o império revisitado

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

O IMPRIO REVISITADO

Instabilidade Ministerial, Cmara dos

Deputados e Poder Moderador (1840-1889)

Srgio Eduardo Ferraz

Tese Apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Cincia Poltica do Departamento

de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia,

Letras e Cincias Humanas da Universidade de

So Paulo, para obteno do ttulo de Doutor em

Cincia Poltica

Orientador. Prof. Dr. Paolo Ricci

So Paulo

2012

2

memria de Bencio Ferraz e de Joo Boiadeiro, que

conheciam as histrias daquele tempo

e para Manuela e Pedrinho, que, provavelmente, vo se

interessar por outras histrias

3

AGRADECIMENTOS

Em certo sentido, sabido, escrever um trabalho de finalizao de doutorado

tarefa solitria. Mas, de modo mais amplo, essa daquelas tarefas que fazemos, na

verdade, na companhia de muitas pessoas, ainda que boa parte delas nem desconfie

dessa cumplicidade. De fato, da escolha de um tema de pesquisa at o fechamento do

texto to grande o nmero de influncias, apoios e inspiraes que parece vo tentar

enumer-las. Restrinjo-me, assim, aqui a mencionar apenas aquelas pessoas mais

prximas que, de algum modo, participaram dessa empreitada e a quem sou

sinceramente agradecido: Joo, Tereza, Carlinhos, ngela, Lula, Pedrinho, Manu, os

amigos de So Paulo e de Pernambuco, a turma do CEBB (Centro de Estudos Budistas

Bodisatva) e os meus professores da Universidade de So Paulo (USP). Entre estes

ltimos, destaco o professor Paolo Ricci, exemplo de orientador atento, solidrio e

rigoroso, a quem devo muito pela interlocuo frtil e amigvel que mantivemos, e o

professor Fernando Limongi, o qual, alm de responsvel pela disciplina que me

animou a enveredar pelo assunto desta tese, foi, durante todo o percurso da elaborao

do trabalho, um interlocutor generoso e sempre pronto a oferecer crticas e sugestes

extremamente teis. Beneficiei-me, e muito, dos vrios cursos que fiz no Departamento

de Cincia Poltica (DCP) nesses quatro anos de doutorado, pelo que sou grato aos

professores Adrian Lavalle, Ccero Arajo, Andr Singer, lvaro de Vita, Matthew

Taylor, Maria Hermnia Tavares de Almeida e Eunice Ostrensky. Na banca de

qualificao, aprendi muito com as observaes e crticas da professora Mirian

Dolhnikoff, a quem tambm agradeo. Dois outros professores do nosso Departamento,

que no esto mais conosco, foram referncias constantes para mim enquanto imaginava

e redigia este trabalho. Por vrias vezes, indaguei aos meus botes o que eles achariam

ou diriam de determinada opo realizada na pesquisa ou mesmo o que sugeririam

quanto a esse ou aquele tpico. Noutras ocasies, e foram vrias, quase senti

concretamente o prazer que seria conversar com eles sobre os assuntos que me

envolveram nesses ltimos anos. Refiro-me a Gildo Maral Brando e Eduardo

Kugelmas, exemplos de intelectuais e seres humanos. memria de ambos que

dedico tambm esse trabalho.

4

RESUMO

Este trabalho tem por propsito central investigar as razes da

instabilidade ministerial no Segundo Reinado (1840-1889), bem como o

papel desempenhado, na produo desse fenmeno, pelas relaes entre o

governo e a Cmara dos Deputados. A partir do exame de todos os

episdios de substituio de gabinetes no perodo histrico mencionado,

elabora-se uma classificao das razes de retirada dos ministrios, com

foco na eventual atuao poltica da Coroa e da Cmara dos Deputados

nesses eventos.

Ao contrrio do que supe a literatura convencional, que salienta o

papel autnomo da Coroa na substituio dos governos, o trabalho constata

que conflitos, efetivos ou potenciais, entre gabinetes e o Poder Legislativo,

em especial a Cmara, foram os principais fatores associados rotatividade

governamental no Segundo Reinado. Explora-se, a partir da, a hiptese de

que a introduo de regras eleitorais distritalizadas, no sistema poltico

da poca, a partir da dcada de 1850, em substituio ao regime prvio de

listas, ao alterar os incentivos a que estavam submetidos os principais

agentes polticos imperiais, desempenhou um papel central na gerao

daqueles conflitos, concorrendo, assim, para explicar o fenmeno da

instabilidade governamental inicialmente referido.

Palavras-chave: instabilidade ministerial; Imprio; Segundo Reinado;

relaes executivo-legislativo; regras eleitorais.

E-mail: [email protected]

5

ABSTRACT

The main purpose of this work is to investigate the reasons of

the ministerial instability in the Second Empire (1840-1889) as well as the

role played in the production of this phenomenon by the relations between

the Government and the House of Representatives. From the studies of all

episodes of cabinet replacements during the historical period mentioned, a

classification of the reasons that motivated its withdrawals were elaborated,

focusing on the eventual political action of the Crown and the House of

Representatives in these events.

To the contrary of what is believed by conventional literature, which

highlights the independent role of the Crown in the substitution of the

governments, this text notices that real or potential conflicts between the

cabinets and the Legislative Power, in special the House, were the

main factors associated with government turnover during the Second

Empire. It explores, from there, the hypothesis that the introduction of

district electoral rules in the political system of that time, starting from

the 1850s, in substitution of the former regime of slates (chapas),

changing the incentives which the main imperial political agents were

submitted, played a leading role in those conflicts, contributing thus to

explain the instability mentioned before.

Key words: ministerial instability ; Empire ; Second Reign; execute-

legislative relations ; electoral rules

E-mail: [email protected]

6

SUMRIO

Captulo 1. Introduo Pesquisa: Eixos do Trabalho, Hipteses e Principais

Concluses ...............................................................................................................12

1.1 O Primeiro Eixo: A Instabilidade Ministerial.................................................12

1.2 O Segundo Eixo: As Relaes entre os Gabinetes e a Cmara dos Deputados.14

1.3 Plano de Exposio do Trabalho....................................................................17

Captulo 2. Classificao das Razes de Retirada dos Gabinetes do Imprio e o

Contexto Poltico-Institucional do Segundo Reinado.............................................21

2.1 Avaliaes Gerais do Perodo........................................................................22

2.2 De 1822 a 1850: Sntese das Perspectivas Dominantes sobre a Evoluo do

Estado Brasileiro em suas Trs Primeiras Dcadas....................................................27

2.3 As Instituies Polticas do Segundo Reinado................................................36

2.4 Delimitando o Primeiro Eixo do Trabalho: o Estudo das Substituies

Ministeriais como Via para Ampliar a Compreenso da Dinmica Poltica Imperial..41

2.5 Estudo Sistemtico das Substituies de Gabinetes: Classificao e

Quantificao das Causas de Retirada Ministerial entre 1840 e 1889..........................49

2.5.1 Retiradas por Interferncia Exclusiva da Cmara dos Deputados (Categoria

3).................................................................................................................................56

2.5.2 Retiradas por Interferncia Exclusiva da Coroa (Categoria 2)......................61

2.5.3 Retiradas por Interferncia da Coroa e da Cmara (Categoria 1)................65

2.5.4 Retiradas em que No se Registram Interferncias da Coroa nem da Cmara

(Categoria 4)...............................................................................................................65

2.5.5 Vinculao Partidria e Retiradas por Presso Parlamentar, Isolada ou em

Conjuno com o Trono (Categorias 3 e 1)................................................................66

2.5.6 Alternncias Partidrias e Dissolues da Cmara dos Deputados..............67

2.6 Breve Recapitulao dos Resultados...............................................................75

7

Captulo 3. As Razes de Retirada dos Gabinetes do Imprio no Segundo

Reinado (1840-1889)..................................................................................................77

3.1 Anlise dos Episdios de Substituio Ministerial (1840-1889).......................78

3.1.1 Os Primeiros Tempos (1840-1848): Palacianos, Regressistas e Liberais

(Do 1 ao 8 Gabinete)................................................................................................79

3.1.2 O Retorno Saquarema (1848-1853): Do 9 ao 11 Gabinete........................108

3.1.3 A Conciliao como Incorporao e Ruptura (1853-1857): 12 e 13

Gabinetes...................................................................................................................114

3.1.4 A Ps-Conciliao (1857-1861): Olinda-Sousa Franco (14 Gabinete),

Abaet-Torres-Homem (15 Gabinete) e ngelo Ferraz (16 Gabinete).....................118

3.1.5 O Interregno Caxias e a Liga Progressista (1861-1868): Do 17 ao 23

Gabinete...................................................................................................................126

3.1.6 Poltica, Guerra e a Agenda de Reformas Sociais: o Gabinete Itabora e seus

Limites (24 Gabinete, 1868-1870).............................................................................150

3.1.7 Os Conservadores de So Cristovo: Pimenta Bueno, Rio Branco e Caxias

(1870-1878, do 25 ao 27 Gabinete)........................................................................157

3.1.8 O Segundo Quinqunio Liberal: do 28 ao 34 Gabinete (1878-1885)...171

3.1.9 Os ltimos Gabinetes Conservadores do Imprio: Cotegipe e Joo Alfredo

(35 e 36 Gabinetes, 1885-1889)..............................................................................198

3.1.10 O Gabinete Ouro Preto e o Golpe de 15 de Novembro...............................204

Captulo 4. Padres Explicativos da Instabilidade Ministerial no Imprio: a

Cmara dos Deputados, a Legislao Eleitoral e a Lgica da Competio Poltica

...................................................................................................................................212

4.1 Vises Gerais da Cmara dos Deputados no Segundo Reinado....................214

4.2 A Cmara e os Interesses Provinciais............................................................216

4.3 A Cmara e o Oramento..............................................................................227

4.4 A Legislao Eleitoral e as Eleies..............................................................229

4.4.1 Sumrio da Legislao Eleitoral do Imprio..............................................229

4.4.2 As Eleies: Avaliaes Gerais...................................................................232

8

4.4.3 Consequncias Polticas das Regras Eleitorais do Imprio: Eleies

Primrias e Secundrias. A Luta para Fazer o Eleitorado. O Deputado................235

