o orçamento público brasileiro

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Este texto foi publicado no site Jus Navigandi no endereo http://jus.com.br/artigos/14940Paraveroutraspublicaescomoesta,acesse http://jus.com.br

O oramento pblico brasileiro.

Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo

Antnio Carlos da Cunha Gonalves

Publicado em 05/2010. Elaborado em 03/2010.

1.INTRODUO

A relevncia do tema em apreo e a sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder legiferante.

O princpio constitucional da legalidade das despesas pblicas, corolrio do princpio da legalidade tributria, conquistado a duras penas, informanos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prvia aprovao legislativa. No entanto, no podemos esquecer que todo o poder emana do povo e, em ltima anlise, ele quem acaba aprovando ou reprovando a utilizao da receita pblica em determinada despesa (!).

Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio, sendo vedada a concesso de crditos ilimitados. Mas de onde surgiu a ideia de criar um oramento para gerir a receita pblica? Quais so os princpios que devem ser observados na elaborao de tal planejamento? Como elaborado o nosso oramento? Procuraremos responder essas perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.

Um oramento, em contabilidade e finanas, a expresso das receitas e despesas de um indivduo, organizao ou governo, relativamente a um perodo de execuo determinado. Deriva do processo de planejamento da gesto, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em um plano financeiro, isto , contendo valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliao da gesto.

No apenas a mera fixao de receitas visando o pagamento de certas despesas, mas sim o direcionamento das receitas pblicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotaes oramentrias, desdobrandose cada uma delas em vrios elementos de despesas, atendendo ao princpio da transparncia oramentria e possibilitando a fiscalizao e o controle eficiente dos gastos pblicos pelo Legislativo.

No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos hoje. Como parte do ordenamento jurdico, que dinmico e se modifica conforme a sociedade se evolui, o oramento pblico, tambm, foi se modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e deixando de ser a simples anlise das contas pblicas.

Hoje, o exame do oramento permite identificar o plano de ao governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de governo.

O nosso intuito, nesse artigo, demonstrar a evoluo do oramento pblico desde seu surgimento na Idade Mdia, passando pela Idade Moderna e chegando Idade Contempornea. Mas no s! Buscaremos demonstrar a evoluo principiolgica oramentria brasileira em nossas Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como elaborado o oramento que, hoje, possumos.

No temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes consideraes que, certamente, iro auxiliar o leitor a compreender os programas contidos em nossas leis oramentrias, e, principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colocar em prtica determinado programa.

Certo que a Administrao dotada de uma grande parcela de discricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administrao deve ser positivada, tornandose um plano de metas, um oramento, que como j sabido, deve ser cumprido.

2. ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO

11/05/2015O oramento pblico brasileiro. Jus Navigandi

http://jus.com.br/imprimir/14940/oorcamentopublicobrasileiro10/14

O estudo do oramento pblico, com caractersticas contemporneas, remota dcada de 1920 nos Estados Unidos da Amrica, quando a gesto empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do oramento.

Desde 1916, o francs JULES HENRI FAYOL, em sua obra Adminstrao Industrial e Geral, j defendia que as empresas eram conjuntos de funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana, contbil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da funo administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram as tcnicas oramentrias que conhecemos, dentre elas, o Oramento Pblico.

Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das finanas pblicas. Na atualidade, tal conceito est intimamente ligado previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. Em outras palavras, o Oramento Pblico o documento legal (ou o cojunto de documentos legais) contendo a previso de receitas e despesas de um governo, durante um determinado exerccio.

Na verdade, a origem do oramento advm desde o perodo de transio do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o oramento vinculouse s reivindicaes da burguesia, que buscava a limitao dos poderes do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o prprio ordenamento normativo.

Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela Administrao para coordenar as despesas e receitas pblicas, imprimindolhe organizao e possibilitando um panorama geral dos negcios pblicos bem como a avaliao e a correo do emprego dos recursos pblicos, fato que a origem do oramento no se deu a partir de um olhar financeiro contemporneo, que marcado pela tcnica e racionalidade financeiras [01].

As origens histricas do oramento tm em conta as caractersticas sociais, polticas e econmicas existentes na Idade Mdia, que definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro.

Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das relaes sociais, econmicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas relaes de subordinao dos servos ao senhor feudal, em troca de alimentos, abrigo e segurana, e nas relaes de apoio recproco deste com o Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei cobrava dos senhores feudais um valor referente utilizao das terras reais. Tal preo dominial era o que proporcionava a formao e manuteno do exrcito real.

Na insuficincia dos ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinrias, o Rei lanava tributos adicionais o que, desde j, demonstrava a arbitrariedade na formao e recebimento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de numerrios obtidos mediante a cobrana de impostos conforme os desgnios reais.

Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrana dos tributos adicionais, gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos almejados.

A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se existisse um carter extraordinrio e o consentimento dos principais sditos, que se reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituio do tributo tido como extraordinrio e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que:

com o tempo, essas assemblias, em cada pas, receberam nomes especficos. Viriam a tomar carter peridico e, no mundo contemporneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o consentimento de certos rgos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02]

Diante da mobilizao dos bares ingleses, que obrigaram o Rei JooSemTerra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se tornar o Parlamento ingls), vedando a cobrana de qualquer tributo sem o consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se inclua a impossibilidade de cobrana arbitrria de tributos.

No Absolutismo, as origens oramentrias esto identificadas, fundamentalmente, limitao do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impediam a cobrana arbitrria de tributos.

Se, por um lado, as origens oramentrias so identificadas nas Revolues Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sculos XVII e XVIII, atravs da exigncia de autorizao parlamentar para a cobrana de tributos, por outro, no se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICARDO LOBO TORRES, que:

esses impostos, a rigor, no se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instaurao da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes. [03]

Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais, foi possvel organizar e publicizar as finanas pblicas, o que possibilitou o lanamento e a cobrana regular de tributos efetuados, por uma autoridade fortalecida devido unidade nacional, alm de definir os requisitos e limites para a utilizao dos recursos pblicos.

O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de cobrana de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de intermediao dos senhores feudais, no significou discricionariedade relativa s finanas pblicas. O Estado liberal traou limites claros ao exerccio do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separao dos poderes em Legislativo, Executivo e Judicirio e a criao de um Parlamento permanente demonstravam a existncia de um novo panorama filosfico, poltico e econmico que ref

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