o impacto do modelo gerencial na administração pública

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O impacto do modelo gerencial na administração pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Caderno ENAP

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  • 1. 10Cadernos ENAPO impacto do modelogerencial naAdministrao PblicaUm breve estudo sobre aexperincia internacional recenteFernando Luiz Abrucio

2. Cadernos ENAP2O impacto do modelogerencial naAdministrao PblicaUm breve estudo sobre aexperincia internacional recente 3. Cadernos3ENAPO impacto do modelogerencial naAdministrao PblicaUm breve estudo sobre aexperincia internacional recenteFernando Luiz AbrucioFernando Luiz Abrucio, 26 anos, doutorando em Cincia Poltica naUniversidade de So Paulo (USP), pesquisador do Centro de Estudos deCultura Contempornea (Cedec), professor da Fundao Getlio Vargas(FGV-SP) e da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP). 4. 4Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de AdministraoPblicaABRUCIO, Fernando Luiz.A164i O impacto do modelo gerencial na administrao pblicaUm breve estudo sobre a experincia internacional recente.52 p. (Cadernos ENAP; n. 10)ISSN: 0104-70781. Modelo gerencial-setor pblico 2. Administrao pblica -Brasil 3. Reforma Administrativa 4. Reforma do Estado I.Titulo II. SrieCDD: 350-102EditoraVera Lcia PetrucciCoordenadora EditorialNorma Guimares AzeredoEditorao eletrnicaAccio Valrio da Silva Reis ENAP, 1997Tiragem: 1.500 exemplaresBraslia, 1997Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAPDiretoria de Pesquisa e DifusoSAIS - rea 2-A70610-900 - Braslia - DFTelefone: (061) 245 5890 (061) 245 7878, ramal 210Fax: (061) 245 2894 5. 5SumrioI. Introduo 6II. Condies materiais e intelectuais para osurgimento do modelo gerencial 9III. O desenvolvimento do modelo gerencialno setor pblico: a experincia anglo-americana 111. O modelo gerencial puro 132. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidadede gesto, qualidade dos servios e prioridades demandas do consumidor (consumerism) 203. Public Service Oriented (PSO):a construo da esfera pblica 264. Reinventando o governo: novos caminhospara a administrao pblica americana 29IV. Concluso: Os desafios para a administraopblica do sculo XXI 37Notas 42Bibliografia 44 6. 6I. IntroduoO governo no pode ser uma empresa mas pode se tornar maisempresarial.Gerald Caiden(...) o setor pblico no est numa situao em que as velhasverdades possam ser reafirmadas. uma situao que requer o desenvol-vimentode novos princpios. A administrao pblica deve enfrentar odesafio da inovao mais do que confiar na imitao. A melhora dagerncia pblica no s uma questo de pr-se em dia com o que estocorrendo na iniciativa privada: significa tambm abrir novos caminhos.Les Metcalfe & Sue RichardsEm meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleoem 1973, uma grande crise econmica mundial ps fim era de prosperidadeque se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da era dourada na precisa definio de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) , perodo emque no s os pases capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e partedo Terceiro Mundo alcanaram altssimas taxas de crescimento. A principalreceita para o contnuo sucesso durante trinta anos foi a existncia de umamplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procuravagarantir prosperidade econmica e bem-estar social.O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas.A primeira dimenso era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatalna economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considera-dosestratgicos para o desenvolvimento nacional telecomunicaes e petr-leo,por exemplo. O Welfare State correspondia dimenso social do modelo.Adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos, o Estado de bem-estartinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na reasocial (educao, sade, previdncia social, habitao etc.) para garantir o supri-mentodas necessidades bsicas da populao. Por fim, havia a dimenso relativaao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrtico weberiano,ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidadedo aparato governamental. 7. 7Grosso modo, a redefinio do papel do Estado na economia e atentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nemsempre bem sucedida foram as duas sadas mais comuns crise dasdimenses econmica e social do antigo tipo de Estado. Para responder aoesgotamento do modelo burocrtico weberiano, foram introduzidos, em largaescala, padres gerenciais na administrao pblica, inicialmente e com maisvigor em alguns pases do mundo anglo-saxo (Gr-Bretanha, EstadosUnidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois, gradualmente, na Europa conti-nentale Canad. neste ltimo ponto a passagem do modelo weberianopara o gerencial que se concentra a discusso deste trabalho.Focalizo, primordialmente, o processo de surgimento e posteriordesenvolvimento do modelo gerencial (managerialism ou public manage-ment)no campo da administrao pblica, analisando seus limites e potencia-lidades,bem como se ele pode