4.4.4 As Chapas Oficiais nas Eleies Pr-Lei dos Crculos.................................240

4.5 A Transio das Listas para os Crculos: Incentivos, Lgica da Competio

Poltica e Repercusses Gerais..................................................................................250

4.6 As Legislaturas Ps-Crculos: Caractersticas Gerais e Relaes com os

Gabinetes...................................................................................................................258

Captulo 5. Padres Explicativos da Instabilidade Ministerial no Imprio:

Legislao Eleitoral, Tempo Mdio de Mandato, Retiradas por Presso

Parlamentar e o Estudo Comparado de Duas Legislaturas (1853-1856/1857-

1860)...........................................................................................................................268

5.1 Legislao Eleitoral e Tempo Mdio de Permanncia no Poder de Gabinetes.269

5.2 Associao entre Regras Eleitorais Distritais e Razes de Retirada de

Gabinetes...................................................................................................................274

5.3 A Tramitao do Oramento: a Etapa da Discusso dos Artigos Aditivos...277

5.4 A Tramitao dos Artigos Aditivos ao Oramento entre 1853 e 1856 (9

Legislatura) e entre 1857 e 1860 (10 Legislatura)......................................................286

5.4.1 1853...........................................................................................................286

5.4.2 1854............................................................................................................290

5.4.3 1855............................................................................................................293

5.4.4 1856............................................................................................................297

5.4.5 1857............................................................................................................301

5.4.6 1858............................................................................................................315

5.4.7 1859............................................................................................................322

5.4.8 1860............................................................................................................325

5.4.9 Breve Sntese Comparativa da Tramitao Oramentria na 9 e 10

Legislaturas................................................................................................................332

Captulo 6. A Ttulo de Concluses Finais........................................................336

Anexo..................................................................................................................340

Fontes..................................................................................................................345

9

Bibliografia..........................................................................................................346

RELAO DE QUADROS

1.1, 2.1 e 3.1 Classificao 2x2 das Razes de Substituio Ministerial em Termos

de Atuao da Coroa e da Cmara dos Deputados: Estrutura de Possibilidades

2.2 Gabinetes do Imprio do Segundo Reinado e Suas Razes de Retirada

1840/1889

2.3 Distribuio dos Gabinetes por Razes de Retirada: Nmeros Totais e

Percentuais

2.4 Gabinetes que se Retiram por Interferncia Exclusiva da Cmara (Categoria 3)

Modalidades de Conflito

2.5 Gabinetes que se Retiram por Interferncia Exclusiva da Cmara (Categoria 3)

Perodo, Vinculao Partidria e Composio da Legislatura Correlata

2.6 Proporo de Gabinetes de Cada Partido ou Agrupamento que se Retiram por

Conflito, Efetivo ou Antecipado, com o Legislativo (Categoria 3)

2.7 Gabinetes que se Retiram por Interferncia Exclusiva da Coroa (Categoria 2)

Modalidades de Atuao do Trono

2.8 Gabinetes que se Retiram por Interferncia Exclusiva da Coroa (Categoria 2)

Vinculao Partidria e Perodo do Mandato

2.9 Gabinetes que se Retiram por Interferncia da Coroa e da Cmara (Categoria 1)

Vinculao Partidria e Perodo do Mandato

2.10 Gabinetes que se Retiram sem Interferncia da Coroa nem da Cmara

(Categoria 4) - Vinculao Partidria e Perodo do Mandato

2.11 Proporo de Gabinetes de Cada Partido ou Agrupamento que se Retiram por

Conflito, Efetivo ou Antecipado, com o Legislativo Ampliado (Categorias 1 e 3)

2.12 Alternncias Partidrias no Segundo Reinado (1840/1889); Informao sobre

Subsequente Dissoluo da Cmara

2.13 Legislaturas da Cmara dos Deputados, Dissolues e suas Razes

1840/1889

3.2 Classificao 2x2 das Razes de Substituio Ministerial em Termos de Atuao

da Coroa e da Cmara dos Deputados: Resultados.

3.3 Classificao 2x2 das Razes de Substituio Ministerial em Termos de Atuao

da Coroa e da Cmara dos Deputados: Resultados em Termos Relativos e Percentuais

10

5.1 Tempo de Permanncia Mdia no Poder dos Gabinetes e Regra Eleitoral

1840/1889


(Dicotomizada) 1840/1889


(Tricotomizada ou em trs Categorias) 1840/1889

5.4 Tempo de Permanncia Mdia no Poder dos Gabinetes e Regra Eleitoral (Com

Ajuste para a 2 Lei dos Crculos, excluindo os Gabinetes Rio Branco e Caxias, 26 e

27 Gabinetes) 1840/1889


(Dicotomizada, incorporando o ajuste do Quadro 5.4) 1840/1889

5.6 Razes de Retirada dos Gabinetes e Regra Eleitoral

5.7 Resumo do Quadro 5.6 Dicotomizando Sistemas de Listas e Sistemas

Distritais

5.8 Artigos Aditivos Apresentados em 1853: Ordem, Contedo, Proponente e

Domnio

5.9 Artigos Aditivos Apresentados em 1853: Taxas de Aprovao por Domnio e

ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG)


Domnio




Domnio




Domnio




Domnio



11


ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG) aps a 3 Discusso

5.19 Taxas de Aprovao em % (Emendas Aprovadas/Total de Emendas) e ndice

de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG) em Cinco Deliberaes da Cmara na

Tramitao Oramentria em 1858


Domnio



5.22 ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG) na 9 Legislatura

(1853-1856), por Sesses e Mdia Geral

5.23 ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG) na 10 Legislatura

(1857-1860), por Sesses e Mdia Geral

5.24 ndice Mdio de Desempenho Legislativo do Gabinete por Legislatura

12

Captulo 1. Introduo Pesquisa: Eixos do Trabalho, Hipteses e

Principais Concluses

O presente trabalho trata da poltica imperial do Segundo Reinado (1840-1889),

buscando contribuir para a melhor compreenso de seu funcionamento, em termos de

sua dinmica institucional.

Neste captulo inicial, apresenta-se o perfil geral da investigao empreendida,

destacando, primordialmente, seus objetos, hipteses e principais concluses

alcanadas.

Os problemas especficos ou objetos sobre os quais o trabalho se concentra, e para

os quais prope e testa hipteses explicativas, podem ser sintetizados em termos de dois

eixos articulados, os quais versam, respectivamente, sobre a instabilidade

governamental no Segundo Reinado e a natureza das relaes entre o gabinete e a

Cmara dos Deputados nesse perodo. As duas prximas sees cuidam,

sequencialmente, de cada um desses eixos. A ltima seo deste captulo apresenta a

estrutura dos captulos atravs dos quais se organiza a apresentao da tese.

1.1 O Primeiro Eixo: A Instabilidade Ministerial

O primeiro eixo toma por objeto central de interesse a questo dos fatores

associados instabilidade ministerial no Segundo Reinado. Nesse intervalo histrico

(1840-1889), de cerca de cinquenta anos, revezaram-se, frente do Executivo, 37

gabinetes, constatando-se uma permanncia mdia no poder de pouco mais de um ano

para cada uma das formaes governamentais. No propsito de entender essa

considervel rotatividade de governos, estudou-se cada um dos casos de afastamento,

indagando a pesquisa, essencialmente, a respeito das razes de retirada de todas as

composies ministeriais formadas entre 1840 e 1889.

Essa investigao dos motivos subjacentes demisso de cada um dos gabinetes do

perodo permitiu a classificao dessas razes em termos de quatro categorias-padro,

apresentadas na matriz de possibilidades 2x2 sintetizada no Quadro 1.1 abaixo. O

13

critrio classificatrio que articula as categorias apresentadas toma por base a presena

ou ausncia de interveno da Coroa e/ou da Cmara dos Deputados na substituio de

ministrio.

Quadro 1.1 Classificao 2x2 das Razes de Substituio Ministerial em Termos de Atuao da Coroa e da Cmara dos Deputados: Estrutura de Possibilidades.

As principais concluses a que chegou a pesquisa divergem, em termos

substantivos, das vises e avaliaes convencionais sobre a dinmica poltica imperial

entre 1840 e 1889.

Desse modo, em contraste com as perspectivas dominantes, que enfatizam o papel

da Coroa no controle do processo poltico e na conformao da instabilidade

governamental do Segundo Reinado, os resultados alcanados pela investigao

evidenciam que conflitos, efetivos ou potenciais, entre o Executivo e o Legislativo, em

especial a Cmara dos Deputados, foram o motivo mais frequente associado queda

de gabinetes no perodo (categoria 3, quadro 1.1), respondendo por mais da metade

dos episdios de retirada examinados. Dentre o conjunto das substituies ministeriais,

mesmo os casos envolvendo alternncia partidria - quando, com especial nfase, os

estudiosos salientam o papel do juzo independente da Coroa - revelam, em sua maior

parte, na gnese das razes atreladas demisso dessas gestes, a existncia de

conflitos prvios entre gabinetes e Legislativo.

As investigaes realizadas sugerem tambm, em maior acordo com as fontes e com

a literatura acadmica, que os gabinetes do Segundo Reinado, para permanecer no

poder, sempre dependeram da dupla delegao da Cmara e da Coroa. Nesse sentido,

mais de 85% das experincias de governo do perodo terminaram por conta da perda de

sustentao junto a uma e/ou outra dessas duas ncoras do sistema poltico. O que

permanecia, entretanto, obscurecido nessa seara, at aqui, era a centralidade do papel

especfico da Cmara nessa matria, dimenso ressaltada por essa pesquisa.

Interferncia da Coroa, Interferncia da Cmara

(Categoria 1)

Interferncia da Coroa, No Interferncia da Cmara

(Categoria 2)

No Interferncia da Coroa, Interferncia da

Cmara (Categoria 3)

No Interferncia da Coroa, No Interferncia da

Cmara (Categoria 4)

14

Esse padro de recorrente conflito entre a Cmara e os gabinetes fornece a matria

do segundo eixo de preocupao do trabalho.

