O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica

Download O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica

Post on 05-Dec-2014

104 views

Category:

Documents

23 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

<p>Luiz Fernando Arantes Paulo</p> <p>RSP</p> <p>O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgicaLuiz Fernando Arantes Paulo</p> <p>Introduo O Plano Plurianual (PPA), criado pela Constituio Federal de 1988 (CF/ 88), ainda padece de uma crise de identidade. No obstante o papel previsto de orientador das peas oramentrias, o certo que, durante esses 22 anos, o PPA ainda no foi reconhecido como um efetivo instrumento de planejamento e gesto estratgica1. De fato, h quem afirme que ele no foi concebido para desempenhar esse papel, e na administrao federal ainda h uma considervel resistncia a sua efetiva incorporao. Como reflexo, sua tramitao no Congresso Nacional tambm no mobiliza os parlamentares, que se limitam discusso de itens reproduzidos no oramento anual. Nesse contexto, o PPA comumente definido como um documento burocrtico e de pouca utilidade. No presente trabalho, procuramos demonstrar que, apesar do legislador constituinte ter criado o PPA para ser um instrumento de planejamento e gestoRevista do Servio Pblico Braslia 61 (2): 171-187 Abr/Jun 2010</p> <p>171</p> <p>RSP</p> <p>O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica</p> <p>estratgica, com o papel de integrar o planejamento execuo das polticas pblicas, a estrutura e as opes metodolgicas adotadas ao longo dos anos o tm afastado desse propsito. Para tanto, partiremos de interpretao lgica e sistemtica da Carta Magna para procurar definir o papel a ser desempenhado pelo PPA. De fato, a impreciso conceitual nos parece um obstculo para a implementao do instrumento, em especial quando o mesmo deve ser construdo a partir de um trabalho de negociao entre os diversos rgos da administrao pblica, por meio de abordagens matriciais e horizontais, em um trabalho de coordenao e no de imposio hierrquica. Em seguida, aps uma breve abordagem histrica, apresentaremos de forma resumida a metodologia de construo do PPA, em especial a adotada a partir de 2000, que introduziu o programa como unidade de gesto. Em linhas gerais, essa a metodologia adotada at hoje e busca proporcionar a integrao entre planejamento, oramento e gesto. Aps, sero apresentadas abordagens crticas sobre a evoluo do PPA a partir de 2000 luz das definies conceituais anteriormente expostas e da estratgia de integrao entre planejamento, oramento e gesto, de forma a evidenciar quais os principais fatores que contribuem para o no reconhecimento do PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica. Diante dos problemas apontados, sero sugeridas algumas modificaes estrutura e gesto do PPA, que podem contribuir para o reconhecimento deste como um instrumento de planejamento e gesto estratgica. A concluso rene, de maneira sinttica, as principais ideias desenvolvidas em todo172</p> <p>o texto, como forma de reforar os argumentos apresentados. Cabe esclarecer que o presente estudo concentra-se em aspectos tcnicos e metodolgicos, embora reconhea que o planejamento governamental um exerccio essencialmente poltico. A ideia central : quanto melhor a base tcnica e metodolgica do plano, melhor o debate acerca das polticas pblicas a serem implementadas por meio dele.</p> <p>A finalidade do Plano PlurianualO Plano Plurianual uma lei, de iniciativa do Poder Executivo, que deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (CF/88, art. 165, 1o). Est previsto no Ttulo VI (Da Tributao e do Oramento), Captulo II (Das Finanas Pblicas), Seo II (Dos Oramentos), junto com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). possvel afirmar que a Constituio Federal atribuiu ao PPA um papel central de organizao da ao do Estado, uma vez que submete a elaborao dos demais documentos de planejamento e oramento s suas disposies. De forma textual, a Carta Magna estabelece que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados em consonncia com o PPA (art. 165, 4o). No mesmo sentido, a LDO e a LOA no devem conter dispositivos incompatveis com o Plano Plurianual (art. 166). A inteno do legislador constituinte foi a de reconhecer o planejamento como</p> <p>Revista do Servio Pblico Braslia 61 (2): 171-187 Abr/Jun 2010</p> <p>Luiz Fernando Arantes Paulo</p> <p>RSP</p> <p>uma funo indispensvel ao Estado, e no uma opo do governante. Tanto assim que, apesar de prever a edio de Lei Complementar (LC) para dispor sobre exerccio financeiro, vigncia, prazos, elaborao e organizao, fez constar no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) duas importantes disposies: A vigncia do PPA inicia no segundo ano do mandato presidencial e termina no final do primeiro exerccio do mandato presidencial subsequente (ADCT, art. 35). Os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio mantero sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA (ADCT, art. 74). Apesar da clareza das disposies constitucionais, o