o poder de polÍcia do agente de trÂnsito do …siaibib01.univali.br/pdf/marcos aurelio...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
O PODER DE POLÍCIA DO AGENTE DE TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, À LUZ DA LEI 9.503/97.
MARCOS AURELIO MITTERSTEINER
Itajaí, [SC], maio de 2007
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
O PODER DE POLÍCIA DO AGENTE DE TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, À LUZ DA LEI 9.503/97.
MARCOS AURELIO MITTERSTEINER
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Professor Msc. Jose Everton da Silva.
Itajaí, [SC], maio de 2007
AGRADECIMENTO
Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, por tudo que ele me proporcionou, pelos ensinamentos que me passou e por me proteger nessa caminhada, também quero agradecer a minha namorada que muito me ajudou e me suportou enquanto fazia esse trabalho. E, ainda, ao Professores Jose Everton da Silva e Natan Ben-Hur Braga, que me apoiaram e ajudaram para concluir essa pesquisa e realizar meu sonho. Gostaria de deixar esse agradecimento aos meus amigos que hoje estarão graduando comigo pelo acolhimento quando nessa sala entrei e pelos amigos que fiz.
DEDICATÓRIA
Essa pesquisa, como também toda a minha vida de acadêmico, quero dedicá-la aos meus pais pelos sábios ensinamentos e pela ajuda recebida, que me fizeram tornar a pessoa que sou. Por todo carinho e amor que a mim foi proporcionado, dedico tudo que de bom me aconteceu nesses anos a vocês.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí, [SC], maio de 2007.
Marcos Aurélio Mittersteiner Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Marcos Aurélio Mittersteiner, sob o
título O PODER DE POLÍCIA DO AGENTE DE TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE
ITAJAÍ, A LUZ DA LEI N.º 9.503/97, foi submetida em _______ à banca
examinadora composta pelos seguintes professores: __________
_____________, e aprovada com a nota _______________________.
Itajaí, [SC], maio de 2007.
Professor Msc. Jose Everton da Silva. Orientador e Presidente da Banca
Professor Msc. Antonio Augusto Lapa Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CETRAN Conselho Estadual de Trânsito
CF/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
CODETRAN Coordenadoria Técnica de Trânsito
CONTRADIFE Conselho de Trânsito do Distrito Federal.
CONTRAN Conselho Nacional de Trânsito.
CTB Código de Trânsito Brasileiro.
DENATRAN Departamento Nacional de Trânsito.
DER Departamento de Estradas e Rodagem.
DETRAN Departamento Estadual de Trânsito.
DNIT Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes.
SNT Sistema Nacional de Trânsito.
ROL DE CATEGORIAS
Administração Pública.
Segundo Meirelles, [2005, p. 64]: Em sentido formal, é o conjunto de órgãos
instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o
conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços
próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
Agente Público
Mello [1994, p. 121], assim corrobora:
Esta expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber para
designar e indistintamente os sujeitos que servem o Poder Público como
instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas
ocasional ou episodicamente.
Agente de Trânsito
Agente da Autoridade de Trânsito: pessoa, civil ou policial militar, credenciada
pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização,
operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento.
Estado
Dallari, [2005, p. 119], traz seu conceito de Estado, como sendo, “a ordem jurídica
soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado
território”.
Poder Discricionário
Di Pietro [1996, p.74] assim escreveu:
A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a idéia de prerrogativa, uma
vez que a lei, ao atribuir determinada competência, deixa alguns aspectos do ato
para serem apreciados pela Administração diante do caso concreto; ela implica
liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei.
Poder de Polícia
Meirelles [2005, p. 131] diz que: “Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado”.
SÚMARIO
RESUMO........................................................................................... XI
INTRODUÇÃO ................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 ...................................................................................... 3
NOÇÕES GERAIS SOBRE O ESTADO............................................. 3 1.1 ORIGEM DO ESTADO. ....................................................................................3 1.1.1 TEORIAS NATURALISTAS ...................................................................................4 1.1.2 TEORIA CONTRATUALISTA.................................................................................5 1.2 EVOLUÇÃO HISTORICA DO ESTADO. ..........................................................6 1.2.1 ESTADO ANTIGO...............................................................................................6 1.2.2 ESTADO GREGO ...............................................................................................7 1.2.3 ESTADO ROMANO.............................................................................................8 1.2.4 ESTADO MEDIEVAL ...........................................................................................9 1.2.5 ESTADO MODERNO .........................................................................................11 1.2.6 ESTADO CONTEMPORÂNEO .............................................................................12 1.3 CONCEITO DE ESTADO ...............................................................................13 1.4 FINALIDADE DO ESTADO E SEPARAÇÃO DE PODERES.........................15 1.4.1 FINALIDADE DO ESTADO..................................................................................15 1.4.2 SEPARAÇÃO DOS PODERES.............................................................................16 1.5 PODERES ADMINISTRATIVOS ....................................................................18 1.5.1 PODER VINCULADO.........................................................................................18 1.5.2 PODER DISCRICIONÁRIO..................................................................................19 1.5.3 PODER HIERÁRQUICO .....................................................................................20 1.5.4 PODER DISCIPLINAR .......................................................................................21 1.5.5 PODER REGULAMENTAR .................................................................................23
CAPÍTULO 2 .................................................................................... 25
O PODER DE POLÍCIA.................................................................... 25 2.1 INTRODUÇÃO................................................................................................25 2.2 CONCEITO .....................................................................................................26 2.3 FUNDAMENTO...............................................................................................28 2.4 OBJETO E FINALIDADE ...............................................................................29 2.4.1 OBJETO .........................................................................................................29 2.4.2 FINALIDADE....................................................................................................30 2.5 LIMITES DO PODER DE POLÍCIA ................................................................30 2.6 ATRIBUTOS ...................................................................................................32 2.6.1 DISCRICIONARIEDADE .....................................................................................32 2.6.2 AUTO-EXECUTORIEDADE. ................................................................................34 2.6.3 COERCIBILIDADE ............................................................................................36 2.7 MEIOS DE ATUAÇÃO....................................................................................37
2.8 SANÇÕES ......................................................................................................38 2.9 CONDIÇÕES DE VALIDADE .........................................................................39 2.10 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDIÁRIA ...................................41 2.11 SENTIDO AMPLO E ESTRITO DO PODER DE POLÍCIA...........................42 2.12 CAMPOS DE ATUAÇÃO..............................................................................43
CAPÍTULO 3 .................................................................................... 45
O PODER DE POLÍCIA DOS AGENTES DE TRÂNSITO MUNICIPAIS..................................................................................... 45 3.1 DOS AGENTES PÚBLICOS........................................................................45 3.2 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS. ...........................................45 3.2.1 AGENTES POLÍTICOS .......................................................................................46 3.2.2 AGENTES TEMPORÁRIOS.................................................................................46 3.2.3 AGENTES DE COLABORAÇÃO ..........................................................................47 3.2.4 SERVIDORES GOVERNAMENTAIS ......................................................................47 3.2.5 AGENTES CREDENCIADOS...............................................................................48 3.2.6 AGENTES MILITARES ......................................................................................48 3.2.7 AGENTES ADMINISTRATIVOS ...........................................................................49 3.2.7.1 Servidores Públicos Estatutários. .........................................................50 3.2.7.2 Servidores Públicos Celetistas..............................................................50 3.3 DOS AGENTES DE TRÂNSITO.....................................................................51 3.4 DAS COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA DE TRÂNSITO..................................52 3.5 DO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO (SNT) ..........................................54 3.5.1 DOS OBJETIVOS DO SNT.................................................................................55 3.5.2 DA COMPOSIÇÃO DO SNT...............................................................................56 3.5.3 DO CONTRAN (CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO). ....................................58 3.5.4 DO CETRAN (CONSELHO ESTADUAL DE TRÂNSITO) E CONTRADIFE
(CONSELHO DE TRÂNSITO DO DISTRITO FEDERAL).....................................................58 3.5.5 DO DENATRAN (DEPARTAMENTO NACIONAL DE TRÂNSITO) ...........................59 3.5.6 DO DETRAN (DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO). ...............................60 3.5.7 DOS MUNICÍPIOS. ...........................................................................................61
CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................. 67
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS .......................................... 72
ANEXOS........................................................................................... 75
RESUMO
Nesse trabalho se estudará sobre o Poder de Polícia do
Agente de Trânsito Municipal à luz da lei nº 9.503/97, levantando hipóteses a
serem respondidas no decorrer da pesquisa. A metodologia a ser empregada
nessa pesquisa será na fase de investigação, o método indutivo, já na fase de
tratamento de dados, o método cartesiano, tendo, ainda, o relatório dos
resultados composto pela base lógica indutiva, sendo também empregado um
estudo ao caso específico do Município de Itajaí. No início, necessário se faz um
estudo em relação ao Estado, desde sua origem até a atualidade, passando por
vários períodos históricos, chegando ao conceito de Estado e suas finalidades.
Outro ponto tratado nesse trabalho é sobre a separação dos poderes do Estado,
em Executivo, Legislativo e Judiciário. E, por fim, no primeiro capítulo tratar-se-á
de uma forma geral os poderes pertencentes ao Estado, quanto Administração
Pública. Assim sendo, no segundo capítulo, dando continuidade ao primeiro,
passará ao estudo do Poder de Polícia, um poder da Administração Pública, que
será tratado em separado, para melhor compreensão e aplicação a presente
pesquisa. Nesse caminho, tem-se no terceiro capítulo o estudo em relação aos
agentes públicos pertencentes ao organograma administrativo e seus regimes
jurídicos, e, dando prosseguimento ao estudo, busca-se a matéria de trânsito
dentro da lei em estudo, ou seja, a lei 9.503/97, que trata do Código de Trânsito
Brasileiro, para tentar responder as hipóteses suscitadas para essa pesquisa. E,
por fim, se concluirá a presente pesquisa, com a tentativa das respostas aos
questionamentos realizados, através das considerações finais.
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto o estudo acerca do
Poder de Polícia do Agente de Trânsito Municipal à luz da Lei nº 9503/97.
O seu objetivo é, através dessa monografia, que tem por fim
a obtenção de grau de bacharelado no curso de direito, pesquisar sobre a
existência ou não do Poder de Polícia inerente ao cargo de Agente de Trânsito
Municipal para lavrar auto de infração de trânsito quando verificado a infração de
condutor no perímetro urbano.
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1, tratando-se acerca
do Estado e sua evolução histórica, passando por sua finalidade e separação de
seus poderes, além dos poderes inerentes ao Estado, quanto Administração
Pública.
No Capítulo 2, tratando de apresentar o Poder de Polícia
concernente a Administração Pública e suas características, através de uma
estudo mais aprofundado sobre o assunto.
No Capítulo 3, passa-se a expor acerca do Poder de Polícia
dos Agentes de Trânsito Municipais, tratando-se a princípio dos agentes públicos
organizados no organograma administrivo, determinando em que tipo de agente
público se enquadra o Agente de Trânsito Municipal e, por fim, tratando sobre as
competência acerca da matéria de trânsito e do Sistema Nacional de Trânsito.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos
destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões
sobre o Poder de Polícia do Agente de Trânsito Municipal à luz da lei nº 9.503/97.
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
2
� Se existe a previsão legal de Agente Público de Trânsito no âmbito municipal?
� Se existe, em qual categoria o Agente Público de Trânsito está inserido?
� E, por fim, levanta-se a hipótese se o Agente de Trânsito Municipal possui Poder de Polícia em matéria de Trânsito
Em relação as hipóteses levantadas, será apresentada as
seguintes respostas, as quais serão comprovadas ao longo dessa pesquisa.
� Sim, existe legislação que ampara o município para criar Agente Público de Trânsito no âmbito municipal, com base no que preceitua a Lei n.º 9.503/97.
� A categoria que o Agente Público Municipal de Trânsito pertence é a de Agentes Administrativos, na espécie de servidores públicos, estatutários ou celetistas.
� Sim, possui o Poder de Polícia, conforme atribui o art. 22, VI, da lei n.º 9.503/97. (CTB).
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de Tratamento de Dados
o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente
Monografia é composto na base lógica Indutiva, sendo aplicado ao caso concreto
no município de Itajaí.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa
Bibliográfica.
E, no final desse trabalho, se buscará demonstrar se às
hipóteses levantas tem embasamento jurídico e, se realmente, o Agente de
Trânsito Municipal possui o Poder de Polícia constante na lei n.º 9.503/97
CAPÍTULO 1
NOÇÕES GERAIS SOBRE O ESTADO
Nesse capítulo tratar-se-á sobre o Estado e de seu período
histórico, desde a sua origem até a modernidade. Após o breve histórico passará
a análise do conceito de Estado, suas finalidades e poderes.
1.1 ORIGEM DO ESTADO.
O Estado como ente de personalidade jurídica de direito
público, estruturado e com forte presença na vida em comum da Sociedade,
passou por diversas transformações durante a história até chegar a seu status
atual.
Nesse sentido, divide-se a origem do Estado em dois
grandes grupos, assim como assevera Dallari [2005, p. 54]:
a) Teorias que afirmam a formação natural ou espontânea do Estado, não havendo entre elas uma coincidência quanto à causa, mas tendo todas em comum a afirmação de que o Estado se formou naturalmente, não por um ato puramente voluntário.
b) Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados, apresentando em comum, apesar de também divergirem entre si quanto às causas, a crença em que foi a vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à criação do Estado. De maneira geral, os adeptos da formação contratual da sociedade é que defendem a tese da criação contratualista do Estado.
Dentre as teorias naturais, poder-se-á destacar três que
merecem destaque, sendo elas: a teoria da origem familiar, da origem patrimonial
e por fim a teoria da força do Estado.
4
1.1.1 Teorias Naturalistas
Sobre a teoria da origem familiar, destaca Dallari [2005, p.
54], “estas teorias situam o núcleo social fundamental na família.” E ainda, acerca
dessa teoria, descreve Zippelius [1997, p.140], que “a teoria patriarcal
fundamenta-se no facto de que as associações de domínio tiveram sua origem
histórica em famílias e associações de famílias, nas quais os respectivos chefes
desempenhavam um papel determinante”.
Acerca da teoria da origem patrimonial, Maluf [1998, p.55],
esclarece que “decorre desta teoria, de certo modo, a afirmação de que o direito
de propriedade é um direito natural, anterior ao Estado”.
Já a respeito da teoria da força do Estado, que teve seu
nascedouro decorrente dos conflitos entre os povos e que visando uma a aliança
entre vencidos e vencedores, fez surgir o Estado como ente superior dedicado
aos vencedores, nesse diapasão citado por Azambuja [2005, p. 101], tem-se
Gamplowicz dizendo que
O Estado é um fenômeno social, produto de ações naturais, de que a primeira é a subjugação de um grupo social por outro e o estabelecimento, pelo primeiro, de uma organização que lhe permite dominar o outro.
Corroborando nesse pensamento quanto a teoria da
violência na geração do Estado, tem-se Ward que assim disserta, citado por
Azambuja [2005, p.101]:
Expressa as mesmas teorias, afirmando que o Estado nasce com a conquista de um grupo pelo outro e com o progresso que constitui a escravização e não mais a destruição do vencido pelos vencedores. Organiza-se assim a ordem política, fruto dos interesses econômicos do vencedor e de resignação do vencido.
5
1.1.2 Teoria Contratualista
Acerca da teoria contratualista, que vem de encontro ao
ensejo de vários doutrinadores, ela surge no momento mais importante para a
sociedade nessa época, pois as pessoas começavam a pactuar negócios entre si
e necessitavam de um órgão que regulasse esses pactos, daí então surgindo a
figura do Estado.
