplicações (PGA)

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• Sistema Federal de Planejamento (Decreto 71.353/1972)

• MP → Secretaria de Planejamento/PR

• II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975-1979)II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975 1979)

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DÉCADA DE 1980

Conjuntura: Enfraquecimento do planejamento Contribuíram para isso a crise fiscalConjuntura: Enfraquecimento do planejamento. Contribuíram para isso a crise fiscal

(impossibilidade do Estado sustentar o ritmo de investimentos); o enfraquecimento doPoder Executivo na transição para a democracia; a forte campanha de desmoralização doEstado apoiada em denuncias de malversação dos recursos públicos e desenfreadaEstado, apoiada em denuncias de malversação dos recursos públicos e desenfreadacorrupção; o regime híbrido parlamentarista-presidencialista implantada pela CF de 1988; ea descentralização de poder para Estados e Municípios sem a criação de instrumentos decoordenação entre os 3 níveis de governocoordenação entre os 3 níveis de governo.

• III Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1980-1985)• Descontinuado por motivo de crise econômica, encerra-se um ciclo de 30

d l j t ô i d l i tanos de planejamento econômico para o desenvolvimento.• Divergências entre Fazenda e Planejamento quanto a política econômica.

• I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (1985-1989)• Esvaziamento do planejamento enquanto lócus das decisões de políticaeconômica e de coordenação das ações empreendidas pelo governo.

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DÉCADA DE 1990

• Planos de estabilização macroeconômicos: Plano Cruzado, Bresser,çVerão, Collor, etc.

• Plano Plurianual (1991-1995)Plano Plurianual (1991 1995)

• Foi elaborado para cumprir a formalidade.

• Captura do processo de elaboração e aprovação do orçamento por políticosque dominavam a Comissão de Orçamento do CN (Escândalo dos Anões doO t ) f f ã d t l d t d d i i t ã úbliOrçamento) e reforço na função de controle dentro da administração públicafederal (criação da Secretaria Federal de Controle em 1992).

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DÉCADAS DE 1990

• Redução das funções do Estado• privatização, descentralização, cortes e redução funcional• o processo desorganizou o aparelho estatal e diminuiu a força e a• o processo desorganizou o aparelho estatal e diminuiu a força e aorganicidade dos sistemas de desenvolvimento• tentativa de integração plano-orçamento

• Plano Plurianual (1996-1999)• Programa Brasil em Ação: conjunto de projetos prioritários queidentificam meios orçamentários para executá-los.• declarou, além das diretrizes e estratégias, objetivos e metas estruturadospor áreas temáticas

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Plano Plurianual (2000-2003)• organizar a ação do governo, baseada em problemas e oportunidades, e orientá-lapara resultados (nova tentativa de implantação do orçamento-programa)para resultados (nova tentativa de implantação do orçamento programa)

• o programa como elo entre planejamento, orçamento e gestão das políticas

it ã té i d ã (APO ENAP)• capacitação em técnicas de programação (APO + ENAP)

• a estrutura de planejamento formal a serviço, prioritariamente, do método

• esforço de institucionalização (Decreto 2829/98, Lei 10.180/01)

• fortalecimento da orientação estratégica (opções estratégicas + agendas +bj ti t t t )macroobjetivos + estruturantes)

• seletividade (50 programas estratégicos)

• gerenciamento e responsabilização (modelo de gestão)

• avaliação (indicadores)

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• PPA 2004 2007• PPA 2004-2007• Estratégia de Desenvolvimento baseada no consumo de massa• Participação Social

R i ã iódi d PPA• Revisão periódica do PPA• Integração plano-orçamento-gestão (planos gerenciais)Estado indutor do desenvolvimento:

retomada da capacidade de planejamento setorialvalorização do salário mínimoaumento das transferências governamentaisrecuperação da capacidade do Estadoretomada do investimento (BNDES + PETROBRAS)combate à pobrezacombate à pobreza

• PAC (2007)• Aumento do investimento público (infraestrutura + crédito)• Medidas institucionais (gestão: criar condições para fazer)• Medidas institucionais (gestão: criar condições para fazer)• Expansão do Emprego• Melhoria das condições de vida dos menos favorecidos

