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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO FÁBIO HEUSELER FERREIRA LEITE matrícula nº 095107978 ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Young MARÇO 2001

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA

MONOGRAFIA DE BACHARELADO

O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO

FÁBIO HEUSELER FERREIRA LEITE matrícula nº 095107978

ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Young

MARÇO 2001

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA

MONOGRAFIA DE BACHARELADO

O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO

. . FÁBIO HEUSELER FERREIRA LEITE

matrícula nº 095107978

ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Young

MARÇO 2001

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As opiniões expressas neste trabalho são da exclusiva responsabilidade do autor.

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“... é azul! A Terra é azul!”.

Yuri Gagarin – Cosmonauta Soviético - 1961

“Em meados do século XX, vimos nosso planeta do espaço pela primeira vez. (...)

Vista do espaço, a terra é uma bola frágil e pequena, dominada não pela ação e

obra do homem, mas por um conjunto ordenado de nuvens, oceanos, vegetação e

solos. O fato de a humanidade ser incapaz de agir conforme essa ordenação

natural está alterando fundamentalmente os sistemas planetários. Muitas dessas

alterações acarretam ameaças à vida. Esta realidade nova, da qual não há como

fugir,tem que ser reconhecida – e enfrentada.”

Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – 1987

4

AGRADECIMENTOS

Aproveito este espaço para agradecer a certas pessoas que, ao longo desse período de elaboração da monografia e de todo o curso da graduação, foram muito importantes para mim.

Gostaria de agradecer ao Cadu, meu orientador, por ter me orientado e, principalmente, por ter revelado esse lado da ciência econômica, que finalmente aquietou a minha angústia sobre “o que fazer da minha vida”.

Devo agradecer a Wilson Loureiro, coordenador do projeto de ICMS Ecológico do IAP (Instituto Ambiental do Paraná), um dos pioneiros sobre este tema, que mesmo sem me conhecer forneceu de boa vontade material extremamente útil para a realização deste trabalho.

Aos professores do IE, Maria Lúcia, René, Vânia, Carmem e Lúcia que, de formas diferentes, contribuíram muito para a minha formação. A Anna Lúcia que teve paciência para tratar de todos os entraves burocráticos deste período. Agradeço também a dois professores do CEAT, Luís Felipe e Fernando Lício que contribuíram de forma sutil, mas incrivelmente importante para toda a graduação.

Gostaria de agradecer também aos amigos Esther, Clarice, Laura, Valéria, Flávia, Dominique, Débora e Pedro e Ernesto pelas horas de estudo conjunto, pelas aulas, pelo bom humor e pela companhia.

A Vivian que com muito carinho fez todo esse período árduo ser bastante feliz e tranqüilo.

A minha família, Isabella, Tainá, Felipe, Márcia, Sérgio, Dirce, Ladir, Sylvio, Marcos, Nonô, Maiara, Pablo e os agregados Tata, Marcelo, Adriana e P. José pelo apoio de sempre e pelo silêncio nas horas de concentração.

5

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo analisar o mecanismo fiscal conhecido como “ICMS Ecológico” inserido em diversos estados do Brasil e proposto em muitos outros. Através de um critério ambiental a lei procura compensar os municípios que adotam uma conduta ambiental conservacionista e abrigam unidades de conservação em seu território. O instrumento é analisado através da teoria econômica e o marco teórico deste trabalho é a aplicação de instrumentos econômicos para políticas públicas voltadas para o meio ambiente. Dentro do escopo da teoria econômica procurou-se caracterizar o instrumento em questão levando-se em conta as particularidades brasileiras. Chega-se a conclusão que o instrumento apresenta qualidades muito fortes e algumas desvantagens também. Isto pode ser observado pelo alto grau de sucesso que o instrumento tem quando implementado, apresenta-se vários resultados dos estados em que isso ocorreu para basear esta conclusão, e pela rápida propagação do mecanismo. Por fim, foi feito um exercício sobre a possibilidade do ICMS ecológico ser posto em prática no Rio de Janeiro, discutindo quais as barreiras apresentadas no estado e quais os fatores que podem contribuir para que a lei seja proposta e aprovada. Os resultados alcançados deixam expectativa quanto a implementação de um instrumento nos moldes do ICMS Ecológico no Rio de Janeiro.

6

ÍNDICE

INTRODUÇÃO.....................................................................................................................7

CAPÍTULO 1: INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE CONTROLE E INCENTIVO .........................................................................................................................9 1.1- Introdução........................................................................................................................9 1.2- A definição das metas ambientais ...................................................................................9 1.3- Instrumentos de Política Ambiental ..............................................................................12 1.4- Instrumentos de regulação direta...................................................................................15 1.5- Instrumentos econômicos ..............................................................................................17

a. taxas ..........................................................................................................................20 b. subsídios....................................................................................................................22 c. sistemas de devolução de depósitos ..........................................................................23 d. criação de mercados .................................................................................................23

1.6- Conclusão ......................................................................................................................24

CAPÍTULO 2: O ICMS COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL ..25 2.1- Introdução......................................................................................................................25 2.2- O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)...............................25 2.3- O ICMS Ecológico no Brasil.........................................................................................28

a. Paraná – o pioneiro..................................................................................................28 b. São Paulo – preocupação para melhorar o modelo.................................................29 c. Rio Grande do Sul – atrasos na implementação.......................................................30 d. Minas Gerais - inovações .........................................................................................30 e. Rondônia - expectativa..............................................................................................31 f. Outros Estados em fase de elaboração, discussão ou aprovação do ICMS ecológico.......................................................................................................................................32

2.4- O ICMS Ecológico e a teoria econômica ......................................................................33 2.5- Conclusão ......................................................................................................................37

CAPÍTULO 3: O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO ..................................39 3.1- Introdução......................................................................................................................39 3.2- O uso do solo no Rio de Janeiro....................................................................................40 3.3- A viabilidade do ICMS ecológico no Rio de Janeiro ....................................................41 3.4- A proposta atual e suas particularidades .......................................................................44 3.5- Projeções........................................................................................................................47 3.6- Conclusão ......................................................................................................................52