Sobre essa teoria poder-se-á citar alguns filósofos, dentre
eles; Hobbes, Grotius e Locke, os quais contribuíram para a formação da teoria
contratualista do Estado, sendo todos citados por Azambuja [2005, p. 99]
Para Hobbes, afirma que, ante a tremenda e sangrenta anarquia do estado de natureza, os homens tiveram que abdicar em proveito de um homem ou de uma assembléia os seus direitos ilimitados, fundando assim o Estado, o Leviatã, o deus mortal, que os submete à onipotência da tirania que eles próprios criaram.
A teoria de Hobbes se utiliza como início do Estado o
sistema anárquico existente entre os homens, no entanto, Locke trata o
contratualismo de outro ponto de vista. Assim sendo, “Locke, como vimos, baseia
o contrato, e portanto, o Estado, no consentimento de todos, que desejavam criar
um órgão para fazer justiça e manter a paz”, Azambuja [2005, p.99]
Nesse mesmo sentido que Locke, mas com uma forma mais
branda em tratar as relações entre os homens, Grotius “entende que os homens,
levados pela simpatia recíproca, associaram-se por um pacto voluntário”,
Azambuja [2005, p.99].
Portanto, partindo da origem do Estado e suas teorias
existentes, deve-se buscar sua aplicação com base no período histórico de sua
existência e com isso buscando de forma cronológica a sua evolução até o
presente momento.
6
1.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO.
O Estado teve durante a história vários períodos que
retratam seu aparecimento, aspectos e familiaridades, sendo mais apropriado
para afixação do conteúdo ora estudado e corroborando com os doutrinadores no
assunto, a utilização do aspecto cronológico no aprofundamento acerca da
matéria.
1.2.1 Estado Antigo
Nesse período o Estado era um ente único, sendo
preponderante na sua estrutura dois aspectos, a natureza unitária e a
religiosidade, os quais se fundiam na formação do Estado.
Sobre esses aspectos Dallari, [2005, p. 62] assim escreveu:
Há, entretanto, duas marcas fundamentais, características do Estado desse período: a natureza unitária e a religiosidade. Quanto à primeira, verifica-se que o Estado Antigo sempre aparece como unidade geral, não admitindo qualquer divisão interior, nem territorial, nem de funções. A idéia da natureza unitária é permanente, persistindo durante toda a evolução política da Antiguidade. Quanto a presença do fator religioso, é tão marcante que muitos autores entendem que o Estado desse período pode ser qualificado como Estado Teocrático.
Nessa corrente, mas destacando o Estado Oriental, o qual é
precursor do Estado Teocrático1, tem-se Menezes [1996, p. 106] que destaca:
“O Estado oriental ainda é um embrião com tal, mal delineado em sua fisionomia política, em que prevalece absoluta diferenciação de castas, da qual emerge, pelo predomínio da classe sacerdotal, uma verdadeira teocracia, que se traduz com a presença da autoridade divina no governo dos homens”
1 Estado Teocrático é uma forma de governo onde o povo é controlado por um sacerdote ou líder
religioso que governa, supostamente, segundo o desejo de uma divindade.
7
Decorrente ao estado embrionário do Estado, uma
característica predominante e muito presente nessa época é acerca do Poder
Eclesiástico diretamente ligado ao Poder de Decisão do Estado, sendo assim
interferindo diretamente na vida da sociedade que sobrevivia em torno desse ente
público.
1.2.2 Estado Grego
O Estado Grego era basicamente constituído por cidades-
Estado, que possuíam a denominação de “polis”, sendo detentoras de todo poder
sobre sua sociedade, além de no aspecto econômico serem auto-suficientes e
terem na política e religião seus instrumentos de dominação e demonstração de
poder, pois os mesmos eram harmônicos e dependentes.
A respeito do Estado Grego, Azambuja [2005, p. 140], assim
definiu essa junção de características:
Na vida da cidade grega, cuja tendência para a tirania foi permanente, a Economia, o Direito, a Moral e a Política misturavam-se e confundem-se muitas vezes. Além disso, os gregos não diferençavam nunca a sociedade política da sociedade religiosa. Cada Estado Grego é uma Igreja, é uma religião; pátria comum, quer dizer religião comum; o culto religioso e o Direito são funções do Estado, e submetem todos os cidadãos.
Há de ressaltar uma característica muito peculiar que aflorou
nas cidades-Estado na Grécia, ou seja, a democracia, em que sua principal
característica estava diretamente ligada ao fator econômico, pois apenas era
considerado cidadão quem de fato possuísse uma renda considerável para obter
esse privilegio democrático.
Nesse sentido Dallari, [2005, p. 64] assevera:
Assim, pois, mesmo quando o governo era tido democrático, isto significa que uma faixa restrita da população – os cidadãos – é que participava das decisões políticas, o que também influiu para a manutenção das características de cidade-Estado, pois a
8
ampliação excessiva tornaria inviável a manutenção do controle por um pequeno número.
1.2.3 Estado Romano
O Estado Romano teve seu início semelhante ao Estado
Grego, sendo de base familiar, restrito a cidade de Roma, e tendo na religião seu
fator predominante. No entanto, o Estado Romano iniciou sua expansão territorial
através de invasões e conseqüentes dominações de povos aos seus arredores e
com isso tornando-se um império, mas em momento algum a religião perdeu suas
características intervencionistas nesse ente público.
Sobre essa fase do Estado Romano, Azambuja [2005,
p.141] assim escreveu que:
Nos primeiros séculos, o Estado romano era em tudo semelhante ao Estado grego, desde a extensão diminuta até a absorção igualmente absoluta do individuo na vida política. Mas, o destino e a ambição dos romanos era o Estado universal. Conforme ia conquistando novas terras e populações, Roma deixava de ser um Estado-cidade e se transformava em verdadeiro Estado.
Portanto, a estrutura Romana chegou ao ápice de exercer a
influência de um Império sem fronteiras, tendo sobre seu domínio várias etnias,
sendo assim não restando outro caminho aos governantes senão a de naturalizar
essa população com o fim de preservar o império, porém essa naturalização em
massa acabou por dar início ao fim do império Romano, conforme corrobora
Dallari [2005, p. 65], que:
Essa abertura foi, na verdade, o começo do fim, pois aí se iniciava a transição, dinamizada com o Edito de Milão, do ano de 313, através do qual Constantino assegurou a liberdade religiosa no Império, desaparecendo, por influência do cristianismo, a noção de superioridade dos romanos, que fora a base da unidade do Estado Romano.
9
1.2.4 Estado Medieval
O Estado Medieval é de difícil abordagem, pois se trata de
um período de grandes mudanças, sendo que o mesmo possui para fins de
estudo três pontos básicos, a religião, as invasões territoriais através dos povos
bárbaros e o feudalismo, como assim assevera Dallari [2005, p. 66], “No plano do
Estado não há dúvida de que se trata de um dos períodos mais difíceis,
tremendamente instáveis e heterogêneo, não sendo tarefa das mais simples a
busca das características de um Estado Medieval”.
Com relação a religião no período do Estado Medieval, esta
exerceu grande influência sobre os povos denominados bárbaros, pois os
mesmos após as batalhas e suas respectivas conquistas apoiaram-se na doutrina
do cristianismo romano, tendo na religião um alicerce para a busca de uma
unicidade entre os povos, e nesse diapasão tem-se Pedro Calmon, o qual é citado
por Maluf [1998, p. 111], que assim acentua:
(...). a Igreja cristã, pelo batismo dos bárbaros, pelo poder dos Bispos e pela influência da fé sobre os guerreiros convertidos, contrapôs ao Estado marcial o religioso, à força bruta a teologia, à violência heróica dos invasores a disciplina moral do clero ascético.
A respeito das invasões realizadas pelos povos bárbaros
perante o território Romano, sendo que a denominação de povo bárbaro foi
utilizada para distinguir os povos do Norte da Europa, os quais vieram em busca
de uma nova ordem social e não tinham outra oportunidade senão a total
destruição do Império Romano para alcançar seus objetivos.
Foi através das invasões dos povos bárbaros nos territórios
romanos que se iniciou o estudo jurídico no Estado Medieval, como traz
Azambuja [2005, p. 144]:
(...). no entanto, do sexto século em diante, os monges e os bispos, principalmente aqueles, no silêncio dos conventos, onde se haviam salvos as obras-primas do pensamento greco-romano,
10
lentamente elaboravam as primeiras noções jurídicas do mundo medieval.
Com a conquista de novas terras, os povos bárbaros
começaram a distribuí-las aos seus combatentes, sendo assim lhes entregando
vastas porções de terras, dentre as quais os proprietários exerciam em troca de
ajuda mútua ao Rei, plenos poderes sobre seu território, assim surgindo o
feudalismo.
Dentro do instituto do feudalismo destacam-se três figuras
jurídicas, as quais leciona Dallari [2005, p. 69]:
Vai, ocorrer, sobretudo através de três institutos jurídicos, a confusão entre setor público e privado. Pela vassalagem os proprietários menos poderosos colocavam-se a serviço do senhor feudal, obrigando-se a dar-lhe apoio nas guerras e a entregar-lhe uma contribuição pecuniária, recebendo em troca sua proteção. Outra forma de estabelecimento de servidão era o benefício,
contratado entre o senhor feudal e o chefe de família que não possuísse patrimônio. Este último recebia uma faixa de terra para cultivar, dela extraindo o sustento de sua família, além de entregar ao senhor feudal uma parcela da produção. Estabelecendo o benefício, o servo era tratado como parte inseparável da gleba, e o senhor feudal adquiria, sobre ele e sua família, o direito de vida e de morte, podendo assim estabelecer as regras de seu comportamento social e privado. Por último, é importante considerar a imunidade, instituto pelo qual se concedia a isenção de tributos às terras sujeitas ao benefício.
Essas seriam as características do Estado Medieval, sendo
existente um poder particular investido das prerrogativas de poder público e
consequentemente trazendo insegurança jurídica e grandes instabilidades entre
os senhores feudais e os Imperadores, além do descontentamento das pessoas
que desse regime eram escravas, com isso minando a estrutura do feudalismo e
retornando a ordem social, na forma de Estado Absolutista.
11
1.2.5 Estado Moderno
No que concerne ao Estado Moderno, pode-se dizer que é
nesse momento histórico em que as burguesias que estavam emergindo do
regime feudal não conseguiam mais sobreviver sem ter no Estado um ente uno,
nesse contexto busca-se a singularidade nos territórios, tendo na figura do Rei a
melhor forma de conquistar essa nova estrutura política almejada por essa nova
camada social emergente2.
Nesse sentido tem-se Dallari [2005, p. 70], assim descreveu:
Isso tudo foi despertando a consciência para a busca da unidade, que afinal se concretizaria com a afirmação de um poder soberano, no sentido de supremo, reconhecido com o mais alto de todos dentro de uma precisa delimitação territorial.
Ocorre que, ante a esse poder soberano, veio a Igreja que
asseverava esse poder absoluto do Rei como sendo ele divino, com isso
possuindo liberdade para atuar sobre quaisquer situações, porém chegou-se ao
extremo em que devido a essa incorporação do Estado-Rei a classe burguesa,
que detinha influência econômica e emergia do seio da sociedade viu-se acuada
frente a esse poder integral do Monarca, e passando a se apoiar nos filósofos
liberalistas e suas doutrinas, os quais começaram a pregar a não intervenção do
Estado frente as relações da Sociedade.
Ainda, acerca do Estado Moderno, Menezes [1996, p. 109],
explica bem esse momento ocorrido no seio da Sociedade:
Durante a vigência do Estado absoluto, em que a grande realidade no plano público era a soberania estatal confundida com a pessoa do monarca, os direitos individuais ficaram circunscritos a simples relações de caráter privado. [...].
2 Burguesia: A origem do termo "burguês" O que quer dizer burgo? Esse termo tem a mesma
origem etimológica que burguês? "Burgo" remonta à Idade Média, em que era o nome dado a cidades que eram protegidas por fortalezas. Dessa palavra procede o adjetivo "burguês", também usado como substantivo e que designava o habitante do burgo.
12
O Estado Moderno foi uma fase histórica que teve seus
traços bem definidos, onde nasceu uma nova classe social emergente, a
burguesia, a qual tinha como necessidade a unicidade do Estado, como um ente
forte e existente, tendo como início a monarquia e a igreja ao seu lado, aplicando
a teologia como marca, logo adiante passando a adotar o liberalismo, pois a
burguesia viu na figura do Monarca, com o passar do tempo, um obstáculo as
suas relações frente à Sociedade, sendo essa nova classe social abraçada pelos
filósofos da época, que viram nesse momento histórico a oportunidade de
apresentar a sociedade uma nova forma estatal, ou seja, a do Estado Liberal, não
intervencionista, ou Estado mínimo, como assim descreve Dallari [2000, p. 277]:
O Estado liberal, resultante da ascensão política da burguesia, organizou-se de maneira a ser o mais fraco possível, caracterizando-se como Estado mínimo ou Estado-polícia, com funções restritas, quase que à mera vigilância da ordem social e à proteção contra ameaças externas. Essa orientação favoreceu a implantação do constitucionalismo e a separação de poderes, pois ambos implicavam o enfraquecimento do Estado e ao mesmo tempo, a preservação da liberdade de comércio e de contrato, bem como de caráter basicamente individualista da sociedade.
Portanto, durante o Estado Moderno teve início a abertura
do comércio e a diminuição da intervenção do Estado frente a Sociedade, sendo
assim prevalecendo a vontade das pessoas frente a intervenção estatal.
1.2.6 Estado Contemporâneo
O Estado Contemporâneo surgiu no período pós primeira
guerra mundial, pois foi com as Constituições do México e a Alemã, mais
conhecida como de Weimar3, ambas respectivamente de 1917 e 1919, que
ensejaram o início desse período do Estado.
3 Weimar: Instituidora da primeira república alemã, a Constituição dita de Weimar, cidade da
Saxônia onde foi elaborada e votada, surgiu como um produto da grande guerra de 1914-1918, que encerrou o “longo século XIX”. Promulgada imediatamente após o colapso de uma civilização, ela ressentiu-se desde o início, em sua aplicação, dos tumultos e incertezas inerentes ao momento histórico em que foi concebida.
13
Brandão [2001, p. 68], destaca as mudanças presentes entre
o Estado Moderno e o Contemporâneo, assim descritos abaixo:
Várias foram as circunstâncias que determinaram a profundas transformações na estrutura material do Estado e que desencadearam a transformação do Estado Moderno no Estado Contemporâneo. Esses Elementos foram entre outro: a organização do capitalismo com a modificação da livre concorrência de mercado; a racionalidade do poder legal, entendido como modo de transmissão de comando concreto; os movimentos sociais que eclodiram no seio a partir da segunda metade do século XIX, ainda no seio do Estado Moderno; e, as novas concepções que impressionaram o pensamento político.
Há de se ressaltar que a transição do Estado Moderno para
o Contemporâneo trouxe várias modificações que passaram a exercer forte
importância no ordenamento jurídico, pois foi com o advento do Estado
Contemporâneo que surgiu um direito fundamental ou compromisso do Estado
para com a Sociedade, ou seja, o Estado passa a pensar na sua função social
perante as pessoas.
Com isso se demonstra uma breve evolução histórica acerca
do Estado, desde sua fase embrionária até o presente momento, com isso
partindo para o estudo acerca do conceito de Estado em seu mais amplo
entendimento.
1.3 CONCEITO DE ESTADO
Conceituar Estado não é tarefa relativamente fácil, isso
vindo dos doutrinadores pátrios, os quais citam vários historiadores no assunto e
que encontram dificuldades em como conceituar o Estado, sendo ele democrático
ou jurídico.
Um breve histórico sobre a palavra e conceito de Estado é
salutar, sendo utilizada nessa pesquisa o descrito em Maluf [1998, p.19 e 20]:
14
Este conceito vem evoluindo desde a antiguidade, a partir da Polis grega e da Civitas romana. A própria denominação de Estado, com exata significação que lhe atribui o direito moderno, foi desconhecida até o limiar da Idade Média, quando as expressões empregadas era rich, imperium, land, terrae etc. Teria sido a Itália o primeiro país a empregar a palavra Estato, embora com uma significação muito vaga. A Inglaterra, no século XV, depois a França e a Alemanha, no século XVI, usaram o termo Estado com referência à ordem pública constituída. Foi Maquiavel, criador do direito público moderno, quem introduziu a expressão, definitivamente, na literatura cientifica.
