o orçamento participativo e a democratização da gestão pública

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5/20/2018 OOramentoParticipativoeaDemocratizaoDaGestoPblica-slidepdf.com http://slidepdf.com/reader/full/o-orcamento-participativo-e-a-democratizacao-da-gestao-pub Rev. Adm. Pública — Rio de Janeiro 48(4):797-820, jul./ago. 2014 O Orçamento Participativo e a democratização da gestão pública municipal — a experiência de Vitória da Conquista (BA) Flávio Santos Novaes Universidade Federal da Bahia (Ufba) Maria Elisabete Pereira dos Santos Universidade Federal da Bahia (Ufba) Este artigo discute as possibilidades do Orçamento Participativo (OP) de ampliar a democratização da gestão pública e de interferir efetivamente na destinação de recursos municipais. Parte-se da teoria da democracia participativa e do histórico do OP no Brasil para analisar a experiência de Vitória da Conquista (BA). Recorrendo a pesquisa documental, entrevistas, observação direta e aplicação de questionários a delegados do IX Congresso do OP de Vitória da Conquista (2011), o trabalho conclui que essa experiência contribuiu parcialmente com a democratização da gestão municipal, uma vez que não consistiu em fórum de efetiva participação da população na definição de políticas públicas e na aplicação de recursos municipais. P  A L AV R A S - CHAVE: orçamento participativo; democracia participativa; gestão municipal. Presupuesto Participativo y la democratización de la gestión pública municipal — la experiencia de Vitória da Conquista, Brasil Este artículo analiza las posibilidades del Presupuesto Participativo (OP) para ampliar la democratización de la gestión pública y de intervenir con eficacia en la asignación de los recursos municipales. Se inicia con la teoría de la democracia participativa y la historia del OP en Brasil para analizar la experiencia de Vitória da Conquista, Bahia. Usando la investigación documental, entrevistas, observación directa y cuestionarios a delegados del IX Congreso del OP de Vitoria da Conquista (2011), el artículo concluye que esta experiencia contribuye parcialmente a la democratización de la gestión municipal, ya que no es foro para discutir la participación efectiva de los ciudadanos en la formulación de políticas y la aplicación de los recursos públicos municipales. P  ALABRAS  CLAVE: presupuesto participativo; democracia participativa; gestión municipal. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-76121668  Artigo recebido em 31 jul. 2013 e aceito em 25 abr. 2014.

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  • Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 48(4):797-820, jul./ago. 2014

    O Oramento Participativo e a democratizao da gesto pblica municipal a experincia de Vitria da Conquista (BA)

    Flvio Santos NovaesUniversidade Federal da Bahia (Ufba)

    Maria Elisabete Pereira dos SantosUniversidade Federal da Bahia (Ufba)

    Este artigo discute as possibilidades do Oramento Participativo (OP) de ampliar a democratizao da gesto pblica e de interferir efetivamente na destinao de recursos municipais. Parte-se da teoria da democracia participativa e do histrico do OP no Brasil para analisar a experincia de Vitria da Conquista (BA). Recorrendo a pesquisa documental, entrevistas, observao direta e aplicao de questionrios a delegados do IX Congresso do OP de Vitria da Conquista (2011), o trabalho conclui que essa experincia contribuiu parcialmente com a democratizao da gesto municipal, uma vez que no consistiu em frum de efetiva participao da populao na definio de polticas pblicas e na aplicao de recursos municipais.

    Palavras-chave: oramento participativo; democracia participativa; gesto municipal.

    Presupuesto Participativo y la democratizacin de la gestin pblica municipal la experiencia de Vitria da Conquista, BrasilEste artculo analiza las posibilidades del Presupuesto Participativo (OP) para ampliar la democratizacin de la gestin pblica y de intervenir con eficacia en la asignacin de los recursos municipales. Se inicia con la teora de la democracia participativa y la historia del OP en Brasil para analizar la experiencia de Vitria da Conquista, Bahia. Usando la investigacin documental, entrevistas, observacin directa y cuestionarios a delegados del IX Congreso del OP de Vitoria da Conquista (2011), el artculo concluye que esta experiencia contribuye parcialmente a la democratizacin de la gestin municipal, ya que no es foro para discutir la participacin efectiva de los ciudadanos en la formulacin de polticas y la aplicacin de los recursos pblicos municipales.

    Palabras clave: presupuesto participativo; democracia participativa; gestin municipal.

    DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-76121668Artigo recebido em 31 jul. 2013 e aceito em 25 abr. 2014.

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    The Participatory Budget and the democratization of the municipal public management the experience of Vitria da Conquista, BrazilThis article discusses the possibilities of the Participatory Budget (PB) to expand the democratization of the public management and to effectively intervene in the allocation of municipal resources. It starts from the theory of the participatory democracy and the from PBs history in Brazil to analyze the experience of Vitria da Conquista, Bahia. Using documentary research, interviews, direct observation and questionnaires to the delegates of the IX Congress of Vitria da Conquista PB (2011), we con-clude in this article that this experience partially contributed to the democratization of the municipal management, since it was not considered a forum of effective participation of the population in the definition of public policies and in the application of municipal resources.

    Keywords: participatory budget; participatory democracy; municipal management.

    1. Introduo

    Com a redemocratizao da sociedade brasileira, a partir dos anos 1980, novos espaos de participao da sociedade civil foram criados na tentativa de romper com os limites de um Estado com resqucios autoritrios, centralizadores, clientelistas e patrimonialistas. O novo arcabouo constitucional criado em 1988 estabeleceu mecanismos institucionais de partici-pao, abrindo sociedade diferentes possibilidades de atuao no aparato estatal. Surgiram assim experincias consideradas inovadoras por incorporarem a participao do cidado na definio de polticas pblicas e em decises no mbito da gesto local, a exemplo dos conse-lhos gestores, das conferncias de polticas, dos oramentos participativos e de outros fruns. Essa inovao institucional e organizacional despertou o interesse de pesquisadores, gestores e cidados sobre sua dinmica e sobre seus resultados para a gesto pblica e para a vida da populao, e tem levado ao questionamento se essas instituies tm efetivamente sido capa-zes de alterar e de democratizar a gesto da res publica.

    Na busca dessa compreenso, este artigo tem como objetivo discutir se o Oramento Participativo contribui para a democratizao da gesto pblica municipal e da distribuio dos seus recursos oramentrios, tomando como caso de estudo a experincia de Vitria da Conquista-BA. Fundamentam essa reflexo tericos da democracia como Boaventura Santos (2009a), Coelho e Nobre (2004), Dahl (1981, 2006), Held (2007), Pateman (1970), Santos e Avritzer (2009) e Sartori (1994). O trabalho realiza uma caracterizao do oramento par-ticipativo no Brasil discutindo seus principais avanos e limites e apresenta a experincia do Oramento Participativo de Vitria da Conquista (BA) (OP-VC), que analisado em seu per-curso, suas caractersticas e desafios, sendo o mesmo confrontado com os desafios suscitados por questes relativas democratizao da gesto pblica e da aplicao de seus recursos oramentrios.

    A escolha do OP-VC se justifica pelo seu pioneirismo na Bahia e no Nordeste brasileiro, alm do fato de desenvolver-se ininterruptamente ao longo de 16 anos (de 1997 a 2012) em meio a sucessivas gestes municipais com mesmo projeto poltico. Essas caractersticas diferenciam essa experincia de outras observadas no Brasil, despertam o interesse de pes-

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    quisadores e gestores pblicos, permitem analisar o aprofundamento de experincias locais participativas e a consolidao de algumas de suas prticas.

    Essa discusso se situa em um contexto poltico bastante distinto daquele que deu ori-gem ao oramento participativo na dcada de 1980. Apesar da atualidade da proposta de implementao de mecanismos de participao e controle democrtico da gesto pblica, as foras polticas que introduziram o OP como opo contra-hegemnica esto, hoje, na condi-o de governo, minimizando o carter contestatrio anteriormente existente. Alm disso, o processo de disseminao dessa ferramenta de gesto representa uma apropriao do instru-mento, com o enfraquecimento do seu papel de catalisador da participao popular, e perda do acentuado carter ideolgico e partidrio inicialmente verificado.

    nesse cenrio que a referida experincia se converte em um estudo de caso nico (Yin, 2005), sendo utilizada uma abordagem qualitativa que envolve tcnicas como anlise de documentos, pesquisa bibliogrfica, entrevistas, observao direta e questionrios (Coo-per e Schindler, 2003:132). As entrevistas utilizadas nesta pesquisa foram do tipo abertas, semiestruturadas (presenciais e gravadas em udio) e tambm estruturadas (escritas), encaminhadas e respondidas por meio de correio eletrnico. O uso de diferentes estratgias requereu, para a anlise dos dados obtidos, a utilizao do recurso da triangulao de dados (Flick, 2009).