CONCLUSÃO.....................................................................................................................53

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: ............................................................................56

ANEXO 1: LEGISLAÇÃO ................................................................................................60 artigo 155, inciso I, alínea B, da Constituição Federal .........................................................60 artigo 158, inciso II do parágrafo único da Constituição Federal.........................................62 Projeto de Lei 186/99 publicada em 17/03/1999. Autor Deputado Estadual Carlos Minc (PT) .......................................................................................................................................63

7

INTRODUÇÃO

O tema deste trabalho é um mecanismo de política ambiental, surgido na década de

90 e específico do Brasil. O ICMS Ecológico é uma repartição de recursos financeiros

diversa da usual, onde a qualidade ambiental se torna um critério relevante. As leis que o

instituem procuram compensar municípios que têm unidades de conservação em seu

território, além de estimular o aumento de sua área, a criação de novas unidades e o

investimento em saneamento básico. A motivação deste trabalho surge na constatação de

quê precisamos de mais e melhores mecanismos que estimulem a qualidade ambiental, a

proteção de ecossistemas ameaçados e da biodiversidade no Brasil. O que será feito aqui é a

análise de um destes instrumentos, principalmente sob a realidade do estado fluminense.

Esta monografia é dividida em três capítulos, começará com um exame sobre

política ambiental e os mecanismos utilizados pelos tomadores de decisão. A análise se

iniciará sobre as metas ambientais, e como elas são determinadas economicamente, fazendo

uso da teoria das externalidades. Veremos que, na prática, essas metas são determinadas

numa esfera maior que a econômica, já que existem vários outros fatores não-econômicos

que contribuem para essa decisão. De qualquer maneira, será mostrado que a teoria

econômica tem muito a oferecer no sentido de atingir essas metas eficientemente.

Terminando esta primeira parte do trabalho, será feita uma divisão dos instrumentos

de política ambiental em dois grupos básicos: os de regulação direta e os econômicos. Após

essa divisão, voltaremos a atenção para os vários tipos de instrumentos e como pode ser

feita a escolha entre eles, sobressaindo suas diferenças a dando ênfase nos instrumentos

econômicos.

O segundo capítulo deste trabalho será dedicado ao ICMS como um instrumento de

política ambiental. De princípio, explicar-se-á o funcionamento do ICMS, assim como um

histórico do ICMS Ecológico. Após essa elucidação utilizaremos os conceitos levantados

no primeiro capítulo para identificar o instrumento dentro da discussão econômica sobre

instrumentos de política ambiental. Por fim, será feita uma análise dos dados empíricos, dos

estados que tem o ICMS Ecológico implementado. A discussão será focalizada na sua

8

efetividade, nos resultados obtidos e nas particularidades de cada caso, mostrando aspectos

positivos e negativos.

O terceiro e último capítulo utilizará o que foi visto nos dois capítulos anteriores

para inserir toda a discussão acerca do ICMS ecológico no estado do Rio de Janeiro caso

este fosse implementado. Uma análise sobre a qualidade ambiental do estado por

intermédio do uso do solo (no estado) será feita, assim como uma avaliação das suas

características principais e como estas podem influenciar e incentivar de alguma forma o

instrumento em questão.

Após essa avaliação iremos debater causas para o sucesso, ou para o fracasso, do

instrumento no Rio de Janeiro, assim como as barreiras e problemas para o seu pleno

funcionamento e, se possível, serão feitas sugestões para que os problemas possam ser

ultrapassados. A base para essa discussão será formada pelas experiências dos outros

estados brasileiros somadas às particularidades do Rio de Janeiro.

Para terminar o terceiro capítulo trataremos da proposta de lei que cria o ICMS

ecológico no Rio de Janeiro. Além de tratar dos vários aspectos que essa lei traz, inclusive

criticando e sugerindo, quando for possível, iremos projetar o que aconteceria com o rateio

dos recursos reservados ao critério ambiental e o seu impacto positivo ou negativo sobre os

municípios do estado. O objetivo do capítulo é, desta forma, chegar a uma conclusão sobre

o que aconteceria se o instrumento fosse adotado no estado do Rio de Janeiro e o que é

necessário fazer para que ele, se aprovado na Assembléia Legislativa, cumpra os resultados

esperados.

Por fim, será feita uma conclusão fechando todos os conceitos e conclusões sobre o

ICMS ecológico como um instrumento econômico, seu funcionamento no Brasil e sua

possível implementação no Rio de Janeiro.

9

CAPÍTULO 1:

INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE CONTROLE E INCENTIVO

1.1- Introdução

Neste capítulo será feito um rápido exame sobre política ambiental e os

instrumentos que são utilizados para esse fim. Começando por uma análise sobre a maneira

como as metas ambientais são determinadas economicamente, passando pela teoria das

externalidades, que são o seu fundamento teórico. No entanto, temos que ver como essas

metas são determinadas na prática, na medida em que existem vários outros fatores não-

econômicos que contribuem para essa decisão como princípios éticos e fatores políticos.

Após essa discussão sobre o estabelecimento das metas ambientais fazer-se-á uma

reflexão sobre como atingí-las. Isso será feito através do uso de instrumentos de política

ambiental. Os instrumentos serão divididos em dois grupos básicos: os de regulação direta

e os econômicos. Feita essa diferenciação, a atenção se voltará para os vários tipos de

instrumentos e como pode ser feita a escolha entre eles, sobressaindo suas diferenças. Por

fim, será feita uma reflexão extra sobre os instrumentos econômicos que podem ser

utilizados na implementação destas políticas.

1.2- A definição das metas ambientais

A terra é um sistema fechado de materiais e as leis da termodinâmica1 precisam ser

satisfeitas em todos os fluxos que ocorrem neste sistema, implicando que qualquer

atividade humana sempre produza resíduos2. Estes resíduos são considerados nocivos

(poluição) quando o meio ambiente é incapaz de absorvê-los. Os danos que e a poluição

acarreta têm efeitos sobre os sistemas ecológicos e sobre o bem estar humano de uma forma

geral. Enfim, para qualquer bem produzido uma quantidade de resíduos será

necessariamente emitida.