1.2 O Segundo Eixo: As Relaes entre os Gabinetes e a Cmara dos Deputados

O segundo eixo do presente trabalho investiga, por conseguinte, o mais frequente

dos padres associados instabilidade ministerial, a saber, as relaes, de reiterada

tenso, entre os gabinetes e a Cmara de Deputados. Trata-se, aqui, de indagar acerca

das razes explicativas desse recorrente confronto.

A estratgia de pesquisa utilizada, nesse segundo eixo, intenta aprofundar o exame

das relaes entre Executivo e Cmara no Imprio a partir de uma perspectiva neo-

institucionalista - comum em muitas abordagens contemporneas da Cincia Poltica,

mas ainda pouco explorada no que tange ao estudo da poltica imperial no Brasil.

Parte-se, nesse sentido, da noo, presente na literatura pertinente, de que as

relaes entre Executivo e Legislativo ou, de um modo mais geral, o prprio

desempenho dos governos, em termos de sua estabilidade e capacidade de efetivar suas

polticas e programas, dependem de trs variveis-chave: o formato do sistema de

governo, a legislao eleitoral e a forma de organizao interna dos trabalhos

legislativos 1.

luz da perspectiva neo-institucionalista mencionada acima, considera-se que, no

sistema poltico vigente no Segundo Reinado (1840-1889), as trs variveis-chave para

o desempenho do governo atuaram como vetores centrfugos, contribuindo para a

gerao da instabilidade verificada. De uma forma sumria, isso se dava porque o

sistema de governo implicava dependncia dupla do gabinete, frente Coroa e s

maiorias legislativas. Por sua vez, as regras do trabalho legislativo exigiam do gabinete,

para a aprovao de suas polticas mais centrais, a reiterada arregimentao de

1 Da imensa literatura neo-institucionalista, podem ser mencionados trabalhos clssicos como Mayhew

(1974), Fiorina (1989), Cain, Ferejohn e Fiorina (1987), Krehbiel (1991), Cox e McCubbins (1993) e

Shugart e Carey (1992). Para uma sinttica discusso do institucionalismo enquanto mtodo, ver

Diermeier e Krehbiel (2003). Exposies crticas das principais contribuies neo-institucionalistas aos

estudos legislativos e ao exame das performances dos regimes democrticos, acompanhadas por propostas

que buscam inovar essa abordagem, podem ser encontradas em Limongi (2002; 2003).

15

maiorias, sem que estivessem disponveis muitos atalhos centralizadores 2; e,

finalmente, por fora de que, dos 49 anos estudados, em 28 o sistema eleitoral obedeceu

a regras distritais (Primeira e Segunda Lei dos Crculos e Lei Saraiva), contra

apenas 21 em que se regeu pelo sistema de listas (Decreto de 1824, Instrues de 1842,

Lei de 1846 e Lei do Tero) 3.

Das trs variveis assinaladas, tanto o sistema de governo como a organizao

interna dos trabalhos legislativos da Cmara foram, entre 1840 e 1889, grosso modo,

invariantes 4, tendo-se alterado, por outro lado, com bastante freqncia, as regras

eleitorais que presidiam escolha dos deputados, as quais transitaram, essencialmente,

de um sistema de listas, vigente entre 1840 e 1856, para um regime distritalizado,

adotado desde 1856 at o final da monarquia, salvo o breve perodo (1876-1881) em

que vigorou a chamada Lei do Tero.

A hiptese central deste segundo eixo do trabalho que essa transio das listas

para o distrito fornece a chave para a compreenso da natureza das relaes entre

os gabinetes e a Cmara dos Deputados no Segundo Reinado, estando na raiz do

incremento do conflito entre Executivo e Legislativo, o principal dos fatores associados,

como se viu acima, instabilidade governamental do perodo 5.

2 Essa forma descentralizada do funcionamento interno da Cmara ser demonstrada, de modo mais

detalhado, no captulo 5 do presente trabalho, quando do exame e da discusso especfica sobre a

tramitao do oramento no Imprio.

3 O Segundo Reinado foi regido, sucessivamente, por sete diferentes legislaes eleitorais. Em que pese

essa variedade, pode-se, para os fins desta pesquisa, como ser explicado no texto, simplesmente

dicotomiz-las em termos de sistemas de listas provinciais e sistemas distritalizados.

4 A Constituio do Imprio, de 1824, objeto de exame especfico no captulo 2 do texto, s sofreu uma

emenda constitucional, na dcada de 1830 (Ato Adicional), e as regras condicionantes do funcionamento

da Cmara dos Deputados cristalizadas nos seus Regimentos Internos, objeto de ateno do captulo 5 desta tese permaneceram, com poucas alteraes, generosas quanto distribuio de direitos parlamentares durante todo o Segundo Reinado.

5 Levando em considerao que as recorrentes reformas eleitorais do Segundo Reinado tinham, entre seus

propsitos centrais, a abertura de espao parlamentar para as minorias, isto , outras foras polticas que

no aquelas atreladas diretamente ao governo (Carvalho, 2006: 397-8), possvel argumentar que, em

ltima anlise, parte da instabilidade dos gabinetes no Imprio foi, em certa medida, um custo,

provavelmente no antecipado, da deciso, tomada pela Coroa e pelo marqus de Paran nos anos 1850, e

jamais revertida por completo, de incorporar ao processo poltico os liberais, farroupilhas e praieiros, bem

como outros dissidentes, derrotados militarmente em 1842, 1845 e 1849, respectivamente, pelas foras do

governo central sediado no Rio de Janeiro.

16

Especificamente, sustenta-se que a troca das listas pelos distritos concorreu para

desmontar uma das principais ncoras centrpetas do sistema poltico, com amplas

repercusses na poltica imperial at aqui no devidamente exploradas pela literatura

especializada no perodo.

De um modo mais geral, argumenta-se, nessa parte da tese, que a mudana nas

regras eleitorais afetou a lgica da competio poltica e alterou as estruturas de

incentivos com as quais se defrontavam os principais agentes polticos imperiais, com

consequncias relevantes para o funcionamento interno da Cmara dos Deputados e

suas relaes com o Executivo e, em ltima anlise, para o prprio fenmeno da

instabilidade governamental no perodo examinado pela pesquisa.

Nessa linha, mostra-se, no presente trabalho, que a introduo das regras distritais

propiciou uma maior autonomia s bases do sistema (eleitorado de 2 grau e chefias

locais), permitindo a eleio de representantes menos dependentes em face das elites

provinciais e nacionais, isto , frente s direes partidrias, o que dificultou, em um

contexto de processo decisrio legislativo relativamente descentralizado, o controle da

Cmara pelos gabinetes, intensificou as relaes conflituosas entre os poderes

Executivo e Legislativo, e conduziu a impasses que, frequentemente, redundaram na

retiradas de gabinetes por presso parlamentar.

Em resumo, a introduo das regras distritais, e sua prevalncia temporal no

perodo, so, do ponto de vista deste trabalho, fatores cruciais para a compreenso do

conflito entre a Cmara e os ministrios e, por extenso, para o prprio entendimento

da instabilidade governamental entre 1840 e 1889.

Vrias evidncias, diretas e indiretas, so arroladas para sustentar o argumento

apresentado nesse segundo eixo da pesquisa, destacando-se:

- a forte convergncia das fontes e da literatura especializada em enfatizar, na linha

aqui sugerida, as consequncias da mudana de regime eleitoral, sem conect-las, no

entanto, ao fenmeno geral da instabilidade governamental do Segundo Reinado;

- o menor mandato mdio dos gabinetes que governaram frente a legislaturas

distritalizadas quando comparado ao tempo de exerccio dos ministrios que se

relacionaram com Cmaras escolhidas mediante o sistema de listas;

17

- a associao entre a queda de gabinetes por presso do Legislativo 6 e a vigncia

de regras eleitorais distritalizadas;

- A diferena substantiva das relaes entre gabinetes e Cmara na 9 e 10

legislaturas, a primeira eleita sob a gide das listas e a segunda sob a regra dos

crculos (distritos), verificando-se enfraquecimento notvel, na passagem de uma

para outra legislatura, quanto capacidade do Executivo de fazer aprovar sua agenda

7.

1.3 Plano de Exposio do Trabalho

Alm deste primeiro captulo, onde se apresenta uma viso geral da tese, o trabalho

est estruturado em mais cinco partes. Nesse sentido, os captulos 2 e 3 exploram o

primeiro eixo da pesquisa o problema da instabilidade governamental no Segundo

Reinado -, cabendo aos captulos 4 e 5 desdobrar o segundo eixo investigativo,

relacionado aos efeitos da introduo das regras distritais sobre as relaes entre

ministrios e a Cmara dos Deputados. Um ltimo, e curto, captulo (6), a ttulo de

concluses ou consideraes finais, apenas alinhava os diferentes pontos de chegada

deste estudo, j adiantados no transcurso da exposio.

Assim, o captulo 2, aps contextualizar, do ponto de vista histrico e institucional,

o arranjo poltico do Segundo Reinado, intervalo de tempo de interesse do texto, e de

justificar a escolha da temtica, apresenta e discute a classificao das razes de retirada

dos 37 gabinetes parlamentares, existentes entre 1840 e 1889, em termos das categorias

extradas da matriz de possibilidades apresentada acima (quadro 1.1). Ao apresentar e

quantificar os principais padres associados s retiradas auxiliando, desse modo, a

compreenso da instabilidade ministerial verificada -, o captulo contrape as

concluses alcanadas e as vises correntes sobre o assunto, salientando suas diferenas

e o fato de que os resultados aqui sustentados afastam-se de perspectivas enraizadas na

literatura especializada.

6 Isto , as substituies enquadradas na categoria 3 do quadro 1.1, acima.

7 Foi, exatamente, na transio entre a 9 e 10 legislaturas, na segunda metade da dcada de 1850, que, no

Segundo Reinado, abandonou-se o sistema de listas (ou chapas) em favor da regra dos crculos para a eleio da Cmara dos Deputados. A corroborao mais definitiva da hiptese sustentada no segundo eixo

desta pesquisa depender, naturalmente, do exame sistemtico de um maior nmero de legislaturas

imperiais, o que se afigura como uma promissora agenda de trabalho diante dos resultados aqui

apresentados.

