O Orçamento Público Brasileiro

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<p>Este texto foi publicado no site Jus Navigandi no endereo http://jus.com.br/artigos/14940Paraveroutraspublicaescomoesta,acesse http://jus.com.br </p> <p>O oramento pblico brasileiro.</p> <p>Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo</p> <p>Antnio Carlos da Cunha Gonalves</p> <p>Publicado em 05/2010. Elaborado em 03/2010.</p> <p>1.INTRODUO</p> <p>A relevncia do tema em apreo e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.</p> <p>O princpio constitucional da legalidade das despesas pblicas, corolrio do princpio da legalidade tributria, conquistado a duras penas, informanos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prvia aprovao legislativa. No entanto, no podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em ltima anlise, ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilizao da receita pblica em determinada despesa (!).</p> <p>Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio, sendo vedada a concesso de crditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um oramento para gerir a receita pblica? Quais so os princpios que devem ser observados na elaborao de tal planejamento? Como elaborado o nosso oramento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.</p> <p>Um oramento, em contabilidade e finanas, a expresso das receitas e despesas de um indivduo, organizao ou governo, relativamente a um perodo de execuo determinado. Deriva do processo de planejamento da gesto, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto , contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliao da gesto.</p> <p>No apenas a mera fixao de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas pblicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotaes oramentrias, desdobrandose cada uma delas em vrios elementos de despesas, atendendo ao princpio da transparncia oramentria e possibilitando a fiscalizao e o controle eficiente dos gastos pblicos pelo Legislativo.</p> <p>No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurdico, que dinmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o oramento pblico, tambm, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples anlise das contas pblicas.</p> <p>Hoje, o exame do oramento permite identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo.</p> <p>O nosso intuito, nesse artigo, demonstrar a evoluo do oramento pblico desde seu surgimento na Idade Mdia, passando pela Idade Moderna e chegando Idade Contempornea. Mas no s! Buscaremos demonstrar a evoluo principiolgica oramentria brasileira em nossas Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como elaborado o oramento que, hoje, possumos.</p> <p>No temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes consideraes que, certamente, iro auxiliar o leitor a compreender os programas contidos em nossas leis oramentrias, e, principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colocar em prtica determinado programa.</p> <p>Certo que a Administrao dotada de uma grande parcela de discricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administrao deve ser positivada, tornandose um plano de metas, um oramento, que como j sabido, deve ser cumprido.</p> <p>2. ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO</p> <p>11/05/2015O oramento pblico brasileiro. Jus Navigandi</p> <p>http://jus.com.br/imprimir/14940/oorcamentopublicobrasileiro10/14</p> <p>O estudo do oramento pblico, com caractersticas contemporneas, remota dcada de 1920 nos Estados Unidos da Amrica, quando a gesto empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do oramento.</p> <p>Desde 1916, o francs JULES HENRI FAYOL, em sua obra Adminstrao Industrial e Geral, j defendia que as empresas eram conjuntos de funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana, contbil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da funo administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram as tcnicas oramentrias que conhecemos, dentre elas, o Oramento Pblico.</p> <p>Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das finanas pblicas. Na atualidade, tal conceito est intimamente ligado previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. Em outras palavras, o Oramento Pblico o documento legal (ou o cojunto de documentos legais) contendo a previso de receitas e despesas de um governo, durante um determinado exerccio.</p> <p>Na verdade, a origem do oramento advm desde o perodo de transio do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o oramento vinculouse s reivindicaes da burguesia, que buscava a limitao dos poderes do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o prprio ordenamento normativo.</p> <p>Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela Administrao para coordenar as despesas e receitas pblicas, imprimindolhe organizao e possibilitando um panorama geral dos negcios pblicos bem como a avaliao e a correo do emprego dos recursos pblicos, fato que a origem do oramento no se deu a partir de um olhar financeiro contemporneo, que marcado pela tcnica e racionalidade financeiras [01].</p> <p>As origens histricas do oramento tm em conta as caractersticas sociais, polticas e econmicas existentes na Idade Mdia, que definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro.</p> <p>Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das relaes sociais, econmicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas relaes de subordinao dos servos ao senhor feudal, em troca de alimentos, abrigo e segurana, e nas relaes de apoio recproco deste com o Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor referente utilizao das terras reais. Tal preo dominial era o que proporcionava a formao e manuteno do exrcito real.</p> <p>Na insuficincia dos ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinrias, o Rei lanava tributos adicionais o que, desde j, demonstrava a arbitrariedade na formao e recebimento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de numerrios obtidos mediante a cobrana de impostos conforme os desgnios reais.</p> <p>Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrana dos tributos adicionais, gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos almejados.