O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO REVISITADO

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    REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 191-194 NOV. 2003

    Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 21, p. 191-194, nov. 2003

    Jussara Reis Pr

    O ORAMENTO PARTICIPATIVO REVISITADO

    O livro A inovao democrtica no Brasil: o oramento participativo, organizado por Leonardo Avritzer eZander Navarro, fruto de um esforo coletivo voltado a examinar, comparativamente, as experincias defuncionamento do oramento participativo (OP) em diversos municpios brasileiros e no estado do Rio Grandedo Sul. O pano de fundo das anlises desenvolvidas nos nove artigos que integram o livro em tela a cidadede Porto Alegre, local em que o OP foi implantado pela primeira vez, como experincia de participao popular,em 1989, durante administrao do Partido dos Trabalhadores (PT). Concomitantemente, o OP de Porto Alegre apontado como fonte de inspirao para outros municpios brasileiros e mesmo para cidades da Europa e daAmrica Latina, que adotam modelos semelhantes ao porto-alegrense. O fio condutor que perpassa osargumentos desenvolvidos nos textos apresentados sintetizado no prefcio de Boaventura de Souza Santos,quando confere ao oramento participativo o carter de inovao institucional, inspirada na idia de democraciaparticipativa e que busca vrias formas de articulao entre as democracias participativa e representativa.

    A obra engloba reflexes tericas e estudos de caso e estrutura-se em trs partes. Em todas as apreciaes,autores e autoras buscam analisar um conjunto de novas e variadas modalidades do oramento participativo,com o intuito de ir alm do debate acadmico contemporneo em que, conforme Avritzer, essa experinciaaparece como fruto da conexo entre os seguintes elementos: um aumento da participao na deciso sobrea distribuio de recursos oramentrios; um aumento do acesso a recursos pblicos e direitos; um aumentoda capacidade de decidir e uma certa capacidade de determinar a regra do processo deliberativo (p.19).

    O exame da relao entre teoria democrtica e oramento participativo, assim como das variaes nosmodelos de OP e dos resultados gerados pela adoo desse tipo de modalidade de participao popular, so omvel da reflexo que tem lugar na primeira parte do livro. A experincia do OP em Porto Alegre e em seuentorno (regio metropolitana) alvo de trs artigos que integram a segunda parte do livro. Finalmente, aextenso do oramento participativo, considerado seu funcionamento em pequenos municpios rurais, nombito do estado do Rio Grande do Sul, na cidade de Chapec (interior de Santa Catarina) e na cidade do Recife(Pernambuco), objeto de estudo dos quatro artigos que compreendem a terceira parte da obra.

    Os dois artigos da primeira parte elaboram uma reflexo terica sobre o OP e examinam aspectos relativosao seu funcionamento, visando a estabelecer algumas das linhas gerais que norteiam os estudos subseqentes.O primeiro deles, intitulado O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico, de LeonardoAvritzer, parte de uma breve descrio sobre o alcance do OP em termos geogrficos, registrando a suaexpanso para uma centena de cidades brasileiras e, em menor quantidade, para localidades europias e latino-americanas. Ao lado disso, o autor adverte que embora muitas delas reivindiquem para si a similaridade com oexperimento porto-alegrense, no caso gacho, no decorrer de mais de uma dcada de experincia, seudesenvolvimento demandou vrias adaptaes que resultaram em uma complexa engenharia de participao.Sendo assim, mesmo realando a sua importncia para fortalecer a democracia local, frisa que promover a suaexpanso ou repeti-lo em outros ambientes no tarefa simples de realizar. Para efeitos dos estudos constantesno livro, prope a definio do OP como uma forma de rebalancear a articulao entre a democraciarepresentativa e a democracia participativa (p.14), com base em quatro elementos: 1) cesso de soberania porquem detm o poder representativo local; 2) reintroduo de elementos de participao local (assembliasregionais, conselhos etc.), combinando-se a mtodos de democracia participativa; 3) auto-regulao soberana,a partir da definio de regras e procedimentos pelos participantes do OP e 4) reverso das prioridades derecursos pblicos locais em prol das populaes mais carentes.

    Antes de passar anlise dos outros estudos reunidos no livro, pertinente fazer mais uma meno aotexto de Avritzer, j que ele inscreve-se como introdutrio aos trabalhos subseqentes. A referncia diz respeito

    AVRITZER, Leonardo & NAVARRO, Zander. (orgs.). 2003. A inovao democrtica no Brasil : ooramento participativo. So Paulo: Cortez.