18

O captulo 3 apresenta, de modo pormenorizado, a discusso de cada uma das 37

dissolues ministeriais que tiveram lugar no Segundo Reinado. Sempre partindo de

uma contextualizao mnima do contexto poltico em que governou cada gabinete, o

captulo centra seu foco na explorao a partir de fontes e da literatura pertinente

dos fatores que conduziram respectiva retirada, com ateno especial ao eventual

papel desempenhado, em cada processo, pela Coroa e/ou pelo Legislativo. O captulo 3,

por conseguinte, fornece o lastro emprico da classificao apresentada das razes de

retirada dos ministrios imperiais, concluindo a apresentao do primeiro eixo do

presente trabalho.

Consoante assinalado, os captulos 4 e 5 desenvolvem o segundo eixo da pesquisa

concernente s relaes gabinete-Legislativo no Segundo Reinado e ao efeito sobre elas

da introduo, a partir da dcada de 1850, do regime eleitoral distrital para fins de

preenchimento das cadeiras da Cmara dos Deputados.

Nessa linha, o captulo 4 examina e discute a literatura relativa Cmara dos

Deputados imperial a partir de vrios ngulos (importncia da casa, presena de

interesses provinciais, prerrogativas oramentrias, etc) e, em seguida, trata da

legislao eleitoral, das eleies e, em especial, das consequncias dos diferentes

formatos eleitorais adotados, ao longo da monarquia, sobre a dinmica do sistema

poltico.

Empresta-se nfase especial transio do regime de listas (chapas) para o voto

distritalizado, de modo a sugerir a substantiva alterao efetuada, nessa passagem, em

termos da estrutura de incentivos com a qual se defrontavam os principais agentes

polticos imperiais, assinalando, particularmente, suas importantes repercusses sobre

os traos macro-estruturais do sistema poltico do Segundo Reinado, aspecto ainda no

devidamente explorado nem estudado com sistematicidade pelos especialistas do

perodo. Mostra-se, por fim, ainda no captulo 4, que narrativas e estudos variados sobre

o Imprio transmitem avaliao das legislaturas posteriores introduo da regra

distrital consonante com a perspectiva aqui sugerida, em termos da fragilizao das

bases de sustentao dos ministrios incumbentes, ainda que esses mesmos textos no

relacionem o ponto com o fenmeno mais geral da instabilidade ministerial.

O captulo 5, por seu turno, tem por meta central arrolar e discutir as principais

concluses extradas pela pesquisa a partir do estudo sistemtico dos anais

19

parlamentares entre 1853 e 1860, as quais oferecem sustentao hiptese utilizada no

segundo eixo desta tese.

Inicialmente, o captulo apresenta dois outros conjuntos de informaes empricas

que acenam, igualmente, para um vnculo entre a introduo dos crculos e a maior

dificuldade dos governos de angariar suporte legislativo, a saber, a associao entre

regras distritalizadas e menor mandato temporal dos ministrios (i) e entre o regime

eleitoral mencionado e episdios de retiradas de gabinetes associadas a conflitos,

efetivos ou potenciais, frente ao Parlamento e, em especial, Cmara (ii).

Vistas essas informaes iniciais que sugerem a existncia da relao postulada

entre regra eleitoral distrital e o conflito ministrios-Cmaras, volta-se o captulo 5

para o seu foco principal, centrado no exame e na comparao sistemtica entre a 9

(1853-6) e a 10 (1857-60) legislaturas, a primeira eleita sob a gide das listas, a

segunda mediante a primeira Lei dos Crculos.

Mediante o estudo da tramitao oramentria em todas as sesses legislativas das

duas cmaras, evidencia-se a diferena no comportamento parlamentar e no grau de

apoio auferido pelos gabinetes em face da cada uma das legislaturas. Em termos

sintticos, conclui-se que o comportamento disciplinado do plenrio frente s

prioridades estipuladas pelo governo, verificado no perodo 1853-6, no se repete no

perodo seguinte (1857-60), quando se verificam importantes revezes para os gabinetes

incumbentes.

Adicionando uma dimenso quantitativa discusso qualitativa da tramitao

oramentria, os achados e concluses da tese, nesse captulo 5, so sintetizados atravs

de um ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG), o qual mensura a

capacidade dos ministrios imperiais de conseguir apoio para suas prioridades junto ao

plenrio da Cmara dos Deputados. Atravs do referido indicador, mostra-se que o

desempenho dos gabinetes na 9 legislatura (listas ou chapas), em circunstncias

semelhantes, extradas das deliberaes sobre matria oramentria, substantivamente

superior quele verificado na 10 legislatura (crculos).

Finalmente, um breve captulo final (6) alinhava as concluses deste trabalho.

20

Parte 1. A Instabilidade Ministerial no Segundo Reinado

21

Captulo 2. Classificao das Razes de Retirada dos Gabinetes do

Imprio e o Contexto Poltico-Institucional do Segundo Reinado (1840-

1889)

Este captulo apresenta e discute, em detalhes, a classificao sistemtica das

razes de afastamento dos 37 gabinetes existentes entre 1840 e 1889. A classificao,

conforme j avanado, realizada em funo das categorias extradas da matriz 2x2 de

possibilidades introduzida no captulo 1 desta pesquisa. Busca-se, por essa via,

contribuir para a compreenso dos principais motivos polticos subjacentes

instabilidade das formaes ministeriais no Segundo Reinado 8.

Como prembulo a essa tarefa, as primeiras sees desta parte do trabalho (sees

2.1, 2.2 e 2.3) contextualizam, em termos histricos e institucionais, o sistema poltico

vigente no Segundo Reinado, introduzindo, igualmente, as principais perspectivas

dominantes na literatura especializada sobre o perodo.

Esse procedimento permite justificar a escolha da instabilidade ministerial como

objeto de interesse da pesquisa (seo 2.4), delineando a importncia do tema, no bojo

dos estudos polticos e historiogrficos relativos poltica imperial, e indicando a

relativa ausncia de classificaes sistemticas e empiricamente informadas sobre o

assunto.

Sobremodo, o mapeamento inicial das principais posies, na historiografia e nas

cincias sociais, sobre a dinmica de funcionamento da poltica imperial, possibilita

que, ao longo da apresentao e quantificao das categorias que sintetizam as razes

das retiradas ministeriais - responsveis, portanto, pela instabilidade governamental do

perodo -, seja realizada uma contraposio entre as concluses alcanadas pela

pesquisa e as vises hoje dominantes sobre a matria (seo 2.5).

Como se ver ao longo do texto, essas concluses, lastreadas nas evidncias

sistematizadas neste e no prximo captulo, afastam-se substantivamente de importantes

perspectivas e postulaes dominantes e enraizadas na literatura. Em especial, as

8 Cada episdio de substituio de governo ser objeto de anlise mais detalhada no captulo 3 desta tese.

22

concluses alcanadas evidenciam a importncia das instituies representativas, em

especial a Cmara dos Deputados, na dinmica poltica do Segundo Reinado, mostrando

seu papel central na maior parte dos episdios de substituio ministerial do perodo. Os

prprios casos de alternncia partidria, nos quais o juzo poltico da Coroa, no uso das

prerrogativas do Poder Moderador, adquiria importncia especial, apontam, quando

examinados mais detidamente, em grande proporo, para contextos onde conflitos na

relao gabinete-Legislativo desempenharam papel relevante.

2.1 Avaliaes Gerais do Perodo.

luz das interpretaes sustentadas por importantes estudiosos do sistema poltico

do Segundo Reinado (1840-1889), um mecanismo institucional teria sido crucial para o

seu funcionamento estvel, a saber, a atuao da Coroa atravs do exerccio das

competncias e prerrogativas associadas ao Poder Moderador (Buarque de Holanda,

1985; Faoro, 2001; Iglsias, 2004; Barman, 1988; Needell, 2006; 2009).

Para Srgio Buarque de Holanda, autor de uma das obras mais importantes sobre o

perodo, seria inquestionvel a centralidade do Poder Moderador - entendido como

poder pessoal, conquanto autorizado constitucionalmente, do titular da Coroa - na

determinao da dinmica poltica imperial. A atuao da Coroa teria abarcado, para

esse autor, tanto a deciso final sobre a conduo e o contedo das polticas de governo

como a prpria escolha dos gabinetes ministeriais (1985: 19; 22) 9.

Francisco Iglsias, outro importante historiador do Imprio, no s categrico em

sustentar que Pedro II reinou, governou e administrou (2004: 113), mas tambm

assinala que o prprio arcabouo das instituies representativas parlamentares foi,

9 Dois exemplos entre inmeras passagens que exprimem essa viso: Que era sua em geral a deciso

ltima em todos os negcios pblicos, ainda quando suas no fossem as iniciativas, parece acima de

qualquer dvida. A ambio de fazer com que, ao final, os seus prprios alvitres prevalecessem, s era

contrabalanada pelos escrpulos de quem no quer parecer que a tem. (...). Depois da maioridade,

mormente depois que Pedro II pde reinar livre de tutelas, o nico recurso que lhe restava para amenizar

melindres partidrios, tirava-o do fato de ser pessoalmente mais inclinado a cordura do que a afoitezas.

Munido desse recurso, no se esquivou de livremente escolher seus ministrios a seu gosto, interpretando

risca o estipulado na constituio (1985: 19; 22).

23

durante as quase cinco dcadas do Segundo Reinado, essencialmente formal, no sentido

de que jamais se concretizou enquanto forma efetiva de governo (2004: 113-4) 10

.

Raymundo Faoro, no clssico Os Donos do Poder, segue a mesma linha, ao afirmar

que o governo pessoal do imperador era realidade reconhecida por todos os

contemporneos (2001: 413) 11

. Nesse sentido, o exerccio do comando pela Coroa,

atravs das prerrogativas do Moderador, se manifestava atravs da livre escolha do

partido que subia ao poder, na entrega a este dos meios de fazer a maioria legislativa e

na prpria seleo dos polticos que iriam titularizar as posies mais importantes

(2001: 406) 12

. Para Faoro, as funes da Cmara dos Deputados eram claramente

secundrias no arranjo vigente, sobretudo quando comparadas fora de que gozavam

sob a gide e o beneplcito da Coroa as instituies vitalcias, o Senado e o Conselho

de Estado (2001: 396) 13

.