No que tange a doutrina a respeito do conceito de Estado,
duas formas estão latentes sobre essa palavra, quais sejam, que o Estado possui
adeptos que o conceituam de forma social e outros de forma jurídica.
Com relação a primeira definição em que o Estado tem seu
conceito derivado da força do social, temos Rudolf Smend, o qual é citado por
Maluf [1998, p. 21]:
O Estado atual é uma incessante luta de integração. Reflete, na sua estrutura, forças independente que congrega e comanda. È um ângulo de convergência de todas as forças sociais propulsoras, sob a disciplina, da felicidade e da ordem, no seio da comunhão. Ausculta as tendências, as influências dos fenômenos da natureza, imprimindo-lhes rumo e ritmo dirigidos à sua finalidade.
A respeito dos conceitos sob a ótica do Estado jurídico,
temos em Dallari, [2005, p. 119], que:
Com Hans Kelsen e sua preocupação em fixar uma noção puramente jurídica de Estado, considerando exteriores a eles todos os fatores não-jurídicos, chega-se à noção de Estado como ordem coativa normativa da conduta humana.
Ainda, Dallari, [2005, p. 119], traz seu conceito de Estado,
como sendo, “a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um
povo situado em determinado território”.
15
Decorrente a noção tanto jurídica como social do Estado,
melhor não há para fins didáticos que a conceituação de Estado em seu aspecto
de Estado Democrático de Direito, tratado com convicção por Cruz [2002, p. 191-
192], sendo:
As expressões Estado de Direito e Estado Democrático de Direito acolhem a vontade constitucional de configurar a comunidade política, sob três aspectos:
a] O império da Lei – Fazendo frente aos regimes nos quais a última decisão reside na vontade ilimitada de um ou de uns poucos governantes, o império da lei supõe que as decisões da autoridade sejam tomadas por conta da aplicação de regras gerais e impessoais.[...];
b] Controle da autoridade – A submissão à lei não depende da vontade daqueles que estão no poder. A existência de diversos centro de poder, em virtude da separação dos poderes possibilita um controle recíproco entre eles.[...];
c] Direitos do homem e do cidadão – Como traço material do Estado de Direito, destaca-se a existência de alguns princípios que devem ser obedecidos quando da criação das leis e do exercício da autoridade pública.[...].
Portanto, fica uma breve demonstração de quanto é difícil a
conceituação do Estado perante sua evolução histórica, sendo assim passar-se-á
ao estudo da finalidade do Estado frente a sociedade e a separação dos poderes
estatais em poder Executivo, Legislativo e Judiciário.
1.4 FINALIDADE DO ESTADO E SEPARAÇÃO DE PODERES
1.4.1 Finalidade do Estado
A finalidade do Estado vem de encontro com o seu objetivo
específico, o qual foi construído ao longo de sua evolução histórica, tendo na sua
16
função social e, por conseguinte, no proteger o bem comum/bem público.
Corroborando essa destinação do Estado, Azambuja [1996, p.123] diz que, “o fim
do Estado é o objeto que ele visa atingir quando exerce o poder. Esse objeto é o
bem público”.
Na mesma assertiva, Dallari [2000, p.107], asseverou que:
O Estado, como sociedade política, tem um fim geral, constituindo-se em meio para que os indivíduos e as demais sociedades possam atingir seus fins particulares. Assim, pois, pode-se concluir que o fim do Estado é o bem comum.
E, ainda, Dallari [2000, p.24], sobre o que seria esse bem
comum tutelado pelo Estado assim dissertou;
Um conceito extremamente feliz de bem comum, verdadeiramente universal, que indica um valor reconhecível como tal para todos os homens, sejam quais forem as preferências pessoais, foi assim formulado pelo Papa João Paulo XXIII: o bem comum consiste no
conjunto de todas as condições de vida social que consistam e
favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana.
Decorrente essa finalidade do Estado em tutelar o bem
comum pertencentes aos integrantes da sociedade é que surgiu a idéia de
separação dos poderes inerentes ao Estado em Executivo, Legislativo e
Judiciário, para que se prestasse uma proteção mais coerente e concisa desse
bem comum, pois com isso cada ente administrativo no âmbito de suas
competências possui seu papel nessa proteção, a qual será analisado em
separado.
1.4.2 Separação dos Poderes
Acerca do tema em estudo, a separação dos poderes em
Executivo, Legislativo e Judiciário visa a busca da melhor qualidade da prestação
do serviço do Estado frente a Sociedade, pois com a separação dos poderes
deixa-se de existir um intervencionismo e cada qual opera com sua autonomia e
função definida.
17
Em um breve histórico sobre a separação dos poderes tem-
se primordialmente o que descreve Dallari [2005, p. 217-218]:
O antecedente mais remoto da separação dos poderes encontra-se em Aristóteles, que considera injusto e perigoso atribuir-se a uma só indivíduo o exercício do poder, havendo também em sua obra uma ligeira referência ao problema da eficiência, quando menciona a impossibilidade prática de que um só homem previsse tudo o que nem a lei pode especificar.
Mas, pode-se firmar que o primogênito da separação dos
poderes foi Montesquieu4, o qual, em sua obra “De L’ Esprit dês Lois”, citado por
Dallari [2005, p. 219], que assim asseverou:
Finalmente, com Montesquieu, a teoria da separação de poderes já é concebida como um sistema em que se conjugam um legislativo, um executivo e um judiciário, harmônicos e independentes entre si, tomando, praticamente, a configuração que iria aparecer na maioria das Constituições.
Acerca da função de cada órgão em seu limite de conduta,
assevera Maluf [1998, p. 209] que:
Objeto deste ponto é o princípio da divisão funcional do poder de soberania em três órgãos, pelos quais ela se manifesta na sua plenitude; um que elabora a lei (Poder Legislativo), outro que se encarrega da sua execução (Poder Executivo) e o terceiro (Poder Judiciário), que soluciona os conflitos, pronuncia o direito e assegura a realização da justiça.
Quanto ao ordenamento jurídico pátrio tem-se essa
separação de poderes presente na Constituição Federal desde a época do
Império de 1824, e que atualmente essa separação está prevista no art. 2º,
4 Montesquieu O aristocrata Charles-Louis de Secondat, senhor de La Bredé e Barão de
Montesquieu, nasceu em 18 de Janeiro de 1689 no castelo de La Brède,e perto de Bordéus, na França, e faleceu em 10 de Fevereiro de 1755, em Paris. Político, filósofo e escritor francês, filho de uma família nobre, ficou famoso pela sua teoria da separação dos poderes, atualmente consagrada em muitas das modernas constituições nacionais.
18
“caput”, que assim descreve: “Art. 2º São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
Portanto, com a separação dos poderes em uma breve
exposição de suas características e competências, passar-se-á ao estudo dos
poderes inerentes ao Estado, quanto Poder Executivo e suas prerrogativas, os
quais são destinados aos seus agentes públicos que possuem a finalidade de
exercê-los.
1.5 PODERES ADMINISTRATIVOS
No que tange aos poderes administrativos serão apreciados
suas prerrogativas, características e funções em relação ao poderes assim
distribuídos em vinculado, discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar e
em capítulo a parte e através de um tratamento mais aprofundado acerca do
poder de polícia.
Segundo Meirelles [2005, p. 116], poderes administrativos
“nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as
exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se
dirigem”.
1.5.1 Poder Vinculado
A respeito desse assunto, poder vinculado é o poder da
Administração Pública, que é exercido por um de seus agentes públicos e possui
previsão em Lei, não podendo dela se abster para efetuar o ato, pois qualquer
irregularidade que não esteja previsto na Lei é motivo para anulação do ato
administrativo.
Sobre poder vinculado Di Pietro [1996, p.73], assim
assevera seu conceito:
O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa” do poder público, mas ao contrário, dá idéia de restrição, pois, quando se diz que determinada atribuição da
19
Administração é vinculada, quer-se significar que está sujeita à lei em praticamente todos os aspectos; o legislador, nessa hipótese, preestabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, estando eles presentes, não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem apreciação de aspectos concernentes à oportunidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses aspectos foram previamente valorados pelo legislador.
E, ainda, sobre o poder vinculado Meirelles [2005, p. 117]
assim descreve:
O princípio da legalidade impõe que o agente público observe, fielmente, todos os requisitos expressos na lei como da essência do ato vinculado. O seu poder administrativo restringe-se, em tais casos, ao de praticar o ato, mas de o praticar com todas as minúcias especificadas na lei. Omitindo-as ou diversificando-as na sua substância, nos motivos, na finalidade, no tempo, na forma ou no modo indicados, o ato em inválido, e assim poder ser reconhecido pela própria Administração ou pelo Judiciário, se o requerer o interessado.
Portanto, sobre o poder vinculado esse deriva do que
preceitua a Lei não podendo ser exercido de maneira diversa que dispunha a a
mesma, sendo assim esse poder vai de encontro com o principio Constitucional
da Administração Pública, previsto no art. 37, “caput” da CF/88, sob a égide da
Legalidade.
1.5.2 Poder Discricionário
No entanto, diferentemente do poder vinculado, tem-se no
poder discricionário, a prerrogativa da Administração Pública de executar ou não
ato previsto em Lei, mas é de suma importância ressaltar que apesar da
discricionariedade que esse poder abarca os seus parâmetros estão previstos em
Lei, portanto, não podendo a Administração Pública utilizar-se dessa faculdade
com fins de ir além dos limites ditados pela Lei.
Sobre o poder discricionário, Gasparini [2004, p.94],
assegura que: “Pode-se então definir a discricionariedade, ou a atribuição
20
discricionária, como sendo a atuação da Administração Pública em que a lei lhe
permite certa margem de liberdade para decidir diante de uma situação concreta”.
No mesmo seguimento a respeito da discricionariedade, Di
Pietro [1996, p.74] assim escreveu:
A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a idéia de prerrogativa, uma vez que a lei, ao atribuir determinada competência, deixa alguns aspectos do ato para serem apreciados pela Administração diante do caso concreto; ela implica liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei.
Assim sendo, poder discricionário, apesar da liberalidade
que a Administração Pública adquiriu para realizar seus atos, o mesmo também
pode ser considerado como vinculado, pois seus parâmetros de execução estão
previstos na Lei que o autoriza.
1.5.3 Poder Hierárquico
Acerca do Poder Hierárquico, seu próprio nome supõe sua
função dentro da Administração Pública, ou seja, manter as relações hierárquicas
entre os agentes públicos e seus chefes mediatos e o cumprimento de suas
obrigações, sempre consubstanciados em Lei, pois os agentes públicos só podem
realizar atos prescritos no ordenamento jurídico.
Consubstanciando esse pensamento sobre o poder
hierárquico, Cretella Jr. [2002, p. 49] assim descreveu sobre hierarquia:
Hierarquia ou hierarquia administrativa é a relação de subordinação que ocorre entre os órgãos da Administração, demarcando a série de atribuições de cada um. O princípio que rege o instituto da hierarquia é enunciado sob a forma de sentença mandamental do seguinte modo: “Os poderes das autoridades administrativas exercem-se no sentido decrescente do vértice para a base da pirâmide hierárquica”. A relação de subordinação não se circunscreve ao Poder Executivo. Existe nos três Poderes, embora mais acentuada no Executivo.
21
Nesse diapasão, Meirelles [2005, p. 121] corrobora dizendo:
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Ordena as atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funções no sentido de obter funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do mesmo órgão; controla, velando pelo cumprimento da lei e das instruções e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela ação revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organização e aperfeiçoamento do serviço e age como meio de responsabilização dos agentes administrativos, impondo-lhes o dever de obediência.
Por conseguinte, o Poder Hierárquico é inerente a
Administração Pública para ser exercido e obedecido, desde que regidos pelo
ordenamento jurídico.
1.5.4 Poder Disciplinar
É a prerrogativa que a Administração Pública possui de
disciplinar seus agentes públicos, mesmo os que apenas prestam serviços a
Administração em forma de contratos, sendo que esse poder possui a
discricionariedade em seu bojo.
Sobre o que cerne o poder disciplinar tem-se Di Pietro [1996,
p. 76], sendo “Poder disciplinar é o que cabe à Administração Pública para apurar
infrações e aplicar penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas
à disciplina administrativa; é o caso das que com ela contratam”
Nessa mesma assertiva, Meirelles [2005, p. 124], diz que
“Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da
Administração.”
22
Decorre que apurada a irregularidade disciplinar pelo agente
público, esse para sofrer a punição que lhe é adequada deve passar por um
processo administrativo disciplinar5, o qual tem direito a ampla defesa e o
contraditório, princípios basilares do ordenamento jurídico pátrio e sobre essa
apuração da irregularidade Gasparini [2004, p. 225] corrobora descrevendo que:
A falta disciplinar deve ser devida e regularmente apurada. A apuração é feita em processo disciplinar, também chamado de inquérito administrativo, em que se deve dar ao servidor infrator amplo direito de defesa, consoante estabelece o art. 5º, LV, da Constituição Federal.
Outro ponto característico desse poder é quanto a sua
discricionariedade, não confundindo com deixar de punir algum agente que
cometeu infração prevista no seu regramento jurídico, mas como assim escreveu
Di Pietro [1996, p. 76] acerca dessa discricionariedade:
O poder disciplinar é discricionário, o que deve ser entendido em seus devidos termos. A Administração não tem liberdade de escolha entre punir e não punir, pois, tendo conhecimento da falta praticada por servidor, tem necessariamente que instaurar o procedimento adequado para sua apuração e, se for o caso, aplicar a pena cabível. Não o fazendo, incide em crime de condescendência criminosa, previsto no artigo 320 do Código Penal.
Assim sendo, o Poder Disciplinar deve ser exercido com
base em manter a ordem dentro da Administração Pública, pois senão tornaria um
ambiente sem limites.
5 Processo Administrativo Disciplinar instrumento de compostura mais complexa, é um
procedimento apurador, desde logo instruído pelos autos da sindicância e obediente ao princípio da ampla defesa, conduzido por comissão formada por três servidores estáveis, sob a presidência de um deles. Mello [1994, p. 165].
23
1.5.5 Poder Regulamentar
Esse poder tem sua característica primordial de pertencer ao
chefe do Executivo, que em sua função edita normas e regulamentos acerca da
aplicação da Lei.
Nesse diapasão temos Di Pietro [1996, p. 74] que:
Insere-se, portanto, o poder regulamentar como uma das formas pelas as quais se expressa a função normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que cabe ao Chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de editar normas regulamentares à lei, para sua fiel execução.
Corroborando sobre o assunto Cretela Jr. [2002, p. 264]
assim frisa:
Com efeito, “regulamentar é editar regras que se limitam a adaptar a atividade humana ao texto, e não o texto a atividade humana. Assim, quando o Poder executivo, para tornar mais inteligível a regra jurídica legal, enumera casos, exemplificativamente, em que teria de ser aplicado, na adapta o texto à atividade humana: cria meios que sirvam à medida, digo, à atividade humana para melhor se entender o texto.
E, ainda Di Pietro [1996, p. 75], assim destacou o poder
regulamentar como sendo:
O poder regulamentar é privativo do Chefe do Executivo (art. 84, IV, da Constituição) e se exterioriza por meio de decreto. Ele somente se exerce quando a lei deixa alguns aspectos de sua aplicação para serem desenvolvidas pela Administração, ou seja, quando confere certa margem de discricionariedade para a Administração decidir a melhor forma de dar execução à lei. Se o legislador esgotou a matéria, não há necessidade de regulamento.