    Ao longo do trabalho de campo, foram entrevistados integrantes e ex-integrante da equipe do Oramento Participativo de Vitria da Conquista, secretrios municipais ligados ao processo de idealizao e implantao do OP-VC, secretrios municipais com vinculao funcional ao oramento participativo, integrantes de movimentos sociais que acompanham e estudam o processo do OP-VC, vereadores da oposio e militantes sindicais das categorias dos servidores municipais, em especial dos professores e dos servidores da sade, que esto dentre as mais numerosas.

    As entrevistas foram complementadas com o recurso da observao direta e de ques-tionrios, aplicados a 350 delegados do IX Congresso do OP-VC (2011), escolhidos de modo no probabilstico, como amostra por convenincia ou acidental (Barros e Lehfeld, 1990), dentre os seus 530 delegados eleitos, dos quais 263 questionrios foram respondidos e devol-vidos ao pesquisador (75%) e 262 foram considerados vlidos, buscando identificar o perfil socioeconmico dos delegados, suas percepes sobre o processo participativo e sobre os seus resultados. Para a anlise desses dados recorreu-se ao software Sphinx Lxica.

    Alm das entrevistas e dos questionrios, foram consultados documentos oficiais do OP-VC, como atas de congressos e plenrias regionais, ofcios, histricos do OP-VC, jornais, bole-tins, regimentos internos, relatrios com propostas de grupos temticos, relaes de obras em andamento, relaes de demandas aprovadas e demandas atendidas. Por meio da pesquisa bibliogrfica sobre o caso estudado, foram consultadas e analisadas dissertaes de mestrado que avaliaram o OP-VC, como Andrade (2005) e Rocha (2008), alm de outros estudos que tambm abordaram a experincia de Vitria da Conquista (BA), a exemplo de Milani (2007), Mota (2007), Pinho (2006) e Pires e Tomas (2007).

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    O presente artigo se estrutura da seguinte forma: a seo 2 apresenta uma reflexo sobre a teoria da democracia participativa e o oramento participativo; a seo 3 caracteriza o oramento participativo no Brasil, avaliando seus avanos e limites; por sua vez, a seo 4 analisa o percurso do Oramento Participativo de Vitria da Conquista (BA) (OP-VC), discu-tindo caractersticas, limitaes e desafios ao longo de sua existncia, cotejando as possibili-dades de democratizao da gesto municipal e do seu oramento, para ento chegarmos s consideraes finais.

    2. Oramento Participativo e democracia participativa

    Alguns autores no campo da teoria democrtica enfatizam os temas da participao e da deliberao como o centro de um grande debate sobre a renovao da democracia (Avritzer, 2009b; Coelho e Nobre, 2004; Held, 2007; Santos, 2009a). Desse modo, a recente experi-ncia de democratizao do Brasil passa a se constituir em uma referncia, dada a criao de canais de participao e deliberao com a redemocratizao a partir dos anos 1980, a exemplo do oramento participativo, dos conselhos gestores de polticas pblicas, dos meca-nismos de deliberao no interior das agncias de regulao, das conferncias, da legislao participativa e das audincias pblicas. Esses mecanismos assumem maior importncia se comparados com a suposta perda de vitalidade da democracia nos pases capitalistas do Norte (Coelho e Nobre, 2004).

    Held (2007) destaca que a relativa tranquilidade em torno da institucionalizao de instrumentos democrticos nos anos 1990 deu lugar a presses internas e externas e abriu espaos para se repensar a capacidade de essa forma de gesto viabilizar a participao dos cidados e o desenvolvimento social, alm de se contrapor apatia que toma conta do cida-do nos tempos atuais. Para o autor, o conceito clssico de democracia se encontra associado participao poltica; ele acrescenta ainda que, diante dos questionamentos democracia como forma de governo em que o povo governa, muito provavelmente o seu significado per-manea instvel, passvel de dvidas e controvrsias.

    Tendo como objeto central da sua anlise as variantes de democracia, Held (2007) apresenta dois tipos gerais e que se opem a democracia direta ou participativa e a demo-cracia liberal ou representativa para, em seguida, discutir alguns modelos clssicos e os modelos recentes de democracia. Estes ltimos seriam o elitismo competitivo, o pluralismo, a democracia legal, a democracia deliberativa e a democracia participativa. Todavia, interessa aqui abordar apenas esta ltima.

    Em verdade, o conceito de democracia participativa tem mltiplas fontes de inspirao, a exemplo de Rousseau, da tradio anarquista, das posturas marxistas libertrias e dos plura-listas (Held, 2007). O referido conceito pode ser considerado un nuevo modelo de democracia emergente, tendo sido aprofundado por autores da chamada Nova Esquerda, como Carole Pateman e C. B. Macpherson, por volta dos anos 1960 (Held, 2007:300).

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    Como afirma Carole Pateman (1970), o termo participao tornou-se popular no vo-cabulrio poltico durante os anos 1960, impulsionado pelas insatisfaes e reivindicaes de vrios segmentos sociais. Desde ento, o termo se refere a uma variedade de situaes, circunstncias e realidades sociais. A convico dos tericos clssicos da democracia na ideia da ampla participao do conjunto das pessoas deveria ser revisada, segundo Pateman (1970), uma vez que nas abordagens ortodoxas o conceito de participao tem um papel bem reduzido e seria at maior a preocupao com a estabilidade do sistema poltico do que pro-priamente com uma larga participao.

    Para a autora, mesmo as teorias sobre democracia formuladas no sculo XX, como a de Joseph Schumpeter, que criticava aspectos da doutrina clssica e teve grande influncia na teoria poltica moderna, no enfatizavam o papel central da participao, uma vez que, para Schumpeter, (...) his revised theory it is the competition by potential decision makers for the peoples vote that is the vital feature (Pateman, 1970:4). Esse conceito de democracia se ca-racteriza pela competio das elites por liderana e essa competio poltica por votos se com-para disputa de mercado, assemelha eleitores a consumidores. Tericos da contempornea teoria da democracia, como Berelson, Dahl, Sartori e Eckstein, tambm no teriam, na opinio de Pateman (1970), explorado o papel da participao na sociedade democrtica. Dahl, por exemplo, apresenta argumentos sobre os possveis riscos de um aumento da participao das pessoas comuns (Pateman, 1970:10).

    Onde estariam, ento, as razes de uma teoria da participao? Segundo Pateman (1970:20), nas teorias de J. S. Mill e J. J. Rousseau, para as quais (...) participation has far wider functions and is central to the establishment and maintenance of a democratic polity (...). Assim, a autora destaca entre os tericos da participatory democracy J. S. Mill e Rousseau, este ltimo reconhecido como um dos fundadores do debate sobre a democracia participativa. H ainda destaque para a contribuio de G. D. H. Cole.

    Boaventura Santos (2009a) insere as discusses em torno da democracia participativa no contexto da chamada globalizao neoliberal, no qual estariam em confronto duas con-cepes (similares aos dois tipos gerais de Held, 2007): o modelo hegemnico de demo-cracia (democracia liberal, representativa) e a democracia participativa ou democracia po-pular. Esta ltima teria assumido uma nova dinmica (...) protagonizada por comunidades e grupos sociais subalternos em luta contra a excluso social e a trivializao da cidadania, mobilizados pela aspirao de contratos sociais mais inclusivos e de democracia de mais alta intensidade (Santos, 2009a:32).