10

Discutiu-se muito, no plano terico ou prtico, se o rei reina e no governa, ou se reina, governa e administra. A verdade que D. Pedro II no s reinou e governou, mas administrou. (...). O to referido

parlamentarismo imperial apenas fora de expresso. A poltica aproximou-se, por vezes, desse modelo,

mas no o realizou, que ele no estava nem no esprito nem na letra das leis nacionais, era impossvel com

a precariedade eleitoral, com as constantes dissidncias dos partidos inconsistentes, pela falta de programas e estruturao, pouco mais que simples ajuntamento de pessoas -, com as mudanas contnuas

e os atributos do poder imperial(Iglsias, 2004: 113-4).

11 A labareda das disputas e das contradies deixa de p, verde e altiva, a verdade de que o Poder

Moderador governa e administra. Ningum (...) nega a realidade. (Faoro, 2001: 413).

12 A est um rei que reina e governa, entregue ao gabinete a prtica de atos secundrios. (...) o chefe do

Conselho ser da sua confiana o imperador criar, em torno do cetro, os seus estadistas, ministeriais ao seu talante, mantidos alguns cardeais no ostracismo eterno. Ele suscita o partido ao governo, arrancando-o

da oposio; ele d ao partido assim elevado a maioria parlamentar, por meio da entrega provisria dos

meios compressivos que articulam as eleies (Faoro, 2001: 406). A passagem do autor de Os Donos do Poder evoca nitidamente trecho clebre do discurso do Sorites, pronunciado pelo senador Nabuco de

Arajo, em 1868, o qual, na viso dominante sobre a poltica imperial, retrataria perfeio o modo de

formao de governos e maiorias no perodo: O Poder Moderador pode chamar a quem quiser para organizar ministrios; esta pessoa faz a eleio, porque h de faz-la; esta eleio faz a maioria. Eis a

est o sistema representativo de nosso pas!(Nabuco, 1949, vol. III: 110).

13 (...). A presena da Cmara dos Deputados reduz-se a uma funo, a de expressar ao gabinete a

confiana ou a desconfiana, sujeita, neste caso, dissoluo. Fora da o imperador tudo pode (Faoro, 2001: 406). Os rgos vitalcios, teoricamente apolticos, na verdade de contedo conservador, comandam o jogo, sob a presidncia vigilante do imperador, mal encoberto no biombo transparente (Faoro, 2001: 396).

24

Jeffrey Needell (2006: 6; 200; 2009: 62-3), brasilianista especializado no Brasil do

sculo XIX, assinala que o transcurso do Segundo Reinado assiste ao progressivo

alargamento do papel e do impacto da ao do Imperador no sistema poltico imperial.

Para esse autor, por volta da dcada de 1860, a Coroa deixara para trs uma atitude

predominantemente de superviso e correo, frente aos governos, para evoluir rumo a

uma discreta mas firme conduo de algumas das principais diretrizes e polticas

sustentadas pelos ministrios com conseqncias tanto para a ordem social como para

desenvolvimento das instituies representativas (positivas, para as primeiras,

negativas, para as segundas, na interpretao do historiador mencionado) 14

.

Mais recentemente, em reflexo sobre aspectos ligados ao tema, Fernando Limongi

(2011: 2-4) chama a ateno acerca da avaliao normativa positiva, sustentada por

parte dos estudiosos e pela historiografia dominante, a respeito do exerccio efetivo das

prerrogativas do Moderador por Pedro II. Esse uso prudente e adequado, por parte da

Coroa, das amplas prerrogativas a ela conferidas pela Constituio do Imprio (CI) teria

sido a base sobre a qual foi possvel a estruturao de um sistema poltico estvel e

capaz de comportar, durante quase 50 anos, a alternncia pacfica dos liberais e

conservadores no poder. Esse julgamento sobre o perodo se reveste, segundo tais

vises, de solidez adicional mediante a comparao usual feita do Segundo Imprio com

as pocas precedentes (o Primeiro Reinado e a Regncia) e as posteriores (a Repblica

Velha) - a primeira marcada por violncia e revolues, que, no limite, puseram em

xeque a prpria integridade territorial do pas nascente; a segunda, pela supresso total

das oposies, com o aprofundamento do contedo oligrquico do sistema poltico e a

reduo do j precrio grau de contestao poltica tolerado pelo arranjo de poder

(2011: 4).

Essa observao aponta, com acerto, para esquemas explicativos que se

consolidaram e, com o tempo, ampliaram sua abrangncia ao alcanar tambm grande

parte dos estudos sociolgicos e de cincia poltica dedicados ao assunto. Ilustrao

disso vem a ser o contraponto, reiterado por vasta literatura nas cincias sociais, entre o

14

Roderick Barman, outro brasilianista com importantes contribuies ao estudo da poltica imperial,

converge na mesma direo de Needell, quanto centralidade do monarca, apenas antecipando o

protagonismo de Pedro II para o incio da dcada de 1850: a essa altura, consoante esse historiador, o

imperador j desfrutava de completo controle sobre o sistema poltico do Segundo Reinado (1988: 238).

25

Imprio e a Repblica Velha, em termos justamente dos respectivos arranjos

institucionais estratgicos sobre os quais assentaram seus funcionamentos, o qual

retoma, com maiores ou menores qualificaes, as interpretaes da historiografia

convencional 15

. Enquanto a experincia monrquica, como se assinalou, assentaria

essencialmente seu funcionamento no Poder Moderador, a nossa primeira experincia

republicana (1889-1930) teria sido caracterizada pela Poltica dos Governadores -

pacto mediante o qual teria se estabelecido um modus vivendi entre o executivo

presidencialista e as unidades estaduais emergentes, fortalecidas com o novo regime

federalista.

Esses esquemas explicativos costumam colocar o acento analtico, sobremodo, nas

diferenas entre as duas experincias e embutem, consoante anotado acima, uma clara

avaliao axiolgica: o Imprio teria tido a marca da centralizao e da atuao do

Poder Moderador, responsvel por uma arbitragem estrutural exercida sobre o sistema

poltico, a qual teria sido essencial ao prprio funcionamento bipartidrio do perodo,

sendo condio do conflito regulado (Carvalho, 2006: 406; Buarque de Holanda,

1985: 72; Barman, 1988: 227) 16

. Nesse sentido, o Poder Moderador seria o rbitro que,

ao desaparecer com a Repblica, teria liberado o sistema poltico para convergir em

direo ao equilbrio da ordem oligrquica, necessariamente local e regional - dada a

estrutura social concentradora de renda e riqueza dos ncleos agrrio-exportadores,

fundados na grande propriedade, a extenso territorial do pas e o federalismo

15

Em texto produzido nos anos 1970, Cardoso, escrevendo sobre os primeiros e turbulentos anos da

Repblica, assinala: (...) no plano efetivo da constituio no escrita, desde o governo provisrio, a questo fundamental que se colocava era a de saber quem substituiria, de fato, como fora organizada, o

Poder Moderador, ou seja, como se definiriam as regras do novo establishment (1985: 38). Lessa, escrevendo j no limiar dos anos 1990, afirma que a Poltica dos Governadores, pactuada na Repblica, significou, no marco do novo sistema, um equivalente funcional do Poder Moderador (1988: 111). A viso de equivalncia est presente tambm na contribuio recente de Ana Luiza Backes (2006: 206-7).

16 Em sua ausncia, (...) ou o conflito seria extralegal ou seria suprimido atravs de arranjos de

dominao como o que se desenvolveu na Repblica Velha atravs dos partidos nicos estaduais (Carvalho, 2006: 406). O lado positivo [da ao do Poder Moderador no sistema poltico imperial] estava na possibilidade de se revezarem no poder os agrupamentos partidrios, sob o comando de uma

entidade que se presumia estranha a eles. Sem a rotao, dificilmente se poderia evitar que um desses

agrupamentos, elevado ao governo, nele se entrincheirasse e afinal se perpetuasse (Buarque de Holanda, 1985: 72). O sistema parlamentar de governo (...) teria se tornado uma iluso no fosse a existncia do Poder Moderador. Uma vez que eleies no podiam remover do poder um partido, recaa sobre o

Imperador a responsabilidade de fazer o sistema poltico funcionar. S ele podia, grosso modo, equilibrar

os partidos, promovendo sua alternncia no poder. O monarca situava-se acima das disputas,

[constituindo-se em] rbitro supremo do poder e smbolo da legalidade (Barman, 1988: 227).

26

introduzido em 1889. A Poltica dos Governadores, costurada na presidncia Campos

Sales (1898-1902), seria o atestado maior dessa realidade, um reconhecimento oficial

das bases reais do poder no pas (Backes, 2006: 33), emergindo a descentralizao e o

regionalismo de partidos nicos estaduais - suprimidas as oposies, no limite, pela

fora - como as marcas emblemticas da experincia republicana em seu perodo inicial.

Centralizao, com base na Coroa, e descentralizao, assentada nos estados,

seriam, assim, as marcas caractersticas respectivas do Imprio e da Repblica,

materializando a fonte ltima dos mecanismos gerais responsveis pelo equilbrio

institucional de cada um dos regimes 17. Como assinala Limongi (2011: 4), o contraste

no podia ser maior entre um regime de rotao partidria pacfica e outro fundado na

violncia das oligarquias locais.

Esse panorama geral das avaliaes do Imprio e de seu funcionamento

institucional - contraposto este, inclusive, aos arranjos que o antecederam e sucederam

- sugere, com vigor, a importncia emprestada, pelos especialistas, atuao da

Coroa, revestida das prerrogativas do Poder Moderador, para o equilbrio do sistema

poltico. Destaca-se, tambm, de algumas das vises assinaladas, uma visvel

secundarizao do papel da Cmara dos Deputados, do gabinete e das prprias

instituies representativas em geral, na dinmica poltica da poca. Por outro lado,

ganham relevncia as instituies vitalcias, o Senado e o Conselho de Estado, atuando

em articulao com o monarca, o qual, nas vises apresentadas, detinha pleno controle

do regime.