reconhecimento do carter estratgico do PPA ainda encontra resistncia, seja no mbito da administrao, seja entre estudiosos, parlamentares e especialistas. Nesse sentido, Ronaldo Coutinho Garcia, especialista do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), afirma que a Constituio seguiu uma concepo normativa e reducionista de planejamento, herdada do perodo militar, ao incluir o PPA em seo destinada aos oramentos (GARCIA, 2000). No nos parece, contudo, que a Constituio merea tais crticas. O seu posicionamento na seo Dos Oramentos plenamente justificvel pelo seu carter orientador vinculativo. De fato, o legislador constituinte foi sbio em reconhecer que a materializao do Plano s possvel se o mesmo for contemplado nas leis oramentrias. A introduo de um plano de mdio prazo como parte de uma poltica oramentria denota a inteno clara do legislador constituinte em proporcionar</p> <p>maior racionalidade ao estatal de forma a impulsionar o desenvolvimento, o qual se daria por dois movimentos simultneos: o estabelecimento dos gastos governamentais a partir de uma viso de futuro e de estratgias definidas, submetidas aprovao do Congresso Nacional, com fora normativa; a viabilidade fiscal para implementao das polticas.</p> <p>Apesar da clareza das disposies constitucionais, o reconhecimento do carter estratgico do PPA ainda encontra resistncia, seja no mbito da administrao, seja entre estudiosos, parlamentares e especialistas.</p> <p>O Plano Plurianual, portanto, deve estabelecer a ligao entre objetivos indicativos de Estado, presentes em um planejamento de longo prazo; polticas de governo, de mdio prazo, e, finalmente, realizao dos gastos, previstos pelo oramento anual. A figura a seguir traz uma representao grfica desse papel conciliador do PPA entre as polticas de Estado e de governo2:173</p> <p>Revista do Servio Pblico Braslia 61 (2): 171-187 Abr/Jun 2010</p> <p>RSP</p> <p>O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica</p> <p>Assim, no h por que valorizar essa suposta celeuma, uma vez que um oramento no deixa de ser um plano, e um plano elaborado sob premissas de viabilidade fiscal no deixa de ser um oramento. O certo que a Constituio previu que a realizao da despesa pblica ser precedida pela apreciao de trs leis oramentrias, das quais o PPA a mais estratgica. Ao submeter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para apreciao e aprovao pelo Congresso Nacional, o Plano Plurianual tem a finalidade de construir um compromisso poltico entre os Poderes Executivo e Legislativo, orientando a formulao das leis oramentrias e dos planos setoriais, bem como a execuo das polticas pblicas. Portanto, possvel afirmar que o PPA foi concebido para ser um instrumento de planejamento estratgico, na medida em que estabelece um compromisso poltico para alm do mandato presidencial, que vai orientar a formulao das leis oramentrias e planos setoriais e regionais. tambm um</p> <p>instrumento de gesto estratgica, uma vez que o cumprimento das metas estabelecidas deve ser avaliado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.</p> <p>Breve histricoApenas para que no se perca a perspectiva histrica, oportuno destacar que o Brasil considerado um pas com tradio em planejamento, sendo que os primeiros esforos nesse sentido podem ser identificados no incio da dcada de 30 do sculo XX, com o Niemeyer Report, de 19313, que apresentava estudo com alternativas superao da crise econmica vivida no Brasil aps a depresso de 1929. A partir dos anos 1940, o Brasil lanou numerosos planos de desenvolvimento. Como exemplos hist ricos, podem ser citados: Plano SALTE Sade, Alimentao, Transporte e Energia (1947), Plano de Metas (1956) e os Planos Nacionais de Desenvolvimento (I e II PNDs, de 1972 a 1974 e de 1975 a 1979, respectivamente).</p> <p>174</p> <p>Revista do Servio Pblico Braslia 61 (2): 171-187 Abr/Jun 2010</p> <p>Luiz Fernando Arantes Paulo</p> <p>RSP</p> <p>Com a crise de 1979 e a diminuio da disponibilidade de recursos externos, o dficit nas contas pblicas provocou no pas um ciclo de descontrole inflacionrio que contribuiu para o enfraquecimento do planejamento. Com a redemocratizao, o planejamento governamental voltou a figurar como uma atribuio inafastvel do Estado, sendo previsto na Constituio Federal de 1988 por meio da obrigao de elaborao de planos plurianuais. O primeiro Plano Plurianual (19911995)4 tinha como principais objetivos o controle das contas pblicas e um projeto de desestatizao e abertura comercial. Esse primeiro PPA no foi reconhecido como instrumento derivado de um exerccio de planejamento. Foi encaminhado ao Congresso Nacional de forma burocrtica e aprovado sem maiores debates, de forma a cumprir a formalidade da previso constitucional (GARCIA, 2000)5. O PPA 1996-1999 buscava garantir a estabilidade econmica conquistada com o Plano Real e remover obstculos para a retomada do crescimento. Alm da valorizao do planejamento governamental, como inovao, o mencionado PPA no s trazia a perspectiva de investimentos pblicos da Unio, como previa o estabelecimento de parcerias, tanto com os entes pblicos (estados e municpios) quanto com a iniciativa privada. Foi apresentado um mapeamento das demandas e oportunidades 6, a fim de orientar os diversos agentes econmicos e estabelecer uma sinergia de esforos para o cumprimento de metas. O PPA 1996-1999 tambm promoveu um novo arranjo de gesto, com a instituio da figura do gerente para 42 projetos estratgicos, que acabou por orientar algumas das mudanas promovidas no PPA seguinte.