o orçamento público brasileiro

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11/05/20 15 O orçamento público brasileiro. Jus Navigandi http://jus.com.br/imprimir/14940/oorcamento- 1/ O orçamento público brasileiro. Suas origens, princípios norteadores e forma de execução Antônio Carlos da Cunha Gonçalves Publicado em 05/2010. Elaborado em 03/2010. 1.INTRODUÇÃO A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolário do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informanos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilização da receita pública em determinada despesa (!). Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício, sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento? Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas. Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das receitas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliação da gestão. Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotações orçamentárias, desdobrandose cada uma delas em vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos gastos públicos pelo Legislativo. No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples análise das contas públicas. Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo. Este texto foi publicado no site Jus Navigandi no endereço http://jus.com.br/artigos/14940

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Este texto foi publicado no site Jus Navigandi no endereo http://jus.com.br/artigos/14940Paraveroutraspublicaescomoesta,acesse http://jus.com.br

O oramento pblico brasileiro.

Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo

Antnio Carlos da Cunha Gonalves

Publicado em 05/2010. Elaborado em 03/2010.

1.INTRODUO

A relevncia do tema em apreo e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.

O princpio constitucional da legalidade das despesas pblicas, corolrio do princpio da legalidade tributria, conquistado a duras penas, informanos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prvia aprovao legislativa. No entanto, no podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em ltima anlise, ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilizao da receita pblica em determinada despesa (!).

Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio, sendo vedada a concesso de crditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um oramento para gerir a receita pblica? Quais so os princpios que devem ser observados na elaborao de tal planejamento? Como elaborado o nosso oramento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.

Um oramento, em contabilidade e finanas, a expresso das receitas e despesas de um indivduo, organizao ou governo, relativamente a um perodo de execuo determinado. Deriva do processo de planejamento da gesto, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto , contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliao da gesto.

No apenas a mera fixao de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas pblicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotaes oramentrias, desdobrandose cada uma delas em vrios elementos de despesas, atendendo ao princpio da transparncia oramentria e possibilitando a fiscalizao e o controle eficiente dos gastos pblicos pelo Legislativo.

No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurdico, que dinmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o oramento pblico, tambm, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples anlise das contas pblicas.

Hoje, o exame do oramento permite identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo.

O nosso intuito, nesse artigo, demonstrar a evoluo do oramento pblico desde seu surgimento na Idade Mdia, passando pela Idade Moderna e chegando Idade Contempornea. Mas no s! Buscaremos demonstrar a evoluo principiolgica oramentria brasileira em nossas Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como elaborado o oramento que, hoje, possumos.

No temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes consideraes que, certamente, iro auxiliar o leitor a compreender os programas contidos em nossas leis oramentrias, e, principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colocar em prtica determinado programa.

Certo que a Administrao dotada de uma grande parcela de discricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administrao deve ser positivada, tornandose um plano de metas, um oramento, que como j sabido, deve ser cumprido.

2. ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO

11/05/2015O oramento pblico brasileiro. Jus Navigandi

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O estudo do oramento pblico, com caractersticas contemporneas, remota dcada de 1920 nos Estados Unidos da Amrica, quando a gesto empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do oramento.

Desde 1916, o francs JULES HENRI FAYOL, em sua obra Adminstrao Industrial e Geral, j defendia que as empresas eram conjuntos de funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana, contbil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da funo administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram as tcnicas oramentrias que conhecemos, dentre elas, o Oramento Pblico.

Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das finanas pblicas. Na atualidade, tal conceito est intimamente ligado previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. Em outras palavras, o Oramento Pblico o documento legal (ou o cojunto de documentos legais) contendo a previso de receitas e despesas de um governo, durante um determinado exerccio.

Na verdade, a origem do oramento advm desde o perodo de transio do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o oramento vinculouse s reivindicaes da burguesia, que buscava a limitao dos poderes do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o prprio ordenamento normativo.

Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela Administrao para coordenar as despesas e receitas pblicas, imprimindolhe organizao e possibilitando um panorama geral dos negcios pblicos bem como a avaliao e a correo do emprego dos recursos pblicos, fato que a origem do oramento no se deu a partir de um olhar financeiro contemporneo, que marcado pela tcnica e racionalidade financeiras [01].

As origens histricas do oramento tm em conta as caractersticas sociais, polticas e econmicas existentes na Idade Mdia, que definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro.

Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das relaes sociais, econmicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas relaes de subordinao dos servos ao senhor feudal, em troca de alimentos, abrigo e segurana, e nas relaes de apoio recproco deste com o Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor referente utilizao das terras reais. Tal preo dominial era o que proporcionava a formao e manuteno do exrcito real.

Na insuficincia dos ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinrias, o Rei lanava tributos adicionais o que, desde j, demonstrava a arbitrariedade na formao e recebimento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de numerrios obtidos mediante a cobrana de impostos conforme os desgnios reais.

Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrana dos tributos adicionais, gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos almejados.

A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se existisse um carter extraordinrio e o consentimento dos principais sditos, que se reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituio do tributo tido como extraordinrio e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que:

com o tempo, essas assemblias, em cada pas, receberam nomes especficos. Viriam a tomar carter peridico e, no mundo contemporneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o consentimento de certos rgos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]

Diante da mobilizao dos bares ingleses, que obrigaram o Rei JooSemTerra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se tornar o Parlamento ingls), vedando a cobrana de qualquer tributo sem o consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se inclua a impossibilidade de cobrana arbitrria de tributos.