    Santos e Avritzer (2009) sugerem o estreitamento dos vnculos entre democracia par-ticipativa e democracia representativa e propem uma soluo diferente daquela da teoria hegemnica, apontando duas formas de arranjo que seriam uma resposta alternativa ao pro-blema democrtico: a combinao entre democracia representativa e democracia participati-va por meio de expedientes como a coexistncia e a complementaridade.

    preciso ressaltar que, dentre os tericos da democracia, existem posies menos otimistas em relao s possibilidades da democracia participativa. Robert Dahl (1981), por exemplo, quando contrasta hegemonias e poliarquias, considera que estas ampliam as

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    possibilidades de participao e do maior autonomia aos indivduos e grupos em relao ao governo; mesmo assim, aponta crescente desinteresse pela participao em sociedades modernas e democrticas. Algumas explicaes para esse desinteresse seriam a reduzida recompensa atribuda participao, a descrena quanto s possibilidades de a partici-pao alterar os resultados da vida poltica, a crena do indivduo na limitao dos seus conhecimentos, que reduziria a eficcia da sua ao, ou mesmo os obstculos colocados participao na vida poltica.

    Dahl (2006) analisa as propostas do Students for a Democratic Society, de 1962, por mudanas pacficas em direo a uma sociedade mais justa e mais democrtica, considerando uma soluo de democracia participativa que encontrava forte oposio no sistema poltico norte-americano, alm de obstculos como o tempo requerido para a participao e os limites viveis para uma ampla participao. Suas reflexes apontam a possibilidade de aumento da desigualdade poltica e da irrelevncia da democracia, sendo a esperana de igualdade pol-tica plena vista como fora do alcance, embora Dahl (2006) acredite que a cultura dominante do consumismo competitivo, incapaz de gerar felicidade, possa levar mais norte-americanos a descobrirem que a qualidade de suas vidas poderia ser melhorada por meio da ao cvica, de uma cidadania ativa e empenhada.

    Tambm ctico em relao democracia participativa, Sartori (1994) a associa s no-es prximas e mais claras de democracia direta, democracia de referendo, democracia eleitoral e democracia representativa, das quais a democracia participativa tanto se aproxima quanto se afasta. O autor chega a negar a democracia participativa como uma novidade ou mesmo como uma teoria por si s, pois entende que o status de teoria e sua novidade depen-dem da centralidade atribuda ao conceito de participao.

    Se a participao for compreendida como envolvimento pessoal e ativo, como essncia das microdemocracias, de pequenos grupos, segundo Sartori (1994), a democracia partici-pativa se aproxima perigosamente do terreno do chamado elitismo, que ela tanto critica. Por isso, sua opinio que (...) o tomar parte significativo, autntico e real apenas no mbito de pequenos grupos (Sartori, 1994:160) e que isso levaria a democracia participativa apenas a enfatizar e a dar importncia a grupos pequenos e intensos, o que um dos significados do elitismo.

    De todo modo, essa discusso em torno dos modelos de democracia pode ser relacio-nada com as discusses em torno do oramento participativo, sendo possvel entender esses experimentos no apenas como caractersticos de um determinado modelo ou tipo de demo-cracia, mas como uma experincia que transita entre diferentes modelos e talvez seja essa a sua relevncia e novidade, a razo da sua vitalidade e do interesse que desperta.

    O oramento participativo um tema que ganhou relevncia nas ltimas dcadas, es-pecialmente aps a experincia iniciada na cidade de Porto Alegre, em 1989, que foi am-plamente estudada e ainda desperta interesse nacional e internacional de acadmicos e de gestores pblicos. Outro exemplo considerado bem-sucedido o OP de Belo Horizonte, que tambm tem sido muito pesquisado, sendo ambos amplamente discutidos em estudos rea-lizados por Boaventura Santos (2009a, 2009b), Avritzer (2003, 2009a, 2009b), Avritzer e

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    Navarro (2003), Fedozzi (1997), Genro e Souza (1997), Marquetti (2003), Wampler (2003), dentre outros.

    Outras experincias de OP no tiveram a mesma repercusso e sucesso das de Porto Alegre e Belo Horizonte, a exemplo dos casos de So Paulo, Salvador e Recife, como se ver. Essa constatao desperta o interesse em pesquisar outras experincias de OP, como a de Vit-ria da Conquista (BA), na tentativa de identificar suas caractersticas e avaliar esse instrumen-to de controle social da populao sobre o poder pblico municipal, em especial o Executivo, discutindo particularmente se o OP democratiza a sua gesto e se pode contribuir para uma melhor distribuio dos recursos pblicos para toda a populao.

    Autores como Wampler (2003), por exemplo, discutem a relao entre democracia par-ticipativa, distribuio dos recursos oramentrios e eficincia da administrao pblica, defi-nindo critrios a serem utilizados na avaliao dos resultados do OP em trs reas especficas: a democracia, a racionalizao da administrao local e a justia redistributiva. Na concepo do autor, o OP representa um processo de construo de polticas que modifica as prticas anteriores de planejamento e de elaborao oramentria no Brasil e um meio de aprovar polticas pblicas com potencial para tornar mais eficiente o uso dos recursos escassos, devido ao monitoramento dos gastos e obras pelos cidados.

    Por sua vez, Kliksberg (2007) situa o OP em meio a um processo de ampliao da par-ticipao na Amrica Latina e tambm de crescimento da presso da cidadania da regio por mais participao. Alertando sobre os obstculos participao, o autor assinala a existncia do risco de frustraes com algumas promessas participativas que depois se revelam prticas clientelistas ou manipulativas, alm de questionar se o impulso participativo observado no incio do sculo XXI no seria apenas mais uma moda ou se representa condies favorveis para uma slida participao no contexto histrico latino-americano.

    Pesquisando experincias de participao social na Amrica Latina e na Europa, Milani (2008) ressalta o carter de inovao das experincias latino-americanas, inclusive servindo de modelo aos pases do Norte para se pensar a democracia e suas possveis reformas. O pres-suposto do autor de que a participao social tornou-se, j nos anos 1990, um dos princpios organizativos dos processos de elaborao das polticas pblicas e de deliberao democrtica em nvel local.

    O contexto da Amrica Latina, segundo Kliksberg (2007), de aprofundamento dos processos de democratizao, observando-se sociedades civis mais ativas e articuladas (o que favorece o surgimento de prticas da democracia participativa), inclusive ampliando o nme-ro das denominadas Organizaes da Sociedade Civil (OSC). O autor aponta tambm as boas taxas de crescimento econmico observadas na regio, no perodo de 2004 a 2006, embora os avanos polticos e econmicos e a existncia de um excepcional potencial de recursos natu-rais ainda convivam com agudos problemas sociais, como a pobreza e a pobreza extrema.

    Assim, num contexto de pobreza persistente (Kliksberg, 2007:542), com destaque negativo para o Brasil, possvel falar numa dinmica na Amrica Latina em que os agudos nveis de desigualdade favorecem a reproduo contnua dessa mesma desigualdade, impe-dindo a reduo da pobreza mesmo em conjuntura de crescimento econmico. Esse paradoxo

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    leva o autor a questionar o papel da participao en la regin ms desigual del planeta (Kliks-berg, 2007:542).1 Milani (2008) tambm indaga quem participa dos instrumentos participa-tivos criados na Amrica Latina e quais desigualdades subsistem no processo de participao, a exemplo das diferenas entre a participao de homens e mulheres ou das desigualdades quanto participao de associaes mais consolidadas ao lado de outras menos estruturadas.

    Tem-se, aqui, um importante questionamento sobre as possibilidades da democracia participativa diante do problema da desigualdade social. Uma soluo proposta por Kliksberg (2007) estaria na busca de um grande acordo (gran concertaccin), envolvendo o Estado, as empresas e a sociedade civil, na tentativa de ampliar a equidade na Amrica Latina, podendo ser a participao um grande dinamizador dessas polticas e acordos. Afirmando a viabilida-de da participao na Amrica Latina, Kliksberg (2007) aponta a existncia de experincias significativas de participao em quase todos os pases da regio e analisa trs exemplos que considera exitosos: o Oramento Participativo de Porto Alegre, a Villa El Salvador (Peru) e a cidade de Rosrio (Argentina). Vale frisar que estes dois ltimos exemplos tambm incor-poraram entre suas prticas democrticas o pressupuesto participativo, influenciados pela experincia porto-alegrense.

    A discusso sobre a democracia participativa como meio de aprofundar os processos democrticos existentes e de enfrentar as desigualdades sociais e as demandas de maior en-volvimento da sociedade civil na definio dos rumos da gesto pblica passa pela compre-enso da dinmica de fruns criados nas ltimas dcadas, como o OP e outras instituies participativas. Vejamos a seguir como o oramento participativo se desenvolveu no Brasil e suas possibilidades de ampliar a democracia.