</p> <p>O PPA 2000-20037 foi um marco na organizao da ao estatal, ao estabelecer o programa como unidade de gesto e disciplinar a integrao entre planejamento, oramento e gesto. A metodologia de construo desse plano , em linhas gerais, a utilizada at hoje. A partir de 2000, toda iniciativa governamental foi organizada em programas com foco em resultados e, inspirado no bom desempenho dos projetos estratgicos do Brasil em Ao, foi atribudo um gerente a cada programa de governo. O PPA 2004-2007 8 adotou a estratgia de consolidao da metodologia lanada no plano anterior, tendo o programa como unidade de gesto voltada para resultados. A inovao proposta foi a insero da participao social na elaborao e gesto do plano, que se materializou durante o processo de confeco, em eventos realizados em todos os estados e Distrito Federal. Contudo, durante a gesto do plano no foram estabelecidos mecanismos sistmicos para promover a desejada participao9. O PPA 2008-201110 mantm a estrutura por programas, promovendo mudanas pontuais em aspectos ligados gesto do plano, dentre as quais devem ser destacadas a valorizao da avaliao da dimenso estratgica do plano e o fim das revises anuais.</p> <p>Viso geral sobre a construo do PPAA dinmica de construo do PPA simples e lgica: Durante a campanha eleitoral, os candidatos devem apresentar um plano de governo, que espelha compromissos a serem assumidos caso sejam vitoriosos no pleito.175</p> <p>Revista do Servio Pblico Braslia 61 (2): 171-187 Abr/Jun 2010</p> <p>RSP</p> <p>O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica</p> <p> Decidida a eleio, o plano de governo do candidato vencedor deve servir como principal insumo para a elaborao de uma orientao estratgica de governo. Essa orientao estratgica deve subsidiar a elaborao das diretrizes estratgicas de cada setor, de forma que seja criado um grupo sinrgico e cooperativo entre as polticas governamentais. Estabelecidas as orientaes estratgicas, devem ser definidas as polticas propriamente ditas, que sero materializadas por meio dos programas e aes (oramentrias ou no) que os compem. Paralelamente a essas definies, realizada uma projeo do cenrio fiscal para o perodo do plano, de forma a dimensionar a disponibilidade de recursos oramentrios para a implementao dos programas. Essa lgica de construo costuma ser representada por uma pir mide 11 , conforme figura abaixo. A formulao de um programa est baseada na identificao de um problema ou em uma demanda da sociedade ou de segmentos dela, bem como de potencialidades a serem exploradas que, ao serem reconhecidas politicamente, passam a</p> <p>integrar a agenda de governo. A identificao desses problemas, demandas ou potencialidades deve ser estabelecida como um desdobramento das orientaes estratgicas, de forma a garantir coerncia interna ao plano. Os problemas, demandas ou potencialidades12 devem ser dimensionados, preferencialmente por indicadores j consagrados, de modo a estabelecer de forma segura qual a sua rea de abrangncia e quais as parcelas da sociedade envolvidas com o tema. Em seguida, devem ser identificadas todas as causas responsveis pelo problema caracterizado. Nesse momento, importante uma avaliao acerca do nmero de causas relacionadas ao problema, bem como a sua abrangncia. Isso porque a cada causa deve ser atribuda uma ao responsvel por atac-la. Nesse sentido, um nmero excessivo de aes pode inviabilizar uma gesto coordenada entre elas, o que prejudicaria os esforos direcionados ao enfrentamento do problema. Por outro lado, o conjunto de aes deve ser suficiente para a superao do problema, que pode, portanto, vir a ser redimensionado a partir da identificao de suas causas.</p> <p>176</p> <p>Revista do Servio Pblico Braslia 61 (2): 171-187 Abr/Jun 2010</p> <p>Luiz Fernando Arantes Paulo</p> <p>RSP</p> <p>Por fim, a metodologia do PPA prev que a cada ao deve corresponder um nico produto, que um bem ou servio oferecido. Dimensionado o problema e identificadas as suas causas e as respectivas aes necessrias e suficientes para o seu enfrentamento, capazes de alterar a realidade diagnosticada , concebido o programa. A l gica de construo de um programa do PPA tem como importantes bases tericas o Planejamento Estratgico Situacional (PES)13 e o Marco Lgico, e representada no manual de elaborao pela figura abaixo14. Considerando essa din mica, fica evidente a necessidade de coordenao entre os diversos atores que vo construir o PPA, desde a sua viso estratgica at a definio das intervenes especficas, por meio dos programas e aes. Esse papel de coordenao...</p>