No Absolutismo, as origens oramentrias esto identificadas, fundamentalmente, limitao do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impediam a cobrana arbitrria de tributos.

Se, por um lado, as origens oramentrias so identificadas nas Revolues Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sculos XVII e XVIII, atravs da exigncia de autorizao parlamentar para a cobrana de tributos, por outro, no se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICARDO LOBO TORRES, que:

esses impostos, a rigor, no se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instaurao da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. [03]

Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais, foi possvel organizar e publicizar as finanas pblicas, o que possibilitou o lanamento e a cobrana regular de tributos efetuados, por uma autoridade fortalecida devido unidade nacional, alm de definir os requisitos e limites para a utilizao dos recursos pblicos.

O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de cobrana de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de intermediao dos senhores feudais, no significou discricionariedade relativa s finanas pblicas. O Estado liberal traou limites claros ao exerccio do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separao dos poderes em Legislativo, Executivo e Judicirio e a criao de um Parlamento permanente demonstravam a existncia de um novo panorama filosfico, poltico e econmico que refletiria na prpria concepo oramentria.

Pautado em normas constitucionais, o oramento liberal tanto assegurava a cobrana permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liberdade de seus cidados.

Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos valores advieram do liberalismo, passando o oramento a ser utilizado para a avaliao da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas pblicas [04].

O dogma liberal, que era pautado na ideia de que no cabia ao Estado a intromisso no setor econmico, estabeleceu um modelo de Estado em que a preocupao financeira, particularmente a oramentria, limitavase a assegurar a inexistncia de dficits fiscais atravs da harmonizao entre os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].

O Estado liberal, identificavase por um comportamento eminentemente negativo, limitandose interferncia mnima na economia. Escreve ALIOMAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possvel (...) a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma poltica eminentemente conservadora". [06]

Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficincia desse modelo oramentrio, j que sequer oferecia solues s reivindicaes dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do sculo XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou solues que pusessem fim s constantes crises econmicas.

Aconteceu que o agravamento da crise econmica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domnio econmico possibilitou o advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bemestar Social.

Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, no bastava o simples equilbrio das contas estatais por meio de uma equalizao entre receitas e despesas era necessrio um, verdadeiro, planejamento financeiroestatal para atender s novas demandas surgidas.

Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de um oramento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custeado atravs do aumento de tributos e da criao de outras receitas oramentrias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientarse para influir sobre a conjuntura econmica, sobrepondose iniciativa privada, inclusive a benefcio desta nos momentos de desequilbrios cclicos.

Ao aumentar as prestaes pblicas, sobretudo na esfera da previdncia e seguridade social e dos subsdios, o Estado de BemEstar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.

Noutro giro, no campo econmico, o oramento passava a ser utilizado para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o problema da falta de empregos. imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi fomentada na crise capitalista da terceira dcada do sculo XX, perodo em que se exigiu do Estado uma maior interveno sobre o domnio econmico, em busca do crescimento econmico, controlando os preos, instituindo monoplios e criando barreiras aos mercados internos.

Estudando a forte influncia keynesiana sobre o oramento, ALIOMAR BALEEIRO, escreveu que o oramento se inclina a transformarse em alavanca de comando da conjuntura econmica. Diante disso:

as idias e prticas buscam empregar o oramento como o aparelhopara combater fases de depresso e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionrios. Os velhos princpios de tcnica oramentria consagrados pelas geraes anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme. [07]

Nesse sentido, o oramento deixa de ser mero documento financeiro ou contbil para passar a ser o instrumento de ao do Estado.

Atravs dele que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no domnio econmico. Em resumo, o oramento deixou de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.

Assim, os governos contemporneos no se resignam a planejar apenas a administrao pblica e passaram a planejar, tambm, a economia, colocandoa como centro da poltica.

Essa nova perspectiva resultou na alterao da perspectiva eminentemente poltica do oramento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, implicitamente, o aumento na tributao e passou a ser utilizado pelos governos para o planejamento econmico recaindo sobre todos os setores da economia.

Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:

Os sucessivos dficits oramentrios, as exacerbadas subvenes ao capital privado e o volume de receitas incompatveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram crise do Estado de Bemestar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenhamse modelos de superao da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Reduo dos gastos sociais e reduo de interveno estatal na ordem econmica compe algumas das caractersticas desse Estado Mnimo. Para outros, a alternativa estaria fundada na reduo dos excessos provenientes duma poca em que a doutrina Keyneseana dominava a poltica econmica e fiscal dos Estados. Na formao dessa nova concepo fiscal, retomase a preocupao com a compatibilizao entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a sade financeira do Estado mantida por suas prprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforaria essa perspectiva.Do ponto de vista dos investimentos sociais, parecenos que a melhor interpretao aquela que procura redirecionar os gastos pblicos para os setores mais carentes de cidadania. A prpria Constituio Federal de 1988, numa interpretao calcada na vedao do retrocesso, desautoriza a interpretao que prope a reduo dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional. [08]

No Brasil, a partir da Lei n. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, o oramento pblico ganhou o status com de oramentoprograma, integrado aos sistemas de contabilidade pblica. Em direito administrativo brasileiro, o oramento pblico o ato administrativo atravs do qual o Poder Legislativo autoriza o

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Poder Executivo a executar determinada despesa pblica, destinada a cobrir o custeio do ente ou a seguir a sua poltica econmica.