    Recebido em 26 de julho de 2003.Aprovado em 6 de agosto de 2003.

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    A INOVAO DEMOCRTICA NO BRASIL

    ao que o autor destaca como as quatro categorias que se mostram necessrias existncia do OP: 1) a vontadepoltica do partido que detm o poder; 2) a densidade associativa que corresponde ao grau de coeso e deorganizao da sociedade ou comunidade; 3) os elementos do desenho institucional e 4) a capacidadeadministrativa e financeira para implantar a proposta. Com base nessas categorias, assim como nas principaisanlises tericas feitas acerca do OP na experincia de Porto Alegre e seu papel para a mudana dos elementosestruturais da poltica brasileira, so propostas para a anlise questes como: ser que o conjunto de situaesfavorveis (sociais, histricas e polticas) que contribuem para o bom funcionamento do OP em Porto Alegre condio necessria para sua adoo em cidades com outras caractersticas? Ou, como observa Boaventura deSouza Santos (p. 9): Qual a influncia da escala (cidade grande, mdia, pequena; cidade/estado) para que o OPtorne-se experincia exitosa? [...] Como se determina e avalia a qualidade, a quantidade e a autonomia dosprocessos de participao e de deliberao? Em que condies deve ocorrer a interveno partidria para queno haja perda de autonomia do movimento comunitrio nem clientelismo?

    Ainda no primeiro segmento, o artigo de Brian Wampler sobre Oramento participativo: uma explicaopara as amplas variaes nos resultados prope-se a buscar resposta e explicao para as diferenas nosresultados do OP. Com essa inteno, parte dos seguintes questionamentos tericos: como se deve conceituaresse mecanismo? Que critrios utilizar para avaliar os resultados obtidos pelo OP? Como explicar as variaesnos seus resultados? Aps um breve exame do que denomina base analtica para o entendimento dasprincipais variveis que levam ao sucesso ou fracasso dessas experincias, o autor conclui que os oramentosparticipativos podem ser conceituados como um processo que produz transformao social, como uma instituiodemocrtica e como uma instituio inovadora de elaborao de polticas pblicas (p. 66). Acrescenta a issoque, dadas as mltiplas facetas apresentadas por instituies dessa natureza, as agendas de pesquisa devemincluir outros indicadores, alm dos tradicionais, para que se possa identificar o impacto causado pelo OP. Apartir do exame de temas relacionados racionalizao administrativa, justia redistributiva, capacidade deinvestimento, ao papel da sociedade civil no processo participativo e resgatando experincias empricas defuncionamento do OP, o autor assevera que, se determinado programa apresentar fraco desempenho, semcontar com o apoio da administrao local e de organizaes da sociedade civil, no de estranhar se ele noconseguir recuperar-se.

    Na segunda parte do livro, em O oramento participativo de Porto Alegre (1989-2002): um concisocomentrio crtico, Zander Navarro tece algumas crticas a estudos que analisam esse mecanismo participativo,ao elencar elementos que norteiam os debates sobre esfera pblica e democracia deliberativa e ao questionaros limites da experincia do OP na capital do estado gacho. Como atestado por Avritzer, referindo-se obra emtela, a avaliao de Navarro est em tenso com as anlises de Marquetti e Marcelo Silva, ainda que trate deuma questo semelhante, qual seja, a da qualidade dos processos de participao e de deliberao analisadossob o ponto de vista dos atores que compem o processo participativo (p.27). A preocupao manifesta porNavarro de que um considervel conjunto de pesquisas, em perodo prximo passado, tendendo mais idealizao e ao otimismo sobre o OP, no permitiu revelar as contradies e impasses possveis do processoem desenvolvimento. Todavia, o funcionamento cada vez mais automatizado desse mecanismo e o maiorconhecimento a seu respeito propiciaram, na opinio do autor, que se comeasse a apontar as falhas e oslimites de seu funcionamento. Tendo em vista esse impasse, sugere que os diferentes estudos contidos nestacoleo oferecem abundantes elementos analticos de correo de rota (bem como, por certo, de afirmao demuitos dos componentes do processo, cuja implementao vem sendo bem sucedida) (p.123). Ressalva, noentanto, que h um requisito crucial e decisivo para comear a romper com os limites mais gerais que prendemo OP a uma dimenso bem menor do que sua imagem pblica (idem).