    3. O Oramento Participativo no Brasil

    Experincias de participao popular na gesto local, incluindo o oramento pblico, so co-nhecidas desde a dcada de 1970, com destaque para os casos de Lajes (SC) e Boa Esperana (ES), entre 1978-82, seguidos de outros como Vila Velha (ES), Diadema (SP), Piracicaba (SP) (Bossois, 1987; Pires, 2000, 2001). Segundo Pires (2000), na fase de 1989-92 surgiram as experincias participativas lideradas pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que tinham duas caractersticas essenciais: tornar o oramento municipal um catalisador da participao po-pular e ter um acentuado carter poltico-ideolgico. So dessa fase os casos de Porto Alegre (RS), Santo Andr e Santos (SP), Ipatinga e Betim (MG) e outros.

    O oramento participativo no Brasil tem sido estudado por autores como Avritzer (2003, 2009a, 2009b), Fedozzi (1997), Genro e Souza (1997), Navarro (2003), Pires (2000, 2001), Ruiz Sanchz (2002) e Wampler (2003). Um estudo de relativa repercusso foi realizado por Santos (2009b), juntamente com Avritzer (2009a), que estudaram o OP de Porto Alegre, o

    1 Essa afirmao pode ser relativizada quando se pensa na frica, em especial na frica subsaariana.

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    de maior projeo nacional e internacional, e o compararam com diferentes experincias de democracia participativa no Hemisfrio Sul (Moambique, Colmbia, frica do Sul, ndia) e em Portugal.

    Avritzer (2009a) afirma que a reivindicao dos conselhos populares de participao no oramento de Porto Alegre remonta a 1986, ainda na gesto do Partido Democrtico Tra-balhista (PDT). Todavia, a criao de uma instncia participativa de deliberao sobre o ora-mento somente teve incio na gesto seguinte, liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), em resposta ao de mltiplos atores, aliada existncia de um forte movimento comunit-rio na cidade e recuperao da ideia de cidadania pela sociedade civil brasileira.

    No caso de Belo Horizonte (MG), o OP teve incio em 1993, quando o PT liderava a Frente BH Popular, e tinha entre suas propostas de gesto o envolvimento efetivo da popula-o nas decises sobre os investimentos dos recursos pblicos. Embora a nova gesto tivesse herdado uma situao financeira difcil e contasse com poucos recursos para investimentos, foi possvel realizar mobilizaes e envolver a populao para discutir sobre obras e outros empreendimentos a serem realizados no ano seguinte (Gomes, 2005). Com o OP em Belo Horizonte foram criados critrios como a distribuio de recursos de forma diretamente pro-porcional populao e inversamente proporcional renda, descentralizando as polticas de urbanizao da cidade, numa tentativa de alcanar a chamada inverso de prioridades, canalizando recursos para as regies mais carentes e populosas. Uma inovao do municpio foi a criao do Oramento Participativo da Habitao, em 1996, responsvel por parte de sua poltica habitacional.

    Para Santos (2009b:457-458), o OP de Porto Alegre foi (...) uma iniciativa urbana orientada para a redistribuio dos recursos da cidade a favor dos grupos sociais mais vulne-rveis, usando os meios da democracia participativa, uma inovao institucional que tinha como vetores a eficcia administrativa, a responsabilidade e a qualidade da participao, a autonomia. Em sua anlise, o OP de Porto Alegre seria uma forma de gesto pblica capaz de romper com a tradio autoritria e patrimonialista das polticas pblicas, por meio da par-ticipao direta da populao em diferentes fases, desde a preparao at a implementao oramentria, definindo prioridades para investimentos.

    O OP de Porto Alegre funciona com base nas assembleias plenrias regionais e temti-cas, nos fruns de delegados e no Conselho do OP. So realizadas duas rodadas de assem-bleias plenrias em cada uma das 16 regies e em cada uma das seis reas temticas. A regio-nalizao uma caracterstica do OP de Porto Alegre e funciona (...) de acordo com critrios socioespaciais e com a tradio de organizao comunitria da cidade (Santos, 2009b:471). Para Santos (2009b), o Conselho do Oramento Participativo (COP) a principal instituio participativa, uma oportunidade de os cidados eleitos tomarem conhecimento das finanas municipais, na qual se discutem e definem critrios gerais para a distribuio dos recursos, alm de frum em que so defendidas as prioridades das regies e dos temas.

    Analisando as experincias de Belo Horizonte e de Porto Alegre, Avritzer (2009a:576) define o OP como (...) uma poltica participativa em nvel local que responde a demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuio mais justa dos bens pblicos nas cidades brasilei-

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    ras, composto por uma etapa de participao direta dos interessados e outra etapa em que tal participao se d por meio do conselho de delegados. Na cidade de Porto Alegre ocorre uma primeira rodada de assembleias regionais e temticas, seguida de uma rodada interme-diria de tais assembleias, e um terceiro momento, que a segunda rodada de assembleias (Fedozzi, 1997). J em Belo Horizonte so realizadas duas rodadas de assembleias regionais e um frum de prioridades regionais (no qual o formato final do oramento definido). Neste ltimo so eleitos os delegados que monitoraro as obras aprovadas por meio da Comfora (Comisso de Fiscalizao do OP). Existe ainda um processo interno de debate, representado pelas Caravanas de Prioridades, que um processo de negociao entre membros de cada uma das comunidades ou sub-regies do OP, com a visita de delegados eleitos s propostas de obras apresentadas para definir quais sero aprovadas.

    Uma caracterstica comum aos processos de OP de Belo Horizonte e de Porto Alegre a existncia das assembleias regionais, uma prtica comum aos movimentos comunitrios, como outras que resultaram das mobilizaes populares dos anos de 1970 e 1980, que bus-cavam a ampliao da participao e o estabelecimento de critrios de justia no processo de deliberao para aumentar a sua credibilidade.

    Ao contrrio das experincias participativas de Belo Horizonte e de Porto Alegre, consi-deradas por muitos autores exemplos de OP bem-sucedidos, ainda que por determinado per-odo, outros casos de oramento participativo no apresentaram tanto sucesso. Em Recife, nas gestes municipais dos perodos de 1993-96 e 1997-2000, ocorreu um exemplo malsucedido de OP, cujas razes estariam na falta de empenho por parte da administrao municipal em fortalecer o mecanismo participativo, na tentativa de incorporao pela sociedade poltica de lideranas do movimento comunitrio (Avritzer, 2003; Colho, 2007). O estudo de Fernan-des (2004) revela que Jarbas Vasconcelos (do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB), aliado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), foi eleito prefeito do Recife, em 1992, com proposta de democratizao da gesto municipal, estimulando a orga-nizao dos conselhos setoriais previstos na Constituio Federal e na Lei Orgnica Municipal, desenvolvendo o Programa Prefeitura nos Bairros, do qual surgiu a ideia de realizar o ora-mento participativo, que no foi implementado em sua gesto, sendo apenas estabelecido o plano de investimento regionalizado (1996).

    A gesto seguinte, 1997-2000, comandada pelo Partido da Frente Liberal (PFL), com o apoio de Jarbas Vasconcelos (PMDB), implantou o OP, embora contasse com a resistncia da Cmara dos Vereadores, que aprovou uma indicao para a sua extino, gerando uma crise poltica na gesto municipal, solucionada com a permisso para que os vereadores pudessem incluir seus projetos no OP (Fernandes, 2004:198-199). Porm, a razo do insu-cesso do OP recifense tambm poderia ser buscada na incapacidade do seu desenho institu-cional em transferir elementos deliberativos para as prprias comunidades ou associaes, aliada ao reduzido nvel de execuo oramentria de obras aprovadas pelo OP (Avritzer, 2003; Colho, 2007).

    Por sua vez, na experincia verificada em Salvador, na gesto de 1993-96, no teria existido interesse poltico em descentralizar o processo decisrio, houve problemas de articu-

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    lao entre planejamento e oramento, alm de uma limitao de recursos para investimen-tos, o que resultou em insucesso (Boschi, 1999; Fernandes, 2004). A gesto municipal do perodo 1993-96 era comandada por Ldice da Mata, do PSDB, que liderava uma coligao de nove partidos de esquerda e centro-esquerda (Fernandes, 2004:177), e derrotara o candidato do PFL, apoiado pelo governador Antnio Carlos Magalhes, liderana autoritria do Estado e expoente do chamado Carlismo.