O oramento pblico brasileiro, conforme estudaremos adiante, compreende a elaborao e a execuo de trs leis bsicas:(i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") e a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e a execuo das polticas pblicas de cada ente da Federao.

3. OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO

Ensinanos RICARDO LOBO TORRES, que:

Os princpios, sendo enunciados genricos que quase sempre se expressam em linguagem constitucional ou legal, esto a meio passo entre os valores e as normas na escala da concretizao do direito e com eles no se confundem. Os princpios representam o primeiro estgio de concretizao dos valores jurdicos a que se vinculam. A justia e a segurana jurdica comeam a adquirir concretitude normativa e ganham expresso escrita. Mas os princpios ainda comportam grau elevado de abstrao e indeterminao. (...) Os princpios financeiros so dotados de eficcia, isto , produzem efeitos e vinculam a eficcia principiolgica, conducente normativa plena, e no a eficcia prpria da regra concreta, atributiva de direitos e obrigaes. [09]

Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:

Os princpios no se colocam, pois, alm ou acima do Direito (ou do prprio Direito positivo) tambm eles numa viso ampla, superadora de concepes positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais fazem parte do complexo ordenamental. No se contrapem s normas, contrapemse tosomente aos preceitos as normas jurdicas que se dividem em normasprincpios e normasdisposies. [10]

Como resultado da histria da gesto dos recursos pblicos, os princpios oramentrios foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudncia, permitindo que as normas oramentrias adquirissem crescente eficcia, ou seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.

Como princpios informadores do direito, os princpios oramentrios foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema normativo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colmatagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpretao do direito oramentrio, colaborando no exerccio da funo jurisdicional ao permitir a aplicao de uma norma a uma situao no regulada especificamente.

Alguns desses princpios foram adotados determinados momentos por condizerem com as necessidades da poca e posteriormente abandonados, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, o que ocorreu, por exemplo, com o princpio do equilbrio oramentrio, to precioso ao Estado Liberal do sculo XIX, como visto no Captulo 1 deste ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bemestar social no perodo psguerra.

Nas dcadas de oitenta e noventa, o princpio do equilbrio orcamentrio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescentes dficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os extensos programas de segurana social e de alavancagem do desenvolvimento econmico.

Nossas Constituies, desde a Imperial at a atual, sempre deram tratamento privilegiado matria oramentria. De maneira crescente, foram sendo incorporados novos princpios oramentrios s vrias cartas constitucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a analisar.

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Foi com a Constituio Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se instaurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de conturbada elaborao (sendo redigido, s portas fechadas, por um grupo de dez cidados pertencentes ao Partido Portugus), em seus artigos 171 e 172, instituiu as primeiras normas sobre o oramento pblico brasileiro, estatuindo a reserva de lei a aprovao da pea oramentria deveria observar um regular processo legislativo e a reserva de parlamento a competncia para a aprovao privativa do Poder Legislativo, sujeita sano do Poder Executivo para a aprovao do oramento. Eis os dispositivos em comento:

Art. 171. Todas as contribuies directas, excepo daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisao da Divida Publica, sero annualmente estabelecidas pela Assembla Geral, mas continuaro, at que se publique a sua derogao, ou sejam substituidas por outras.

Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuies, e rendas publicas. [11] (SIC)

Inseriuse, tambm, o princpio da anualidade ou temporalidade, que significa que a autorizao legislativa do gasto deve ser renovada a cada ano, pois o oramento era para viger por um ano, sendo a sua elaborao uma competncia do Ministro da Fazenda, e cabendo AssembleiaGeral a sua discusso e aprovao.

Com a insero da anualidade, fixouse o princpio da legalidade da despesa advindo do princpio geral da submisso da Administrao lei onde a despesa pblica deve ter prvia autorizao legal. Todavia, no perodo compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve oramentos para a Corte e a Provncia do Rio de Janeiro, no sendo observado o princpio da universalidade, o qual previa que o oramento deveria conter todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedncia ou destino, inclusive a dos fundos, dos emprstimos e dos subsdios.

Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 que o primeiro oramento geral do Imprio brasileiro veio a ser aprovado, referente ao exerccio de 1831/32. Tal oramento continha normas relativas elaborao dos oramentos futuros e dos balanos, instituio de comisses parlamentares para o exame de qualquer repartio pblica e obrigatoriedade dos ministros de Estado apresentarem relatrios impressos sobre a situao dos negcios a cargo das respectivas pastas e a utilizao das verbas sob sua responsabilidade.

A reforma da Constituio Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindolhes a competncia na fixao das receitas e despesas municipais e provinciais, bem como regrando a repartio entre os municpios e a sua fiscalizao.

Com o advento do governo republicano e a promulgao da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram introduzidas profundas alteraes no processo oramentrio. A elaborao do oramento passou competncia privativa do Congresso Nacional (artigo 34, 1, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extraoficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na confeco da lei oramentria" [12].Contudo, a experincia oramentria da Repblica Velha se revelou inadequada. Os parlamentos, em toda parte, so mais sensveis criao de despesas do que ao controle do dficit. A reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distores observadas no oramento da Repblica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto da montanha". Buscouse, para tanto, promover duas alteraes significativas: (i) a proibio da concesso de crditos ilimitados e (ii) a introduo do princpio constitucional da exclusividade, ao inserirse preceito prevendo:

Art. 34. (...)

1 As leis de oramento no podem conter disposies estranhas previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente criados.

