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I SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SOCIAL

Franca, 22 a 24 de setembro de 2014

O potencial do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) na promoção da agricultura familiar local.

Regina Aparecida leite de Camargo

Resumo: O trabalho apresenta os resultados de pesquisas que vêm sendo realizadas desde 2011 no Departamento de Economia Rural da Faculdade de Ciências Agrárias e Veterinárias – Unesp, campus de Jaboticabal, sobre o impacto e eficácia do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Artigo 14 da Lei nº 11.947/2009 que regulamenta o Programa Nacional de Alimentação Escolar ( PNAE) e estipula que pelo menos 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) deve ser utilizado para a compra de produtos da agricultura familiar via Chamadas Públicas. São apresentados alguns resultados de pesquisa que investiga o teor dessas Chamadas e sua coerência com a produção familiar local. Um estudo de caso realizado no município de Barretos/SP ilustra alguns dos condicionantes para que o Programa se torne realmente promotor da agricultura familiar e do desenvolvimento local. Palavras-Chave: Políticas Públicas, Mercados Institucionais, Desenvolvimento Local The potential of the National Program of School Food (PNAE) in the promotion of

local family farming. Abstract: The article presents the results of research ongoing at the Rural Economy Department of Unesp, campus Jaboticabal, since 2011 on the impact and efficacy of the Food Acquisition Program (PAA) and the Article 14 of Law nº 11.947/2009 that regulates the National Program of School Food (PNAE) and determinates that at least 30% of the resources from the National Fund for Education Development (FNDE) should be used for the purchase of products from family farmers through Public Calls. It is presented the results of a research that investigates the content of these Calls and its coherency with local family production. A case study that took place in the municipality of Barretos/SP illustrates some of the conditions for the Program to become a true promoter of family farming and local development. Key words: Public Policies, Institutional Markets, Local Development



INTRODUÇÃO O papel e a importância das atuais políticas públicas para a agricultura familiar

repousam em dois elementos: a consolidação da categoria agricultor familiar nos anos

1990 e a nova configuração que as políticas públicas adquirem no Brasil após a

Constituição de 1988.

Vários são os entendimentos possíveis do significado de política pública. Dentro

de um Estado democrático, a política pública, com seus programas e ações, age como

mediadora entre direitos assegurados constitucionalmente e os interesses, muitas vezes

conflitantes, dos diferentes grupos que compõe a sociedade. Cria-se assim o que

Norberto Bobbio (1986, p. 141) caracteriza como mercado político: “Agrade ou não

agrade, o mercado político, no sentido preciso de relação generalizada de troca entre

governantes e governados, é uma característica da democracia”. Para o autor, a

democracia real “se nutre desta contínua troca entre produtores e consumidores de

consenso (ou, inversamente, entre consumidores e produtores de poder)”. Dessa forma,

quanto mais complexa uma sociedade, maior e mais diversificada será essa troca e a

atuação dos distintos segmentos em disputa pelos bens e serviços do Estado.

Numa outra perspectiva, denominada de abordagem cognitiva, o elemento

concorrencial é minimizado por uma abordagem de cunho predominantemente

consensual. Segundo Grisa (2011, p.93) “esta corrente de análise concebe as políticas

públicas como o resultado de interações sociais que dão lugar à produção de idéias,

representações e valores comuns”.

O espírito da democratização que regeu a elaboração da Constituição de 88

preocupo-se com a criação de mecanismos de descentralização do poder e

fortalecimento da participação popular para a co-gestão dos programas e ações de

políticas públicas através de instâncias de multi representação, como são os Conselhos

em seus diferentes níveis de atuação.