    Na seqncia da exposio, o texto sobre Participao e redistribuio: o oramento participativo emPorto Alegre, de Adalmir Marquetti, busca identificar, pela evidncia emprica, o sucesso obtido pelo experimentoem Porto Alegre, destacando o fato de seu funcionamento ter-se orientado a partir do desenvolvimento dascapacidades distributiva e administrativa na implantao das deliberaes do OP. Para tal, avalia a correlaoexistente entre o efeito distributivo do OP e a capacidade do Municpio em aumentar seu investimento emservios pblicos, utilizando como exemplo o aumento na oferta de servios como os de coleta de lixo, nmerode pontos de iluminao pblica e a quantidade, em metros, de asfalto empregado para manuteno ouconstruo de novas vias. A partir da anlise realizada o autor corrobora os resultados obtidos em outrosestudos que chamam a ateno para o carter redistributivo do OP em Porto Alegre, por beneficiar regies maispobres da cidade com maiores de investimentos (per capita entre 1992 e 2000) e com um nmero maior de obraspor milhares de habitantes (1989 e 2000).

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    REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 191-194 NOV. 2003

    A investigao de Marcelo Kunrath Silva, sobre A expanso do oramento participativo na RegioMetropolitana de Porto Alegre: condicionantes e resultados, tem por objetivo analisar os fatores quecondicionam a implantao de processos de participao direta da populao na discusso do oramentopblico. Partindo da experincia do OP de Porto Alegre, que considera exitosa, discute a disseminao dessemodelo para outros governos municipais e estaduais. Fundamenta a anlise empiricamente, propondo umestudo comparativo entre o caso de Porto Alegre e o dos municpios de Alvorada, Gravata e Viamo (regio dagrande Porto Alegre). Toma por base o ano de 1989, para a capital gacha, e para as outras localidades o anode 1997, momento de implantao do OP nesses municpios. Comparando a realidade do mecanismo participativoem cada um dos locais em tela, o autor conclui que a diversidade dessas experincias varia em decorrncia deconfiguraes prprias, como fruto de articulaes sociais, econmicas, polticas e culturais. Isso implica dizer,segundo o autor, que a simples transposio de um formato de oramento como o de Porto Alegre para outrosmunicpios no garante o xito do empreendimento. Na verdade, diz ele, como demonstra a anlise aquidesenvolvida, as receitas s se mostraram viveis na medida em que adaptaram aos materiais, ferramentas emo-de-obra localmente disponveis, os quais imprimiram determinadas caractersticas prprias aos processosde OP que, em determinados aspectos, os diferenciam significativamente daquilo que era estabelecido nomodelo inicial (p. 184).

    O terceiro conjunto de textos quatro no total principia com o artigo O OP em pequenos municpiosrurais: contextos, condies de implementao e formatos de experincias, de Ana Cludia Chaves Teixeira.Nesse estudo a autora examina como a experincia do OP tem-se disseminado em todo o pas, em especial nasregies Sul e Sudeste, e enumera algumas das dificuldades enfrentadas para o funcionamento em municpioscom menores ndices populacionais. Para tanto, avalia dados de pesquisa nacional sobre oramentosparticipativos, comparando-os com os dos municpios de Icapu (CE), Medianeira e Serranpolis do Iguau(PR). Nas palavras da autora, por meio da anlise foi possvel perceber o quanto a organizao da sociedade,a vontade poltica dos governantes e os recursos disponveis de forma articulada tm impactos sobre asdinmicas do OP (p. 214). Em vista disso, uma das concluses a que chega a de que dentre as caractersticasmais marcantes a diferenciar pequenos municpios dos grandes, onde o OP foi constitudo pela primeira vez,parece ser a menor distncia entre governantes e governados (idem). Ressalta, porm, que, se em municpiosmenores h mais facilidade de estabelecer a relao entre sociedade e Estado, tambm a preciso observarcomo o clientelismo e especialmente o personalismo so repostos quando da implementao do OP (idem).