1 A massa total dos produtos e resíduos é igual a massa total dos insumos. 2 PEARCE, David e TURNER, Kerry (1990). Economics of Natural Resources and the Environment.

Baltimore: Johns Hopkins University Press, p. 64.

10

Desta forma há a existência de um trade off entre produção e poluição. A sociedade

deve fazer uma escolha sobre qual nível de produção ela vai trabalhar identificando quanto

de poluição está disposta a suportar (ou quanto controle a sociedade está disposta a

empregar para controlar e diminuir a poluição). A contrapartida desta poluição é a produção

dos bens que ela demanda3. Em resumo, o objetivo da sociedade é maximizar os ganhos

(através da produção) e minimizar seus custos de uma forma geral. Essa escolha será feita

onde o bem-estar vindo da produção seja igual ao mal-estar gerado pela poluição. A teoria

econômica chama este ponto de “nível ótimo de poluição”.

Desta maneira seria normal considerar que as políticas ambientais visassem atingir

este nível ótimo, determinado através da escolhas individuais que formariam uma curva de

bem estar de toda a sociedade. Essa curva mostraria exatamente onde seria ótimo produzir

ou quanto seria ótimo gastar para tornar o ônus da poluição igual ao bem estar trazido pelos

bens que a produziram. Neste ponto o bem-estar da sociedade seria maximizado.

No entanto a construção de tal curva se mostra muito difícil de realizar na prática,

tornando a definição correta do nível eficiente de poluição improvável. O primeiro

problema que surge é a grande gama de poluentes e sua variabilidade que torna muito

difícil encontrar regras que possam ser aplicadas em todas as circunstâncias. Outro

problema para construir tal curva é a limitação de informação. É necessário saber a função

de custos de controle de poluição e a função de danos da poluição. Dificilmente um

regulador teria acesso a este tipo de informação e as incertezas geradas numa tentativa de

obtê-las seriam enormes4. Sem conhecer essas curvas o ponto ótimo de poluição não pode

ser encontrado.

Além desses problemas há um outro, recorrente nas análises que utilizam a ótica do

mainstream5, que é a mensuração monetária de bens onde há um julgamento subjetivo

(moral ou ético) envolvido. O caso que nos interessa é o dos bens ambientais, qual o preço

de um animal silvestre? Ou do ar puro? Para montar as curvas necessárias para determinar

3 PERMAN, Roger et alli (1996). Natural Resources and Environmental Economics. London: Longman, p.

203. 4 Idem, p. 221. 5 Neste trabalho entende-se por mainstream todo o aparato econômico neoclássico predominante.

11

o ponto ótimo de poluição é necessário atribuir valores monetários aos bens ambientais e,

embora existam vários métodos para fazer essa valoração6, eles têm várias limitações. De

acordo com Serôa da Motta7:

“tal como as questões distributivas, a mensuração de externalidades ambientais é apenas indicativa já que, além do conhecimento reduzido das implicações da desordem ambiental, a recorrência a juízos de valor é inevitável. Além disso, a inexistência de mercado para externalidades amplia o grau de imprecisão das estimativas que é possível realizar”.

É importante lembrar que o critério econômico nem sempre é visto como um bom

critério para definição de políticas em vários níveis. Segundo Perman8

“Em várias áreas de política social, incluindo a saúde e a educação, decisões acerca do uso de recursos são moldadas e influenciadas por princípios éticos relacionados a percepções de equidade e justiça. É bem provável que metas políticas provenientes de princípios econômicos conflitem com aquelas derivadas de algum ponto de vista ético, e a comunidade escolha o último”.

Sendo assim é preciso incluir aspectos não econômicos na análise do processo

decisório sobre política ambiental.

Os critérios para a definição destas políticas também variam de país para país e até

entre regiões de um mesmo país, adicionando mais aspectos e pontos de vista que devem

ser levados em conta pelos tomadores de decisão. Segundo Veiga Neto9,

“A escolha dos instrumentos a serem utilizados varia de país para país, de acordo com uma série de critérios. A OECD10 divide esses critérios em dois grupos. Em

6 Para um estudo mais minucioso sobre este tema ver Pearce e Turner (1990) capítulos 9 e 10. 7 SERÔA DA MOTTA, Ronaldo (1990). Análise de custo-benefício do meio ambiente”. Em ALMEIDA,

Luciana T. (1998). Política Ambiental: uma análise econômica. São Paulo: Editora UNESP. p. 36. 8 PERMAN, Roger et alli (1996). op cit., p. 222 tradução livre 9VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas Públicas para o Meio

Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. p. 17.

10OECD (1989). Economic Instruments for Environmental Protection. Paris em VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas Públicas para o Meio Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.

12

primeiro lugar, estão as questões relativas ao ‘critério da conformidade’, onde são avaliados se os objetivos da política proposta estão em acordo com a política geral de meio ambiente do país ou da região onde será implementada e se são legalmente aceitáveis. Em segundo lugar, estão as questões relativas ao ‘critério de otimização’, onde são avaliados a efetividade, a eficiência, os aspectos distributivos, a aceitação política e as questões administrativas que envolvem a política proposta”.

Assim percebe-se que os critérios não econômicos também variam muito na sua

natureza.

A existência de vários critérios não econômicos, e da dificuldade de precisão para

definir o nível eficiente de poluição, leva o estabelecimento das metas de políticas

ambientais a ocorrer numa esfera maior que a da analise econômica pura. Na prática

existem uma série de fatores, agentes, interesses e princípios se articulando que resultarão

na escolha de uma meta ou política ambiental. No entanto, a análise econômica ainda pode

ter um papel importante na implementação destas políticas, segundo Joan Alier11:

“... que duvidemos da possibilidade de internalização convincente das externalidades, que defendamos a tese da incomensurabilidade dos elementos da economia e, portanto, que sustentemos que necessariamente a economia está imbricada na sociedade e na política, não significa que devamos ser contra, em um plano prático, aos impostos sobre fontes de energia não renováveis ou aos mercados de licenças de contaminação, como instrumentos que levem a reduzir o impacto da economia na ecologia.”,

Voltaremos a este ponto na seção 5 deste capítulo quando aprofundarmos o estudo

sobre os instrumentos econômicos. Primeiro é necessário iniciar a discussão sobre os vários

tipos de instrumentos utilizados nas políticas ambientais.