24
Importante frisar que o regulamento expedido pelo poder
executivo não se pode ir contra o que prescreve a Lei, pois se assim se fizer
estará maculando o regulamento e o tornado inválido.
Nesse sentido Meirelles [2005, p.129] assim doutrinou:
O regulamento não é lei, embora a ela se assemelhe no conteúdo e poder normativo. Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o Executivo julgar conveniente faze-lo. Sendo o regulamento, na hierarquia das normas, ato inferior à lei, não a pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas disposições. Só lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traçados, ou completá-la, fixando critérios técnicos e procedimentos necessários para sua aplicação.
Assim sendo, após esse tratamento acerca do Estado e sua
evolução histórica, finalidade e seus poderes ir-se-á explicar o que vem a ser o
Poder de Polícia e o quanto ele é importante para a Administração Pública na sua
atividade perante a Sociedade.
25
CAPÍTULO 2
O PODER DE POLÍCIA
2.1 INTRODUÇÃO.
Neste capítulo tratar-se-á sobre o poder exercido pela
Administração Pública, que no uso de suas atribuições limita o direito a liberdade
e a propriedade de seus administrados, tendo como guarida o Poder de Polícia.
Sobre a história do poder de polícia este surgiu com os
monarcas no início do Estado, pois eram eles quem detinha todos os poderes e
através disso prendiam, matavam e seqüestravam os bens dos cidadãos com
base em seu poder de polícia inerente ao cargo de Monarca, tendo como subsídio
o poder eclesiástico.
Acerca dessa passagem histórica do Poder de Polícia, Mello
[1994, p. 394] assim escreveu:
Além disto, a expressão “Poder de Polícia” traz consigo a evocação de uma época pretérita, a do “Estado de Polícia”, que precedeu ao Estado de Direito. Traz consigo a suposição de prerrogativas dantes existentes em prol do “príncipe” e que se faz comunicar inadvertidamente ao Poder Executivo. Em suma: raciocina-se como se existisse uma “natural” titularidade de poderes em prol da Administração e como se dela emanasse intrinsecamente, fruto de um abstrato “poder de polícia”.
O Poder de Polícia logo vem a ser uma atribuição da
Administração Pública para limitar a liberdade e a propriedade dos cidadãos, mas
não para lhes proibir de seus direitos e sim para impor restrições ao uso desses.
Nesse sentido assevera Themístocles Brandão Cavalcanti,
que é citado por Di Pietro [1996, p.92].
26
Themistocles Brandão Cavalcanti (1996, v. 3;6-7) diz que o poder de polícia “constitui um meio de assegurar os direitos individuais porventura ameaçados pelo exercício ilimitado, sem disciplina normativa dos direitos individuais por parte de todos”. E acrescenta que se trata de “limitação à liberdade individual mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais ao homem”.
E, ainda, Gasparini [2004, p. 122-123] assim leciona:
O ordenamento jurídico confere aos Administrados uma série de direitos relacionados com o uso, gozo e disposição da propriedade e com o exercício da liberdade, a exemplo do que está consignado nos incisos IV, XIII, XV e XXII do art. 5º da Constituição da República. O exercício desses direitos, apesar disso, não é ilimitado. Ao contrário, deve ser compatível com o bem-estar social ou com o próprio interesse do Poder Público, não podendo, assim, constituir obstáculo à realização dos objetivos do Estado ou da sociedade. Esse condicionamento da liberdade e da propriedade dos administrados aos interesses públicos e sociais é alcançado pela atribuição de polícia administrativa, ou, como é comumente designado, poder de polícia.
Portanto, o Poder de Polícia vem de encontro ao fim da
Administração Pública no que tange a imposição de restrições aos cidadãos, pois
com isso pode a Administração Pública manter um convívio social adequado no
âmbito de seu território.
2.2 CONCEITO
Em relação ao Poder de Polícia este se deriva de atos do
poder Executivo que visando à limitação de certas condutas de membros da
Sociedade o coloca em prática para que o interesse geral não seja prejudicado
em relação ao interesse de uma minoria.
Esse conceito na acepção doutrinária passou por uma
evolução história, sendo dividido em clássico e moderno, como assim escreveu Di
Pietro [1996, p. 94]:
27
Pelo conceito clássico, ligado à concepção liberal do século XVIII, o poder de polícia compreendia a atividade estatal que limitava o exercício dos direitos individuais em benefício da segurança.
Pelo conceito moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público.
Nesse sentido Batista Jr. [2001, p. 77] assim ensina a
respeito do conceito de Poder de Polícia: “no compasso da realidade atual
brasileira, como a atividade do Estado consistente em limitar a propriedade ou a
liberdade em prol do bem comum”.
E, ainda, Meirelles [2005, p. 131] diz que: “Poder de Polícia
é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir
o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da
coletividade ou do próprio Estado”.
Sobre o tema Mello [1994, p. 394] diz que: “A atividade
estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses
coletivos designa-se “Poder de Polícia””.
Por se tratar de um tema muito relevante e dispor de uma
importância para a Administração Pública, o conceito de Poder de Polícia obteve
sua completa abrangência e forma quando o legislador no Código Tributário
Nacional o dispôs em seu art. 78, “caput”.
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
28
Esse conceito abarcou todos os pensamentos doutrinários e
os aglutinou, sendo assim dando forma ao conceito de Poder de Polícia que
consubstancia as ações da Administração Pública, afim de que o interesse geral
seja protegido perante a extrapolação do indivíduo.
2.3 FUNDAMENTO
O fundamento abarcado pela Administração Pública de
realizar e impor limitações com base no seu Poder de Polícia está vinculado
diretamente ao interesse social e a supremacia geral do Estado sobre seus
cidadãos, pois são estes que legitimam aquela, a propagar o seu Poder de Polícia
em prol da Sociedade.
Acerca do fundamento do Poder de Polícia ensina Mello
[1994, p. 395]:
O poder, pois, que a Administração exerce ao desempenhar seus cargos de polícia administrativa repousa nesta, assim chamada,
“supremacia geral” que, no fundo, não é senão a própria supremacia das leis em geral, concretizadas através de atos da Administração.
Para Di Pietro [2002, p. 109], “o fundamento do poder de
polícia é o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que
dá à Administração Pública posição de supremacia sobre os administrados”.
E, ainda, corroborando com o pensamento acima descrito,
em que o interesse geral se sobressai sobre o individual, tem-se Gasparini [2004,
p. 123] que assim asseverou:
O fundamento da atribuição de polícia administrativa está centrado num vínculo geral, existente entre a Administração Pública e os administrados, que autoriza o condicionamento do uso, gozo e disposição da propriedade e do exercício da liberdade em benefício do interesse público ou social. Alguns autores chamam-no de supremacia geral da Administração Pública em relação aos administrados.
29
Portanto, o fundamento basilar do Poder de Polícia está
consubstanciado num contrato realizado entre a Administração Pública e
Administrados, em que resulta da primeira efetuar atos em defesa do bem público
geral para assim proteger a ordem e o convívio social.
2.4 OBJETO E FINALIDADE
2.4.1 Objeto
No que diz respeito ao objeto tutelado pelo Poder de Polícia
tem-se todo bem, direito ou atividade que de qualquer forma afete ao interesse
geral da sociedade, sendo necessário a aplicação de freios por partes da
Administração Pública.
Acerca do objeto do Poder de Polícia, Meirelles [2005, p.
133] assim escreveu:
O objeto do poder de polícia administrativa é todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a coletividade ou pôr em risco a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentação, controle e contenção pelo Poder Público.
E, ainda, Gasparini [2004, p. 124] asseverou o seguinte:
O objeto é, à vista do que dissemos, a liberdade e a propriedade dos administrados, sem alcançar os respectivos direitos. Aquela, no que respeita ao seu exercício; esta no que se relaciona com o uso, gozo e disposição.
Assim sendo, deve sempre a Administração Pública cumprir
com seu objeto de tutela do bem público em detrimento do particular, pois é sua
obrigação para manter um convívio social harmônico entre as pessoas que
compõem a Sociedade.
30
2.4.2 Finalidade
A finalidade do Poder de Polícia consiste na tutela da
Administração Pública dos bens comuns considerados de patrimônio geral da
Sociedade, sendo sua obrigação à defesa e a guarda desse patrimônio acerca de
qualquer ato contrário ao interesse geral dos administrados.
Sobre a finalidade do Poder de Polícia Meirelles [2005, p.
134] ensina que:
A finalidade do poder de polícia, como já assinalamos precedentemente, é a proteção ao interesse público no seu sentido mais amplo. Nesse interesse superior da comunidade entram não só os valores materiais como, também, o patrimônio moral e espiritual do povo, expresso na tradição, nas instituições e nas aspirações nacionais da maioria que sustenta o regime político adotado e consagrado na Constituição e na ordem jurídica vigente.
Corroborando o pensamento acima descrito, Gasparini
[2004, p. 125] diz que a finalidade do poder de polícia é o seguinte:
Destina-se a polícia administrativa a prevenir o surgimento (quando ainda não aconteceu) de atividades particulares nocivas aos interesses sociais ou públicos ou a obstar (paralisar, impedir) seu desenvolvimento. Estes os seus fins.
Portanto, a finalidade do Poder de Polícia consiste em
proteger o bem comum e o interesse público frente aos interesses particulares.
2.5 LIMITES DO PODER DE POLÍCIA
Como todo ato da Administração Pública o Poder de Polícia
não poderia fugir a regra, pois mesmo com toda a discricionariedade que o
mesmo possui este deverá seguir a dois princípios basilares do ordenamento
jurídico, quais sejam: a legalidade e a finalidade.
31
Com base no princípio da legalidade, o ato do Poder de
Polícia só poderá se manifestar quando o individuo colocar em risco a
coletividade, sendo a sua finalidade de proteger ao bem público o basilar da
autorização da aplicação do Poder de Polícia, mas caso ocorra abuso na
aplicabilidade deste instrumento por parte da Administração Pública, e quem
neste caso se sentir lesado poderá buscar a tutela do Poder Judiciário para
restabelecer seu direito.
A respeito do assunto descreve Cretella Jr. [2002, p. 550]:
Como toda ação da Administração, o exercício do poder de polícia é submetido ao princípio da legalidade e o controle jurisdicional porque, se por um lado, cabe a Administração o papel de regulamentar a atividade do particular, não há dúvida de que tal regulamentação não admite poder absoluto sobre o administrado.
Corroborando com o pensamento acerca dos princípios que
norteiam os limites do Poder de Polícia, Di Pietro [1996, p.99] ensina:
Como todo ato administrativo, a medida de polícia, ainda que seja discricionária, sempre esbarra em algumas limitações impostas pela lei, quanto à competência e á forma, aos fins e mesmo com relação aos motivos ou ao objeto; quanto aos dois últimos, ainda que a Administração disponha de certa dose de discricionariedade, este deve ser exercida nos limites traçados pela lei.
Disserta Meirelles [2005, p. 135] a respeito da invalidação do
ato de polícia através do Poder Judiciário:
Tratando-se de um poder discricionário, a norma legal que o confere não minudeia o modo e as condições da prática do ato de
polícia. Esses aspectos são confiados ao prudente critério do administrador público. Mas, se a autoridade ultrapassar o permitido em lei, incidirá em abuso de poder, corrigível por via judicial. O ato de polia, como ato administrativo que é, fica sempre sujeito a invalidação pelo Poder Judiciário, quando praticado como excesso ou desvio de poder.
32
Portanto, apesar de ser o Poder de Polícia discricionário e
apenas ter suas bases de execução prescritas em lei, sem possuir forma de sua
aplicação, não se tolerará o abuso desse poder, tendo no Poder Judiciário o meio
de proteção do cidadão que se sentir prejudicado por essa intervenção da
Administração Pública.
2.6 ATRIBUTOS
O Poder de Polícia como ato administrativo que é possui
alguns atributos importantes, sendo eles: discricionariedade, auto-executoriedade
e coercibilidade, posto que a falta de algum deles falece todo o direito da
Administração Pública de exercê-lo.
2.6.1 Discricionariedade
Acerca dos atributos do Poder de Polícia e em especial da
discricionariedade trata-se de uma faculdade presente na Administração Pública
em exercer o Poder de Polícia, mas sendo seus limites expressos em lei e seu
abuso considerado ilegal, podendo ser coibido através do Poder Judiciário.
Acerca desse atributo Meirelles [2005, p.136] contribui sobre
esse aspecto escrevendo o seguinte:
A discricionariedade, como já vimos, traduz-se na livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado, que é a proteção de algum interesse público. Neste particular, e desde que o ato de polícia administrativa se contenha nos limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída, a discricionariedade é legítima.
E, ainda, para corroborar o pensamento acima citado, Di
Pietro [1996, p. 97] asseverou:
Quanto à discricionariedade embora esteja presente na maior parte das medidas de polícia, nem sempre isso ocorre. Às vezes,
33
a lei deixa certa margem de liberdade de apreciação quanto a determinados elementos, como o motivo ou o objeto, mesmo porque ao legislador não é dado prever todas as hipóteses possíveis a exigir a atuação de polícia. Assim, em grande parte dos casos concretos, a Administração terá que decidir qual o melhor momento de agir, qual o meio de ação mais adequado, qual a sanção cabível diante das previstas na norma legal. Em tais circunstâncias, o poder de polícia será discricionário.
No entanto, apesar desse atributo do Poder de Polícia
muitos doutrinados divergem nesse pensamento, pois eles acreditam que o Poder
de Polícia é misto, sendo muitas vezes discricionário e vinculado, como é o caso
na emissão de licenças.
Nesse sentido, Mello [1994, 402] assim escreveu:
Em rigor, no Estado de Direito, inexiste um poder, propriamente dito, que seja discricionário, fruível pela Administração Pública. Há, isto sim, atos em que a Administração pública pode manifestar competência discricionária e atos a respeito dos quais a atuação administrativa é totalmente vinculada. Poder discricionário, abrangendo toda uma classe ou ramo de atuação administrativa, é coisa que não existe.
(...). Basta a consideração de tal fato para se perceber que é inexato o afirmar-se que o Poder de Polícia é discricionário. Pode-se, com propriedade, asseverar, isto sim, que a Polícia Administrativa se expressa, ora através de atos no exercício de competência discricionária, ora através de atos vinculados.
Seguindo esse diapasão, Gasparini [2004, p. 127], assim
discorreu:
A atividade de polícia ora é discricionária, a exemplo do que ocorre quando a Administração Pública outorga a alguém autorização para porte de arma, ora é vinculada, nos moldes do que acontece quando a Administração Pública licencia uma construção (alvará ou licença de construção). O certo, então, é dizer que tal atribuição se afetiva por atos administrativos
34
expedidos através do exercício de uma competência ás vezes vinculada, às vezes discricionária.
Assim sendo, o Poder de Polícia não é totalmente
discricionário, pois mesmo quando a legislação lhe prevê esse atributo, não
poderá exceder os limites previstos na lei, haja vista que esse ordenamento prevê
os parâmetros de exercer a discricionariedade e sua extrapolação urge em abuso
de poder por parte da Administração Pública.
2.6.2 Auto-executoriedade.
A auto-executoriedade consiste no atributo de que a
Administração Pública no uso de seu Poder de Polícia pode exercê-lo sem
outorga ou mandado do Poder Judiciário, desde que obedecidos os limites
prescritos em Lei.
Isso decorre da supremacia do interesse público6 sobre o
indivíduo, pois para proteger esse interesse não poderá a Administração Pública
aguardar sua autorização através da via judicial, sendo a morosidade na
execução do ato um fator que provavelmente deixará prejuízos sem valor
inestimável para a Sociedade.
Sobre à auto-executoriedade, Gasparini [2004, p. 128]
descreve que:
A Administração Pública pode promover, por seus próprios meios, humanos e materiais, a submissão do administrado às determinações editadas, para vê-lo conformado à legislação a que deve obediência, sem necessidade de recorrer a qualquer outro poder, conforme já decidiu o Tribunal de Justiça de São Paulo (RDA, 93:188).