    Alm das dificuldades que a prefeita enfrentou com o elevado endividamento da prefei-tura, havia divergncias internas em seu partido e cerco poltico sua gesto, patrocinado pelo referido governador, por meio do boicote da mdia controlada por sua famlia e da realizao de obras na cidade pelo governo estadual, (...) provocando uma competio entre esferas de governo pela gesto urbana do municpio (Fernandes, 2004:181). Por fim, a implantao do OP em Salvador no era um compromisso partidrio (PSDB), tampouco resultado de uma poltica corrente de participao (ao contrrio de Belo Horizonte e Porto Alegre), mas apenas uma tentativa de sintonizar a gesto local com as tendncias modernizadoras ento vigen-tes no pas, mais do que uma opo efetiva de incluir a participao social na gesto. Nesse sentido, a tentativa de implantar o oramento participativo em Salvador no foi bem-sucedida e no teve qualquer repercusso institucional capaz de pressionar a gesto municipal subse-quente a manter tal poltica (Fernandes, 2004:187).

    Outra tentativa de pouco sucesso na implantao do OP ocorreu na cidade de So Paulo (SP). Na primeira gesto do PT (1989-92), embora constasse da plataforma de campanha o governo com auxlio dos conselhos populares, o OP no foi implantado (...) devido forte setorizao e compartimentalizao da ao de governo e fragmentao dos movimentos sociais de forte cunho setorial nas reas de sade e habitao (Ruiz Snchez, 2002:22). Para Avritzer (2009b), na segunda gesto do PT (2001-04), a prefeita Marta Suplicy optou por transferir as polticas participativas para lideranas minoritrias esquerda da coalizo governante, o que resultou na pouca efetividade das deliberaes tomadas pelos mecanismos participativos, inclusive o OP, que foi implantado por ter sido uma promessa de campanha.

    Embora a gesto de Marta Suplicy tenha criado o OP, fortalecido os conselhos existen-tes, como o de sade, e criado novos conselhos, Avritzer (2009b) aponta uma limitao em sua poltica participativa: a busca de apoio junto a outros partidos polticos mediante a con-cesso de subprefeituras em troca de sustentao na Cmara de Vereadores, o que teria enfra-quecido os mecanismos participativos, especialmente o OP, que no era apoiado por muitas das subprefeituras. Como resultado, o OP de So Paulo no foi capaz de promover uma dis-tribuio de bens pblicos na mesma dimenso que outras cidades, como Porto Alegre e Belo Horizonte, alm de ser incapaz de disseminar o processo por todas as regies da cidade.

    Outros autores apresentam uma viso mais ctica do referido processo no municpio de So Paulo. Bello (2007), por exemplo, considera o OP-SP uma inveno de limitado alcance, desde o seu formato baseado em assembleias territoriais (dada a fraca organizao territorial em So Paulo); a incerteza quanto s possibilidades de o OP efetivamente atender s reivindi-caes das populaes mais carentes; e os valores relativamente pequenos do oramento total de 2002 e 2003 destinados ao OP-SP, em comparao com o OP de Porto Alegre (de 5% a

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    6,2%, contra 9% a 15%, respectivamente). O autor no considera, todavia, a maior complexi-dade poltica e logstica e o volume de recursos oramentrios per capita do municpio de So Paulo, o que no faz essa experincia muito distante do OP de Porto Alegre.

    Bello (2007) aponta ainda o risco de gravitao ideolgica e/ou poltico-partidria da populao organizada em torno do PT e da Prefeitura, isto , a presena majoritria de militantes partidrios e de integrantes da administrao municipal nos fruns promovidos pelo OP, o que poderia resultar em posturas de subordinao. Alm disso, estende sua crtica tambm ao OP de Porto Alegre, embora reconhea sua maior credibilidade quanto cesso de parte do poder pela prefeitura, que delegou participao popular a eleio das prioridades de investimento (o que no ocorria em So Paulo).

    A literatura sobre a democracia participativa registra outras limitaes do processo de oramento participativo. Navarro (2003:122) aponta o que considera uma debilidade do OP, o (...) localismo paroquial do chamado OP demandista, que seria uma priorizao do processo ao atendimento de demandas imediatas e isoladas de cada comunidade ou bairro, impedindo a utilizao do espao participativo para a discusso de questes mais gerais da cidade ou mesmo de polticas pblicas mais amplas nas reas da sade, educao e transporte pblico, por exemplo. Esse aspecto foi, inclusive, observado no OP de Vitria da Conquista (BA), como se ver.

    Numa tentativa de remediar essa debilidade, Navarro (2003) defende a proposta de tornar o processo de OP efetivamente autnomo, institucionalizado e isento do controle partidrio e governamental, o que parece irreal, haja vista que a maioria das experincias de OP observadas (inclusive o OP-VC) tem surgido da deciso ou empenho dos governantes, es-pecialmente do chefe do Executivo. No caso de Vitria da Conquista, que pode no ser muito diferente de outros municpios que implantaram o OP, a presente pesquisa constata que a implantao e a sobrevivncia do oramento participativo deve-se ao da Prefeitura Muni-cipal, por meio da Coordenao de OP, responsvel por atividades de mobilizao, divulgao e pela infraestrutura necessria para a realizao do processo.

    possvel observar nessas experincias de oramento participativo e nos diferentes posicionamentos em relao ao processo que o OP apresenta resultados nem sempre satisfat-rios, aqum do que se espera de uma democracia participativa ou deliberativa, embora sejam ressaltados aspectos positivos desse mecanismo para a democracia brasileira. Essa questo pode ser mais bem entendida por meio da anlise de um caso especfico, a exemplo do OP-VC, que veremos a seguir como se operacionaliza, como este se situa entre as fronteiras da democracia representativa e da democracia participativa, e se efetivamente democratiza a gesto municipal.

    4. O Oramento Participativo de Vitria da Conquista (BA)

    O municpio de Vitria da Conquista situa-se na regio Centro-sul da Bahia, a 503 km de Salvador. Sua populao, em 2010, foi calculada em 306.866 habitantes (IBGE, 2011a). Para

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    2011, sua populao foi estimada em 310.129 habitantes (SEI, 2011b), mantendo sua posio de terceira cidade em tamanho populacional no estado. Seu PIB per capita evoluiu expres-sivamente de R$ 3.678,00, em 2004, para R$ 8.346,46 em 2008 (IBGE, 2011b). Segundo informaes da Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI, 2011a), em 2006 o municpio estava em 15o lugar no ndice de Desenvolvimento Econmico, em compa-rao com os demais municpios do estado; todavia, seu ndice de Desenvolvimento Social era o quarto melhor do estado, assim como seu ndice do Nvel de Sade (4o lugar) e seu ndice do Produto Municipal (7o lugar). Por outro lado, o municpio encontrava-se mal posicionado no ranking estadual em ndices como: Infraestrutura (42o lugar), Nvel de Educao (32o lugar), Qualificao de Mo de Obra (22o lugar) e de Servios Bsicos (19o lugar).

    Entre 2007 e 2008 o municpio de Vitria da Conquista estava entre os cinco maiores do estado da Bahia em termos do Valor Agregado de Servios (SEI, 2008), com participao de 2,78% no total do estado (5o lugar). Tal participao era de 2,04%, em 1999; de 2,70%, em 2006; e de 2,80%, em 2007 (SEI, 2007). A equipe da SEI avaliou do seguinte modo a situao do municpio:

    O municpio de Vitria da Conquista (2,78%), com uma populao bastante expressiva, a 3a maior da Bahia, aparece no ranking pelas suas atividades comerciais, assim como pela presta-o de servios s famlias e s empresas. Um comrcio forte e muito dinmico coloca a cidade entre os cem maiores centros comerciais do pas. Esse pujante comrcio abrange toda a regio Sudoeste do estado. Vitria da Conquista tambm se destaca por possuir um setor educacional privilegiado formado por excelentes escolas alm de contar com faculdades e universidades. (SEI, 2008:5)

    A experincia do oramento participativo em Vitria da Conquista inicia-se em 1997, aps a eleio e posse de prefeito do Partido dos Trabalhadores (PT) para a gesto 1997-2000. A nova administrao encontrou o municpio com uma srie de dificuldades financeiras e ad-ministrativas, tais como o elevado endividamento, o atraso no pagamento de salrios, dcimo terceiro salrio e encargos sociais dos servidores municipais, a falta de crdito junto aos forne-cedores de bens e servios (em razo de atrasos nos pagamentos) e a paralisao de servios essenciais, a exemplo da coleta de lixo. Estima-se que a dvida pblica existente, segundo informaes da Prefeitura, era de R$ 80 milhes, para um oramento pblico de cerca de R$ 30 milhes/ano.2 Essa realidade foi discutida e pesquisada em alguns estudos, a exemplo de Andrade (2005), Craveiro e Lima (2003), Pinho (2006) e Wampler e Barboza (2000).