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PPA 2008-2011

• Estratégia de Consumo de Massa• PAC

PDE

Linguagem do Governo

• PDE• Agenda Social

2012 – 2015 (Foco na análise das políticas públicas)

• Desenvolvimento Social e Erradicação da Miséria• Direitos da Cidadania e Movimentos Sociais• Gestão, Infraestrutura e PAC• Desenvolvimento Econômico

Eixos estruturantes

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INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS DE INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS DE PLANEJAMENTOPLANEJAMENTO

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PPA - Lei do Plano PlurianualVigência: 4 anos (início no 2º ano de mandato, fim no 1º ano do outro mandato)

Conteúdo: Diretrizes, objetivos e metas regionalizadas para despesa de capital e para as

relativas aos programas de duração continuada.

LDO - Lei de Diretrizes OrçamentáriasVigência anualg

Conteúdo: Metas e prioridades a serem contempladas no Orçamento; orienta a

elaboração do orçamento; alterações na legislação tributária; política de aplicação das agências

financeiras de fomento

LOA - Lei Orçamentária AnualçVigência anual

Conteúdo: Fixa os recursos financeiros nos Orçamentos Fiscal; Seguridade Social e de

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Investimento das Estatais, viabiliza a execução orçamentária e financeira



PANORAMA ATUAL DO PANORAMA ATUAL DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTALPLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

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íía aposta no programa:

• não conseguiu submeter a racionalidade política (planejamento de curto prazo,

Crítica ao modelo formal de planejamento Crítica ao modelo formal de planejamento

g p (p j p ,setorializado, financista, incremental)• não conseguiu submeter a estrutura organizacional• os principais parceiros não compraram a ideia

f t d i ã d ã ( l l l i• esforço concentrado na organização da ação (como colocar no plano, como relacionar aoorçamento) em detrimento do conteúdo (o que colocar no plano) e das estratégias/meios(como implementar o plano)

efeitos indesejáveis:• o orçamento não é por programa (é por ação e por UO)• o programa não é unidade de gestão das políticas

ã é f ê i l ã d• o programa não é referência para alocação de recursos• o programa é um classificador• o planejamento não consegue influenciar no orçamento• o protagonismo do métodoo protagonismo do método

resultado:• várias políticas implementadas à margem do modelo formal (PAC, PDE, PRONASCI,AGENDA SOCIAL MINHA CASA MINHA VIDA t )

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AGENDA SOCIAL, MINHA CASA MINHA VIDA, etc)



• Não é aderente à racionalidade política (às margens da arena política, hierárquico e

Crítica ao modelo formal de planejamento Crítica ao modelo formal de planejamento

tecnocrático)

• Não considera devidamente a dinâmica da implementação das ações (desconsiderarecursos organizacionais a formação de agendas as alternativas turvas etc)recursos organizacionais, a formação de agendas, as alternativas turvas, etc)

• Foi concebido a partir da prioridade no acompanhamento do custo de fazer(perseguir os limites fiscais)(perseguir os limites fiscais)

• Contribuiu para submeter o planejamento formal à organização metodológica

• A segmentação metodológica não permitiu que a dimensão estratégica do planoapontasse alguns dos principais problemas do país: reforma política, regressividadeda carga tributária, capacidade institucional de estados e municípios, etc.

• Desgaste do modelo (credibilidade muito baixa)

• Resultado: necessidade de se rever o modelo formal

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• Resultado: necessidade de se rever o modelo formal



Pressupostos para o novo modelo de planejamento Pressupostos para o novo modelo de planejamento

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õõVontade política

Desejo da sociedade e da classe política (nacionalismo e desenvolvimentismo)

Condições Condições ideaisideais para o Planejamento Governamental para o Planejamento Governamental

Desejo da sociedade e da classe política (nacionalismo e desenvolvimentismo)Orientação de um projeto nacional de desenvolvimento minimanente

consensuado• diagnóstico, estratégias e prioridades, comando, instrumentos capazes deg , g p , , p

gerir e traduzir as ideias em bens e serviços entreguesCapacidade (Estado e burocracia aptos)• Razoável coordenação horizontal e vertical, gestão de restrições,

tempestividade, localização adequada, conhecimento sobre aIMPLEMENTAÇÃO

Articulação política e coordenação institucionalArticulação política e coordenação institucionalFederalismoPresidencialismo de coalizãoMultiplicidade de atores e vaidades (necessidade de consenso)Multiplicidade de atores e vaidades (necessidade de consenso)