1.3- Instrumentos de Política Ambiental

As metas ambientais, definidas por quaisquer que tenham sido os critérios, podem

ser implementadas de diversas maneiras, mas é importante lembrar que, depois de

definidas, os instrumentos que forem escolhidos para atingí-as devem também ser

11 ALIER, Joan M. (1998). Da Economia Ecológica ao Ecologismo Popular. Blumenau: Editora da FURB. P.

70.

13

selecionados segundo algum critério. De acordo com Perman12 esses critérios deveriam ser

os seguintes:

1- Confiança: o instrumento é confiável e capaz de atingir as metas ambientais?

2- Informação: qual a necessidade e o custo de coletar a informação exigida para

aplicar o instrumento?

3- Monitoramento: quanto monitoramento será preciso infligir para que o

instrumento seja efetivo? A fiscalização garante a obediência?

4- Efeitos de longo prazo: qual será a influência do instrumento no longo prazo?

Ela permanece a mesma, diminui ou aumenta com o tempo?

5- Eficiência dinâmica: o instrumento é capaz de criar incentivos contínuos para

melhorar produtos ou processos no sentido de reduzir o nível de poluição com a

mesma produção?

6- Flexibilidade: o instrumento é capaz de ser adaptado rapidamente e com baixo

custo à descoberta de novas informações, mudanças de condições e das metas

ambientais desejadas?

A importância que cada um dos critérios acima tiver para a sociedade e para o

tomador de decisão vai influenciar qual instrumento será escolhido para atingir as metas

ambientais estabelecidas.

Esses instrumentos são divididos em dois grupos basicamente: os instrumentos de

regulação direta, ou comando-e-controle, e os instrumentos econômicos. A regulação

direta, embora criticada por muitos economistas, tem sido a forma tradicionalmente

utilizada por agências e governos em todo o mundo13. O uso destes instrumentos não

implica na exclusão dos instrumentos econômicos, na verdade eles são utilizados em

12 op. cit p. 223 13 PEARCE e TURNER, op cit. p.159.

14

conjunto em muitos casos, no entanto, geralmente com um papel limitado, como um

suplemento aos instrumentos de comando-e-controle. Segundo Alvares-Rivero14, “Na

prática e de modo geral, os instrumentos econômicos mais fazem parte da estrutura da

política regulatória do que em políticas separadas”.

Nos anos mais recentes essa integração de instrumentos têm avançado no sentido de

incorporar cada vez mais instrumentos econômicos, assim como a sua importância na

estrutura das políticas. A Agenda 21 incentiva em vários capítulos o uso dos instrumentos

econômicos para a implementação de políticas ambientais de vários tipos, desde mudanças

no comportamento do consumidor a taxas específicas para vários produtos e poluentes15.

As especificidades de cada tipo de instrumento vão assegurar que a política, como um todo,

seja implementada. “A estrutura regulatória pode garantir que o objetivo da política

ambiental seja atingido enquanto os instrumentos econômicos podem fazer isso da maneira

menos custosa para a sociedade”.16

Essa integração entre os instrumentos indica que o uso exclusivo de instrumentos

econômicos, ou de comando-e-controle, talvez não seja suficiente para levar adiante uma

política ambiental satisfatoriamente. Nas palavras de Cairncross17:

“Confiar exclusivamente na força do mercado, ainda que controlado com muita habilidade, para limpar o meio ambiente é tão ingênuo quanto confiar apenas na intervenção governamental”,

ou ainda, segundo Ribeiro18:

“os tradicionais instrumentos de gestão ambiental baseados no comando e controle, na fiscalização e licenciamento ambientais são insuficientes para induzir novos comportamentos nos agentes econômicos. Eles precisam ser combinados com os

14 ALVAREZ-RIVERO, Tarcisio et alli. (1999). Promoting Sustainable Production and Consumption: Five

Policy Studies. New York: Discussion Paper of the United Nations Department of Economic and Social Affairs, p. 5. Tradução livre.

15 LARRAÍN, Sergio V. (1994). Agenda 21: Legislation, Economic Instruments, the Rights of Women and of Indigenous Populations. em IDB (1994). Agenda 21 and Latin America: The Challenge of Implementing Environmental Law and Policy. Washington: Inter-American Development Bank. p. 46.

16 ALVAREZ-RIVERO (1999) op. cit. p. 16. Tradução livre. 17 CAIRNCROSS, Frances (1992). Meio Ambiente: custos e benefícios. São Paulo: Nobel, p. 25. 18 RIBEIRO, Andres (2000). Ecologizar: pensando o ambiente humano. Belo Horizonte: Rona Editora. p. 364

15

instrumentos econômicos, para induzir os empreendedores a adotarem práticas ambientalmente sustentáveis.”

Outro ponto que é preciso lembrar é a função que a legislação tem, o capítulo 8,

seção 13, da Agenda 21 diz que não pode ser desprezada a importância das leis para que

esses instrumentos funcionem19:

“É indispensável que as leis e regulações, ajustadas para as condições específicas de cada país, funcionem não somente para os instrumentos de comando-e-controle mas também como uma estrutura normativa para o planejamento econômico e os instrumentos de mercado”.

Até aqui foi feito um esboço de aspectos importantes para a determinação das metas

ambientais e características desejáveis para os instrumentos que as implementarão. Agora é

preciso ver com mais cuidado os diversos tipos de instrumentos.

1.4- Instrumentos de regulação direta

Os instrumentos usados na regulação direta também são chamados de instrumentos

de Comando-e-Controle e têm como objetivo principal a mudança de comportamento dos

agentes poluidores. Estes instrumentos são os mais usuais nas políticas ambientais e

“são, na maioria das vezes, orientados por relações tecnológicas, padrões e processos, e impostos de forma pouco flexível a todos os usuários e, por vezes, sem diferenciação espacial, ou seja, não consideram, explicitamente, os custos individuais de cada usuário”20.