No caso específico da agricultura, a política agrícola aparece como uma política

setorial que comporta elementos conjunturais e estruturais, que atuam no mercado de

produtos e fatores de produção e demais condicionantes para a realização e

comercialização da produção. Mas o Brasil, pelas características históricas da formação

de sua estrutura agrária, apresenta o que se convencionou chamar de questão agrícola e



questão agrária. A agrícola, referente à produção agropecuária em si, foi largamente

solucionada por um conjunto de medidas que visaram o aumento da produção, a

integração setorial e a internacionalização da agricultura nacional. Mas a questão

agrária, relacionada com a estrutura fundiária altamente concentrada do país, pouco

avançou, caracterizando o que Graziano da Silva (1989, p. 101) denominou de

“modernização conservadora”. No entanto, para Delgado (2001, p.24) “é necessário ter

presente que, por suas conseqüências sobre a organização da produção no campo, a

política agrícola traz sempre implícita uma política agrária determinada. Mesmo

quando inexiste uma política agrária explícita, os objetivos e os instrumentos utilizados

pela política agrícola influenciam decisivamente a estrutura fundiária”.

Assim considerado, o conjunto de políticas para a agricultura familiar pode ser

visto como o reconhecimento tardio de um segmento de produtores que embora

altamente majoritário, foi relegado aos interstícios da grande propriedade

agroexportadora e dos programas para a modernização desse setor. Ou seja, apesar de

sua importância, não deixa de ser um paliativo num cenário de manutenção, e mesmo

intensificação, da concentração da posse da terra. Como veremos adiante, no caso do

Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional de Alimentação

Escolar (PNAE), o caráter intersetorial dessas iniciativas amplia a área de abrangência

da política pública, incorporando outros segmentos e esferas.

A agricultura familiar e o PAA e PNAE

O termo agricultor familiar foi amplamente adotado apenas no final da década

de 1980, substituindo denominações como pequeno produtor e agricultor de baixa

renda. A consolidação desse agente do mundo rural como beneficiário de políticas

específicas deveu-se a alguns fatores tais com: as análises censitárias que comprovaram

sua importância no abastecimento da mesa do brasileiro, os benefícios concedidos aos

assentados da reforma agrária através de programas como o Programa Especial de

Crédito para Reforma Agrária (Procera), as lutas sindicais, etc.

A Lei 11.326 de 2006 define a agricultura familiar como categoria produtiva e

como profissão no mundo do trabalho (Picolotto, 2011, p.305), estabelecendo



parâmetros de tamanho, mão-de-obra e renda para a delimitação desse grupo. A mesma

lei é utilizada para a emissão do Documento de Aptidão ao Pronaf (DAP) e para a

aferição do número e características dos produtores familiares no Censo Agropecuário.

Em 1996 foi criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura

Familiar (Pronaf), que abriu o caminho para os programas que se seguiram. Em 2003

surgiu o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) como um

programa intersetorial, parte do Programa Fome Zero, que junta a necessidade de

ampliação do mercado para os produtos da agricultura familiar com a discussão da

segurança alimentar e nutricional.

O Programa opera atualmente em cinco modalidades: Compra Direta da

Agricultura Familiar, Compra para a Doação Simultânea, Formação de Estoque pela

Agricultura Familiar, Incentivo à Produção e Consumo de Leite (para os estados do

Nordeste e Minas Gerais) e Compras Institucionais. Dentre as vantagens do PAA estão

a dispensa de licitação e a liberdade do produtor entregar os produtos que tem

disponível no momento. Por outro lado, o baixo limite de recursos por DAP (Declaração

de Aptidão ao Pronaf), que varia de R$ 6.500,00 a R$ 8.000,00 por ano, é visto como

uma das falhas do Programa.

O PAA fez com que algumas prefeituras passassem a olhar para a produção da

agricultura familiar local. Em entrevistas de campo realizadas em diversas regiões do

Estado de São Paulo durante a execução de um projeto de pesquisa1, pode-se notar que

em muitos lugares houve a contratação de técnicos e a criação de diretorias ou, até

mesmo, secretarias para atender as demandas deste público. No município de Suzano

(SP), por exemplo, devido ao PAA, o que era uma diretoria virou a Secretaria de

Segurança Alimentar e Nutricional, Agricultura e Abastecimento, e a equipe teve que

aumentar de seis para 30 funcionários. Como conseqüência, foram criadas as feiras

noturnas de alimentação e venda de produtos, a patrulha agrícola, as hortas escolares

(projeto pedagógico) e as hortas comunitárias (entidade social).