Cabe, agora, no propsito de fornecer uma contextualizao institucional adequada

do perodo, expor com um pouco mais de mincia os elementos centrais do sistema

poltico imperial, em especial aquele vigente entre 1840 e 1889, intervalo de interesse

do trabalho. Antes, porm, de proceder-se descrio mais detalhada das principais

instituies do Segundo Reinado, cumpre rever, a partir da historiografia pertinente, o

processo histrico atravs do qual se desenvolveu o arranjo institucional em foco, o que

equivale a descrever, em suas linhas mais gerais, as principais perspectivas a respeito da

formao do Estado brasileiro nas suas primeiras dcadas de existncia independente.

17

Exceo ao tratamento dicotmico dos dois perodos vem a ser, na literatura recente, Dolhnikoff (2005

a: 18; 295-9) e, antes, Pereira de Castro (2004: 599).

27

Esses dois procedimentos, como se ver, preparam o terreno para que o observador

capte outras dinmicas institucionais em curso no perodo. Essas outras dinmicas

tornam o cenrio poltico at aqui esboado mais complexo e nuanado, sugerindo os

limites e insuficincias das avaliaes gerais acima alinhadas e estimulando as

indagaes diante das quais se estrutura a presente pesquisa. a essa preparao de

terreno que se dedicam as duas prximas sees do captulo.

2.2 De 1822 a 1850: Sntese das Perspectivas Dominantes sobre a Evoluo do

Estado Brasileiro em suas 3 Primeiras Dcadas

As quase trs dcadas, grosso modo, que separam a independncia, em 1822, do

final dos anos 1840, foram um perodo turbulento e complexo. Nesse intervalo, vrios

projetos de poder, delineados com maior ou menor nitidez e associados a variadas

alternativas de desenho territorial, se enfrentaram na tentativa de moldar o formato

poltico do espao, ocupado pelas ex-possesses portuguesas na Amrica - marcado por

vasta extenso e fraca integrao scio-econmica -, que emergia para a possibilidade

de existncia poltica autnoma aps sculos de status colonial.

Tratou-se, na expresso de Bolvar Lamounier, referindo-se s primeiras dcadas

posteriores separao de Portugal, de um momento hobbesiano, no sentido do que o

que estava em jogo naquele perodo era o problema (...) da criao do consenso, ou da

pactuao de uma comunidade poltica (2005: 26), em um contexto de alta incerteza e

de elevada tenso, no qual variados interesses, centrados nas diferentes regies da ex-

colnia, se contrapuseram, inclusive belicamente, sem que uma soluo natural se

afigurasse de pronto.

Em geral, ao tratar da poca em questo, parcela importante da narrativa

historiogrfica faz referncia, de modo um tanto anacrnico, a um centro desde logo

identificado com a Corte no Rio de Janeiro em luta contra separatismos de carter

regional, apontando para um cenrio marcado por conflitos que perpassaram, em

diferentes nveis de intensidade, todo o Primeiro Reinado (1822-31) e o intervalo das

Regncias (1831-40). A rigor, esses enfrentamentos somente alcanariam sua soluo

definitiva na forma da estabilizao de um Estado monrquico unitrio, com

considervel grau de concentrao de poderes poltico-administrativos no Rio,

consoante boa parte dos estudiosos nos ltimos anos da dcada de 1840, com as

28

sucessivas derrotas de insurreies armadas em So Paulo e Minas (1842), no Sul

(1845) e em Pernambuco (1848/9) 18

.

No entanto, como registra Evaldo Cabral de Mello, mencionando o trabalho do

historiador norte-americano Roderick Barman, a criao do Estado unitrio no Brasil

no foi um destino manifesto (2004: 11) 19: vrias outras solues apareceram como

possveis no decorrer da conjuntura referida, algumas das quais teriam implicado a

formao de vrios Estados nacionais no antigo espao portugus das Amricas 20

, uma

vez que a prpria noo de unidade territorial aparecia, na tica dos contemporneos

queles acontecimentos, mais como um projeto de maior ou menor importncia, a

depender de grupos especficos do que como uma realidade objetiva 21.

Por tudo isso, talvez seja mais adequado entender o perodo em questo enquanto

uma teia, progressivamente emergente, compreensiva de complexos e variados esforos

18

O perodo regencial foi um dos mais agitados da histria poltica do pas e tambm um dos mais importantes. Naqueles anos, esteve em jogo a unidade territorial do Brasil, e o centro do debate poltico

foi dominado pelos temas da centralizao ou descentralizao do poder, do grau de autonomia das

provncias e da organizao das Foras Armadas. (...).Nem tudo se decidiu na poca regencial. Podemos

mesmo prolongar a periodizao por dez anos e dizer que s por volta de 1850 a Monarquia centralizada

se consolidou, quando as ltimas rebelies provinciais cessaram. (Fausto, 2006: 161)

19 Cabral de Mello refere-se ao livro Brazil. The Forging of a Nation, 1798-1852, de Roderick Barman,

publicado pela Stanford University Press, em 1988. Fazendo referncia, por seu turno, a esforos

contemporneos da historiografia de criticar e superar limitaes postas, entre outras coisas, por vises

permeadas por anacronismo, Vilma Peres Costa refere-se s perspectivas que concebem a nacionalidade e

o Estado brasileiro como mosaico, sublinhando simultaneamente a sua feio compsita e seu carter de artefato, de coisa operosamente construda (2005: 114). Tal perspectiva, que teve no recentemente falecido professor Istvn Jancs um dos seus maiores cultores, tem a vantagem de permitir pensar o processo de emancipao poltica ao arrepio da viso tradicional (a partir do Rio de Janeiro e de sua

irradiao), mas tambm suplantar o horizonte que conforma seu oposto (o estudo das manifestaes

regionais de um fenmeno pensado como unvoco) (2005: 114, nota 146, 115). Um trabalho pioneiro que antecipa essa linha de reflexo, e inspira estudos posteriores, vem a ser o ensaio A Herana Colonial - sua Desagregao, de Srgio Buarque de Holanda (1982).

20 O triunfo do federalismo ou a criao de vrios Estados regionais, no de um Imprio unitrio, teria

provavelmente ocorrido, caso trs momentos decisivos no houvessem infletido o curso dos

acontecimentos: a transmigrao da dinastia bragantina para o Rio; a determinao da Corte fluminense

de preservar a posio hegemnica recm-adquirida; e a incapacidade do Congresso de Lisboa em lidar

com a questo brasileira (Cabral de Mello, 2004: 12).

21 Como observava Horace Say [diplomara francs que viveu no Brasil entre 1815 e 1825], ao tempo da

independncia, o Brasil era apenas a designao genrica das possesses portuguesas na Amrica do Sul, no existindo por assim dizer unidade brasileira. Da a preferncia da lngua inglesa pelo plural the Brazils (Cabral de Mello, 2004: 18). Buarque de Holanda, no trabalho pioneiro citado na nota 19 acima, tambm menciona, tendo-a por exata, a passagem assinalada de Horace Say, destacando, assim, a

dinmica centrfuga caracterstica do espao colonial, a qual, s ceder ao domnio do Estado-nao, a passo lento, j bem adiantado o sculo XIX (1985: 15-6).

29

de state-building em que um dos projetos em curso centrado no espao fluminense,

vinculado ao prspero caf do Vale do Paraba e organizado, politicamente, em torno do

que vir a ser o Partido Conservador a partir dos anos 1840 - ganha a dianteira sobre

alternativas e legitima-se, a partir de certo momento (essencialmente, no transcurso da

dcada de 40 do sculo XIX), enquanto centro, procedendo, como parte de sua

prpria consolidao, reorganizao e normalizao da vida poltica do territrio

(Mattos, 1987: 105-9; 129-32; Barman, 1988: 6-7) 22

.

O grau de centralizao emergente desse processo em termos de distribuio de

poder poltico entre o Rio de Janeiro e as demais regies da antiga Amrica lusitana

foi substancial, para grande parte dos estudiosos, envolvendo um desequilbrio a favor

do governo geral, em detrimento das elites vinculadas aos demais espaos 23

. Mais

recentemente, esse grau de centralizao tem sido, ele prprio, objeto de controvrsias,

apontando-se, no interior do arranjo institucional cristalizado no Imprio, um cunho

federativo mais largo do que o postulado habitualmente na literatura especializada 24

.

22

Privilegiando, para pensar o processo histrico de construo do Estado brasileiro, uma perspectiva

mais centrada na ideia da criao/mosaico do que nas noes de legado/continuidade, escreve Vilma

Peres Costa (2005: 118): A ideia de que a Monarquia americana no um legado, mas uma reinveno um seguro ponto de partida nesse aspecto. Ela nos permite evitar alguns equvocos importantes, como o

de deduzir o formato do estado brasileiro a que se chegou ao final dos anos 40 do sculo XIX da aparente

continuidade institucional que foi peculiar ao processo poltico de nossa Independncia. Mirando-nos no

caminho que tem sido trilhado pela reflexo sobre a nao, preciso que possamos ver o processo de

separao de Portugal e a construo do Estado brasileiro (...) como processos que, embora articulados,

no se reduzem um ao outro. A dinmica extrativa inerente ao Estado no pode ser dada, tampouco pode

ser herdada. Ela se repe em intensa sinergia com a ordem econmica e com a vida social, gerando

conflitos e provocando o enfrentamento, no cenrio interno e externo, de mltiplas alternativas de

desenho territorial e organizao poltica. De um ponto de vista mais concreto e especfico, a questo dos motivos que conduziram manuteno da unidade territorial da antiga Amrica lusitana parece

envolver variadas razes, constituindo uma trama complexa na avaliao dos estudiosos. Fausto (2006:

183-5) salienta duas hipteses gerais que teriam atuado em favor daquela unidade e que, ao seu juzo, no

seriam excludentes: a existncia de uma elite homognea do ponto de vista social, educacional e

profissional, distribuda pela ex-colnia, e a questo da escravido no contexto internacional da poca,

onde a poderosa Inglaterra assumia posio de aberta hostilidade contra a manuteno do regime servil,

inibindo aventuras autonomistas de regies isoladas, sobremodo tendo em vista a extraterritorialidade do

mercado de mo de obra s reproduzvel mediante o recurso ao trfico negreiro. As duas hipteses se

associam, respectivamente, aos nomes dos historiadores Jos Murilo de Carvalho e Lus Felipe de

Alencastro. Mais recentemente, Dolhnikoff (2005 a; 2005 b) argumentou que o contedo federalista

embutido no arranjo institucional imperial foi no apenas mais amplo do que o admitido

convencionalmente, mas, tambm, elemento decisivo para a incorporao das elites provinciais ao

sistema poltico, sendo esse ltimo processo fundamental na viabilizao da unidade territorial sob a hegemonia do governo do Rio de Janeiro (2005 a: 14).