No se incluam nessa proibio (i) a autorizao para abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da receita e a (ii) determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o deficit.

O princpio da exclusividade, ou da pureza oramentria, limita o contedo da lei oramentria, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros campos jurdicos, como forma de se tirar proveito de um processo legislativo mais rpido, as denominadas "caudas oramentrias" (tackings dos ingleses, os riders dos norteamericanos, ou os Bepackungen dos alemes, ou ainda os cavaliers budgetaires dos franceses). Prtica essa denominada por EPITCIO PESSOA, em 1922, de "verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como "oramentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil e at a alterao no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira insero deste princpio em textos constitucionais brasileiros, j na sua formulao clssica, segundo a qual a lei oramentria no deveria conter matria estranha previso da receita e fixao da despesa, ressalvadas: a autorizao para abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao de receita e a determinao do destino a dar ao saldo do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.

O princpio da exclusividade sofreu duas modificaes na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, no mais se autoriza a incluso na lei oramentria de normas sobre o destino a dar ao saldo do exerccio como o fazia a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer operaes de crdito, por antecipao de receita ou no.

A mudana refletiu um aprimoramento da tcnica oramentria, principalmente, com o advento da Lei n 4.320, de 17.03.1964, que regulou a utilizao dos saldos financeiros apurados no exerccio anterior pelo Tesouro ou entidades autrquicas e classificou como receita do oramento o produto das operaes de crdito.

A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934, promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organizao da chamada Repblica Velha (buscando "organizar um regime democrtico, que assegure Nao a unidade, a liberdade, a justia e o bemestar social e econmico", segundo o prprio prembulo) restaurou, no plano constitucional, a competncia do Poder Executivo para elaborao da proposta, que passou responsabilidade direta do Presidente da Repblica.

Cabia ao Poder Legislativo a anlise e votao do oramento, que podia, inclusive, ser emendado. Alm disso, a Constituio de 1934 estabeleceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a parte varivel, rigorosa especializao. Tratase do princpio da especificao, ou especialidade, ou ainda, da discriminao da despesa, que se confunde com a prpria questo da legalidade da despesa pblica e a razo de ser da lei oramentria, prescrevendo que a autorizao legislativa se refira a despesas especficas e no a dotaes globais.

O princpio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos crditos oramentrios quanto o quantitativo, vedando a concesso de crditos ilimitados. Tal princpio s veio a ser expresso quando promulgada a Constituio de 1934, encerrando a explicitao da finalidade e da natureza da despesa e dando efetividade indicao do limite preciso do gasto, ou seja, a dotao. Tal norma de limitao dos crditos oramentrios permaneceu em quase todas as constituies subsequentes reforma de 1926, sendo exceo a Constituio dos Estados Unidos do Brasil, outorgada por Getlio Vargas em 10.11.1937.

Expe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:

O princpio da especificao tem profunda significncia para a eficcia da lei oramentria, determinando a fixao do montante dos gastos, proibindo a concesso de crditos ilimitados, que na Constituio de 1988, como nas demais anteriores, encontrase expresso no texto constitucional, art. 167, VII (art. 62, 1, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser tambm de carter qualitativo, vedando a transposio, remanejamento ou a transferncia de recursos de uma catergora (SIC) de programao para outra ou de um rgo para outro, como hoje dispe o art. 167, VI (art. 62, 1, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princpio referirse ao aspecto temporal, limitando a vigncia dos crditos especiais e extraordinrios ao exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente, ex vi do atual art. 167, 2 (art. 62, 4, na de 1969 e sem previso na de 1946). [13]

Tal princpio, no entanto, no constou da Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovao pelo Legislativo de verbas globais por rgos e entidades.

Nessa Constituio, a elaborao do oramento continuava sendo de responsabilidade do Poder Executivo agora a cargo de um departamento administrativo a ser criado junto Presidncia da Repblica e seu exame e aprovao seria da competncia da Cmara dos Deputados e do Conselho Fiscal.

Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa no chegou a ser exercida, uma vez que as casas legislativas no foram instaladas e os oramentos do perodo compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo elaborados e aprovados pelo Presidente da Repblica, com o assessoramento do recm criado Departamento Administrativo do Servio Pblico

("DASP"). Assim, o perodo do Estado Novo marcou de forma indelvel a ausncia do estado de direito, demonstrando cabalmente a importncia da existncia de uma lei oramentria, soberanamente aprovada pelo Parlamento, para a manuteno dos poderes constitudos, esteio da democracia.Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, de mesma data, consagrou as liberdades individuais previstas na Constituio de 1934, que haviam sido retiradas pela Constituio de 1937 (igualdade de todos perante a lei liberdade de manifestao, conscincia e crena, inviolabilidade do sigilo de correspondncia, separao dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro reafirmou a competncia do Poder Executivo quanto elaborao da proposta oramentria, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas quanto anlise e aprovao do oramento, inclusive emendas proposta do governo. Alm disso, manteve intactos os princpios oramentrios at ento consagrados.

Sob a gide da Constituio de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei n 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das finanas pblicas, com status de Lei Complementar, que incorporou importantes avanos em termos de tcnica oramentria, inclusive com a introduo da tcnica do oramentoprograma a nvel federal. A Lei n 4.320/64, em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mnimo por elementos ("Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa farse no mnimo por elementos." Dispositivo que teve a expresso no mnimo vetada pelo Presidente da Repblica Joo Goulart, veto que foi derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Dirio Oficial do dia 05.05.1964).