    A gesto municipal enfrentava outro desafio, de carter poltico, que era uma acirrada oposio na Cmara de Vereadores, com maioria oposicionista, alm da oposio do gover-no federal e at a hostilidade por parte do governo estadual liderado pelo Partido da Frente Liberal (PFL, controlado pelo ento senador Antnio Carlos Magalhes), que chegou a vetar

    2 Informao obtida em entrevista com secretrio municipal da PMVC, em 6 de agosto de 2010.

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    diversos projetos encaminhados pelo Executivo Municipal, a exemplo de aterro sanitrio, mu-nicipalizao da sade e da gesto do trnsito e o Programa de Eficientizao da Iluminao Pblica (Procel), como se constata em Pinho (2006). Como vimos aqui, a cerrada oposio do governo carlista tambm provocou um verdadeiro cerco poltico gesto da prefeita de Salvador, no perodo de 1993-96, dificultando a gesto daquele municpio.

    Diante de tal realidade, a Prefeitura de Vitria da Conquista convocou a populao para discutir a situao financeira e administrativa do municpio e mesmo para colaborar na soluo de alguns problemas mais graves e imediatos, como a situao da coleta de lixo, que necessitou do apoio de empresrios e da populao para ser retomada. Iniciou-se assim um processo que pode ser relacionado com a democracia participativa, no qual a Prefeitura demonstrou transparncia em relao sua situao financeira e convocou a populao para ajudar na busca de solues.

    Ainda no ano de 1997 foi criado o Oramento Participativo, com a realizao de 22 plenrias populares nas zonas urbana e rural, participando 1.345 pessoas, que elegeram 86 delegados para o I Congresso do Oramento Participativo (PMVC, 2009). Temos aqui uma caracterstica do OP-VC, e que pode ser associada com a tradio de mobilizao herdada dos movimentos sociais pelos novos fruns participativos, como se nota em Avrtizer (2009a), que a realizao de congressos, o que no se observa em outras experincias no Brasil.

    Outra peculiaridade do I Congresso do OP-VC foi a sua realizao em meio a uma con-juntura de crise poltica e administrativa da Prefeitura, de elevado endividamento, sendo a capacidade de investimento pblico praticamente nula. Esse fato contraria o que se observa em outros processos de OP, nos quais o principal objetivo a discusso do investimento p-blico, a definio de suas prioridades e a aprovao de obras pblicas (Avritzer, 2003, 2009a; Fedozzi, 1997; Genro e Souza, 1997; Marquetti, 2003; Navarro, 2003; Santos, 2009a, 2009b; Wampler, 2003).

    No caso de Vitria da Conquista, o objetivo da gesto municipal era apresentar a situa-o de crise financeira e administrativa para a populao e discutir conjuntamente as medidas que poderiam ser tomadas. Esse fato pode ser entendido de duas maneiras: por um lado, possvel dizer que havia um comprometimento dos gestores municipais com a participao da populao, uma concepo prxima ideia de democracia participativa, que admitia a parti-cipao como um meio para encontrar solues para os problemas administrativos e polticos existentes. Por outro lado, a Prefeitura necessitava do apoio da populao para que pudesse realizar seus objetivos, em meio ausncia de recursos para investimentos, manuteno da mquina pblica e pagamento da dvida, alm do isolamento poltico provocado pela forte oposio na Cmara Municipal e nos governos estadual e federal. Assim, existiria tambm uma razo estratgica para a proposio de um oramento participativo, que pode ser visto como um meio de obteno de apoio ao projeto poltico frente da Prefeitura e para a implan-tao das medidas saneadoras requeridas.

    O I Congresso do OP (1997) deliberou apenas sobre diretrizes para a gesto municipal, como melhoria da arrecadao, celebrao de convnios, conteno de despesas, priorizar a educao, saneamento, sade, infraestrutura, emprego e renda (PMVC, 2009:23). Suas re-

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    solues referem-se implantao de uma poltica tributria progressiva, reformulao do sistema municipal de arrecadao, cobrana dos grandes dbitos inscritos na Dvida Ativa, prioridade a servios e obras sociais em detrimento de grandes obras, ao pagamento de salrios e encargos atrasados, ao no pagamento de dvidas consideradas ilegtimas, busca da adimplncia da Prefeitura para torn-la apta aos programas e financiamentos institucionais (PMVC, 2009:44).

    Na concepo de Avritzer (2003), para que o oramento participativo possa influir so-bre o aprofundamento da democracia alguns elementos devem ser considerados, como o aumento da participao da populao na deciso sobre a distribuio dos recursos oramen-trios, o aumento do acesso a recursos pblicos e direitos, alm do aumento da capacidade de decidir e de determinar as regras do processo deliberativo, o que no aconteceu neste primeiro momento do OP-VC.

    Todavia, um oramento participativo necessita de investimentos para garantir seu su-cesso e continuidade, como avaliam alguns dos autores aqui abordados (Avritzer, 2003; Bos-chi, 1999; Milani, 2007), ou seja, necessrio haver capacidade financeira do municpio para executar as suas deliberaes. Nesta pesquisa sobre o OP-VC, em muitos momentos se obser-vou a ausncia dessa capacidade na gesto municipal, com implicaes no desenvolvimento do referido processo. O II Congresso do OP, por exemplo, previsto para 1998, foi adiado pelo fato de ser um ano eleitoral e o secretrio municipal ao qual estava vinculado o OP-VC ser candidato a deputado, por isso a Coordenao do OP afirma ter optado por adi-lo para evitar uma conotao eleitoreira do processo.3 Entretanto, com base na pesquisa documen-tal, possvel afirmar que houve tambm uma razo estratgica para o adiamento, ou seja, a inexistncia de recursos para investimentos em 1998, o que poderia causar maior desgaste ao processo.

    A realizao do II Congresso do OP-VC, em 1999, contou com maior participao da po-pulao, com 2.883 participantes, em 45 plenrias, tendo sido eleitos 194 delegados (PMVC, 2009:passim). Pela primeira vez os delegados eleitos puderam deliberar sobre investimentos pblicos, uma vez que a Prefeitura Municipal disponibilizou R$ 1 milho do seu oramento, o que correspondia a menos de 2% do oramento total do municpio (Andrade, 2005:113). Os delegados aprovaram 32 obras, destinadas s zonas urbana e rural, com predomnio de obras de pavimentao, construo e ampliao de escolas, construo de poos artesianos e iluminao pblica (PMVC, 2009:121-124). O montante liberado era muito aqum dos valo-res das obras solicitadas nas plenrias populares, o que gerou muitas discusses sobre quais obras seriam aprovadas e foi motivo de insatisfao de parte dos participantes, o que pode ser constatado na pesquisa s Atas de Plenrias, de Fruns de Delegados e dos Congressos.

    A baixa capacidade de investimentos da Prefeitura Municipal era um empecilho para a manuteno de uma poltica de participao social, o que poderia comprometer todo o processo e impedir os planos para uma futura reeleio do prefeito. Uma soluo encontra-

    3 Informao obtida em entrevista com secretrio municipal da PMVC, em 6 de agosto de 2010.

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    da pelos gestores foi aproveitar a conjuntura favorvel criada com a renegociao-padro das dvidas municipais com o governo federal (1999-2000), que reduziu o passivo total dos municpios endividados e facilitou a recuperao da capacidade financeira e recorrer s pos-sibilidades externas de financiamento, especialmente quelas ligadas sade e educao, em que se concentrava boa parte das demandas do OP-VC. Assegurados os recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), aps o exerccio de 1998, restava administrao municipal lutar pela municipali-zao da sade, que enfrentava a oposio da Cmara de Vereadores e do governo estadual. Novamente recorreu-se estratgia da participao social, com a mobilizao da populao em prol da municipalizao da sade, aprovada, aps muita disputa poltica, na IV Confern-cia Municipal de Sade de Vitria da Conquista, realizada em 1999.