Desta forma, geralmente, este tipo de instrumento impõe um limite máximo de

poluição e pune aqueles que o ultrapassam.

19 UN (1992). Doc. A/CONF. 151/26. Rio de Janeiro: United Nations Conference On Environment and

Development em IDB (1993). International Environmental Law: Basic Documents Selected for Seminar on Environmental Law and Policy. Washington: Inter-American Development Bank, p. 20.

20 SAYAGO, Daiane E. e SEROA DA MOTTA, Ronaldo (1998). Propostas de Instrumentos Econômicos Ambientais para a Redução do Lixo Urbano e o Reaproveitamento de Sucatas no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, texto para discussão nº 608, p. 9.

16

Os instrumentos de comando-e-controle utilizados em políticas ambientais podem

ser divididos da seguinte forma21:

1- padrões de poluição para fontes específicas (teto de poluição permitida);

2- controle de equipamentos ou obrigatoriedade do uso de tecnologias limpas;

3- controle de processos produtivos;

4- controle de produtos estabelecendo normas cujo processo de produção ou

consumo final acarrete num dano ambiental;

5- proibição ou restrição de certas atividades em algumas áreas ou períodos

6- licenças não comercializáveis para certas quantidades e tipos de poluição, ou

para determinadas atividades econômicas.

Esses instrumentos requerem um alto grau de monitoramento por parte das agências

reguladoras e governos com o intuito de encontrar agentes que não respeitam a lei. Além

disso, é extremamente necessário que as multas e sanções que punem estes agentes sejam

significativas e, é claro, que sejam aplicadas. No entanto “é comum que as multas sejam

relativamente baixas, e o monitoramento bastante frouxo, resultando na redução da

efetividade e confiança no programa de controle”22. Outro problema deste tipo de política é

que estando os agentes dentro da lei, dentro das condições ambientais estipuladas pelo

regulador, não há nenhum incentivo à melhora destas condições, em outras palavras, não há

um incentivo dinâmico à melhora da qualidade ambiental23.

Em resumo, embora os instrumentos de comando-e-controle sejam os mais

empregados pelos formuladores e executores de políticas ambientais, eles apresentam uma

série de características que não são desejáveis, tornando-os ineficientes. Entretanto, cabe

21 Baseado em Veiga Neto (2000). op cit. p.18-19 e Almeida (1998). op cit. p.43 22 PERMAN, Roger et alli (1996). op. cit., p. 224. 23 KENNEDY, Peter e LAPLANTE, Benoît (1999). Environmental Policy and Time Consistency: Emission

Taxes and Emissions Trading. Washington: World Bank Development Research Group paper, p. 4.

17

ressaltar que muitas vezes esses instrumentos obtém resultados expressivos, essa

ineficiência atribuída a eles é econômica, relativa aos seus custos e não aos resultados.

Ainda, o uso de instrumentos de comando-e-controle pode até ser eficiente

economicamente, pois é possível que os padrões estabelecidos pelo regulador levem os

agentes a agir de uma maneira que corresponda ao nível eficiente, mas esse resultado

(bastante improvável) seria obtido por uma coincidência e não por um atributo do

instrumento.

1.5- Instrumentos econômicos

Há várias formas de definição de instrumento econômico. Numa definição mais

rigorosa o instrumento econômico é aquele que através de incentivos financeiros faria os

agentes incorporarem uma conduta mais adequada do ponto de vista ambiental. De acordo

com Veiga Neto24, mesmo sendo menos rigoroso pode-se observar similaridades entre as

várias outras definições propostas como:

1- a existência de um estímulo financeiro;

2- a possibilidade de uma ação voluntária;

3- o envolvimento das autoridades governamentais;

4- a intenção de, direta ou indiretamente, manter ou melhorar a qualidade

ambiental.

No capítulo 2 veremos que o ICMS ecológico, o foco principal deste trabalho se

encaixa nestes requisitos com precisão.

O mecanismo que os instrumentos econômicos se apegam para atingir os resultados

que se propõe é, basicamente, a mudança nos preços relativos. “O objetivo principal dos

instrumentos econômicos é criar uma mudança de comportamento através da punição ou

24 VEIGA NETO, Fernando C. (2000). op cit., p. 17, baseado em OECD (1989). op cit.

18

recompensa em termos monetários”25. Essa mudança incentivará uma mudança no

comportamento dos agentes. Para que essa mudança aconteça, no sentido que a política

ambiental deseja, é necessário um controle sobre os instrumentos utilizados, segundo

Perman26 “Claramente, o uso seletivo de impostos e subsídios pode mudar os preços

relativos de qualquer maneira desejada pelo formulador da política”. A importância e o

domínio dos instrumentos que modificam os preços relativos têm que ser entendidos pela

abordagem que ciência econômica utiliza para a questão ambiental como um todo.

A análise econômica predominante vê os problemas ambientais como um caso de

externalidades negativas intra e intertemporais. A degradação ambiental tem um custo

econômico, parte deste custo é mensurado, outra parte não é. O uso dos recursos ambientais

causa essas externalidades, que ocorrem porque ninguém tem o direito de propriedade

sobre os bens/recursos ambientais. Eles são de domínio universal e, por isso, nenhum

agente pode exigir um preço por seu uso. Segundo Margulis et alli27:

“Dada as dificuldades técnica e institucional de se definir e/ou assegurar direitos de propriedade sobre estes recursos, os seus usuários não internalizam nas suas decisões privadas esses custos externos. Dessa forma, os preços de mercado, ou os custos de uso desses recursos ambientais, não refletem seu verdadeiro valor econômico (ou social)”.

Essa afirmação é reforçada pela análise de Panayotou revisada em Veiga Neto28:

“a ausência de mercados constituídos, de direitos de propriedade estabelecidos, leva ao uso excessivo dos recursos, apesar de sua crescente escassez, levando seus usuários a maximizar seus rendimentos, não por buscarem eficiência, mas sim por se apropriarem de recursos da sociedade.”