</p> <p>A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se existisse um carter extraordinrio e o consentimento dos principais sditos, que se reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituio do tributo tido como extraordinrio e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que:</p> <p>com o tempo, essas assemblias, em cada pas, receberam nomes especficos. Viriam a tomar carter peridico e, no mundo contemporneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o consentimento de certos rgos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]</p> <p>Diante da mobilizao dos bares ingleses, que obrigaram o Rei JooSemTerra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se tornar o Parlamento ingls), vedando a cobrana de qualquer tributo sem o consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se inclua a impossibilidade de cobrana arbitrria de tributos.</p> <p>No Absolutismo, as origens oramentrias esto identificadas, fundamentalmente, limitao do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impediam a cobrana arbitrria de tributos.</p> <p>Se, por um lado, as origens oramentrias so identificadas nas Revolues Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sculos XVII e XVIII, atravs da exigncia de autorizao parlamentar para a cobrana de tributos, por outro, no se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICARDO LOBO TORRES, que:</p> <p>esses impostos, a rigor, no se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instaurao da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. [03]</p> <p>Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais, foi possvel organizar e publicizar as finanas pblicas, o que possibilitou o lanamento e a cobrana regular de tributos efetuados, por uma autoridade fortalecida devido unidade nacional, alm de definir os requisitos e limites para a utilizao dos recursos pblicos.</p> <p>O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de cobrana de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de intermediao dos senhores feudais, no significou discricionariedade relativa s finanas pblicas. O Estado liberal traou limites claros ao exerccio do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separao dos poderes em Legislativo, Executivo e Judicirio e a criao de um Parlamento permanente demonstravam a existncia de um novo panorama filosfico, poltico e econmico que refletiria na prpria concepo oramentria.</p> <p>Pautado em normas constitucionais, o oramento liberal tanto assegurava a cobrana permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liberdade de seus cidados.</p> <p>Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos valores advieram do liberalismo, passando o oramento a ser utilizado para a avaliao da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas pblicas [04].</p> <p>O dogma liberal, que era pautado na ideia de que no cabia ao Estado a intromisso no setor econmico, estabeleceu um modelo de Estado em que a preocupao financeira, particularmente a oramentria, limitavase a assegurar a inexistncia de dficits fiscais atravs da harmonizao entre os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].</p> <p>O Estado liberal, identificavase por um comportamento eminentemente negativo, limitandose interferncia mnima na economia. Escreve ALIOMAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possvel (...) a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma poltica eminentemente conservadora". [06]</p> <p>Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficincia desse modelo oramentrio, j que sequer oferecia solues s reivindicaes dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do sculo XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou solues que pusessem fim s constantes crises econmicas.</p> <p>Aconteceu que o agravamento da crise econmica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domnio econmico possibilitou o advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bemestar Social.</p> <p>Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, no bastava o simples equilbrio das contas estatais por meio de uma equalizao entre receitas e despesas era necessrio um, verdadeiro, planejamento financeiroestatal para atender s novas demandas surgidas.</p> <p>Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de um oramento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custeado atravs do aumento de tributos e da criao de outras receitas oramentrias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientarse para influir sobre a conjuntura econmica, sobrepondose iniciativa privada, inclusive a benefcio desta nos momentos de desequilbrios cclicos.</p> <p>Ao aumentar as prestaes pblicas, sobretudo na esfera da previdncia e seguridade social e dos subsdios, o Estado de BemEstar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.</p> <p>Noutro giro, no campo econmico, o oramento passava a ser utilizado para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o problema da falta de empregos. imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi fomentada na crise capitalista da terceira dcada do sculo XX, perodo em que se exigiu do Estado uma maior interveno sobre o domnio econmico, em busca do crescimento econmico, controlando os preos, instituindo monoplios e criando barreiras aos mercados internos.</p> <p>Estudando a forte influncia keynesiana sobre o oramento, ALIOMAR BALEEIRO, escreveu que o oramento se inclina a transformarse em alavanca de comando da conjuntura econmica. Diante disso:</p> <p>as idias e prticas buscam empregar o oramento como o aparelhopara combater fases de depresso e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionrios. Os velhos princpios de tcnica oramentria consagrados pelas geraes anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme. [07]</p> <p>Nesse sentido, o oramento deixa de ser mero documento financeiro ou contbil para passar a ser o instrumento de ao do Estado.</p> <p>Atravs dele que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno no domnio econmico. Em resumo, o oramento deixou de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.</p> <p>Assim, os governos contemporneos no se resignam a planejar apenas a administrao pblica e passaram a planejar, tambm, a economia, colocandoa como centro da poltica.</p> <p>Essa nova perspectiva resultou na alterao da perspectiva eminentemente poltica do oramento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, implicitamente, o aumento na tributao e passou a ser utilizado pelos governos para o planejamento econmico recaindo sobre todos os setores da economia.</p> <p>Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:</p> <p>Os sucessivos dficits oramentrios, as exacerbadas subvenes ao capital privado e o volume de receitas incompatveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram crise do Estado de Bemestar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenhamse modelos de superao da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Reduo dos gastos sociais...</p>