    A administrao municipal de Vitria da Conquista deu continuidade ao processo de participao social junto gesto por meio do OP, da criao de conselhos gestores, da realizao de conferncias pblicas e das audincias do Plano Diretor. Essa ampliao da participao se refletiu no III Congresso do OP-VC, realizado em 2000, quando participaram 3.283 pessoas, nas 48 plenrias populares, que elegeram 225 delegados (PMVC, 2009:115-119). Andrade (2005:121) calculou em 13,87% o crescimento da participao no OP-VC entre 1999 e 2000.

    A ampliao da participao social por meio da criao de outras instncias se aproxima do que Boaventura Santos (2009b) qualifica como aprofundamento da cultura participativa, isto , a criao de outras formas de participao, como o aumento do nmero de conselhos, a partir dos resultados observados com a realizao do oramento participativo. Ainda em 2000 foram criadas as Caravanas da Cidadania, similares s Caravanas de Prioridades (do OP-BH), com as visitas de delegados s obras indicadas (...) para decidirem na aplicao dos recursos com mais conscincia (PMVC, 2009:89).

    O III Congresso (2000) do OP-VC aprovou 36 obras, com o custo estimado em R$ 994.200,00, mas o custo real orado foi de R$ 1.862.342,00 (PMVC, 2009:119-121). Ain-da assim, o valor aprovado para as obras era muito inferior ao valor total das demandas apresentadas nas plenrias rurais e urbanas. A insuficincia de recursos para investimentos foi uma das caractersticas do processo de OP em Vitria da Conquista, o que de certa for-ma comprometeu sua credibilidade e dificultou uma maior participao da populao. Em 2001, por exemplo, a realizao do Congresso foi adiada mais uma vez, tendo sido realizado apenas um Encontro de Delegados, o que foi visto como um prejuzo ao processo, uma que-bra de continuidade, (...) aumentando as crticas, cobranas e insatisfaes da populao (Andrade, 2005:123).

    A varivel capacidade administrativa e financeira essencial a um modelo de anlise do OP comum na pesquisa acadmica brasileira (Avritzer, 2003; Marquetti, 2003) e em parte explica a limitada participao da sociedade civil no OP-VC. Andrade (2005:129) calculou a taxa de participao no OP-VC sobre a populao total em 0,51% (1997), 1% (1999), 1,25% (2000) e 1,81% (2002). A presente pesquisa concluiu que a participao no OP-VC, em re-lao populao total do municpio, representava aproximadamente 1,15% da populao

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    em 2008 e, em 2011, essa taxa estava em torno de 1,21%, similar margem de participao constatada por Andrade (2005) para o perodo de 1997-2002. Esse ndice de participao da sociedade civil relativamente menor do que aquele observado por Avritzer (2003) para o OP de Porto Alegre, que girava em torno de 2% da populao, com nmeros absolutos muito maiores e apresentando um histrico de participao e mobilizao poltica mais consistente do que o municpio de Vitria da Conquista. De todo modo, Milani (2008), ao analisar ex-perincias de participao social na Amrica Latina e na Europa, observa que em todas essas experincias os nmeros da participao so bastante modestos quando comparados com a populao total da cidade em que ocorrem, mesmo porque: (...) os municpios no vivem em permanente estado de euforia associativa e participativa (Milani, 2008:566).

    Em relao participao da populao, a pesquisa realizada em 2011, com os delega-dos do IX Congresso do OP-VC,4 revelou que 55,7% deles apresentavam renda familiar mensal de at um salrio-mnimo, que havia um equilbrio entre a participao masculina (47,7%) e feminina (42,7%)5 e que 69,5% dos delegados estavam entre 21 e 50 anos. Quanto origem dos delegados, 53,8% viviam na zona rural e 42,4% viviam na zona urbana. Dos delegados que responderam ao questionrio, 11,8% apenas leem e escrevem e 13,4% possuem ensino elementar incompleto. No quesito ocupao principal dos delegados destacavam-se trabalha-dores rurais ou agricultores (19,6%), donas de casa (14,3%), agentes comunitrios de sade (13,1%), servidores pblicos (7,7%) e aposentados (6,5%).

    Outra importante constatao da pesquisa de campo foi o expressivo associativismo dos delegados do OP-VC, com 51,5% deles afirmando pertencer a alguma associao (contra 32,4% de no filiados). J o percentual de sindicalizados foi de 27,1%, especialmente entre os trabalhadores rurais, mas o percentual de filiao partidria dos delegados era de 34,7%, mui-to superior ao percentual de filiados a partidos polticos entre o total da populao brasileira (cerca de 7,2%, em 2011), conforme dados pesquisados junto ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Dentre os partidos polticos aos quais os delegados informaram ser filiados, o Partido dos Trabalhadores (PT) liderava com 77,9% das indicaes; no por acaso, o partido que lidera a coligao que dirige a Prefeitura Municipal desde 1997, seguido de outro partido da mesma coligao, o Partido Socialista Brasileiro (PSB), com 9,1% das filiaes.

    A pesquisa revelou que o oramento participativo possibilitou a ampliao da base pol-tica da coligao que governa o municpio desde 1997 e contribuiu para a formao de laos polticos entre os participantes do OP e a gesto municipal que podem ter contribudo no proces-so de constante reeleio dos candidatos da coligao governista em quatro disputas eleitorais sucessivas. A vinculao partidria dos participantes do OP em muitos municpios desperta a ateno de vrios pesquisadores, embora aqui no seja possvel aprofundar essa discusso, que pode ser iniciada em autores como Bello (2007), Navarro (2003) e Romo (2010).

    4 Foram aplicados questionrios a 350 delegados do IX Congresso do OP-VC (28.5.2011), escolhidos de modo no probabilstico, como amostra por convenincia ou acidental (Barros e Lehfeld, 1990), dentre os seus 530 delegados eleitos, dos quais 263 questionrios foram respondidos e devolvidos ao pesquisador (75%) e 262 foram considerados vlidos.5 9,6% dos delegados que responderam aos questionrios no informaram o gnero.

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    Embora com o quadro de dificuldades, a PMVC prosseguiu sua poltica participativa realizando o IV Congresso do OP, em 2002. O que pode demonstrar um acerto da estratgia de adiamento do Congresso em 2001 (dada a falta de recursos para investimentos) foi o au-mento da participao popular para 4.768 pessoas, em 31 plenrias, elegendo 476 delegados (PMVC, 2009:163), o que aparentemente indica a existncia de credibilidade na poltica parti-cipativa em uma parcela da populao. Embora houvesse uma nova metodologia que discutia todo o oramento municipal, estimado em R$ 124 milhes para 2003, somente foram aprova-dos R$ 1.600.000,00, para investimento em 53 obras (Andrade, 2005:125; PMVC, 2009:208-210). Esse reduzido percentual de investimentos de 1,29% do oramento total repercutiu em crticas e cobranas nas plenrias de 2003 quanto s obras aprovadas desde o I Congresso e no realizadas at ento, com reflexos na reduo da participao no V Congresso, em 2003 (2.397 pessoas).

    A partir do VI Congresso (2004) houve uma importante mudana metodolgica no OP-VC: deixou-se de discutir valores prefixados para os investimentos e passou-se a discu-tir por eixos e por demandas apresentadas, sendo definidos oito eixos em 2004 (PMVC, 2009:372-393). Assim, os delegados no definiam mais a parcela do oramento que deveria ser investida, apenas as demandas prioritrias. Essa mudana tem carter estratgico. Diante da permanente dificuldade em atender s demandas aprovadas, com obras aprovadas arras-tando-se por anos at a sua concluso, os gestores municipais optaram por aprovar apenas eixos gerais de investimentos, demandas de carter geral, que normalmente constariam de um programa de governo, mas de difcil definio das obras especficas e, por consequncia, de difcil cobrana por parte da populao e pelos delegados do OP. Alm disso, um maior nmero de demandas podia ser aprovado, contemplando um maior nmero de comunidades ou bairros, o que atende ao aspecto poltico-eleitoral, embora no ficassem claros populao as possibilidades e os prazos de seu efetivo atendimento.