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 ("promulgada" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar, decorrente da Revoluo de 1964) registrou pela primeira vez em um texto constitucional o princpio do equilbrio oramentrio.O axioma clssico de boa administrao para as finanas pblicas perdeu seu carter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilbrio geral e formal, embora no se deixe de postular a busca de um equilbrio dinmico. Inseremse neste contexto as normas que limitam os gastos com pessoal, acolhidas nas Constituies de 1967 e de 1988 [14] e a vedao realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, no mais se busca o equilbrio oramentrio formal, mas sim o equilbrio amplo das finanas pblicas, como nos ensina MARCO NBREGA ao analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04.05.2000) e o princpio do equilbrio:

O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio do equilbrio fiscal. Esse princpio mais amplo e transcende o mero equilbrio oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Estado dever pautar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que aes ou fatos venham a desviar a gesto da equalizao, medidas devem ser tomadas para que a trajetria de equilbrio seja retomada. [15]

Os princpios da unidade e da universalidade tambm sofreram alteraes na Constituio de 1967. Tais princpios so complementares e preveem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, rgos e entidades devem estar consignadas num nico documento, numa nica conta, de modo a evidenciar a completa situao fiscal para o perodo.

A partir de 1967, a Constituio deixou de consignar expressamente o mandamento de que o oramento seria uno, inserto nas Cartas Constitucionais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituio que, ao lado do oramento anual, introduziuse o oramento plurianual de investimentos. Surgia, assim, um novo princpio constitucionaloramentrio, o da programao a programao constante da lei oramentria relativa aos projetos com durao superior a um exerccio financeiro devem observar o planejamento de mdio e longo prazo constante de outras normas preordenadoras.

Sem ferir o princpio da unidade, por se tratar de instrumento de planejamento complementar autorizao para a despesa contida na lei oramentria anual, ou o princpio da universalidade, que diz respeito unicamente ao oramento anual, o princpio da programao veio propiciar uma ligao entre o planejamento de mdio e longo prazo com o oramento anual. O Oramento Plurianual de Investimentos ("OPI") no chegou a ter eficcia, no encontrando abrigo na Constituio de 1988, que estabeleceu, ao invs, um Plano Plurianual ("PPA").No obstante o fato das Constituies e das legislao infraconstitucional alardearem os princpios da universalidade e unidade oramentria, na prtica, at a metade da dcada de 80, parcela considervel dos dispndios da Unio no passavam pelo Oramento Geral da Unio ("OGU"). O oramento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional no inclua os encargos da dvida mobiliria federal, os gastos com subsdios e praticamente a totalidade das operaes de crdito de responsabilidade do Tesouro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonomamente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermdio dos denominados Oramento Monetrio ("OM"), do BACEN, e Conta movimento, do BB. Ainda tinhase o chamado OramentoSEST, que consistia no oramento de investimento das empresas estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas direta ou indiretamente pela Unio). Todos estes documentos eram aprovados, exclusivamente, pelo Presidente da Repblica. [16]

Somente a partir de 1984, com a gradativa incluso no OGU do OM, e com a extino da Contamovimento, no Banco do Brasil e de outras medidas administrativas, coroadas pela promulgao da Carta Constitucional de 1988, que se passou a dar efetividade aos princpios da unidade e da universalidade oramentria. [17]

A aplicao do princpio da unidade foi elastecido, na Constituio de 1988. No entanto, embora o pargrafo quinto de seu artigo 165 diga o que "A lei oramentria anual compreender", deixou de fora do oramento fiscal as aes de sade e assistncia social, tipicamente financiadas com os recursos ordinrios do Tesouro Nacional, para compor com elas um oramento distinto, em relao promscua com as prestaes da Previdncia Social, que tambm foi merecedora de tratamento em documento separado, observadas em seu mbito a unidade e a universalidade, j que se trata de um sistema distinto de prestaes e contraprestaes de carter continuado, que deve manter um equilbrio econmico financeiro auto sustentado.

Outra inovao da Constituio de 1988 foi o oramento de investimentos das empresas estatais. No h aqui, entretanto, quebra da unidade oramentria, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitidamente distinto do oramento fiscal, a no ser no que se refere quelas unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para sua manuteno, caso em que devem ser includas integralmente no oramento fiscal, como vem ocorrendo por fora de disposies contidas na ltimas LDOs.

A adoo do Oramento de Investimento nas empresas nas quais a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto, nos termos do artigo 165, 5, correspondeu a um avano na aplicao do princpio da universalidade dos gastos, ainda que excludos os dispnidos relativos manuteno destas entidades.

O princpio da no afetao de receitas determina que essas no sejam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocao racional, no momento oportuno, conforme as prioridades pblicas. A Constituio de 1967 o adotou, ressalvada a sua aplicao nos impostos nicos e naqueles tributos cuja prpria Constituio e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a aplicao de tal princpio aos impostos, observadas as excees indicadas prpria Constituio, no permitindo sua ampliao mediante lei complementar.

A Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 01.03.1994, ao criar o Fundo Social de Emergncia ("FSE") e desvincular, ainda que somente para os exerccios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos impostos e contribuies da Unio, demonstrou a necessidade de se permitir a flexibilidade na alocao dos recursos na elaborao e execuo oramentria.