Capacidade de prospecção e transformaçãoDiagnóstico, soluções, condições para a implementação

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g ç ç ç



Desenvolvimento contemporâneo Desenvolvimento contemporâneo

a) Erradicação da miséria, redução das desigualdades, promoção da cidadania e

expansão da proteção social, eixo que combina diversas políticas dentre as quais

destaca-se: criação e expansão do Bolsa Família e valorização do salário mínimo; ç p ç ;

expansão da rede de proteção social, referenciando a população no território;

expansão do SUS: acesso a medicamentos, expansão do Saúde da Família e da rede

de complexidade intermediária pré hospitalar em saúde (UPA e SAMU); ampliação dede complexidade intermediária pré-hospitalar em saúde (UPA e SAMU); ampliação de

contribuintes do Regime Geral da Previdência e investimentos na gestão (fim das

filas); promoção da diversidade: Lei Maria da Penha, equipamentos de atendimento à

mulher, cotas, ProUni; equipamentos sociais: Espaços Mais-Cultura, creches e pré-

escolas, Praças da Juventude, cozinhas comunitárias, restaurantes populares; Justiça

e Segurança: Territórios de Paz, Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo,e Segurança: Territórios de Paz, Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo,

polícia comunitária, aquisição de viaturas e equipamentos, expansão dos quadros das

polícias da União; e os Territórios da Cidadania.

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b) I t ã t í i d lid d d i i i bi t


b) Integração entre níveis e modalidades educacionais, eixo que combina, entre

outros, criação do FUNDEB; elevação das transferências automáticas e extensão

a todos os níveis e modalidades de ensino; retomada da expansão das redes ; p

federais de ensino superior e profissional e tecnológica (interiorização e pólos);

PRONATEC; responsabilização na educação com o Plano de Ações Articuladas;

l i ã f ã d fi i i d i M i Ed ã i t ãvalorização e formação dos profissionais de ensino; Mais Educação: integração

entre projeto pedagógico e atividades do contraturno; e novas formas de ingresso

na educação superior: ENEM e ProUni.ç p

c) Oportunidades no campo, cujas principais políticas são Luz para Todos;

ã d t t P f i t t d li texpansão dos contratos Pronaf; novos instrumentos como compra de alimentos,

seguros, garantia de preços mínimos; sustentabilidade dos assentamentos:

infraestrutura e projetos ambientalmente sustentáveis; e o novo modelo de ATER.

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p j ;



ââ

d) Aceleração do crescimento, dentre os quais cita-se: infraestrutura energética


d) Aceleração do crescimento, dentre os quais cita se: infraestrutura energética

(geração de energia, linhas de transmissão, petróleo e gás); expansão do crédito

(investimentos, pessoal, financiamento produtivo e habitacional); recuperação da

i f t t l í ti ( i ) i t ã fí i d t itó iinfraestrutura logística (carga e passageiros) e integração física do território; e a

retomada de indústrias como a naval a partir das compras da Petrobrás.

e) Sustentabilidade ambiental e infraestrutura urbana, materializada a partir, entre

outros, da redução do desmatamento da Amazônia: unidades de conservação,

demarcação de terras indígenas fiscalização controle assentamentos sustentáveisdemarcação de terras indígenas, fiscalização, controle, assentamentos sustentáveis,

inclusão dos produtos da sóciobiodiversidade na PGPM e regularização fundiária, etc;

da revitalização de bacias hidrográficas; dos investimentos em drenagem,

t t itá i b t i t d á d i ti t t tesgotamento sanitário e abastecimento de água; dos investimentos em assentamentos

precários e provisão habitacional; da expansão das fontes de energia renovável e

energias limpas; e da Política Nacional de Resíduos Sólidos.

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Obrigado!

Eugênio Andrade Vilela dos Santos

eugenio santos@planejamento gov [email protected]

Coordenação-Geral de Qualidade do Plano

Di t i d G tã d Ci l d Pl j t

Ministério

Diretoria de Gestão do Ciclo do Planejamento

[email protected]ério

do Planejamento(61) 2020-4800

www.planejamento.gov.br

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oficinas da escola esaf

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