A solução para que este problema seja resolvido é a necessidade de internalizar

esses custos externos nas estruturas de produção e consumo. O Princípio 16 da declaração

25 OCDE (1992a). Government Policy Options to Encourage Cleaner Production and Products in the 1990s.

Paris. p.15 26 PERMAN, Roger et alli (1996). op. cit., p. 226, tradução livre. 27 MARGULIS, Sergio et alli (2000). Proposta de Tributação Ambiental na Atual Reforma Tributária

Brasileira. Rio de Janeiro: IPEA, texto para discussão nº 738, p. 1-2. 28 Veiga Neto (2000). op cit. p.22

19

do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento29 diz: “Autoridades nacionais devem tentar

promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos,

levando em conta que o poluidor deveria, em princípio, ser responsável pelos custos da

poluição (...)”. Essa internalização dos custos ambientais diminuiria, ou anularia, a

diferença entre o preço de mercado que não capta os custos ambientais e o preço ótimo

social, onde todos os custos são contabilizados. Essa solução faria com que os mercados

trabalhassem no ponto eficiente onde o bem estar da sociedade seria maximizado.

Porém vimos nas seções anteriores uma série de motivos para que as políticas

ambientais não sejam estabelecidas economicamente. Mesmo assim os instrumentos

econômicos podem ser de grande valia para a consecução das políticas ambientais, pois eles

permitem atingí-as da melhor forma possível, ou seja, da maneira com o menor custo para a

sociedade. Assim,

“uma vez reconhecida a falha no mercado para evitar a degradação ambiental, a discussão relevante é escolher o meio mais eficiente economicamente para que os agentes poluidores considerem os custos sociais da degradação nos seus cálculos privados de custo-benefício, e, com isso, corrijam a sua ação”30.

Quando um instrumento tem essa capacidade de atingir os objetivos com o menor

custo é classificado como um instrumento custo-efetivo.

Uma característica importante dos mecanismos com base no mercado é que eles têm

um alto grau de incentivos dinâmicos. Esse é um dos motivos pelos quais os instrumentos

econômicos estão ficando mais difundidos31, significando que eles são capazes de criar

incentivos contínuos para melhorar produtos ou processos reduzindo o nível de poluição.

Assim, eles, além de atingirem o ponto determinado pela política ambiental, incentivam os

agentes econômicos a melhorar ainda mais as suas práticas.

O “princípio do poluidor-pagador” é adotado como princípio fundamental pela

OCDE desde 1972 e está presente em todos os instrumentos normalmente apresentados na

29 IDB (1993). op cit., p. 16. Tradução Livre. 30 ALMEIDA, Luciana T. (1998). op. cit., p. 37. 31 KENNEDY e LAPLANTE (1999). op cit., p. 4.

20

literatura como econômicos. De acordo com este princípio o poluidor é responsável por

todos os custos de prevenir e controlar a poluição para garantir um estado aceitável do meio

ambiente. Este não é um princípio de equidade, nem foi feito para punir poluidores, mas

para sinalizar apropriadamente que o meio ambiente não é um receptáculo de poluição livre

de custos. O seu objetivo é que os custos ambientais sejam incorporados no processo

decisório de produção e consumo32. No capítulo seguinte verificaremos que o ICMS

Ecológico não se encaixa no princípio do poluidor-pagador, mas num princípio mais

condizente com a situação brasileira.

A classificação dos instrumentos econômicos será apresentada a seguir33:

a. taxas

As taxas são consideradas pela literatura um sobrepreço pago pela poluição. Desta

forma o poluidor incorporaria parte dos custos ambientais que, na ausência da taxa, seriam

incorporados pela sociedade como um todo na forma de uma externalidade. Esse

instrumento é típico da economia neoclássica pois ele é capaz de internalizar as

externalidades34, que como foi visto anteriormente, é a solução desta corrente econômica

para os problemas ambientais. As taxas têm a qualidade de atingir as metas estabelecidas

com o menor custo possível, ou seja, elas são um exemplo de instrumento custo-efetivo35.

Para a determinação desta taxa, e para ela garantir a produção no nível ótimo de

poluição, seria necessário conhecer a função de dano da poluição ou o custo econômico das

externalidades e, como foi visto na seção 2 deste capítulo, conhecer qualquer um deles não

é uma hipótese realista. Além disso, normalmente, segundo a OECD36 na prática essas

taxas têm um valor muito baixo, fazendo com que elas percam a capacidade de internalizar

32 OCDE (1992b). The Polluter-Pays Principle. OCDE analyses and recommendatios report of the

Environment Directorate. Paris. p. 9. 33 Essa classificação não é baseada numa definição rígida de instrumentos econômicos, é mais uma enumeração dos tipos de instrumentos baseada no bom senso, pois como foi visto, não é clara a definição de instrumento econômico e não cabe neste estudo um aprofundamento sobre este debate da economia ambiental. 34 ALMEIDA, Luciana T. (1998). op cit. p. 9. 35 PERMAN, Roger et alli (1996). op cit. p. 228. 36 OCDE (1989). op cit. em VEIGA NETO (2000). op cit. p.23.

21

de forma significativa os danos ambientais. Sendo assim, o que ocorre é a fixação de taxas

num nível considerado suficiente para atingir as metas ambientais estabelecidas. Esta é uma

abordagem mais flexível do uso das taxas se comparado com a teoria mas está “se tornando

um consenso entre os economistas neoclássicos...”37.

Outro ponto importante acerca das taxas é que elas ocasionam uma arrecadação.

Essa geração de receitas, muitas vezes, é a principal razão pela qual uma taxa é cobrada e

não a sua função teórica38. Serôa da Motta et alli39 analisa essa questão nos indicando a

existência de um trade-off entre a importância da geração de receitas e a dos efeitos de

incentivo, onde a primeira tem uma maior predominância dada as realidades orçamentárias

do governo.