A Constituio de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionalizao de princpios regentes dos atos administrativos em geral e aplicandoos matria oramentria, elevando a nvel constitucional os princpios da clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, 6 que determina que o projeto da lei oramentria venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia e no art. 165, 3 que estipula a publicao bimestralmente de relatrio resumido da execuo oramentria.

4. AS LEIS ORAMENTRIAS BRASILEIRAS E A EXECUO DO ORAMENTO

Como cedio e j ressaltado no Captulo 1 deste ensaio, o oramento pblico brasileiro compreende a elaborao e a execuo de trs leis bsicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") e a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e a execuo das polticas pblicas de cada ente da Federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). Nesse captulo, analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua funo no sistema oramentrio brasileiro, e de que forma respeitam os oramentrios ptrios, vistos no Captulo 2.

4.1.O PLANO PLURIANUAL

O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil (http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil/oBrasil) , previsto no artigo 165 da Constituio Federal (http://pt.wikipedia.org/wiki/Constituio_Federal/oConstituio%20Federal) de 1988, e regulamentado pelo Decreto n 2.829, de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princpio do oramento investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pela Administrao ao longo de um perodo (exerccio) de quatro anos.

aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitao e tem vigncia do segundo ano de um mandato do Poder Executivo at o final do primeiro ano do mandato seguinte.

Nele se prev a atuao do Governo (http://pt.wikipedia.org/wiki/Governo/oGoverno) , durante o perodo mencionado, em programas de durao continuada j institudos ou a instituir no mdio prazo, buscando o cumprimento do princpio da continuidade da prestao do servio pblico, em prol do interesse pblico.

Com a obrigatoriedade do PPA, tornouse obrigatrio o Governo planejar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em programas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo vigente. A Constituio, tambm, sugere que a iniciativa privada volte suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano vigente.

O PPA dividido em planos de aes, e cada plano dever conter: (i) objetivo, rgo do Governo (http://pt.wikipedia.org/wiki/Governo/oGoverno) responsvel pela execuo do projeto, (ii) o valor, (iii) o prazo de concluso, (iv) as fontes de financiamento (http://pt.wikipedia.org/wiki/Financiamento/oFinanciamento) , (v) o indicador que represente a situao que o plano visa alterar, (vi) a necessidade de bens e servios para a correta efetivao do previsto, (vii) a regionalizao do plano, etc.

Cada um desses planos (ou programas), ser designado a uma unidade responsvel competente, mesmo que durante a execuo dos trabalhos vrias unidades da esfera pblica (http://pt.wikipedia.org/wiki/Pblica/oPblica) sejam envolvidas. Tambm ser designado um gerente (http://pt.wikipedia.org/wiki/Gerente/oGerente) especfico para cada ao prevista no Plano Plurianual, por determinao direta da Administrao Pblica (http://pt.wikipedia.org/wiki/Administrao_Pblica/oAdministrao%20Pblica) .

O Decreto n 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prev que sempre se deve buscar a integrao das vrias esferas do poder pblico (http://pt.wikipedia.org/wiki/Poder_pblico/oPoder%20pblico) (federal (http://pt.wikipedia.org/wiki/Federal/oFederal) , estadual (http://pt.wikipedia.org/wiki/Estadual/oEstadual) e municipal (http://pt.wikipedia.org/wiki/Municipal/oMunicipal) ), e tambm destas com o setor privado (http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Setor_privado&action=edit&redlink=1/oSetor privado (pgina no existe)).

A cada ano, dever ser realizada uma avaliao do processo de andamento das medidas a serem desenvolvidas durante o perodo quadrienal no s apresentando a situao atual dos programas, mas tambm sugerindo formas de evitar o desperdcio de dinheiro pblico (http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Dinheiro_p%C3%BAblico&action=edit&redlink=1/oDinheiro pblico (pgina no existe)) em aes no significativas. Com base nesta avaliao que sero traadas as bases para a elaborao do oramento (http://pt.wikipedia.org/wiki/Oramento/oOramento) anual.

A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua efetivao, inclusive de pesquisas(http://pt.wikipedia.org/wiki/Pesquisas/oPesquisas)desatisfaopblica(http://pt.wikipedia.org/w/index.php? title=Satisfa%C3%A7%C3%A3o_p%C3%BAblica&action=edit&redlink=1/oSatisfao pblica (pgina no existe)) , quando viveis.

Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e necessrios para o desenvolvimento scioeconmico (http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=S%C3%B3cioecon%C3%B4mico&action=edit&redlink=1/oScioeconmico (pgina no existe)) do ente (http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil/oBrasil), dentro do mesmo devem ser estabelecidos projetos (http://pt.wikipedia.org/wiki/Projetos/oProjetos) que detm de maior prioridade na sua realizao.

4.2.A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") tem a finalidade precpua de orientar a elaborao dos oramentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Oramentria Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidas no PPA, em estrita observncia aos princpios do oramento investimento e da unidade oramentria.