6 Supremacia do interesse público: è o fato em que todo interesse que for destinado ao público em geral tem mais poder do que quando destinado ao particular, o mesmo acontecendo em matéria de direito.
35
Para consubstanciar esse pensamento e ensinar o
significado de auto-executoriedade por parte da Administração Pública investida
do Poder de Polícia, tem-se Di Pietro [1996, p. 97] que diz o seguinte:
A auto-executoriedade (que os franceses chamam de executoriedade apenas) é a possibilidade que tem a Administração de, com os próprios meios, pôr em execução as suas decisões, sem precisar recorrer previamente ao Poder Judiciário.
E, ainda, Meirelles [2005, p. 136-137] conceitua a respeito
do assunto.
A auto-executoriedade, ou seja, a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do Judiciário, é outro atributo do poder de polícia. Com efeito, no uso desse poder, a Administração impõe diretamente as medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à contenção de atividade anti-social que ela visa a obstar. Nem seria possível condicionar os atos de polícia a aprovação prévia de qualquer outro órgão ou Poder estranho à Administração.
No que concerne a auto-executoriedade esta, para valer de
direito, deverá estar prescrita em Lei e sua execução ser realizada com urgência
pela Administração Pública, sendo que a não realização do ato poderá trazer
conseqüências ao interesse geral da Sociedade e por fim quando não existir outro
meio cabível para efetivar o Poder de Polícia para restaurar a paz social,
conforme os ensinamentos de Mello [1994, p. 408]
Todas estas providências, mencionadas exemplificativamente, têm lugar em três diferentes hipóteses: a) quando a lei expressamente autorizar; b) quando a adoção da medida for urgente para a defesa do interesse público e não comportar as delongas naturais do pronunciamento judicial sem sacrifício ou risco para a coletividade; c) quando inexistir outra via de direito capaz de assegurar a satisfação do interesse público que a
36
Administração está obrigada a defender em cumprimento à medida de polícia.
Portanto, a Administração Pública no uso do Poder de
Polícia possui esse grande atributo, sendo que se faz valer dele para proteger a
Sociedade de qualquer turbação ou transgressão normativa sem necessitar da
autorização de outro Poder.
2.6.3 Coercibilidade
Esse atributo consiste no meio de coação que está inserido
no Poder de Polícia, que a Administração Pública possui para efetivamente
obrigar aos indivíduos a se sujeitar as leis, sendo que o seu uso deverá guardar
certas proporções e estar devidamente amparada no regramento jurídico, pois
sua falta poderá ensejar a busca da tutela do Poder Judiciário para restabelecer a
ordem.
Nesse diapasão Batista Jr. [2001, p. 114] trata do assunto:
Para tanto, a Administração Pública dispõe de um importante instrumento jurídico instrumental – Poder de Polícia, que a autoriza a exercer atos coercitivos necessários a fazer, quando colidentes, esse interesse geral prevalecer sobre os interesses individuais.
No mesmo sentido temos Meirelles [2005, p. 138] que assim
escreveu:
A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração, constitui também atributo do poder de polícia. Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário), admitindo até o emprego da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.
Em conseqüência disso, não poderá existir Poder de Polícia
sem esse atributo, pois é ele quem dá prerrogativa para a Administração Pública
de agir com imperatividade em defesa do interesse público contra o particular.
37
2.7 MEIOS DE ATUAÇÃO
Os meios em que se tornam público o Poder de Polícia
estão previstos num ordenamento jurídico limitador da conduta do indivíduo em
prol da Sociedade, sendo os atos tanto normativo e geral quanto concretos e
específicos, como assim corrobora Mello [1994, p. 401].
A Polícia Administrativa se manifesta tanto através de atos normativos e de alcance geral quanto de atos concretos e específicos. Regulamentos ou portaria – como as que regulam o uso de fogos de artifício ou proíbem soltar balões em épocas de festas juninas -, bem como as normas administrativas que disciplinem horário e condições de vendas de bebidas alcoólicas em certos locais, são disposições genéricas próprias da atividade de Polícia Administrativa.
E, acerca dos meios em que a Polícia Administrativa atua,
corroborando com o pensamento acima, tem-se Gasparini [2004, p.127]:
Essa atividade administrativa manifesta-se por atos normativos e concretos. Dos primeiros são exemplos os regulamentos (venda de bebidas nos períodos eleitorais e carnavalescos). Essa são atos gerais, abstratos e impessoais. Dos segundos são exemplos os atos administrativos de interdição de atividade não licenciada, de apreensão de mercadoria deteriorada, de guinchamento de veículo que não oferece condição ideal de uso, de embargo de obra que não obedece ao ato de aprovação e de interdição (confinamento) de louco.
Porém, a atribuição do Poder de Polícia e sua atuação não
consistem apenas nos casos acima citados, também é de suma importância e
relevante salutar o ato de fiscalização pela Administração Pública e a
conseqüente aplicação de seu Poder de Polícia para coibir atos contrários aos
interesses da coletividade.
A respeito da fiscalização por parte da Administração
Pública Meirelles [2005, p. 139] escreve o seguinte:
38
Outro meio de atuação do poder de polícia é a fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle da Administração. Essa fiscalização, como é óbvio, restringe-se à verificação da normalidade do uso do bem ou da atividade policiada, ou seja, da sua utilização ou realização em conformidade com o alvará respectivo, como o projeto de execução e com as normas legais e regulamentares pertinentes.
E, ainda, Di Pietro [1996, p. 96], assim dissertou:
Atos administrativos e operações materiais de aplicação da lei ao caso concreto, compreendendo medidas preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença), com o objetivo de adequar o comportamento individual à lei.
Sendo assim, todos os meios de atuação do Poder de
Polícia derivam da Lei e tendo seus parâmetros prescritos nela, com isso não
podendo o Órgão Público executor usar de outras sanções senão as prescritas no
ordenamento jurídico.
2.8 SANÇÕES
O Poder de Polícia por ter entre seus atributos a
coercibilidade, que trata da forma de que a Administração Pública impõe sua
supremacia geral em detrimento do direito individual, é efetivamente aplicada
quando da aplicação da sanção pertinente ao caso concreto e assim impondo
restrições ao cidadão.
Sobre esse aspecto Meirelles [2005, p. 139] assim lecionou:
O poder de polícia seria inane e ineficiente se não fosse coercitivo e não estivesse aparelhado de sanções para os casos de desobediência à ordem legal da autoridade competente.
Primeiramente é salutar definir o que é sanção para então,
logo depois definir as suas espécies. Para firmar esse entendimento acerca de
39
sanção de polícia o doutrinador Diogo de Figueiredo, o qual é citado por Batista Jr
[2001, p. 274] assim escreveu:
A sanção de polícia, em suma, é unilateral, externa e interventiva, visando a assegurar, por sua aplicação, a repressão da infração e a restabelecer o atendimento de interesse público, compelindo o infrator à prática de ato corretivo, ou dissuadindo-o de persistir no cometimento da transgressão administrativa; podendo ser, assim, suasiva ou compulsiva.
Com isso define-se o que seria sanção de polícia e assim
sendo, tem-se suas espécies na aplicação do Poder de Polícia, entre elas:
advertência, multa, interdição de atividades, fechamento de estabelecimento,
demolição de construção, embargo administrativo de obra, a destruição de
objetos, a inutilização de gêneros e a proibição de fabricação ou comércio de
certos produtos, além de outros. A respeito das espécies de sanções impostas
pelo Poder de Polícia, Gasparini [2004, p. 132] assim leciona:
As sanções que tornam efetivas as medidas de polícia são impostas ou fixadas em lei. São, essencialmente, a multa (pagamento em dinheiro), a interdição (de atividade), a demolição (de prédios), a destruição (de armas apreendidas), a inutilização (de gênero alimentício impróprio ao consumo) e o embargo (de obra).
Convém ressaltar que apesar da coercibilidade do Poder de
Polícia e a aplicação das sanções inerentes a Administração Pública esta não
pode deixar de obedecer ao direito do administrado que sofreu com essa medida
de sua defesa perante o órgão responsável, pois seu cerceamento de defesa
torna o ato nulo e passível de indenização.
2.9 CONDIÇÕES DE VALIDADE
No que concerne ao Poder de Polícia esse é tido como ato
administrativo e para isso deve obedecer alguns princípios, pois a sua
inobservância inválida o ato. Esses princípios estão presentes na atividade
40
administrativa pertinente a Administração Pública, sendo a competência, a
finalidade e a forma, juntando ainda a proporcionalidade e previsibilidade legal do
ato administrativo.
Sobre esses princípios Meirelles [2005, p. 140] asseverou
que:
As condições de validade do ato de polícia são as mesmas do ato administrativo comum, ou seja, a competência, a finalidade e a forma, acrescidas da proporcionalidade da sanção e da legalidade dos meios empregados pela Administração.
Por se tratar de Poder de Polícia e de seus atributos,
principalmente a coerção é que deve sempre levar em conta a proporcionalidade
na aplicação do ato, pois este para suprir o interesse geral da sociedade não
pode exacerbar a forma de sua atuação.
A esse respeito Di Pietro [1996, p. 99] descreve que:
Tem aqui aplicação um princípio de direito administrativo, a saber, o da proporcionalidade dos meios aos fins; isto equivale a dizer que o poder de polícia não deve ir além do necessário para a satisfação do interesse público que visa proteger; a sua finalidade não é destruir os direitos individuais, mas, ao contrário, assegurar o seu exercício, condicionando-o ao bem-estar social; só poderá reduzi-los quando em conflito com interesses maiores da coletividade e na medida estritamente necessária à consecução dos fins estatais.
Portanto, mesmo como todos os atributos inerentes ao
Poder de Polícia este por ser ato administrativo deverá sempre respeitar os
princípios norteadores do direito administrativo para que sua atuação não se torne
ineficaz.
41
2.10 POLÍCIA ADMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDIÁRIA
Acerca da distinção de Polícia Administrativa com relação a
Polícia Judiciária é que a primeira atua na prevenção, porém em alguns casos na
repreensão, já a segunda é repressiva em sua essência.
Corroborando sobre o assunto Gasparini [2004, p. 126]
assim asseverou:
Essas duas atividades da Administração Pública não se confundem. Com efeito, a polícia administrativa é essencialmente preventiva, embora algumas vezes seus agentes ajam repressivamente, a exemplo da apreensão de mercadoria imprópria ao consumo público ou da cessação de uma reunião de pessoas tida por ilegal. A polícia judiciária é notadamente repressiva.
Outro aspecto a respeito da distinção das Polícias existentes
na Administração Pública é que a Administrativa trata de prevenir os atos
administrativos, já a Judiciária cuida da repreensão dos ilícitos penais e
administrativos.
Nesse sentido Álvaro Lazzarini (in RJTJ-SP, v. 98:20-25),
citado por Di Pietro [1996, p. 96] colaciona essa distinção.
A linha de diferenciação está na ocorrência ou não de ilícito penal. Com efeito, quando atua na área de ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a polícia é administrativa. Quando o ilícito penal é praticado, é a polícia judiciária que age.
Com relação aos agentes executores dos Poderes de Polícia
tanto Administrativa quanto Judiciária, tem-se na primeira agentes e órgão
pertencentes à Administração Pública e a segunda é privativa de entidades
especializadas como a polícia civil e militar.
42
A respeito dessa diferença dos agentes públicos, Di Pietro
[1996, p. 96] assim preleciona:
Outra diferença: a polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e militar), enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribua esse mister, como os que atuam nas áreas de saúde, educação, trabalho, previdência e assistência social.
Essa diferenciação entre o Poder de Polícia Administrativo e
Judiciário é de suma importância para compreender o estudo em tela, pois se
trata do Poder de Polícia Administrativo e suas vertentes.
2.11 SENTIDO AMPLO E ESTRITO DO PODER DE POLÍCIA
No que tange o sentido da palavra Poder de Polícia esta
pode ser tomada de duas formas: amplo e estrito, o primeiro é utilizado quando
abarcar na sua aplicação atos do Poder Executivo e Legislativo, já o segundo faz
menção apenas quando se tratar de atos do Poder Executivo.
Nesse diapasão, temos Mello [1994, p. 394]:
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se “Poder de Polícia”. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo quanto do Executivo.
A expressão “Poder de Polícia” pode ser tomada em sentido mais restrito, relacionando-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as autorizações, as licenças, as injunções) do Poder Executivo, destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais.
43
E, ainda, nesse mesmo entendimento, Gasparini [2004, p.
126] lecionou:
A expressão “atribuição de polícia” pode ser tomada tanto em sentido amplo como em sentido estrito. Em sentido amplo, abrange, além dos atos do Executivo, os do Legislativo. Em sentido estrito, alcança somente os atos do Executivo.
Portanto, é de suma importância a diferenciação entre o
sentido amplo e estrito desse poder para o estudo mais específico do Poder de
Polícia em seu sentido estrito, pois se trata apenas dos atos do poder Executivo.
2.12 CAMPOS DE ATUAÇÃO
O Poder de Polícia possui vários campos de atuação, que
seriam a aplicação de seus agentes na fiscalização dos interesses da Sociedade
para que não sejam turbados.
No que concernem os campos de abrangência do Poder de
Polícia leciona Mello [1994, p. 410]:
Resumidamente, pode-se dizer que a Polícia Administrativa propõe-se a salvaguardar os seguintes valores: a) de segurança pública; b) de ordem pública; c) de tranqüilidade pública; d) de higiene e saúde públicas; e) estéticos e artísticos; f) históricos e paisagísticos; g) riquezas naturais; h) de moralidade pública; i) economia popular.
E, dentro desses valores existem os setores e sua
respectiva polícia que aplicam o seu poder através de seus agentes, sendo assim
fiscalizando a conduta dos cidadãos e tutelando o interesse público.
Corroborando com o assunto, Gasparini [2004, p. 128] assim
escreveu:
A atribuição de polícia administrativa, sempre com essas características, incide sobre as mais variadas matérias, daí dizer-
44
se, somente para fim didático e para explicitar a matéria sobre a qual incide, que há: polícia de caça e pesca, destinada à proteção da fauna terrestre e aquática; polícia de diversões públicas, voltada à defesa dos valores sociais; polícia florestal, com a finalidade de proteger a flora; polícia de pesos e medidas, volvida ao controle e fiscalização de pesos e medidas; polícia de trânsito e tráfego, destinada a garantir a segurança e a ordem nas estradas; polícia sanitária, que se preocupa com a proteção da saúde pública; polícia de água, destinada a vedar sua poluição; polícia edilícia, que se ocupa da disciplina das construções; polícia funerária, voltada ao transporte e enterramento de cadáveres.
Portanto, vale ressaltar que essa diferença demonstrada é
com relação aos setores das polícias administrativas e não do Poder de Polícia,
pois este é uno e pertencente a Administração Pública.
E, após esse estudo de todas as características que
apresenta o Poder de Polícia Administrativa, será analisado se o Agente de
Trânsito Municipal o possui e pode aplicá-lo através das medidas previstas no
Código de Trânsito Brasileiro.
45
CAPÍTULO 3
O PODER DE POLÍCIA DOS AGENTES DE TRÂNSITO MUNICIPAIS
3.1 DOS AGENTES PÚBLICOS
As pessoas que expressem atos de vontade decorrentes do
Poder Público denominam-se de Agentes Públicos, em um sentido amplo.
Nesse caminho, Meirelles [2005, p.75] conceitua agentes
públicos como sendo: “são todas as pessoas físicas incumbidas, definitivamente
ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal”.
E, ainda, nessa seara, Mello [1994, p. 121], assim corrobora:
Esta expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber para designar e indistintamente os sujeitos que servem o Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente.