    Com essa nova metodologia, a Prefeitura Municipal realizava as obras pblicas de acor-do com a sua disponibilidade de recursos para investimentos, inclusive contando com recur-sos captados junto a fontes externas (programas federais e estaduais) ou de emendas parla-mentares aprovadas junto ao Oramento da Unio, e as obras aprovadas nos congressos do OP-VC eram includas dentre as obras realizadas pela prefeitura, junto quelas no discutidas no frum do oramento.

    evidente que essa estratgia tambm apresenta riscos. Em levantamento da Gerncia de Mobilizao Social e OP, em 2010, para ser encaminhado ao prefeito, referente s de-mandas aprovadas pelo VIII Congresso do OP-VC (2008), observa-se que, de 31 demandas referentes pavimentao, apenas seis foram atendidas; as solicitaes de extenso de rede eltrica, de urbanizao de praas e jardins, de sistemas de tratamento de gua, assim como vrias demandas da educao, estavam apenas parcialmente atendidas. A demanda para a construo de 23 creches nas zonas rural e urbana no tinha nenhuma creche construda ou em construo (PMVC, 2010).

    Com base nos aspectos aqui apresentados, possvel identificar algumas falhas no processo de oramento participativo desenvolvido em Vitria da Conquista, como a falta de

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    capacidade para implantar parte significativa de suas deliberaes, indicando ausncia da chamada efetividade deliberativa, ou seja, da capacidade efetiva de influenciar, controlar, decidir sobre as polticas pblicas, institucionalizando procedimentos, produzindo resultados dos debates relacionados com a deliberao pblica para implantar suas decises (Cunha, 2007). Os problemas financeiros enfrentados pela gesto municipal desde a implantao do oramento participativo, os atrasos na execuo e concluso de obras aprovadas geraram grande frustrao na populao e levaram ao descrdito no OP-VC.

    A mudana da metodologia para a discusso por eixos, a partir de 2004, tambm no trouxe avanos ao processo porque gerou expectativas de atendimento das reivindicaes apresentadas nas plenrias, mas sem definio de uma prioridade de execuo e sem uma avaliao criteriosa das demandas que deveriam constar do OP. Tambm se nota a ausncia de critrios tcnicos para a definio de prioridades entre os bairros e comunidades, como se observa, por exemplo, nos OPs de Porto Alegre e Belo Horizonte (Avritzer, 2009a; Fedozzi, 1997; Santos, 2009b).

    Finalmente, uma grande contradio e debilidade que se observa no OP de Vitria da Conquista a discusso de um oramento municipal, a aprovao de demandas para esse or-amento, sem maior definio sobre os valores financeiros envolvidos, sobre a capacidade da Prefeitura em realizar as obras, sobre as demandas pendentes e quanto custaria atend-las, o que pode, inclusive, explicar em parte o no atendimento de muitas demandas aprovadas.

    5. Consideraes finais

    O presente artigo sobre o Oramento Participativo de Vitria da Conquista (BA) buscou ana-lisar suas possibilidades efetivas em democratizar a gesto pblica municipal e a distribuio dos seus recursos oramentrios. A maioria dos autores cotejados neste estudo caracteriza o OP como um caso de democracia participativa ou de combinao entre esta e a democracia representativa, pois realiza plenrias populares ao lado da eleio de representantes para conselhos e congressos. Essa combinao entre dois modelos de democracia foi vista como arranjos de coexistncia e de complementaridade (Santos e Avritzer, 2009) e ajudou a entender o objeto deste estudo.

    Observou-se, em Vitria da Conquista, que o Governo Participativo foi levado a desen-volver uma estratgia poltica para a obteno do apoio necessrio para enfrentar o grave quadro da gesto municipal, que envolvia a defesa de propostas de gesto que se aproxima-vam de uma democracia participativa, como a criao do oramento participativo e depois dos conselhos gestores, conferncias de polticas pblicas, Conferncia da Cidade, Agenda 21, novo Plano Diretor Urbano e outras.

    Ao tempo em que ampliava os fruns participativos, a gesto municipal enfrentava dificuldades para fazer com que o OP-VC funcionasse efetivamente, principalmente devido falta de recursos para atender s demandas aprovadas em seus congressos e plenrias, outras dificuldades administrativas e polticas, e at mesmo a falta de prioridade s deliberaes do

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    OP, no momento da recuperao de parte da capacidade financeira do municpio. Tais fatos levaram a adiamentos dos congressos do OP, a atrasos na realizao de obras aprovadas e a mudanas em sua metodologia ou desenho institucional, com desgastes na credibilidade do processo e limitao da participao no OP-VC a algo em torno de 1,2% da populao, em especial de filiados e simpatizantes dos partidos da base aliada.

    Considerando a evoluo do OP-VC, suas dificuldades e reveses, o carter da partici-pao popular nas suas plenrias, fruns e congressos, possvel afirmar que o oramento participativo em Vitria da Conquista contribui apenas parcialmente com a democratizao da gesto pblica municipal, pois no consistiu em instrumento de efetiva participao da po-pulao na definio das polticas pblicas e na aplicao dos recursos pblicos. O OP-VC no atingiu, ao longo dos seus 16 anos, uma ampla participao entre os diferentes segmentos da sociedade civil, no foi capaz de realizar regularmente seus congressos anuais e nem garan-tiu o atendimento das demandas populares aprovadas em seus fruns, gerando insatisfao, frustrao e descrdito junto a alguns segmentos da populao, especialmente em algumas reas urbanas.

    A anlise evidencia que o oramento participativo de Vitria da Conquista (BA) no apresenta efetividade deliberativa ou capacidade adequada para definir as prioridades espe-cficas de cada comunidade ou bairro, aprov-las em seus congressos e exigir da administra-o municipal sua execuo. A pesquisa documental no encontrou indcios de que o OP-VC apresente impacto significativo na situao financeira do municpio; ao contrrio, esta impe-diu, em muitos momentos, a execuo de suas deliberaes. Tambm no foi constatado que o OP-VC fosse capaz de definir novas regras sobre as decises dos gestores pblicos relativas distribuio dos recursos oramentrios; em alguns casos esses gestores ignoraram decises do OP, em outros casos foram tomadas decises prejudiciais ao prprio processo, como o adiamento de congressos e a no realizao de obras aprovadas. Outro aspecto que contraria especialmente as proposies de Wampler (2003) refere-se ausncia de resultados claros do OP-VC para o pblico participante, que no v os resultados daquilo que deliberou ou espera anos para a realizao das obras.

    Por fim, a pesquisa demonstrou que o OP-VC apresenta inmeras falhas em sua reali-zao, como a definio clara das prioridades, dos custos envolvidos para atend-las, do tem-po necessrio para a execuo, quanto capacidade de fiscalizar a implementao das suas deliberaes e pouca aprendizagem institucional ao longo do processo, alm de evidncias da falta de prioridade a algumas demandas aprovadas, o que permite dizer que no h uma clara relao entre a realizao do oramento participativo em Vitria da Conquista e a me-lhoria da administrao local, uma vez que limitada a sua capacidade de aprofundamento da democracia, como preconiza Avritzer (2003). Essas concluses indicam que a experincia participativa deve ser considerada em suas especificidades, uma vez que os pressupostos da democracia participativa nem sempre so inteiramente verificados em cada realidade concre-ta, sendo necessrio buscar elementos que contribuam com seu entendimento e que possibili-tem avaliar outras experincias semelhantes.

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    Maria Elisabete Pereira dos Santos, bacharel em cincias sociais (Ufba), mestre em cincias sociais (Ufba) e doutora em cincias sociais (IFCH/Unicamp). Pesquisadora do Ncleo de Estudos sobre Poder e Orga-nizaes Locais NepoL/Ciags-NPGA/Ufba, coordenadora do Grupo de Pesquisa sobre guas Grupo guas/CNPq, professora adjunta II da Escola de Administrao da Ufba. E-mail: [email protected].