Os principais tipos de taxa são40:

- taxas sobre efluentes: a cobrança é feita baseada na quantidade e na

qualidade dos poluentes que são lançados no meio ambiente;

- taxas sobre o usuário: são pagamentos pelos custos públicos de tratamento

dos poluentes;

- taxas sobre produtos: são cobradas sobre produtos que causam danos

ambientais quando são produzidos, quando são consumidos ou quando

precisam ser removidos/armazenados como baterias e pilhas;

- diferenciação de taxas: estabelece preços mais favoráveis a produtos que

não sejam ofensivos ao meio ambiente. Estas taxas são parecidas com as

taxas sobre produtos mas tem um efeito orçamentário nulo.

37 ALMEIDA, Luciana T. (1998). op cit. p. 52. 38 OCDE (1989). op cit. em VEIGA NETO (2000). op cit. p.23. 39 SERÔA DA MOTTA, R. RUITENBACK, J. e HUBER, R. (1996). Uso de Instrumentos Econômicos na

Gestão Ambiental da América Latina e Caribe: Lições e Recomendações. Rio de Janeiro: IPEA. em VEIGA NETO (2000). op cit. p. 23.

40 Baseado em ALMEIDA (1998). op cit. p. 54-55 e VEIGA NETO (2000). op cit. p. 24.

22

b. subsídios

Um subsídio é qualquer forma de ajuda ou assistência financeira com o objetivo de

incentivar a diminuição da poluição por parte dos poluidores. Apesar de, aparentemente, ser

o oposto das taxas, na teoria, tanto um como o outro, terão o mesmo efeito. Não há

nenhuma diferença entre eles. Porém isso só é observado no curto prazo. No longo prazo o

subsídio pode atrair novas firmas entrantes para o mercado e aumentar a poluição, mesmo

que a poluição individual das firmas seja menor do que sem o subsídio41.

Existem alguns tipos de subsídios42:

- subvenções: é uma ajuda não reembolsável que é dada quando o poluidor

dispõe-se a tomar certas medidas que reduzirão seu nível de poluição;

- empréstimos subsidiados: são empréstimos normais ao poluidor mas com a

diferença que as taxas de juros cobradas são mais baixas que as do

mercado, logo vantajosas, caso sejam adotadas medidas que diminuam a

poluição;

- incentivos fiscais: alguns agentes são favorecidos caso tomem medidas

antipoluição. Essa ajuda pode ser através de uma depreciação acelerada,

abatimentos de impostos ou outras formas de isenção.

Como veremos no próximo capítulo, o ICMS Ecológico incentiva uma melhora

ambiental favorecendo os municípios que a implementam. Esse favorecimento é uma forma

de subsídio intragovernamental que se encaixa na categoria de incentivos fiscais.

41 PEARCE e TURNER (1990). op cit. p. 107-109. 42 Baseado em ALMEIDA (1998). op cit. p. 55-56 e VEIGA NETO (2000). op cit. p. 25.

23

c. sistemas de devolução de depósitos

Este sistema cobra uma taxa sobre os produtos que são potencialmente poluidores,

que é devolvida quando o consumidor retorna o produto ou os seus resíduos para uma rede

de coleta para serem reaproveitados ou reciclados.

“O sistema de devolução de depósitos foi originalmente desenvolvido como uma forma de recuperar garrafas de bebidas ou outros vasilhames. À medida que os vasilhames se tornaram mais baratos e a mão-de-obra mais cara, as empresas o deixaram de lado. Hoje os governos, cada vez mais preocupados com os altos custos de remoção de lixo, estão explorando os esquemas de depósitos com renovado interesse”.43

Esse tipo de sistema só é valido quando os custos econômicos de mantê-lo são

menores que os custos da coleta de lixo usual onde o consumidor não participa ativamente.

“Os depósitos que devem ser cobrados podem ser tão vultosos, ou os custos de coleta tão

elevados, que muitas vezes outros métodos de remoção se mostram mais eficientes”.44

d. criação de mercados

A criação de mercados é um mecanismo onde artificialmente é criado um mercado

para a poluição. Diferente das taxas e subsídios, esse mecanismo não atua sobre os preços,

ele se refere à quantidades. Essa diferença é muito importante pois resolve o problema da

definição correta das taxas e subsídios para atingir determinada meta ambiental.

Esses mercados são criados da seguinte forma: o governo decide o nível de emissão

tolerável, depois disso divide45 entre os poluidores licenças de poluição (que totalizarão o

montante de emissão tolerado) que podem ser comercializadas entre os poluidores. Desta

forma, as firmas que tiverem custos de abatimento de poluição menor que o preço destas

licenças irão abater a poluição e vender as licenças desnecessárias aos poluidores com

maiores custos de abatimento. De qualquer maneira o meio ambiente estará recebendo

somente a carga de emissão desejada e os custos para que isso seja feito serão minimizados 43 CAIRNCROSS (1992). op cit. p. 111. 44 Idem p. 112. 45 A forma como o governo toma tal decisão e como essa divisão é feita são questões complexas fora do escopo deste trabalho.

24

via este mercado de licenças. Caso uma firma emita ilegalmente, isto é, polua mais do que

tenha licenças para fazê-lo, pesadas multas deveriam incidir sobre esta firma,

desencorajando essa prática. Segundo Cairncross46 “estes instrumentos apresentam muitos

atrativos. Combinam a certeza da regulação com a flexibilidade do mercado”.

1.6- Conclusão

Neste capítulo pode-se perceber que a economia tem várias contribuições para o

debate sobre políticas ambientais. Baseando-se fundamentalmente na teoria das

externalidades e como fazer para internaliza-las, foram apresentados vários mecanismos

econômicos e suas características básicas. Também foram apresentados instrumentos não-

econômicos, de regulação direta, que são os predominantes nas políticas ambientais de

hoje.

Embora a teoria neoclássica apresente um instrumental acabado para definir as

metas das políticas para o meio ambiente e como implementá-las, esses mecanismos

apresentam uma série de barreiras práticas para serem adotadas, causando uma certa

desconfiança da sociedade como um todo e dos economistas de outras escolas sobre este

aparato. No entanto, a aceitação destes instrumentos econômicos está cada vez mais

difundida e o debate aberto.