De acordo com o pargrafo 2, do art. 165, da Constituio Federal de 1988, a LDO (i) dever trazer as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, (ii) orientar a elaborao da LOA, (iii) dispor sobre as alteraes na legislao tributria e (iv) estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

Em observncia do princpio da anualidade oramentria, a LDO ser elaborada, anualmente, pela Administrao e aprovada pelo Poder Legislativo que, aps aprovao, devolver ao Executivo para sao. importante destacar que a Constituio de 1988 no prev a possibilidade de rejeio do projeto de lei de diretrizes oramentrias, uma vez que prescreve, em seu art. 57, 2, que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto, logo, o projeto aps entregue pelo Executivo dever ser analisado e encaminhado para aprovao.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04.05.2000) ampliou a importncia da LDO, determinando a previso de vrias outras situaes, alm das previstas na Constituio. So elas (i) estabelecer os critrios para o congelamento de dotaes, quando as receitas no evolurem de acordo com a estimativa oramentria (ii) estabelecer controles operacionais e suas regras de atuao para avaliao das aes desenvolvidas ou em desenvolvimento (iii) estabelecer as condies de ajudar ou subvencionar financeiramente instituies privadas, fornecendo o nome da instituio, valor a ser concedido, objetivo etc., sendo importante ressaltar que sero nulas as subvenes no previstas na LDO, excluindo casos de emergncia (iv) estabelecer condies para autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas prprias de outros entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polcia Militar, de Cartrio Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justia etc. (v) estabelecer critrios para o incio de novos projetos, aps o adequado atendimento dos que esto em andamento (vi) estabelecer critrios de programao financeira mensal (vii) estabelecer o percentual da receita corrente lquida a ser retido na pea oramentria, como Reserva de Contingncia.

Alm do estabelecimento e definio dos itens acima, a LDO dever ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos devero conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida para o exerccio a que se referirem e para os dois exerccios seguintes (ii) a avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior (iii) o demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparandoas com as fixadas nos trs ltimos exerccios, evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica vigente (iv) o demonstrativo da evoluo do patrimnio lquido nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos (v) a avaliao financeira e atuarial de todos os fundos e programas de natureza atuarial (vi) o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado (vii) a avaliao dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, informando as providncias, caso se concretizem, como por exemplo, importante verificar os processos judiciais de devoluo de tributos questionveis, ou demanda de reivindicaes salariais no concedidas.

Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreender: (i) a previso trienal da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primrio (ii) a previso trienal do estoque da dvida pblica, considerando os passivos financeiro e permanente(iii) a avaliao do cumprimento das metas do ano anterior (iv) a evoluo do patrimnio lquido ou passivo real descoberto (resultado patrimonial negativo) (v) a avaliao financeira e atuarial dos fundos de previdncia dos servidores pblicos (vi) a Estimativa de compensao da renncia de receitas (anistias, remisses, isenes, subsdios etc.) e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

4.3.A LEI ORAMENTRIA ANUAL

A Lei Oramentria Anual ("LOA") ou oramento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO, em conformidade com o princpio da unidade do oramento pblico. uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas que sero realizadas em determinado ano (princpio da anualidade do oramento). A Constituio determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura, sendo competncia do Chefe do Poder Executivo de cada ente pblico enviar ao rgo legislativo a proposta do oramento.

A proposta da LOA compreende os trs tipos distintos de oramentos, a saber: (i) o Oramento Fiscal, que compreende os poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, os Fundos, rgos, Autarquias, inclusive as especiais, e Fundaes institudas e mantidas pelo ente pblico abrange, tambm, as empresas pblicas e sociedades de economia mista em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que no sejam provenientes de participao acionria, pagamentos de servios prestados, transferncias para aplicao em programas de financiamento atendendo ao disposto na alnea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dvida externa (ii) o Oramento de Seguridade Social, que compreende todos os rgos e entidades a quem compete executar aes nas reas de sade, previdncia e assistncia social, quer sejam da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, no integrantes do Programa de Trabalho dos rgos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as referidas aes, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF e (iii) o Oramento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, pargrafo 5 do art. 165 da CF, que abrange as empresas pblicas e sociedades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

4.4.A EXECUO ORAMENTRIA

A execuo oramentria ocorre concomitantemente com a financeira! Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo oramento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa. Por outro lado, havendo recurso financeiro, mas no se podendo gastlo, no h que se falar em disponibilidade oramentria.

Em consequncia, podese definir execuo oramentria como sendo a utilizao dos crditos na LOA. J a execuo financeira, por sua vez, representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender realizao dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades Oramentrias pelo Oramento.

Na tcnica oramentria, inclusive, habitual se fazer a distino entre as palavras crdito e recursos. O primeiro termo designa o lado oramentrio e o segundo, o lado financeiro. Crdito e Recurso so duas faces de uma mesma moeda! O crdito a dotao ou autorizao de gasto ou sua descentralizao, e o recurso o dinheiro ou saldo de disponibilidade bancria.

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo oramentria e de programao financeira para o exerccio, e lanadas as informaes oramentrias, criase o crdito oramentrio e, a partir da, temse o incio da execuo oramentria propriamente dita.

Executar o oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas, ressaltando que para que qualquer utilizao de recursos pblicos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4.320/64, isto , (i) o empenho, (ii) a liquidao e (iii) o pagamento atualmente se encontra em aplicao a sistemtica do pr empenho antecedendo esses estgios, j que, aps o recebimento do crdito oramentrio e antes do seu comprometimento para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de licitao obrigatria junto a fornecedores de bens e servios que impe a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo licitatrio.

Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio. Nele se registra o comprometimento da despesa oramentria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se faa necessrio o reforo ou a anulao desse compromisso. No se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho esta, na verdade, a materializao daquele, embora, no diaadia haja a juno dos dois procedimentos em um nico.

Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo se assim no fosse, pois a Lei n 4.320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe pelo crivo da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condio.

O segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do empenho.

Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao e efetuado pelo documento Nota de Lanamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa.

Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.