23 Nesse sentido, ver estudos clssicos como Buarque de Holanda (1982: 9-39), Silva Dias (1986: 160-

84), Mattos (1987: 105-6; 130-2, notas 84 a 86; 155-62) e Carvalho (2005: 155-88; 2006: 143-68; 255-7)

bem como a contribuio de brasilianistas como Barman (1988: 212-3).

24 Ilustrativos desse ponto de vista so os trabalhos referidos acima de Dolhnikoff (2005 a; 2005 b).

Tambm nessa direo, de modo pioneiro, aponta Pereira de Castro (2004: 599).

30

Em 1824 foi promulgada a Constituio Imperial (CI), de cunho concentrador e

centralizador, pela supremacia de que dotava a Coroa frente aos outros poderes e pela

atribuio praticamente exclusiva ao governo geral das competncias e prerrogativas

poltico-administrativas em prejuzo das demais circunscries regionais 25

. Depois

disso, ocorreram, no interior do disputado processo de construo estatal em curso, do

ponto de vista poltico-institucional mais concreto, dois movimentos decisivos, durante

os anos 1830 e 1840, que marcariam a face de todo o Segundo Reinado, a saber, as

reformas descentralizantes, entre 1832 e 1834, executadas pelas elites polticas que mais

tarde se identificariam com o Partido Liberal, e as reaes a essas iniciativas,

sustentadas pelos grupos que formariam o Partido Conservador, reconcentradoras do

poder poltico e administrativo - conhecidas na literatura por Regresso. Essas ltimas

terminaram por se impor - mas no sem choques, inclusive armados, e concesses s

provncias - durante o transcurso da dcada de 40, e moldaram, como assinalado, a face

institucional e poltica do Estado nascente. Por outro lado, o iderio liberal, por todo o

Imprio, ficaria vinculado, com mais ou menos nfase, ao programa descentralizador

mencionado (Fausto, 2006: 162-4; 171; 175-6; Alonso, 2002: 68-9) 26

.

As reformas descentralizantes, do incio dos anos 1830, concederam maiores

poderes e competncias exclusivas s unidades do Imprio as provncias mediante o

fortalecimento de seus legislativos, de sua mquina administrativa e de seu aparato

judicirio e policial local, em que pese a manuteno da nomeao dos presidentes

provinciais pelo Rio de Janeiro (os vice-presidentes, no entanto, passavam a ser

indicados pelas provncias). A instituio do jri e do habeas-corpus, tambm

contemplados pelas reformas, sinalizaram preocupao com liberdades e garantias

individuais. Ao mesmo tempo, as iniciativas em foco suprimiram a vigncia do Poder

Moderador, durante a Regncia, e decretaram a extino do Conselho de Estado.

Finalmente, no mbito dessas medidas tambm se inclui a criao da Guarda Nacional,

milcia a ser formada por notveis locais, a quem se entregava grande parte da

responsabilidade pela manuteno da ordem pblica. O somatrio disso tudo indicava,

25

A Carta de 1824, em seus aspectos de interesse para o trabalho, ser objeto de exame na prxima seo.

26 Do ponto de vista do institucionalismo histrico, pode-se dizer que as dcadas em questo constituram

uma tpica critical juncture, cujos resultados, de carter contingente diante de alternativas esboadas no perodo, vo, depois de consolidados, travar ou descartar, mediante mecanismos de auto-reforo, caminhos diversos e conformar a trajetria caracterstica do Segundo Reinado em termos poltico-

institucionais. Sobre a noo de critical juncture e conceitos correlatos, ver Thelen (1999; 2003).

31

nitidamente, um fortalecimento poltico das elites locais frente Coroa (Uricoechea,

1978: 110).

Parte dessas medidas, contudo, foi revogada ou modificada por legislao do incio

dos anos 1840 em especial, a Lei de Interpretao do Ato Adicional e a Reforma do

Cdigo de Processo Criminal -, diminuindo-se as prerrogativas das Assemblias

Provinciais e centralizando-se a maior parte do aparato judicirio e administrativo,

inclusive policial, cujos postos passariam desde ento a ser preenchidos diretamente

pela Corte (Needell, 2006: 100; Carvalho, 2005: 167-70; 2006: 143-68; 255-7; Barman,

1988: 212-3; Uricoechea, 1978: 111). Do mesmo modo, as principais posies de

comando da Guarda Nacional passaram a depender do gabinete e foi restabelecido o

Conselho de Estado. Por fim, o incio do Segundo Reinado, em 1840, com a decretao

antecipada da maioridade de Pedro II, restaurou a vigncia do Poder Moderador (Faoro,

2001: 380-6) 27

. O resultado desse processo de centralizao poltica e administrativa

foi, naturalmente, desequilibrar a balana do controle poltico em favor do governo

geral isto , da Corte, no Rio em detrimento das provncias. Como acentua Barman

(1988: 213), os recursos de represso e patronagem, disponibilizados aos gabinetes por

essas medidas, alcanando o preenchimento de postos e posies de poder e prestgio

nos mais distantes rinces do Imprio, no tinham precedentes na histria poltica do

pas.

Deve-se ter, entretanto, certa cautela na interpretao dos resultados finais

centralizadores, do ponto de vista poltico-administrativo, das disputas polticas

assinaladas, de modo a que no se faa uma idia exagerada e distorcida do efetivo

alcance e da natureza exata da ao estatal imperial sobretudo a emanada da Corte - a

partir da segunda metade do sculo XIX. Em outras palavras, essa centralizao deve

27

A centralizao era poltica e administrativa. Pelo lado poltico, manifestava-se no Poder Moderador, que podia nomear e demitir livremente seus ministros; no senado vitalcio; na nomeao dos presidentes

de provncia pelo governo central. Pelo lado administrativo, toda a justia fora centralizada nas mos do

ministro da Justia. Este ministro nomeava e demitia, diretamente ou por meios indiretos, desde o

ministro do Supremo Tribunal de Justia at o guarda da priso, em todo o territrio nacional. O juiz de

paz eleito, poderoso durante a Regncia, perdera boa parte de suas funes em favor dos delegados de

polcia nomeados pelo ministro do Imprio. Cabia ainda ao ministro da Justia nomear todos os

comandantes e oficiais da Guarda Nacional, principal rgo de manuteno da ordem pblica. Alm de

nomear os presidentes de provncia, o ministro do Imprio nomeava ainda os bispos e procos e os

delegados de polcia que, por sua vez, indicavam os inspetores de quarteiro (Carvalho, 2005: 169). Um organograma amplo da organizao administrativa centralizada do Imprio que perduraria aps o

Regresso abrangente de suas burocracias judiciria, policial, militar e extrativa-fiscal, com indicao detalhada das cadeias de subordinao fornecido por Jos Murilo de Carvalho (2006: 153).

32

ser lida luz de alguns elementos contextuais fundamentais, entre os quais se ressaltam

o tipo de burocracia administrativa que efetivamente se estruturou no Segundo Reinado

e as condicionantes sociais e territoriais do regime nascente - marcadas pela

preeminncia da grande propriedade privada escravista, sob a gide da qual se

estruturavam relaes sociais de dependncia e dominao, e pela vastido de um pas

de dimenses continentais. Por outro lado, crucial tambm entender o Regresso

mais como uma etapa adicional do ajuste entre centro e provncias, em termos da

distribuio de poder poltico, do que como um esmagamento das ltimas pelo Rio de

Janeiro.

No que tange ao aparelho burocrtico, essencial ter em mente que a grande

maioria dos postos no se organizava em termos de um servio pblico profissional,

baseado em regras e normas impessoais, competncias bem definidas, hierarquia

administrativa, sujeio a cadeias claras de comando, remunerao assalariada,

distino entre o agente e o cargo, etc. Ao contrrio, a burocracia imperial foi uma

burocracia de notveis, ou seja, uma burocracia patrimonial, em que as elites privadas

locais desempenhavam, muitas vezes sem remunerao, funes pblicas (Carvalho,

2006: 145-68). Afaste-se, pois, da mente a figura arquetpica do servidor pblico,

associado s burocracias profissionalizadas modernas, e tenha-se claro que eram os

prprios poderosos locais, ou figuras de sua indicao, que exerciam funes-chave

como a de juiz de paz, delegado e subdelegado de polcia, juiz municipal, oficial da

Guarda Nacional, promotor de justia, coletor de renda, etc (Carvalho, 2006: 156-9).

Esse fato teve, naturalmente, largas conseqncias prticas, significando que o Estado

imperial s logrou exercer efetivamente ao de governo quando estabeleceu relaes

de cooperao com os grupos privados dominantes, reconhecendo os limites ao poder

estatal e ao prprio contedo idealmente pblico de sua ao postos pelas estruturas

privadas de mando e hierarquia 28

. Adicionalmente, a natureza da ordem administrativa

criada embutia, estruturalmente, elementos de irracionalidade, quando julgados de um

ponto de vista puramente racional-legal, para utilizar os termos weberianos clssicos, os

28

O limitado alcance de ao das administraes imperiais no escapou a contemporneos como o

visconde do Uruguai, para quem a organizao administrativa imperial uma cabea enorme em um corpo entanguido (2002: 205). Sobre o mesmo ponto, escreveu o importante poltico conservador: A ao administrativa fortificada somente no centro, inteiramente discricionria, sem conselho, e sem

auxiliares prprios e naturais nos diferentes pontos de extensas provncias, mal pode fazer chegar at a a

sua ao eficaz. So elas corpos cuja circulao no chega s suas extremidades (2002: 217).