A associação entre agricultura familiar e alimentação escolar iniciada como uma

das modalidades do PAA foi ampliada com a Lei nº 11.947/2009 que determina “a

1 Projeto CNPq: Reconhecimento e gestão de políticas públicas de segurança alimentar: o caso do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar e implantação da Lei 11.947 no estado de São Paulo.



utilização de, no mínimo, 30% dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de

Desenvolvimento Escolar (FNDE) para alimentação escolar, na compra de produtos da

agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações,

priorizando os assentamentos de reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas

e comunidades quilombolas” (MDA, 2013). O recurso por DAP por ano, que era de

R$9.000,00, passou em 2012 para R$ 20.000,00, tornando esse programa mais atraente

em termos financeiros do que o PAA. Mas por ser um programa coordenado pelas

prefeituras municipais através de Chamadas Públicas, onde o produtor se compromete a

entregar uma quantidade fixa de produtos semanalmente, sua operacionalização

demanda maior capacidade organizativa e empresarial dos produtores. Apesar das

dificuldades, a participação no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE),

abre para os produtores familiares a possibilidade de uma maior inserção e participação

direta na economia local, além de contribuir para a manutenção de hábitos alimentares

tradicionais.

Alguns resultados de pesquisas sobre o PAA e PNAE

Os dados apresentados a seguir advém de pesquisas realizadas em áreas de

assentamento nas regiões Central e Norte do estado de São Paulo, do projeto de

pesquisa referido na página anterior, e de pesquisa atualmente em andamento sobre o

PNAE, também em São Paulo.

Em abrangente trabalho de análise de diversos trabalhos sobre o PAA, Grisa

et.al. (2009) concluem que a participação no programa fica aquém do desejado e que

suas principais dificuldades e limitações dizem respeito à: desconhecimento do

programa por grande parte dos produtores familiares; perfil do agricultor participante e

das comunidades beneficiadas, não necessariamente os mais necessitados; e seus

aspectos operacionais e logísticos. Pesquisa realizada com 91 famílias assentadas no

norte paulista sobre sua participação no PAA e PNAE e seu impacto na produção e

renda familiares confirma a ainda limitada abrangência dos programas, mas reafirma

sua importância para a renda e alimentação da família.



Quanto à inserção desses agricultores no PAA, a conclusão de outros trabalhos

corrobora com os dados da pesquisa de campo, que apontaram uma participação de

apenas 29% dos produtores pesquisados. Quando analisados os dados para o estado de

São Paulo encontramos a presença de alguma modalidade do PAA em apenas 10,5%

dos 645 municípios paulistas, em sua grade maioria com presença de áreas de

assentamento (Tabela 2). Segundo o censo agropecuário de 2006 o PAA beneficiou

apenas 3,65% do total das unidades familiares que existem no Brasil. A maior

participação dos assentados comprova sua posição privilegiada no que se refere ao

acesso a políticas públicas. Dentre os 29% que participam do PAA, 37,5% participam

também do PNAE e dos produtores entrevistados apenas 3,7% participavam apenas do

PNAE. Esse resultado indica que a inserção no PAA funciona como uma porta de

entrada para a participação no PNAE, programa que requer um maior planejamento da

produção e capacidade de negociação dos produtores e suas organizações.

Pela luta e longo período de embate com o Estado pelo qual passou a maioria

dos assentados da reforma agrária, esse segmento da agricultura familiar parece estar

mais preparado para o acesso e demanda por políticas de apoio. A tabela 01 apresenta a

presença de assentamentos entre os municípios paulistas que contam com alguma

modalidade de PAA.