Portanto, em relação aos Agentes Públicos, estes
comportam dentro de sua definição uma gama de pessoas que exercem as
funções determinadas pelo Poder Público, sendo de suma importância a sua
diferenciação.
3.2 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS.
No que concerne a essa definição de Agentes Públicos, ela
é genérica e dentro dessa categoria existem várias espécies, sendo elas: agentes
políticos, temporários, de colaboração, governamentais, honoríficos,
credenciados, militares e por fim administrativos.
46
3.2.1 Agentes políticos
Nessa categoria de agente público abarca todas as pessoas
que são investidas na função pública através de sufrágio, dentre eles estão: o
Presidente da República, os Governadores e os Prefeitos, seus respectivos vices,
e as pessoas que em conjunto formam o alto escalão da Administração Pública.
Acerca do assunto, Gasparini [2004, p. 150], corrobora com
esse pensamento:
São os detentores dos cargos da mais elevada hierarquia da organização da Administração Pública ou, em outras palavras, são os que ocupam cargos que compõem sua alta estrutura constitucional. Estão voltados, precipuamente, à formação da vontade superior da Administração Pública ou incumbidos de traçar e imprimir a orientação superior a ser observada pelos órgãos e agentes que lhes devem obediência. Desse agentes são exemplos o Presidente da República e o Vice, os Governadore e Vices, os Prefeitos e Vices, os Ministros de Estado, os Secretários estaduais e municipais, os Senadores, os Deputados e Vereadores.
Portanto, os Agentes Políticos são as pessoas incumbidas
de decidir o futuro do país através de suas decisões e ações governamentais.
3.2.2 Agentes Temporários
O Poder Público quando em estrito cumprimento de seu
serviço público poderá contratar em caráter de necessidade, através da
Consolidação das Leis do Trabalho, pessoa para realizar esse encargo, desde
que seja por tempo determinado, pois sua contratação escapa a regra de
investidura ao cargo público por concurso, sendo denominada de Agente
Temporário.
Sobre o assunto, Gasparini [2004, p. 153] assim os definiu:
“Podem ser definidos como os agentes públicos que se ligam à Administração
Pública, por tempo determinado, para o atendimento de necessidades de
excepcional interesse público, consoante definidas em lei.”
47
Assim sendo, esse tipo de Agente Público existe perante a
Administração Pública para exercer sua função quando realmente a necessidade
exigir, caso contrário, deverá ser realizado o ato por funcionário que pertença ao
quadro administrativo do poder público.
3.2.3 Agentes de Colaboração
No que concerne aos Agentes de Colaboração esses são
pessoas que exercem trabalhos à Administração Pública sem perder seu “status”
de particular, podendo ser ela periódica ou transitória.
Leciona Mello [1994, p. 125] o que seria os Agentes de
Colaboração:
Esta terceira categoria de agentes é composta por sujeitos que, sem perderem sua qualidade de particulares, portanto, de pessoas alheias à intimidade do aparelho estatal (com exceção única dos recrutados para serviço militar), exercem função pública, ainda que às vezes apenas em caráter episódico.
E, dentro dessa categoria de Agentes de Colaboração, têm-
se a divisão em: por vontade própria, que exerce gestão de coisa pública pelo
próprio nome, vontade, em seguida se tem por compulsão, os quais são
solicitados para colaborarem com a Administração Pública em alguns atos cívicos
e por fim os por concordância, que seriam aqueles contratados pelo poder público
com remuneração salarial e com o fim específico.
3.2.4 Servidores Governamentais
Dentro dessa categoria de Agente Público se enquadram as
pessoas que realizam atividades junto às empresas de economia mista, pública e
fundações privadas, sendo regidas pelo regime da Consolidação das Leis do
Trabalho e ingressando no emprego público através de concurso público nos
ditames estabelecidos na Constituição Federal.
No mesmo sentido, Gasparini [2004, p. 161], assim
conceituou esse tipo de Agente Público.
48
As pessoas que, sob um regime de dependência, ligam-se contratualmente às sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações privadas, prestadoras ou não de serviços públicos, mediante uma relação de trabalho de natureza profissional e não eventual, constituem a espécie dos agentes públicos chamada de servidores governamentais.
Portanto, essas pessoas possuem sua base legal
pertencente a Consolidação da Leis do Trabalho, não possuindo vinculo direto
com a Administração Pública.
3.2.5 Agentes Credenciados
A respeito dos Agentes Credenciados esses se destacam
dentro do Poder Público como sendo pessoas designadas a representar a
Administração Pública em certos casos, e percebendo remuneração para realizar
o ato credenciado.
Sobre o assunto Meirelles [2005, p. 81], os conceitua:
São os que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante
Um exemplo de agente credenciado pela Administração
Pública poderia ser a de um advogado, militante em determinada área, preste
através de remuneração, trabalho específico acerca de uma ação em que tenha
interesse a Administração Pública.
3.2.6 Agentes Militares
Essa espécie de agente público é de suma importância para
a estrutura governamental, pois é através deles que se realiza o Estado de
Defesa, sendo considerado agentes militares todas as pessoas que pertençam
aos quadros das forças armadas federais, como também os polícias e bombeiros
militares no âmbito estadual e distrital, tendo como regime jurídico o estatutário, e
49
seu ingresso na carreira através de concurso público, exceto o alistamento militar
obrigatório.
Nesse diapasão, Gasparini [2004, p. 239] assim os definiu:
Motta Maia (Enciclopédia Saraiva do Direito, v. 68, p. 462), antes da mencionada EC n. 18/98, afirmava que “São servidores militares todas as pessoas que, em caráter permanente ou transitório, prestam serviço militar, no plano da administração da União e dos Estados”. Hoje, calcados nessa definição podemos dizer que os agentes militares são todas as pessoas que, permanente ou temporariamente, desempenham atividade militar no âmbito federal ou estadual, percebendo por esse desempenho um subsídio.
3.2.7 Agentes Administrativos
Nessa categoria de Agentes Públicos abarca a maior parte
das pessoas que atuam junto ao Poder Público, sendo denominados de
Servidores Públicos, tendo como regime jurídico duas formas: a mais utilizada é
sob a forma de estatuto ou estatutária e a outra celetista, com base na
Consolidação das Leis do Trabalho.
Acerca do conceito de Servidor Público, Mello [1994, p. 124]
assim definiu:
A designação servidores públicos abarca todos aqueles que entretêm com o Estado e entidades de sua administração indireta ou fundacional relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob o vínculo de dependência.
Em relação aos servidores públicos, se faz necessário entrar
em uma conceituação separada entre os servidores públicos estatutários e
celetistas para melhor compreensão sobre essas espécies de servidores.
50
3.2.7.1 Servidores Públicos Estatutários.
No que tange os servidores públicos estatutários, esses são
pessoas que se ligam a Administração Pública através de concurso público e são
nomeados para realizar suas funções dentro de um cargo público.
Sobre a conceituação de servidores públicos estatutários,
descreve Gasparini [2004, p. 165-166]:
Servidores estatutários são os que se vinculam à Administração Pública direta, autárquica e fundacional pública mediante um liame de natureza institucional. O regime, portanto, é o de cargo público. Esses agentes também são chamados de servidores civis ou funcionários públicos.
E, ainda, Meirelles [2005, p. 410] assim os definiu:
Os servidores públicos em sentido estrito ou estatutários são os titulares de cargo público efetivo e em comissão, com regime jurídico estatutário geral ou peculiar e integrantes da Administração direta, autarquias e das fundações públicas com personalidade de Direito Público. Tratando-se de cargo efetivo, seus titulares podem adquirir estabilidade e estarão sujeitos a regime peculiar de previdência social.
Portanto, os servidores públicos estatutários são regidos por
lei especifica, como forma de estatuto e que prevê alguns benefícios aos seus
servidores, como estabilidade após 3 (três) anos de efetivos serviço, gratificação
e licenças diferenciadas das outras categorias de trabalhadores.
3.2.7.2 Servidores Públicos Celetistas.
A respeito dos servidores públicos celetistas, sua própria
denominação já exprime qual o seu regime jurídico que o liga com o Poder
Público, ou seja, o da Consolidação das Leis do Trabalho, sendo sua nomeação
ao emprego público através de concurso.
Sobre o assunto Mello [1994, p. 127], assim escreveu:
51
Empregos públicos são núcleos de encargos de trabalho a serem preenchidos por agentes contratados para desempenhá-los, sob relação trabalhista.
Sujeitam-se a uma disciplina jurídica que, embora sofra algumas inevitáveis influências advindas da natureza governamental da entidade contratante, basicamente, é a que se aplica aos contratos trabalhistas em geral; portanto, é prevista na Consolidação das Leis do Trabalho.
Nesse caminho leciona Gasparini [2004, p. 166]:
Servidores celetistas são os que ligam à Administração Pública direta, autárquica e fundacional pública por um vínculo de natureza contratual. O regime, por conseguinte, é de emprego público, regulado pela Consolidação das Leis do Trabalho.
Por se tratar de relação de emprego público as demandas
originárias dessa relação entre os servidores públicos celetistas e a Administração
Públicas são de competência da Justiça do Trabalho, já no caso dos estatutários
a competência e da Justiça Comum no âmbito das esferas da Administração
federal, estadual ou municipal.
3.3 DOS AGENTES DE TRÂNSITO
Em relação aos agentes de trânsito, em um sentido amplo,
seu conceito está previsto no art. 280, §4º do Código de Trânsito Brasileiro,
doravante denominado de CTB:
Art. 280 Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:
§4º O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência.
52
Por conseguinte, os Agentes de Trânsito serão enquadrados
em dois grupos de Agentes Públicos por ora estudados, primeiro dentro dos
agentes administrativos, sendo na categoria de servidor público civil, tendo como
regime jurídico o estatutário ou celetista.
Nessa categoria podem-se distinguir dois tipos de Agentes
de Trânsito que exercem a função de servidor público civil, sendo o Policial
Rodoviário Federal, que realiza a fiscalização no âmbito das rodovias federais e
são regidos pelo estatuto dos servidores públicos federais. No segundo caso tem-
se os Agentes de Trânsito Municipais que exercem sua competência dentro dos
municípios e que poderão ser regidos tanto na forma estatutária como na
celetista, assim como frisou o artigo acima descrito.
No segundo momento o Agente de Trânsito poderá ser
Policial Militar designado para exercer a função de fiscal de trânsito, porém o
mesmo está inserido dentro de outra espécie de Agentes Públicos, ou seja, o
policial militar é considerado agente militar, conforme tratamento realizado no item
3.2.6.
No caso do Município de Itajaí, o seu quadro de Agente de
Trânsito é composto por servidores ligados a Administração Pública direta e são
servidores públicos estatutários, sendo necessário a prévia aprovação em
concurso público.
Portanto, em qualquer que seja a forma de Agente de
Trânsito, acima descrito, a sua nomeação para o fim de exercer essa função
deverá ocorrer através de concurso público.
3.4 DAS COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA DE TRÂNSITO
No que tange a competência deve-se primeiro buscar o que
significa competência e que tipos de competência existem no regramento jurídico,
para então relacionar o assunto ao trânsito.
53
Acerca da competência, Gerhard Lassar, citado por Ferreira
[1995, p.289] assim escreveu; “A competência e a capacidade jurídica de uma
corporação pública para agir”.
Então, competência é o ato pelo qual o Poder Público exerce
suas funções definidas pela lei e que em certos casos pode ser privativa,
concorrente e comum.
Nesse sentido, Bastos e Martins [2001, p. 266] definem
esses tipos de competências:
As competências podem ser privativas, concorrentes e comuns. Nas competências privativas apenas aquele poder enunciado, constitucionalmente, pode exercê-la. Nas concorrentes as diversas esferas atuantes podem dela usar, mas no conflito prevalece a da União sobre Estados e Municípios e dos Estados sobre os Municípios. Nas competências comuns, todos podem atuar sem necessidade de prevalência, em face de conflito não se colocar.
Após uma breve exposição do que seria competência e
quais integram o ordenamento jurídico deve-se buscar a ligação ao assunto em
questão, ou seja, o trânsito.
A respeito do trânsito é competência privativa da União
legislar sobre ele, pois está previsto no art. 22, inciso XI da Constituição
Federal/88.
Art. 22 Compete privativamente a União legislar sobre:
XI – trânsito e transporte.
No art. 23, inciso XII da Constituição Federal/88 também
trata sobre a competência em relação ao trânsito, mas sob o prisma da
competência comum entre as esferas federal, estadual e municipal, pois se trata
da criação da política de educação para o trânsito.
54
Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Nesse diapasão, Santo [2001, p. 73] preleciona:
No caso da legislação de trânsito, é importante considerar que ela se fundamenta na Constituição em seus artigos 22 e 23 e respectivos incisos XI e XII. Trata o primeiro da competência exclusiva da União federal para ditar as regras gerais para todo o País. O segundo, por sua vez, regula a competência concorrente das unidades da federação para questões atinentes à política de educação para a segurança no trânsito.
Assim sendo, a União criou em 1997, através da Lei nº
9.503/97, o Código de Trânsito Brasileiro, que veio a revogar o Código anterior.
Com o advento do Código de Trânsito Brasileiro, CTB, este
trouxe várias inovações e importantes alterações, sendo a criação de um Sistema
Nacional de Trânsito, composto por órgãos administrativos de âmbito federal,
estadual e municipal.
3.5 DO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO (SNT)
Concernente ao Sistema Nacional de Trânsito, doravante
denominado SNT, este foi criado pelo Código de Trânsito Brasileiro para ser o
centralizador de todas as ações relacionadas ao trânsito, tendo como órgão
máximo o Conselho Nacional de Trânsito, doravante denominado CONTRAN.
O conceito do SNT está previsto no art. 5º, “caput” da lei
9.503/97:
Art. 5º O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de
55
planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.
Portanto, apesar da competência privativa da União para
legislar sobre o trânsito, este quando o fez trouxe inserido no corpo da lei a
unificação dos entes federados para a completa e adequada aplicação do Código
de Trânsito Brasileiro, através do SNT.
3.5.1 Dos objetivos do SNT.
Os objetivos do SNT estão descritos no art. 6º, incisos I, II e
III do Código de Trânsito Brasileiro, mas em suma seriam o de estabelecer
padrões e prestar o apoio necessário à aplicação do direito positivo.
Art. 6º São objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito:
I – estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento;
II – fixar, mediante normas e procedimentos, a padronização de critérios técnicos, financeiros e administrativos para a execução das atividades de trânsito;
III – estabelecer a sistemática de fluxos permanentes de informações entre os seus diversos órgãos e entidades, a fim de facilitar o processo decisório e a integração do Sistema.
Nesse sentido, Santo [2001, p. 80] assim lecionou:
Seus objetivos completam a definição anterior. Aparece aí a grande razão de seu existência: a segurança e a fluidez, que efetivamente se traduzem em objetivos finais. Os demais como educação, fiscalização, normatização e informação são objetivos
56
meio, através dos quais se atingirá aqueles outros; o conforto e a defesa ambiental dão ao sistema um toque de desenvolvimento e de cidadania que, não sendo objetivos específicos do sistema de trânsito, são no entanto a grande aspiração social e com a qual pode ele contribuir.
Assim sendo, o mais importante objetivo do SNT é a
segurança para as pessoas que em via pública transitam de diversos modos e a
fluidez desse trânsito, um atrelado ao outro visando uma plena harmonia.
3.5.2 Da Composição do SNT.
O SNT possui sua composição centrada no que preceitua o
art. 7º, incisos I, II, III, IV, V, VI e VII, do Código de Trânsito Brasileiro, vindo a sua
estrutura do âmbito federal até o âmbito municipal.