O ltimo estgio da despesa o pagamento, que consiste na entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao. Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, que deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do favorecido. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio exerccio.

Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princpios constitucionais oramentrios, bem como aqueles que regem a Administrao Pblica, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficincia, de modo que o interesse pblico seja sempre garantido.

5.CONCLUSO

Os argumentos aqui trazidos no dizem respeito somente ao oramento pblico, mas prpria essncia do Estado, entendido como provedor de bens e servios, cujas relaes com a comunidade so de subordinao e domnio.

Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu prprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da representao poltica, deve observar os princpios e normas no momento de elaborao de suas polticas, com vistas promover o interesse social.

Como demonstrado, a relevncia do oramento e sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.

No preciso chamar a ateno para a importncia do oramento na vida poltica e administrativa de determinado Estado como o plano das suas necessidades monetrias, em determinado perodo de tempo, exercendo grande influncia na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa da consecuo de suas atividades quando for deficiente ou malelaborado.

atravs do oramento que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no domnio econmico.

O estudo do oramento, desde sua origem, e principalmente de seus princpios auxiliar o administrador pblico a no cometer erros no momento da elaborao de sua proposta, ajudar o legislador a aprovar a proposta, que se tornar lei, influenciar o administrador na execuo das metas e programas lanados na lei oramentria e trar facilidades ao intrprete do direito no momento da anlise da legislao oramentria.

Como visto, com o tempo e as evolues sociais, o oramento deixou de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos. Mais do que isso! O oramento deixou de ser instrumento de reivindicao da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade, que busca garantir os direitos constitucionais dos cidados, em um Estado de Bemestar social.

Podese afirmar que o oramento faz parte de uma poltica (http://pt.wikipedia.org/wiki/Poltica/oPoltica) de descentralizao (http://pt.wikipedia.org/wiki/Descentralizao/oDescentralizao)dogoverno (http://pt.wikipedia.org/wiki/Governo_federal/oGoverno%20federal), que j prevista na Constituio (http://pt.wikipedia.org/wiki/Constituio/oConstituio) vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, fundamental a participao e apoio das esferas inferiores da administrao pblica (http://pt.wikipedia.org/wiki/Administrao_pblica/oAdministrao%20pblica) , que sem dvida tm mais conhecimento dos problemas e desafios que so necessrios enfrentarparaodesenvolvimentosustentvel (http://pt.wikipedia.org/wiki/Desenvolvimento_sustentvel/oDesenvolvimento%20sustentvel) local.

Nesse giro, interessante notar que os municpios vm assumindo um novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados (http://pt.wikipedia.org/wiki/Estados/oEstados) : assegurar aos cidados as condies bsicas de sobrevivncia e tambm impor limites ao processo de excluso. Esse novo papel um dos resultado do processo de descentralizao (http://pt.wikipedia.org/wiki/Descentralizao/oDescentralizao) administrativa brasileira, onde a Constituio Federal de 1988 outorgou aos governos (http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Governos&action=edit&redlink=1/oGovernos (pgina no existe)) locais a responsabilidade de definir as novas de polticas pblicas (http://pt.wikipedia.org/wiki/Polticas_pblicas/oPolticas%20pblicas) , o que se faz por meio do oramento.

Por conta disso, os municpios (http://pt.wikipedia.org/wiki/Municpios/oMunicpios) preocupados com seu sucesso e com a qualidade de vida de seus cidados (http://pt.wikipedia.org/wiki/Municpios/oMunicpios) devem integrar ou alinhar os seus diferentes planejamentos (http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Planejamentos&action=edit&redlink=1/oPlanejamentos (pgina no existe)).

E para terminar, h que se lembrar que o oramento pblico permite ao cidado identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo, podendo cobrar da mquina administrativa o cumprimento da lei, continuamente, com transparncia, eficincia e moralidade.

6.BIBLIOGRAFIA

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NOTAS

1. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.2. BALEEIRO, op. cit., pg. 43.3. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio. Volume V, O Oramento na Constituio. 2 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.4. BALEEIRO, op. cit., pg. 26.5. BALEEIRO, op. cit., pg. 420.6. BALEEIRO, op. cit., pg. 26.7. BALEEIRO, op. cit., pg. 423.8. SEGUNDO, Rinaldo. Breves Consideraes sobre o Oramento Pblico. Artigo publicado no site http://jus.com.br/artigos/4505, acessado em 15.06.2009.9. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77.10. MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983, pg.199.11. Constituio Poltica do Imprio do Brazil de 25.03.1824.12. VIANA, Arizio de. Oramento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edies Financeiras, 1986, pg. 43.13. SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evoluo Histrica dos Princpios Oramentrioconstitucionais brasileiros. Artigo publicado no site http://jus.com.br/artigos/5962, acessado em 15.06.2009.14. Vide artigo 169, da Constituio Federal de 1988.15. NOBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Oramentrias. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32.16. GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Oramentrio do Governo Federal: Consideraes sobre o Novo Arcabouo Institucional e a Experincia Recente. So Paulo: Instituto de Economia do Setor Pblico, 1993, pg. 5.17. GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5.

Autor

Antnio Carlos da Cunha Gonalves

Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ, ps graduando em Direito Tributrio pela Universidade Gama Filho UGF, advogado e consultor jurdico no Rio de Janeiro

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

GONALVES, Antnio Carlos da Cunha. O oramento pblico brasileiro.. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2523, 29 maio 2010. Disponvel em: . Acesso em: 23 maio 2015.