Tabela 01: Presença de assentamentos nos municípios paulistas com PAA

Total de cidades paulistas que acessam o PAA 69

Cidades que acessam o PAA e tem assentamentos 43

Cidades que acessam o PAA e não tem assentamentos 26

Porcentagem de cidades que acessam o PAA e tem assentamentos 62 %

Porcentagem de cidades que acessam o PAA e não tem assentamentos 38 % Fonte: Disponível em: http://www.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/alimenta-o-escolar/repasse-fnde-por-estado/Cat%C3%A1logo_AF_E_AE_-_EstadoSP.xls. Acesso em 08/05/2013.

Os dados foram obtidos do Catálogo de Agricultores Familiares e Alimentação

Escolar do estado de São Paulo, uma publicação da Secretaria da Agricultura Familiar e

contém o valor dos repasses do PNAE e o número de agricultores de cada município em

2011, bem como informações sobre os municípios que acessam o PAA e a modalidade

acessada. Esses dados foram cruzados com a “Relação de Projetos de Reforma Agrária”

http://www.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/alimenta-o-escolar/repasse-



do INCRA, para avaliar a influencia dos assentamentos no acesso ao PAA. Como pode

ser visto na

Tabela 01, dos 69 municípios paulistas que acessavam o PAA em 2011, 43

(62%) tinham assentamentos. Pode-se concluir que esta maioria é significativa e

demonstra como o maior grau de politização e organização dentro dos assentamentos

são importantes para o acesso a esta política.

No seminário “Alimentação Escolar e Agricultura Familiar: a Aplicação da Lei

11.947/2009 no Estado de São Paulo”, realizado na Unesp no mesmo ano, a presença

massiva de assentamentos comprova seu avanço no acesso ao PNAE. Dos 20

municípios participantes no evento, 14 (70%) tinham assentamentos

Na Tabela 02 merece destaque a inconstância do número de fornecedores do

Programa entre 2006 e 2013 em todas as suas modalidades. A modalidade de compra

com doação simultânea aparece com maior número de fornecedores e de recursos,

aumento que se reflete também na expressão municipal dessa forma

operacional.2Tabela 01: O PAA no estado de São Paulo entre 2006 e 2013 ANO

PAA CONAB Compra Direta

PAA CONAB Doação Simultânea

PAA CONAB Formação de

Estoques

PAA Municipal – doação simultânea

Recursos

(R$)

Agric.

Fornec.

Peso produt

os (kg)

Recursos

fornecidos (R$)

Agric.

Fornec.

Peso produ

tos (kg)

Recursos

(R$)

Agric.

Fornec.

Peso produtos (kg)

Recursos (R$)

Agric.

Fornec.

Peso produtos (kg)

2006

2.774.154,20

1.134

- 3.160.127,05

1.051

3.330.560,

91

38.500,00

11 64.167,0

0

- - -

2007

589.037,42

178 816,79

12.375.913,82

3.559

11.879,95

- - - - - -

2008

- - - 18.577.734,60

5.811

17.608,81

- - - 345.061,17

471

301

2009

3.902.061,26

895 3.686,90

32.595.871,40

4.861

31.322,42

1.063.981,20

195

773,02

778.577,48

487

418.397

2010

36.622,56

6 25,24 11.339.957,15

2.784

9.876,22

- - - 480.804,71

283

95.940

2 A Modalidade Compra com Doação Simultânea promove a articulação entre a produção da agricultura familiar e as demandas locais de suplementação alimentar, além do desenvolvimento da economia local. Os produtos adquiridos dos agricultores familiares são doados às entidades da rede socioassistencial, aos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Bancos de Alimentos) e, em condições especificas definidas pelo Grupo Gestor do PAA, à rede pública e filantrópica de ensino. Para execução dessa Modalidade, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS repassa, por meio de convênios, recursos financeiros para estados e municípios e, por meio de Termo de Cooperação, recursos financeiros para a Companhia Nacional de Abastecimento – Conab. In: http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/aquisicao-e-comercializacao-da-agricultura-familiar/entenda-o-paa/modalidades-1/compra-com-doacao-simultanea. Acesso em 13/07/2014