Sobre o assunto, leciona Santo [2001, p. 80-81]:
Sua composição se completa quando a Lei inclui os órgãos executivos de trânsito municipais, a Polícia Rodoviária Federal, as Polícias Militares e as JARIs, além, é claro, dos já constantes da legislação anterior: CONTRAN, CETRAN, CONTRADIFE (sigla especial para situar o órgão atuante na unidade federativa atípica, na Capital da República, onde se juntam competências estaduais e municipais), órgãos executivos de trânsito da União (DENATRAN), dos Estados (DETRANs), órgãos rodoviários da União (DNIT), dos Estados (DNERs), e dos Municípios.
Para um esclarecimento acerca da composição do SNT, um
organograma é de suma importância.
57
Fonte: do autor.
No que tange aos órgãos executivos de trânsito em âmbito
rodoviário, estes não serão estudados por ora, pois é mais importante o estudo
acerca do SNT no que diz respeito aos conselhos normativos e consultivos e os
órgãos executivos de trânsito.
Acerca do SNT e sua estruturação, convém ressaltar outras
estruturas que fazem parte do sistema e que executam a fiscalização da
legislação de trânsito, sendo dentre eles, a Polícia Rodoviária Federal, em relação
as rodovias, as Policias Militares e Rodoviárias, dentro do âmbito estadual e os
Agentes de Trânsito Municipal pertencentes aos órgãos executivos de trânsito de
âmbito municipal.
Outro órgão que faz parte do SNT, mas que está inserido
dentro dos órgãos executivos de trânsito, são as Juntas Administrativas de
Recursos de Infrações, doravante denominadas de JARI, que são responsáveis
pelos julgamentos da autuações lavradas no âmbito de suas competências.
Assim sendo, o Código de Trânsito Brasileiro delimitou a
competência de seus órgãos, tanto os conselhos normativos e consultivos como
os executivos de trânsito pertencentes ao SNT.
SNT
Conselhos normativos e consultivos
Órgãos Exec. Rodoviários.
Órgãos Executivos
CONTRAN
CETRAN CONTRADIFE
DNIT
DER
DENATRAN
DETRAN
Municípios
58
Portanto, dessa maneira fica estabelecida a estruturação do
SNT e suas diretrizes, tendo nela a união de todos os órgãos que juntos atuaram
para alcançar o objetivo do sistema.
3.5.3 Do CONTRAN (Conselho Nacional de Trânsito).
No que tange ao CONTRAN, este é o órgão máximo
normativo e consultivo da União acerca da legislação de trânsito, sendo integrado
ao SNT.
A composição dos quadros do CONTRAN está prevista no
art. 10, e incisos, do CTB, tendo como presidente o Ministro das Cidades, pois o
art. 9º, do mesmo diploma legal, facultou ao Presidente da República designar a
qual ministério seria vinculado o CONTRAN, e este o fez pelo Decreto nº
4.711/03.
A sede do órgão está localizada no Distrito Federal junto ao
Ministério das Cidades, e sua competência está prevista no art. 12, e incisos do
CTB, sendo de uma forma geral como entidade responsável para estabelecer as
diretrizes a serem aplicadas pelos componentes do SNT.
Portanto, ao CONTRAN, cabe a função de normatizar as
lacunas existentes no CTB, através de resoluções, e quando solicitado, emitir
pareceres a respeito da legislação de trânsito, na qualidade de conselho
consultivo.
3.5.4 Do CETRAN (Conselho Estadual de Trânsito) e CONTRADIFE
(Conselho de Trânsito do Distrito Federal).
A respeito dos conselhos de trânsito estaduais e distrital são
eles compostos por um presidente e seus membros, os quais serão nomeados
pelos Governadores dos Estados e do Distrito Federal e deverão possuir
experiência em trânsito, tendo mandato de dois anos, sendo possível a
recondução, conforme estabelece o art. 15, e §§ 1º, 2º e 3º do CTB.
59
A competência dos conselhos de trânsito estaduais e do
Distrito Federal encontram-se previstas no art. 14 e incisos do CTB, sendo suas
competências de regular, elaborar e servir de órgão consultivo em matéria de
trânsito, desde que não interfira em competência prevista ao CONTRAN.
No entanto, a mais importante competência exercida pelos
CETRAN’s e o CONTRADIFE é a de servir de órgão recursal das decisões das
JARI’s de âmbito municipal, e dos órgãos estaduais em relação a inaptidão
permanente em exames de aptidão física, mental ou psicológica, e ainda, de
suas decisões não cabem mais recursos perante a esfera administrativa.
Essas seriam as competências dos conselhos de trânsito,
sendo que além deles existem também os órgãos executivos de trânsito que
nesse SNT possuem sua competência descrita no CTB.
3.5.5 Do DENATRAN (Departamento Nacional de Trânsito)
Acerca do DENATRAN, órgão executivo de trânsito
pertencente a União e diretamente subordinado ao Ministério das Cidades, tendo
suas competências estabelecidas no art. 19, e incisos do CTB.
Dentro de sua estrutura o DENATRAN comporta várias
coordenadorias responsáveis na aplicação de sua competência, sendo elas:
a) CGPNE - Coordenação-Geral de Planejamento Normativo e Estratégico do Sistema Nacional de Trânsito
b) CGIE - Coordenação-Geral de Informatização e Estatística
c) CGIJF - Coordenação-Geral de Instrumental Jurídico e de Fiscalização
d) CGPO - Coordenação-Geral de Planejamento Operacional do Sistema Nacional de Trânsito
60
e) CGIT - Coordenação-Geral de Infra-Estrutura de Trânsito
f) CGQFHT - Coordenação-Geral de Qualificação do Fator Humano no Trânsito
Dentre todas as competências estabelecidas para serem
exercidas pelo DENATRAN as mais salutares é a de emissão, organização e
manutenção dos documentos relacionados aos veículos e condutores, dando
suporte técnico aos órgãos executivos de trânsito,
Outra importante tarefa prevista ao DENATRAN é da
fiscalização dos órgãos executivos de trânsito e suas gerências, tendo no
parágrafo 1º, do art. 19, a competência de interferir sobre o órgão e executar as
suas atribuições, desde que aprovada essa intervenção pelo CONTRAN.
Nesse sentido, Santo, [2001. P. 91] assim lecionou:
Em conseqüência, o poder executivo do DENATRAN hoje, muito mais ampliado tanto na essência quanto em abrangência, chega a poder efetivamente intervir nos órgãos executivos estaduais, evidentemente que em determinadas circunstâncias que estabelece, mas com a delicadeza que o assunto exige, nas circunstâncias, diante do quadro já referido.
Portanto, cabe ao DENATRAN entre outras competências a
de fiscalizar a atuação dos órgãos executivos estaduais, distrital e municipais para
realizarem um trabalho de acordo com o que preleciona o CTB.
3.5.6 Do DETRAN (Departamento Estadual de Trânsito).
Sobre o estabelecido aos Detrans, órgãos executivos de
trânsito dos Estados e do Distrito Federal, sendo de suas competências o que
preleciona o art. 22 e incisos do CTB, os quais estão inseridos junto aos
Governos Estaduais.
No que tange as competências aos órgãos executivos
estaduais pode-se ter como as mais importantes a de realizar, fiscalizar e
61
controlar o processo de formação, aperfeiçoamento, reciclagem e suspensão dos
condutores, emitir os documentos relacionados aos veículos, como também,
emplacar, selar, vistoriar, desde que delegas pelo DENATRAN essa competência.
3.5.7 Dos Municípios.
A respeito dos órgãos executivos de trânsito sob o prisma
dos municípios, estes para realizarem suas competências deverão se integrar ao
SNT, pois é prerrogativa prevista no CTB, em seu §2º, do art. 24, o qual também
trata que competências serão exercidas pelos mesmos.
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;
II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;
III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;
IV - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas;
V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;
VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;
62
VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;
VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e arrecadar as multas que aplicar;
IX - fiscalizar o cumprimento da norma contida no art. 95, aplicando as penalidades e arrecadando as multas nele previstas;
X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;
XI - arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas;
XII - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível;
XIII - integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários dos condutores de uma para outra unidade da Federação;
XIV - implantar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;
63
XV - promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN;
XVI - planejar e implantar medidas para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego, com o objetivo de diminuir a emissão global de poluentes;
XVII - registrar e licenciar, na forma da legislação, ciclomotores, veículos de tração e propulsão humana e de tração animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando multas decorrentes de infrações;
XVIII - conceder autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal;
XIX - articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo CETRAN;
XX - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio às ações específicas de órgão ambiental local, quando solicitado;
XXI - vistoriar veículos que necessitem de autorização especial para transitar e estabelecer os requisitos técnicos a serem observados para a circulação desses veículos.
§ 1º As competências relativas a órgão ou entidade municipal serão exercidas no Distrito Federal por seu órgão ou entidade executivos de trânsito.
§ 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código.
64
Assim sendo, para efetivamente o município exercer suas
competências perante a matéria de trânsito, este deverá se integrar ao SNT e
para isso constituir no seu organograma administrativo um sistema englobando
quatro setores indispensáveis para o SNT, quais sejam: engenharia de tráfego,
fiscalização de trânsito, educação de trânsito, controle e análise de estatística, e,
ainda, as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações (JARI), conforme
determina a resolução 106/00 do CONTRAN.
No caso do município de Itajaí, este já é integrante do SNT,
tendo como órgão executivo de trânsito a Coordenadoria Técnica de Trânsito,
doravante denominada CODETRAN, sendo criada pela Lei Ordinária n.º 3242/97.
Nesse caso para melhor compreensão sobre o tema e, a fim
de colocar em prática esse trabalho, temos no município de Itajaí um caso prático,
o qual possui seu órgão executivo de trânsito, a CODETRAN, que dentro de seu
organograma se divide em: Coordenador de trânsito, sendo ele a autoridade de
trânsito do município, o qual é nomeado pelo Prefeito, seguindo temos o Diretor
de trânsito, e por fim temos os Agentes de Trânsito, nomeados por concurso
público, estatutários e com competência plena dentro do território do município de
Itajaí, pois existe um convênio de delegação de competência entre o Estado de
Santa Catarina e o Município.
Além deles, temos também o setor responsável pela
educação de trânsito, que oferece o serviço dos Agentes palestrantes a fim de
ajudar na educação no trânsito, e ainda, temos o pessoal responsável pela
engenharia de tráfego e a JARI.
Após essa integração dos municípios ao SNT este poderá
exercer suas atribuições, e no presente caso, a da fiscalização de circulação,
parada e estacionamento, prevista no inciso VI, além das estabelecidas no inciso
VIII do artigo acima citado.
Acerca da definição de fiscalização o CTB, em seu anexo I,
traz a definição:
65
Fiscalização: ato de controlar o cumprimento das normas estabelecidas na legislação de trânsito, por meio do poder de polícia administrativa de trânsito no âmbito de circunscrição dos órgãos e entidades executivos de trânsito e de acordo com as competências definidas neste Código.
Portanto, o município para exercer a fiscalização no âmbito
de suas competências, poderá optar pela criação de seus Agentes de Trânsito,
com base no art. 280, §4º do CTB, sendo nomeados através de concurso público
sob o regime estatutário ou celetista, ou ainda, podendo o município delegar sua
função de fiscalizar a Polícia Militar do Estado através de designação, com base
no diploma legal citado.
O município de Itajaí já exerce suas competências através
de seus Guardas Municipais de Trânsito, que foram criados pela Lei nº 3242/97,
mas vale destacar a nomenclatura errônea para estes fiscalizadores do trânsito,
pois sua denominação estabelecida pelo CTB é a de Agente da Autoridade de
Trânsito, conforme anexo I do CTB.
Agente da Autoridade de Trânsito: pessoa, civil ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento.
Urge destacar a oportunidade que os órgãos executivos de
trânsito tem para celebrar convênios de delegação para exercerem as
competências uns dos outros, com base no art. 25 “caput” do CTB, pois sem tais
convênios fica restrito o poder de polícia de cada órgão.
Art. 25 – Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via.
A respeito da celebração dos convênios entre os órgãos
executivos de trânsito, estes são de grande valia, pois, caso contrário, a atuação
de cada órgão se restringiria a sua competência, sendo assim prejudicando a
66
fiscalização por parte de seus agentes de trânsito, conforme estabelece a
resolução 66/98 do CONTRAN.
Um exemplo acerca desse fato seria de que se um agente
de trânsito municipal verificasse um condutor de veículo transitando falando ao
celular, este não poderia autuá-lo, pois é de competência do Estado lavrar o auto
de infração neste caso, como também, se o Policial Militar verificasse um
condutor avançando um sinal vermelho, este não poderia autuá-lo, haja vista ser
de competência do Município.
No que tange ao município de Itajaí, a respeito da
competência do seu órgão municipal de trânsito, denominado a Codetran, este
exerce de forma recíproca com a Polícia Militar, pois ambos, juntamente com o
Detran, firmaram convênio de delegação previsto no art. 25, do CTB, acima
citado, para exercerem no âmbito do município, competência plena em relação as
infrações de trânsito.
Então, desde que o Município se integre ao SNT e crie,
através de lei, dentro de seu organograma administrativo e, com base no que
preceitua o art. 280, §4º do CTB, o cargo de Agente de Trânsito, estes dentro de
suas competências previstas no art. 24, incisos VI e VIII do CTB, tem pleno Poder
de Polícia Administrativo, ainda, quando existir o convênio de delegação, estes
também terão o Poder de Polícia de competência do Estado para fiscalizar e
lavrar os autos de infrações de trânsito.
67
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O trabalho realizado foi de muita importância sobre o
assunto em pesquisa, sendo seu estudo sobre o Poder de Polícia do Agente de
Trânsito do Município de Itajaí à luz da lei n.º 9.503/97, CTB.
No caminho que foi realizada a presente pesquisa levantou-
se três hipóteses sobre o tema em tela, quais sejam:
� Se existe a previsão legal de Agente Público de Trânsito no âmbito municipal?
� Se existe? Em qual categoria o Agente Público de Trânsito está inserido?
� E, por fim, levanta-se a hipótese se o Agente de Trânsito Municipal possui Poder de Polícia em matéria de Trânsito
Além das hipóteses que foram questionadas e respondidas
através do presente trabalho, essa pesquisa vem de encontro com a minha
realidade, pois exerço a presente função pública, realizando de forma continua o
poder de polícia de trânsito .
Assim sendo, primeiramente foi tratado sobre a estrutura do
Estado, desde a sua origem natural, como, a de forma contratual, passando por
sua evolução histórica, a qual abarca desde a antiguidade, onde o Estado era uno
e tinha como predominância do poder a religião até chegar ao liberalismo
econômico. Após esse período o Estado vem evoluindo diariamente e
acompanhando os anseios das Sociedades que o integram.
Com o histórico do Estado, foi necessário defini-lo, e melhor
definição não há, senão a de Cruz [2002, p.191-192], que o fez com propriedade
ao definir o Estado, em Estado Democrático de Direito, tendo no império das leis,
68
no controle da autoridade e nos direitos do homem e do cidadão como basilar
nesse aspecto.
No que diz respeito às finalidades do Estado, este tem em
seu bojo o fim de exercer a sua função social e de defender/proteger o bem
comum/público, tendo para isso os seus poderes, os quais são exercidos por seus
agentes públicos. Outra grande característica do Estado que foi pesquisada, é a
respeito da separação de seus poderes, os seja, em Executivo, Legislativo e
Judiciário, sendo harmônicos entre si, mas independentes em suas decisões.
Em decorrência ao estudo realizado sobre o Estado e seus
poderes, em um segundo momento dessa pesquisa passou-se ao
aprofundamento acerca do Poder de Polícia, o qual é inerente a função
administrativa e sua finalidade, ou seja, proteger o bem comum/publico.
Uma breve explanação foi efetuada sobre o surgimento
desse poder, que é advindo do absolutismo monárquico, e perpetuou durante
toda a história, pertencendo até a atualidade ao regramento jurídico.
Para melhor ilustração sobre o estudo do poder de polícia,
temos o seu conceito, pois esse poder possui em suas características o direito em
que a Administração Pública possui de condicionar o uso, gozo e
condicionamento dos bens individuais, em relação a Sociedade.