    Cludia Feres Farias avalia, no segundo texto da ltima parte do livro, o curto perodo de funcionamento doOP no estado do Rio Grande do Sul, em artigo intitulado: Do conflito jurdico ao consenso: uma verso daimplementao do OP-RS. Conforme a autora, a implantao do OP no estado foi marcada por uma srie deconflitos entre o governo estadual, de um lado, e parlamentares, prefeitos e setores organizados da sociedade,de outro, o que acabaria pondo em xeque a prpria legitimidade dessa modalidade de participao. A falta depreocupao em alterar o desenho institucional do OP e de contar, no mbito estadual, apenas com o apoio deatores associados de organizaes comunitrias, sindicatos, clubes de mes e alguns movimentos sociais, soapontados no estudo dentre os motivos que contriburam para impedir o pleno desenvolvimento da experinciado OP estadual. Mesmo assim, observa ela, o esforo de reproduzir no contexto da poltica estadual umarranjo participativo bem-sucedido no nvel municipal desencadeou um processo de aperfeioamento do jogodemocrtico com possveis efeitos de justia distributiva que devem ser avaliados em trabalhos futuros(p. 245).

    A terceira investigao, de Oscar Jos Rover, sobre O oramento participativo de Chapec e sua dimensorural, apresenta um conjunto de elementos para demonstrar a dinmica de funcionamento do OP de Chapec(SC), visando a aprofundar o debate acerca da dimenso rural dessa dinmica. O autor comea o estudotecendo alguns comentrios a respeito da histria da regio de modo a qualificar o contexto scio-econmicoem que se insere a pesquisa, destacando a luta dos trabalhadores do Municpio. A partir da examina a formacomo se estrutura o OP em Chapec, desde a primeira fase de sua implantao, em 1997, com vistas a identificaras possibilidades, as inovaes e os limites que podem resultar da implantao dessa experincia de participaopopular na construo oramentria. Adverte que, quando se trata de considerar a participao como peafundamental para ampliar os processos democrticos, especialmente em espaos locais, so muitas asrespostas que se tem de encontrar no que compete factibilidade dos processos participativos. Ao mesmotempo, considera que se ainda se verificam inadequaes no desenho institucional do OP na regio, incluindodificuldades na articulao das dinmicas de representao ou, ainda, enfrentamentos com prticas polticastradicionais, tambm digno de nota que a implantao do OP, em Chapec, foi capaz de dinamizar a troca de

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    A INOVAO DEMOCRTICA NO BRASIL

    experincias, de desenvolver a criatividade local e de permitir o debate de idias enfim, de abrir novosespaos de participao e de ao cidad.

    Finalmente, o texto de Tarcsio da Silva, sob o ttulo Da participao que temos que queremos: oprocesso do oramento participativo na cidade do Recife, traz ao debate um experimento especfico departicipao popular, que difere dos demais estudos de caso apresentados, por vrias razes: de uma parte, porsituar-se em uma das regies do pas (Nordeste) que registra a menor a presena de mecanismos dessanatureza; de outra parte, por situar-se em um local com forte tradio de associativismo comunitrio, sem queisso se tenha revertido em um tipo de organizao social capaz de garantir a presena efetiva de setores maisamplos da populao na gesto da coisa pblica. O caso do Recife, como mostra Tarcsio da Silva, tambmexpressa outras especificidades, dentre elas a predominncia do poder pblico no processo de deliberao etomada de decises e a falta de autonomia poltica dos segmentos sociais marca da administrao municipalque propiciou a implantao do OP (1993-1996) e da que a sucedeu (1997-2000). Para o autor, as mudanasintroduzidas pela atual administrao na metodologia e no modelo do OP do Recife, baseadas no programa dePorto Alegre, so promissoras, em particular porque buscam ampliar o espao de participao da populao napoltica local. Nesse sentido, o autor mostra-se otimista em relao ao andamento desse processo, no obstanteconsidere prematura qualquer anlise que pretenda, hoje, dimensionar os resultados da implantao do novomodelo de OP no Recife.

    Como pode ser visto, o livro A inovao democrtica no Brasil apresenta uma variedade de estudos econstitui-se em esforo singular no tratamento de um tema ao mesmo tempo inovador e polmico. Por esseprisma, as distintas investigaes desenvolvidas ao longo deste livro, ao problematizarem o fenmeno dooramento participativo, so um convite para o(a) leitor(a) que se interessa pelo debate sobre formas alternativasde participao poltica e de democracia.

    Jussara Reis Pr (jpra@orion.ufrgs.br) Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) eProfessora do Programa de Ps-graduao em Cincia Polcia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul(UFRGS).

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