http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/aquisicao-e-



PAA – CONAB PAA – CONAB/MDA PAA CONAB Formação de

Estoques

PAA Municipal – doação simultânea

2011

46.923.450,76

11.210

37.282.149

4.851.089,27

1.200

3.282.433

- - - 7.711.412,60

1.986

5.670.930

2012

69.711.677,18

14.197

49.774.638

4.744.445,97

992 3.352.468

- - - 8.852.931,38

2.327

6.197.735

2013

51.235.172,46

8.440

33.829.089

1.486.202,0

201 401.550

- - - 1.768.945,82

521

1.078.1483

Fonte: Disponível em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php. Acesso em 14/07/2014 Quanto aos produtos entregues pelas famílias que participam desses

programas os principais são: mandioca, hortaliças e frutas. Com relação aos impactos

que a participação nos programas teve na produção, alimentação e renda das famílias,

encontramos os seguintes resultados: a maioria respondeu positivamente quando

indagados sobre uma diversificação na produção, aumento de renda e aumento na

quantidade e qualidade da alimentação, mas apenas um terço disse ter aumentado a área

cultivada. Ou seja, para o total das famílias pesquisadas a participação em um ou mais

programas influenciou positivamente a produção do lote e a qualidade da alimentação,

contribuído dessa forma para aumentar a segurança alimentar da família, como faz parte

dos objetivos desses programas.

O PNAE tornou obrigatório o uso de pelos menos 30% dos repasses do FNDE

para a alimentação escolar de produtores familiares, preferencialmente locais. No

entanto, pesquisa em andamento na FCAV/Unesp/Jaboticabal tem demonstrado que

ainda são poucas as prefeituras em que o Programa contribui efetivamente para a

promoção do desenvolvimento local, como previsto em uma das suas metas. A compra

do montante obrigatório pela Lei de cooperativas da agricultura familiar de outros

estados aparece como saída para simplificar o atendimento da legislação.

Na tabela 3 são apresentados os dados de 63 Chamadas Públicas em 35

municípios. Como pode ser observado, predomina o produto de origem vegetal,

entregue in natura, ou com médio grau de processamento, uma vez por semana e em

apenas uma unidade de recebimento. Esses dados apontam para uma relativa adequação

3 Dados parciais para 2013

http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php.



dessa política à capacidade de produção, processamento e logística de entrega dos

produtores.

Tabela 3: Operacionalização do PNAE quanto a origem do produto, grau de processamento, periodicidade de entrega e número de unidades de recebimento em 35 municípios do estado de São Paulo.

Critério Classificação 2012 2013 Total

Total % Total % Total %

Origem do Produto Animal 22 75,9 17 51,5 39 62,9 Vegetal 28 96,6 31 93,9 59 95,2

Grau de Processamento In Natura 25 86,2 24 72,7 49 79,0

Médio Grau 20 69,0 19 57,6 39 62,9 Alto Grau 11 37,9 10 30,3 21 33,9

Periodicidade Entrega

2 a 5/semana 6 20,7 8 24,2 14 22,6 Semanal 14 48,3 18 54,5 32 51,6 1 a 2/mês 8 27,6 10 30,3 18 29,0 3 a 5/ mês 1 3,4 4 12,1 5 8,1

Outro (algumas vezes por ano) 3 10,3 4 12,1 7 11,3

Não consta/ Informação incompleta 10 34,5 1 3,0 11 17,7

Número de Unidades de Recebimento

1 17 58,6 22 66,7 39 62,9 2 a 10 2 6,9 3 9,1 5 8,1 11 a 50 5 17,2 3 9,1 8 12,9

Mais de 50 5 17,2 3 9,1 8 12,9 Fonte: Pesquisa de campo e de dados secundários, 2014

Pesquisa em andamento no município de Barretos/SP como o bom andamento

do PNAE depende do entrosamento entre os atores participantes do processo, o que

inclui desde os agricultores como os gestores e funcionários públicos, como, por

exemplo, os técnicos da Casa da Agricultura, nutricionistas, merendeiras, Secretários da

Educação e Agricultura, etc.