Após a sua definição, buscou-se o aprofundamento acerca
dos fundamentos do poder de polícia, sendo que esse se consubstancia em dois
requisitos; o interesse social e a supremacia geral do Estado sobre seus
cidadãos, pois, com isso, pode a Administração Pública exercer seu regular poder
de restringir os direitos dos particulares frente à coletividade.
Outro ponto de estudo concernente ao poder de polícia foi
sobre seu objeto e finalidade, como também, os limites do Poder de Polícia, um
atrelado ao outro, pois se tem no objeto, todo bem comum/público, sendo a sua
finalidade a tutela pela Administração Pública, sempre dentro do princípio da
Legalidade.
69
O poder de polícia para ser exercido possui alguns atributos
muito peculiares a sua finalidade, pois o mesmo pode ser discricionário, ou
vinculado, e a Administração pode realizá-lo sem a necessidade de autorização
de outro poder, haja vista a sua auto-executoriedade, e por fim temos a
coercibilidade, que sem ela não teria como aplicar o poder de polícia ao cidadão,
pois sem um meio coativo o particular não iria obedecer às restrições a ele
impostas.
Tendo em vista o abordado nos dois primeiros capítulos, no
terceiro e último capítulo, deu-se início ao estudo do tema em questão,
primeiramente com os agentes públicos em sentido “lato sensu”, e seus
desdobramentos, sendo que dentro dessa categoria existem várias espécies de
agentes públicos relacionados à Administração Pública.
Em relação às hipóteses que foram suscitadas e em
decorrência da pesquisa realizada, podemos dizer que o Agente de Trânsito
Municipal, como sua própria lei que o criou prevê, no art. 280, §4º, do CTB, este
poderá ser servidor civil ou estatutário, desde que nomeado através de concurso
público para exercer a função de Agente de Trânsito.
No que se refere a sua denominação, este será um agente
administrativo de forma geral, podendo ser regido pelo estatuto do município ou
pela Consolidação das Leis do Trabalho, sendo denominado na espécie de
servidor público.
Assim sendo, ficou respondido o questionamento a priori
realizado, devendo o município possuir seus agentes de trânsito dentro de sua
estrutura administrativa.
Em um segundo momento da pesquisa passou a ser
realizado acerca da competência em matéria de trânsito, sendo tratado desde a
competência para legislar sobre o assunto, como para executar as suas
atribuições.
Primeiramente, urge ressaltar que, a competência para
legislar sobre trânsito é privativa da União, conforme art. 22, inciso XI, da CF/88,
70
sendo assim a União em 23 de setembro de1997, editou a lei 9.503, que institui o
Código de Trânsito Brasileiro, o qual revogou as leis anteriores.
Nesse sentido, a União ao legislar sobre trânsito criou o
Sistema Nacional de Trânsito, o qual seria o órgão centralizador de toda a
estrutura em relação ao assunto, e dentro dele ficariam agrupados os órgãos
incumbidos em aplicar o CTB, sendo pertencente a esse sistema o Município.
Assim sendo, para que o município exerça efetivamente
suas competências previstas no art. 24, do CTB, este primeiramente deverá se
integrar ao SNT e para isso deverá obedecer ao que preleciona a resolução
106/99, do CONTRAN, sendo que para isso o município dentro de sua estrutura
deverá manter quatro setores diretamente ligados ao trânsito, dentre eles,
engenharia de tráfego, fiscalização de trânsito, educação de trânsito e controle e
análise de estatística, e por fim criar uma JARI no seu âmbito de circunscrição.
Combinados esses quatro elementos e encaminhados ao
CONTRAN, o município passa a exercer a sua competência dentro de sua área
territorial, podendo ainda exercer as competências do estado, desde que os dois
realizem convênios delegando essas competências, conforme art. 25, do CTB.
Portanto, não resta dúvida que preenchidos os requisitos
estabelecidos para a integralização do Município perante o STN, este passa a
exercer sua competência plena.
E, para finalizar esse trabalho, e responder o último
questionamento realizado, qual seja, se o Agente de Trânsito possui o Poder de
Polícia em matéria de trânsito, passo a expor que essa afirmativa é assertiva,
senão vejamos:
Após a sua integralização ao SNT, o município passa a
exercer suas funções dentre do seu limite territorial, sendo que dentro de suas
atribuições previstas no art. 24, tem-se a dos incisos VI e VIII, mas precisamente
à do inciso VI, que vejo na necessidade de citá-lo novamente.
71
Art. 24 – (...)
VI – executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito. (grifo nosso)
Com base no que foi grifado da citação acima, podemos
concluir que o Município possui poder de polícia acerca do trânsito, mas o
Município é ente abstrato, dependendo de seus agentes para exteriorizar suas
vontades, e nesse caso, fica claro que é através de seus Agentes de Trânsito
Municipais, previstos no art. 280, §4º, do CTB, que o Município o fará, sendo
nomeados através de concurso público para exercerem o regular Poder de Polícia
de Trânsito.
Portanto, desde que cumpridos todos os tramites
necessários e através de criação do órgão executivo de trânsito municipal, com
vinculação ao SNT, e posterior nomeação de seus Agentes de Trânsito, esses
podem exercer suas funções de fiscalização através do emprego do Poder de
Polícia de Trânsito, com vistas a proteger a coletividade em relação ao
cometimento de infrações pelos particulares, ensejando assim o perigo ao bem
público, sendo coibido através de imposição de auto de infração de trânsito.
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
ALMEIDA. Juelci de. Trânsito. São Paulo: Primeira impressão, 2004. 1.514 p.
AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 44ª ed. São Paulo: Globo, 2005.
BASTOS. Celso Ribeiro. MARTINS. Ives Gandra. Comentários a constituição do
brasil. 2ª ed. São Paulo. Saraiva, 2001. 471 p.
BATISTA JR, Onofre Alves. O poder de polícia fiscal. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2001.
BONAVIDES. Paulo. Teoria do estado. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 1995.
BRANDÃO. Paulo de Tarso. Ações constitucionais: novos direitos e acesso à
justiça. Florianópolis: Habitus, 2001. 277 p.
CARNEIRO. Joseval. Comentários ao código de trânsito brasileiro. São Paulo:
LTR, 1998. 272 p.
CRETELLA JUNIOR. José. Direito Administrativo brasileiro. 2ª ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2002.
CRUZ. Paulo Márcio. Fundamentos do direito constitucional. Curitiba: Juruá.
2002. 274 p;
DALLARI. Paulo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 25ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2005.
73
________. Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do estado. 21ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2000. 307 p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas,
1996.
FERREIRA. Pinto. Curso de direito constitucional. 7ª ed. São Paulo: Saraiva,1995.
687 p.
GASPARINI. Diógenes. Direito administrativo. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
924 p.
MALUF. Sahid. Teoria geral do estado. 24ªed. São Paulo: Saraiva, 1998.
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 31ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2005. 824 p;
MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 5ª ed. São
Paulo: Malheiros, 1994. 527 p.
MENEZES. Anderson de. Teoria geral do estado. Rio de Janeiro: Editora Forense,
1996. 394 p.
NASCIMENTO. Francisco Guimarães do. Direito de trânsito. São Paulo: Juarez
de Oliveira, 1999. 156 p.
PORTÃO. Sergio de Bona. Coletânea de legislação de trânsito. 7ª ed. Tubarão:
Copiart, 2004. 502 p.
REALE. Miguel. Teoria do direito e do estado. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
74
SANTO. José do Espírito. O trânsito e o município. Distrito Federal: 2001. 218 p.
ZIPPELIUS. Reinhold. Teoria geral do estado. 12ª ed. Lisboa: Fundação calouste
gulbenkian, 1997.
75
ANEXOS
LEI Nº 3242, DE 29 DE DEZEMBRO DE 1997
CRIA O SERVIÇO DA GUARDA DE TRÂNSITO DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ, E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
JANDIR BELLINI, Prefeito Municipal de Itajaí. Faço saber que a Câmara
Municipal de Itajaí votou e aprovou, e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º - Fica criado o Serviço da Guarda de Trânsito do Município de Itajaí,
diretamente vinculado à Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento
Urbano, através do Departamento de Trânsito e Transportes.
Art. 2º - O Serviço da Guarda de Trânsito possui as seguintes atribuições:
I - executar a fiscalização de trânsito, bem como autuar e aplicar as medidas
administrativas cabíveis por infrações de circulação, estacionamento e parada
previstas no Código de Trânsito Brasileiro, no exercício regular do poder de
polícia de trânsito;
II - aplicar as penalidades de advertência, por escrito, e multa, pelas infrações
mencionadas no inciso anterior, notificando os infratores e fazendo arrecadar as
multas que porventura aplicar;
III - fazer arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e
objetos, além de escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas;
IV - atuar em cumprimento às demais obrigações, responsabilidades, atividades e
regras impostas pelo Código de Trânsito Brasileiro e resoluções que vierem a ser
76
baixadas.
Art. 3º - Para o desempenho das atribuições mencionadas no artigo anterior,
ficam criados os cargos de provimento efetivo de Fiscal de Trânsito e Operador
de Estacionamento Rotativo, em número constante do Anexo I da presente Lei, e
com vencimento correspondente ao nível I6, 08 ( oito ) horas, do Plano de Cargos
e Salários da Prefeitura Municipal de Itajaí.
Parágrafo único - Os ocupantes dos cargos ora criados serão agentes da
autoridade de trânsito competentes para lavrar autos de infração, ressalvada a
competência do Município em celebrar convênio para o cumprimento de tal tarefa.
Art. 4º - Ficam igualmente criados os cargos de provimento em comissão de
Supervisores de Trânsito e Coordenadores de Estacionamento Rotativo, em
número constante do Anexo II da presente Lei, e com vencimento correspondente
ao nível AS3 da estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Itajaí,
acrescido de gratificação de função à base de 50% ( cinqüenta por cento ) do
respectivo vencimento.
Art. 5º - A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada
conforme determina o Código de Trânsito Brasileiro.
Art. 6º - Esta Lei entrará em vigor a contar de 01 de janeiro de 1998, revogadas as
disposições em contrário.
PREFEITURA MUNICIPAL DE ITAJAÍ, 29 DE DEZEMBRO DE 1997.
JANDIR BELLINI
Prefeito Municipal
ANEXO I
ESPECIFICAÇÃO..............................Nº DE CARGOS
77
Fiscal de Trânsito.........................25
Operador de Estacionamento Rotativo........25
ANEXO II
ESPECIFICAÇÃO..............................Nº DE CARGOS
Supervisor de Trânsito.....................02
Coordenador de Estacionamento Rotativo.....02
78
RESOLUÇÃO No 106 , DE 21 DE DEZEMBRO DE 1999
Dispõe sobre a integração dos órgãos e entidades executivos municipais rodoviários e de trânsito ao Sistema Nacional de Trânsito.
O CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO-CONTRAN,
usando da competência que lhe confere o art. 12, inciso I, da Lei no 9.503 de 23
de setembro de 1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro-CTB, e
conforme Decreto no 2.327, de 23 de setembro de 1997, que dispõe sobre a
Coordenação do Sistema Nacional de Trânsito, e;
Considerando em especial, o disposto no art. 6o, que define
os objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito, no art. 7o, que estabelece a
composição do Sistema Nacional de Trânsito e, finalmente, no art. 8o, ao definir
que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão seus respectivos
órgãos e entidades de trânsito;
Considerando o disposto no § 2o do art. 24, que prevê a
integração ao Sistema Nacional de Trânsito, bem como, no § 3o do art. 1o, que
trata da responsabilidade objetiva dos órgãos e entidades de trânsito, e no
parágrafo único do art. 320, fixando a obrigação de contribuição ao fundo de
âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito, todos do Código
de Trânsito Brasileiro;
Considerando ainda, a necessidade de criação de um
Cadastro Nacional dos componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a fim de
79
subsidiar o sistema de comunicação, de troca de informações, as operações de
compensação de multas e outras necessárias; resolve:
Art. 1o - Integram o Sistema Nacional de Trânsito os
Municípios cujos órgãos ou entidades executivos de trânsito e rodoviários
disponham de mecanismos legais para o exercício das atividades de engenharia
de tráfego, fiscalização de trânsito, educação de trânsito e controle e análise de
estatística, bem como, de Junta Administrativa de Recursos de Infrações - JARI.
Art. 2o - Disponibilizadas essas atividades, o Município
encaminhará ao DENATRAN e respectivo CETRAN, para efeito de Cadastro, os
seguintes dados:
I - Denominação dos órgãos ou entidades executivo de
trânsito e executivo rodoviário e cópia da legislação de sua constituição;
II - Identificação e qualificação da Autoridade de Trânsito no
Município;
III - Cópia da legislação de constituição da JARI;
IV - Endereço, telefone, ‘fac-símile’ e ‘e-mail’ do órgão ou
entidade executivo de trânsito e rodoviário.
§ 1o O Município encaminhará ao respectivo CETRAN o
regimento interno de sua JARI, informando sua composição.
§ 2o Qualquer alteração ocorrida nos dados cadastrais
mencionados neste artigo, deverá ser comunicada no prazo de 30 (trinta) dias,
contados a partir da respectiva modificação.
Art. 3o - O Município que delegar o exercício das atividades
previstas no Código de Trânsito Brasileiro deverá comunicar essa decisão ao
DENATRAN, no prazo de 60 (sessenta) dias, e apresentar cópia do documento
pertinente, que indique o órgão ou entidade incumbido de exercer tais atribuições
80
Art. 4o - Esta Resolução entra em vigor na data de sua
publicação.
Art. 5o - Fica revogada a Resolução no 65/98-CONTRAN.
JOSÉ CARLOS DIAS
Ministério da Justiça - Presidente
LUCIANO OLIVA PATRÍCIO
Ministério da Educação Suplente
JOSÉ CARLOS CARVALHO
Ministério do Meio Ambiente- Suplente
CARLOS AMÉRICO PACHECO
Ministério da Ciência e Tecnologia - Suplente
BARJAS NEGRI
Ministério da Saúde - Suplente
JOSÉ AUGUSTO VARANDA
Ministério da Defesa - Suplente
PAULO RUBENS FONTENELE ALBUQUERQUE
Ministério dos Transportes- Suplente
81
RESOLUÇÃO Nº 66, DE 23 DE SETEMBRO DE 1998
Institui tabela de distribuição de competência dos órgãos executivos de trânsito.
O CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO – CONTRAN, usando da competência que lhe confere o art. 12, inciso I, da Lei nº 9.503 de 23 de setembro de 1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro – CTB e conforme Decreto nº 2.327, de 23 de setembro de 1997, que trata da coordenação do Sistema Nacional de Trânsito, e
Considerando a necessidade de definir competências entre
Estados e Municípios, quanto à aplicação de dispositivos do Código de Trânsito
Brasileiro referentes a infrações cometidas em áreas urbanas, resolve:
Art. 1o Fica instituída a TABELA DE DISTRIBUIÇÃO DE
COMPETÊNCIA, FISCALIZAÇÃO DE TRÂNSITO, APLICAÇÃO DAS MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS, PENALIDADES CABÍVEIS E ARRECADAÇÃO DAS
MULTAS APLICADAS, conforme Anexo desta Resolução.
Art. 2o Esta Resolução entra em vigor na data de sua
publicação.
RENAN CALHEIROS
Ministério da Justiça
ELISEU PADILHA
Ministério dos Transportes
82
LINDOLPHO DE CARVALHO DIAS – Min. Interino
Ministério da Ciência e Tecnologia
Cel. JOSÉ ROBERTO PINTO BASTOS- Representante
Ministério do Exército
LUCIANO OLIVA PATRICIO – Suplente
Ministério da Educação e do Desporto
LAUDO BERNARDES-Suplente
Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal
BARJAS NEGRI – Suplente
Ministério da Saúde