ser considerado um novo paradigma mundial.Vale a pena fazer trs observaes antes de entrar nos pontos maisespecficos do artigo. Embora tenha surgido em governos de cunhoneoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em tornodele no podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrrio,toda a discusso sobre a utilizao do managerialism na administraopblica faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dadaao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental (CASSESE,1989), seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo (CAIDEN, 1991;KAUL & COLLINS, 1995). O modelo gerencial e suas aplicaes foram eesto sendo discutidos em toda parte. Modelos de avaliao dedesempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicosdirecionados s preferncias dos consumidores, mtodos tpicos domanagerialism, so hoje parmetros fundamentais a partir dos quaisdiversos pases, de acordo com as condies locais, modificam as antigasestruturas administrativas.Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo atnem discuti-lo, vai aqui a segunda observao. O fato incontestvel nodebate internacional sobre administrao pblica, considerado mesmo poraqueles que so ferrenhos crticos do managerialism, que o modeloburocrtico weberiano no responde mais s demandas da sociedade con-tempornea(POLLITT, 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, omodelo burocrtico tradicional vem caminhando para o lado contrrio dosanseios dos cidados. a partir deste processo que o modelo gerencialcomea a preencher um vcuo terico e prtico, captando as principaistendncias presentes na opinio pblica, entre as quais se destacam o con-troledos gastos pblicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviospblicos. 8. 8Mas h ainda uma ltima observao que refora a importncia de seestudar as mudanas recentes na Administrao Pblica. Ao invs de seconstituir em uma doutrina rgida e fechada, o managerialism temapresentado um grande poder de transformao, incorporando as crticas sua prtica, e assim modificando algumas peas de seu arcabouo. Mais doque isso: as atuais transformaes apontam para uma pluralidade deconcepes organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modoque no existe um paradigma global capaz de responder, tal qual uma receitade bolo, a todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrticoweberiano (HOOD, 1996).2Neste contexto de pluralidade de concepes organizacionais, caberessaltar que foi o modelo gerencial, inicialmente em sua forma pura, opropulsor das primeiras mudanas no modelo burocrtico weberiano.Somam-se a isso a fora e a centralidade das propostas do managerialism,hegemnico em termos tericos e prticos no atual estgio do debate acercadas reformas administrativas. O que no quer dizer que o modelo gerencialno tenha limites e fraquezas. De fato ele tem muitas, e tento, no curtoespao deste artigo, discuti-las, at porque das insuficincias deste modeloque nascem novas prticas, as quais tambm se distanciam do antigo padroburocrtico. Trata-se, em suma, de reconstruir o setor pblico sob bases ps-burocrticas,bases estas que encontram no managerialism um de seusprincipais fundamentos.Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Inicialmente faoum histrico das condies que propiciaram a ascenso do modelogerencial, focalizando a experincia anglo-americana. Em seguida,descrevo as principais caractersticas do managerialism, comparando-ascom as peas do antigo modelo weberiano. Adiante, concentrando-me maisna anlise do caso ingls, mostro como ao longo da dcada de 80 eprincpio da de 90 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultadodesta evoluo, constato a existncia, em termos tpicos ideais, de trstendncias bsicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o PublicService Orientation (PSO).Continuo a discusso analisando a experincia americana atual e suaenorme influncia no debate dentro do managerialism, concentrando-me,basicamente, no livro de David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE & GAEBLER,1994), Reinventando o Governo, que se tornou uma das peas-chave doprograma de governo do presidente Bill Clinton. Neste tpico, fica clara amodificao nos parmetros iniciais do modelo gerencial.Na concluso, trao, em primeiro lugar, um perfil das principaismudanas administrativas que tm afetado o setor pblico em escala global.Depois, luz da experincia internacional, fao um brevssimo comentriosobre o caso brasileiro. 9. II. Condies materiais e intelectuais para osurgimento do modelo gerencial9Desde o final da dcada de 70, a reforma do Estado se tornou umapalavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social arespeito do papel do Estado perdia foras rapidamente, sem nenhumaperspectiva de retomar o vigor. A introduo do modelo gerencial no setorpblico faz parte deste contexto. Mas quais foram as condies materiais eintelectuais que permitiram esta mudana?Em linhas gerais, quatro fatores scio-econmicos contriburamfortemente para detonar a crise do Estado contemporneo. O primeiro foi acrise econmica mundial, iniciada em 1973, na prime

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