A efetivação do PNAE no município de Barretos foi resultado de uma

articulação de esforços entre técnicos da Casa da Agricultura e os responsáveis pela

alimentação escolar. As dificuldades encontradas podem ser divididas em três blocos:

no que se refere à produção em si, os representantes dos órgãos públicos reclamam da

falta de organização, de liderança, de autonomia e de iniciativa dos produtores. No

entanto, nota-se pelos os relatos uma melhora na qualidade dos produtos,



principalmente, por serem mais frescos em comparação com os fornecidos

anteriormente.

Já para os agricultores os empecilhos são: os baixos preços pagos, especialmente

das hortaliças folhosas como a alface e cheiro verde, o desafio de manter uma produção

constante, as exigências quanto à embalagem e aspecto dos produtos e a inconstância

dos pedidos. Uma terceira dificuldade diz respeito à adaptação do departamento jurídico

da prefeitura ao sistema de compra por chamada pública, e não por licitação como

normalmente são realizadas as compras municipais.

No entanto, desses anos de experiência da participação no programa, conclui-se

que apesar das dificuldades encontradas e dos problemas individuais de cada grupo,

trata-se de um programa que promove o desenvolvimento local, traz o debate

democrático quando institui o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), estimula um

processo organizativo, assegura uma renda anual aos agricultores e propicia aos alunos

da rede pública municipal e entidades filantrópicas uma alimentação saudável, variada,

e em quantidade e qualidade adequadas.

Considerações Finais

Apesar da inúmeras falhas que esses programas apresentam sua existência

permite o reconhecimento e o fortalecimento da agricultura familair como produtora de

alimentos e agente econômico plenamente integrado a outros setores da sociedade.

Também reafirmam o papel político desse segmento e a maior ou menor capacidade de

suas instituições representativas em negociar com o Estado.

De acordo com Baccarin et al (2012) a aplicação dos Artigos 2o e 14 da Lei do

PNAE traz grandes desafios tanto para agricultores como para gestores públicos. Os

autores destacam principalmente a adequação de cardápio, solução de problemas de

logística, grau de processamento exigido pela prefeitura frente ao que os agricultores

podem promover e a existência de produção agrícola local.



Referências Bibliográficas

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GRISA, Catia. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em perspectiva. Apontamentos e questões para o debate. Trabalho apresentado no “Seminário Temático Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)” , Juazeiro (BA), 24 e 25 de agosto de 2009. GRISA, Catia. As idéias na produção de políticas públicas: contribuições da abordagem cognitiva. In: BONNAL, P.; LEITE, S. P. Análise comparada de políticas agrícolas. Uma agenda de transformação. Rio de Janeiro: Mauad X, 2011. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Agrário. O encontro da agricultura familiar com a alimentação escolar. Brasília, DF [2009]. Disponível em: http://www.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/alimenta-o-escolar/repasse-fnde-por-estado/Cat%C3%A1logo_AF_E_AE_-_EstadoSP.xls. Acesso 15 de julho de 2014 PICOLOTTO, Everton Lazzaretti. Processos de afirmação dos agricultores familiares como sujeitos de direitos. In SCHNEIDER, S.; GAZOLLA, M. Os atores do desenvolvimento rural: perspectivas teóricas e práticas sócias. Porto Alegre: URRGS, 2011. SILVA, José Graziano, O que é Questão Agrária. São Paulo: Brasiliense, 1989

http://www.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/alimenta-o-escolar/repasse-fnde-por-

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