33

quais se mostravam, por exemplo, na baixa diferenciao das funes - causa de

crnicos conflitos de jurisdio entre os agentes burocrticos (Uricoechea, 1978: 112-3;

Carvalho, 2006: 158-9) 29

.

Nesse sentido, parece acertada a posio de Jos Murilo de Carvalho (2006: 158)

quando, luz dos elementos acima salientados, interpreta o Regresso conservador da

dcada de 1840 como significando, essencialmente, a entronizao do governo central

enquanto rbitro entre os interesses locais sobretudo, entre as pretenses dos mais

poderosos (2006: 158) e no (...) simplesmente o esmagamento do poder local,

como clamavam os liberais. Um dos preos, talvez o principal, a ser pago pelo Estado

foi diagnosticado pelo mesmo autor: a privatizao, pelo menos parcial, do prprio

contedo do poder exercido em nome do Estado: [Com o Regresso] o governo trazia

para a esfera pblica a administrao do conflito privado mas ao preo de manter

privado o contedo do poder. (...). O governo se afirmava pelo reconhecimento de

limites estreitos ao poder do Estado (Carvalho, 2006: 159) 30.

Adicionalmente, ainda no que concerne interpretao dos resultados finais do

processo de centralizao discutido, crucial registrar que nenhuma das medidas

regressistas, em que pese o inegvel fortalecimento do governo do Rio, suprimiu a

diviso de competncias, inscrita no plano constitucional desde 1834, entre a Corte e as

provncias, preservando-se, assim, para essas ltimas, espaos exclusivos de atuao

29

Qualquer que tivesse sido o grau de centralizao do governo durante todos esses perodos, em momento nenhum foi o estado capaz de governar efetivamente sem fazer acordos com grupos privados

para contar com a sua cooperao. O governo central estava agudamente consciente dos limites frgeis de

sua autoridade e da ordem legal que tinha conseguido instituir. Muito embora as bases patrimoniais da

administrao local tivessem permitido ao estado a organizao de uma ao de governo com alguma

continuidade, isto , uma ordem administrativa, essas mesmas bases comprometiam virtualmente uma

execuo expedita e racional das decises do estado. Um governo vivel, em outras palavras, dependia do

reconhecimento por parte do estado das demandas e interesses locais, que s podiam ser ignoradas a sua

conta e risco (...). O estado e seus representantes estavam, assim, bastante conscientes da impossibilidade

de governar isoladamente, sem angariar servios litrgicos de grupos privados. (Uricoechea, 1978: 112). No mesmo sentido, escreve Carvalho (2006: 158): A incapacidade do Estado brasileiro em chegar periferia bem ilustrada pelos compromissos que se via forado a fazer com os poderes locais. No Brasil,

como nos exemplos histricos descritos por Weber, o patrimonialismo combinava-se com tipos de

administrao chamados litrgicos. Na ausncia de suficiente capacidade controladora prpria, os

governos recorriam ao servio gratuito de indivduos ou grupos, em geral proprietrios rurais, em troca da

confirmao ou concesso de privilgios.

30Emprestando maior nfase abertura de um espao de negociao entre Estado e chefes polticos locais,

escreve, sobre o tpico, Mnica Dantas (2009: 45, nota 15): Se a centralizao das nomeaes significava maior poder Corte, tambm trazia para o jogo poltico institucional potentados que de outro

modo continuariam adscritos s suas brigas faccionais para-institucionais. Assim, ampliar o escopo do

Estado representava estender os braos do governo, mas paralelamente implicava a constituio de um

campo privilegiado de negociao.

34

nos domnios tributrio, legislativo e coercitivo, atravs de seus prprios corpos

parlamentares as Assemblias Provinciais. Na mesma linha, a participao provincial

no arranjo decisrio central, mediante suas representaes Cmara dos Deputados,

igualmente continuou garantida aps a edio das medidas do incio dos anos 1840, no

se pondo, assim, em risco a canalizao da atuao das lideranas provinciais para o

interior do aparato institucional oficial, sobremodo no plano parlamentar nacional, o

qual oferecia um espao de negociao vital para o acerto de suas diferenas recprocas

e das suas tenses com a Corte (Dolhnikoff, 2005 a: 14; 2005 b: 81-2) 31

.

Na mesma direo de enfatizar a abertura de condutos entre o centro e a periferia

no sistema poltico brasileiro imperial vai a percepo, enfatizada por Bolvar

Lamounier, de que, em meio s oscilaes descentralizantes e centralizantes do perodo

em foco, nunca se cogitou de abolir o princpio representativo (2005: 28). Ainda que

subordinado ao peso das instituies vitalcias (Alonso, 2002: 70-1, nota 20),

emblemticas do centralismo patrimonialista imperial (Lamounier, 2005: 28) 32, o

elemento representativo encarnado na Cmara dos Deputados e nos legislativos

provinciais e municipais aparecia como um dos vetores necessrios prpria tarefa de

organizao da autoridade ou de state-building ento em andamento (Lamounier, 2005:

52), enxertando no sistema um contedo informacional imprescindvel ao incio da

institucionalizao eficaz de um arranjo de poder 33

. Desse modo, pode-se acrescentar, a

representao permitiu ao governo central a identificao de parceiros locais adequados

em termos de uma economia dos meios de violncia - aos esforos de pactuao e

cooperao sublinhados acima.

31

Alencastro, em texto dos anos 1980, j assinalava, incidentalmente, o papel central do Parlamento,

desde a Independncia, conquanto purgado da influncia popular, como espao de conciliao e

negociao entre as diversas oligarquias regionais (1987: 69).

32 Instituies essas corporificadas no Conselho de Estado, recriado, no Senado no temporrio, no Poder

Moderador, reativado com a Maioridade (1840), e na prpria estrutura geral centralizada delineada acima.

33 A esse respeito so esclarecedoras as seguintes passagens de Lamounier (2005: 52 e 25,

respectivamente): (...) organizar a autoridade no era tarefa que se pudesse cumprir margem do sistema representativo, ou dele prescindindo, mas sim por meio dele, em conjuno com o princpio monrquico. Sem ele [isto , sem o mecanismo representativo] e, em consequncia, sem cmaras eletivas, o poder central ver-se-ia forado a recorrer a nomeaes, de forma indiscriminada, e a assumir sozinho a

responsabilidade pela entrega do controle de localidades e regies a indivduos ou faces

especificamente designados. Tal delegao de poder, praticada com demasiada frequncia, estimularia

pequenas guerras civis e frustraria precisamente o objetivo principal: evitar a beligerncia generalizada.

35

O arranjo institucional cristalizado a partir dos anos 1840 teve tambm e esse um

ponto fundamental - importncia crucial para a consolidao e nacionalizao do

sistema partidrio imperial, como sublinham, de modo arguto e convincente, Needell

(2006) e Barman (1988), dando molde mais preciso a uma evoluo j capturada,

dcadas atrs, em suas linhas mais amplas, por Raymundo Faoro (2001: 423). Para

esses autores, as medidas do Regresso anotadas em particular, a Lei de 03.12.1841

(Lei de Reforma do Cdigo de Processo Criminal) criaram uma nova estrutura de

incentivos hbeis a tornar imperativa, em um curto espao de tempo, do ponto de vista

das elites locais, municipais e provinciais, a construo de vnculos com os partidos

originariamente formados em torno das disputas da Corte. Para isso teria sido essencial

a transferncia para o governo central, concretizada pela norma legal mencionada, do

controle sobre cargos estratgicos de poder e prestgio nas localidades e provncias.

Nos termos de Needell, [a partir da vigncia da] Lei de 03.12.1841 (...) aquelas

oligarquias rurais locais que ainda no tinham escolhido, a partir de razes ideolgicas,

um dos dois partidos da Corte tiveram que faz-lo simplesmente para defender a si

prprias. Sem um vnculo com um dos dois partidos, lideranas locais no tinham meios

para demandar, nem razes para esperar, que as nomeaes do lugar dependentes da

Coroa favorecessem os seus interesses, a expensas dos adversrios. Questes

ideolgicas, para algumas dessas famlias, tinham pouca importncia; lealdade

partidria, no entanto, veio a tornar-se uma questo de vida ou morte. Durante o

transcurso da dcada de 1840, as chefias nacionais dos saquaremas e luzias no Rio

buscaram chegar at essas famlias e assegurar o seu apoio; em troca, oferecia-se

patronagem (nomeaes e proteo) (2006: 124-5).

Barman, por seu turno, sem deixar de enfatizar o carter centralizador das medidas

do Regresso (1988: 212-3), no se furta a assinalar que os interesses das elites locais e

provinciais foram contemplados no arranjo emergente e canalizados para o interior das

instituies polticas consolidadas na transio entre os anos 1840 e 1850. Na sua

perspectiva, convergente com a de Needell, o veculo privilegiado para essa articulao

- entre os crculos dominantes na Corte e as elites regionais/locais - foi o sistema

partidrio, mediante o qual se assegurava, a um s tempo, o controle do processo

poltico pelas direes partidrias situadas no Rio e a partilha dos seus frutos em

36

termos essencialmente de patronagem - com os aliados nas diferentes localidades do

Imprio (Barman, 1988: 217-8; 226) 34

.

Em sntese, em torno de 1850, com maior ou menor grau de centralizao poltico-

administrativa, mas, sem dvida, com condutos institucionais articulando a Corte e as

provncias, desenhava-se - aps quase trs dcadas de turbulncia, compreensivas,

inclusive, de choques armados a cristalizao de uma ordem poltica relativamente

eficaz abrangente de todo o territrio da antiga Amrica Portuguesa (Bethell e Carvalho,

1985: 767-8; Barman, 1988: 235; Carvalho, 2006: 256-7; Fausto, 2006: 161). As

caractersticas especficas desse arranjo poltico-institucional, focando em especial o

sistema de governo, so o objeto da prxima seo do texto.

2.3 As Insti

o império revisitado

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