Além disso, existem outros aspectos de caráter não econômico, como princípios

éticos, morais, cultura e critérios científicos, que são cruciais para a definição das políticas

ambientais, mais especificamente das metas a serem atingidas para diminuir ou controlar a

poluição. Por causa do emaranhado de interesses e posições acerca da definição das

políticas, o quadro que se forma é uma mistura de instrumentos de regulação direta com

instrumentos econômicos sendo operados para atingir metas estabelecidas politicamente, na

maioria das vezes.

46 CAIRNCROSS (1992). op cit .p.107.

25

CAPÍTULO 2:

O ICMS COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL

2.1- Introdução

Este capítulo será dedicado ao estudo da distribuição do ICMS como um

instrumento de política ambiental. Inicialmente será feita uma breve explicação sobre o

ICMS e seu funcionamento, assim como um histórico do chamado “ICMS Ecológico” no

Brasil. Posteriormente serão utilizados os conceitos levantados no capítulo 1 para inserir o

ICMS dentro da discussão econômica sobre instrumentos de política ambiental.

Finalmente, depois dessa discussão mais teórica, será feita uma análise do ICMS

Ecológico a partir dos dados empíricos, dos estados que o tem implementado, acerca da sua

efetividade e dos resultados obtidos. Nesta parte tentar-se-á mostrar os pontos fortes e

fracos deste instrumento e discutí-los para que o seu funcionamento e o comportamento dos

agentes diante deste imposto possam ficar bastante claros.

2.2- O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)

No Brasil a principal fonte de arrecadação dos estados e grande parte dos

municípios é o ICMS. Segundo Loureiro:47

"Ao nível estadual, o tributo mais importante é o imposto denominado ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, que representa em geral acima de 90% da receita tributária dos Estados".

Esse imposto é regulamentado pelo artigo 155, inciso I, alínea B, da Constituição

Federal48 onde fica determinado que os Estados e o Distrito Federal devem instituir e se

responsabilizar pela arrecadação e fiscalização deste. O imposto é criado nas operações

referentes à circulação de mercadorias, prestação de serviços, energia e telecomunicações.

47 LOUREIRO, Wilson (1997). ICMS Ecológico - Incentivo Econômico à Conservação da Biodiversidade:

uma experiência exitosa no Brasil. Curitiba, p. 3 em LOUREIRO, Wilson (1999). Incentivos Econômicos para a Conservação da Biodiversidade no Brasil - ICMS Ecológico. Curitiba, p. 1

48O texto do artigo 155 da Constituição Federal está no ANEXO 1: na pág. 60.

26

De acordo com a Constituição Federal49, 25 % desses recursos devem ser destinados

aos municípios. Dentro destes 25% a distribuição dos recursos pelos municípios obedece a

seguinte regra:

- 75% são distribuídos segundo o critério VAF (Valor Agregado Fiscal).

- 25% são distribuídos de acordo com a Lei Estadual.

O VAF mede a produção econômica do município (a diferença entre as notas fiscais

de venda e as notas fiscais de compra) e a Lei Estadual é livre para cada estado definir a sua

regra de distribuição. É nesta regulamentação estadual que o ICMS Ecológico pode ser

inserido.

O critério de distribuição dos 25% dos recursos que devem ser repassados aos

municípios é decidido no âmbito estadual; logo, cada estado criará suas próprias regras de

acordo com as especificidades econômicas, políticas e sociais de cada um. Por isso não há

uma forma única de funcionamento do ICMS Ecológico. Cada estado que adotou alguma

forma de distribuição do ICMS, com intuito de incentivar práticas conservacionistas, criou

sua própria regra dentro da sua Lei Estadual. Na próxima seção serão exploradas com mais

detalhes as características de algumas leis de ICMS Ecológico que são utilizadas em vários

estados do país, mas para efeito de ilustração, o próximo parágrafo descreve sucintamente a

forma de funcionamento do ICMS ecológico no caso mineiro.

Em Minas Gerais estão aptos a receber recursos provenientes do ICMS Ecológico

os municípios que têm algum tipo de unidade de conservação50 ou os que investem em

saneamento. No primeiro caso, a distribuição dos recursos entre esses municípios é baseada

na razão entre a área das unidades de conservação sobre a área total do município e no grau

de restrição dessas áreas. Para o saneamento é usado um fator de cobertura de serviços por

domicílio determinado pela Fundação Estadual de Meio Ambiente (FEMA) multiplicado

49 Idem. 50 Existem vários tipos de unidades de conservação com diferentes categorias de manejo ambiental como as Áreas de Proteção Ambiental (APA), Estação Ecológica, Reserva Biológica e outras. Cada uma dessas categorias tem regras específicas para a restrição do uso do solo em menor ou maior grau.

27

em relação à população atendida51. Utilizando essas regras, cada município fica com uma

proporção dos recursos totais que deve ser recalculada cada vez que um município novo

entra nesta esfera de compensação ou, algum que já vinha sendo beneficiado mude sua área

protegida ou, a proporção de domicílios com saneamento adequado. Desta forma há sempre

um incentivo aos municípios na melhora da qualidade ambiental para que sua parte dos

recursos do ICMS seja maior, gerando uma competição pela qualidade ambiental no estado.

Mesmo com características diferentes entre os Estados, é possível tratar de todas

essas experiências em política ambiental como baseadas no uso de um mesmo instrumento

econômico, pois existem algumas similaridades em todas elas, a saber:

• O ICMS Ecológico sempre funciona no âmbito estadual.

• A base legal do instrumento é sempre a mesma, o inciso II do parágrafo

único do artigo 158 da Constituição Federal52, que possibilita a cada estado

legislar sobre parte dos recursos do ICMS que devem ser repassados aos

municípios.

• Os vários tipos de ICMS Ecológico implementados utilizam uma regra de

redistribuição de recursos onde é levado em conta um critério de "qualidade

ambiental" para municípios de um estado.

• A justificativa para a implementação deste instrumento é sempre a mesma, a

compensação ao município por ações adequadas ao meio ambiente (em

particular pela área protegida do município que não pode ser explorada

economicamente).

Dos quatro aspectos dispostos acima o primeiro e o segundo são os mais inflexíveis,

visto decorrerem de preceitos constitucionais. O terceiro é o que contém maior

variabilidade pois depende da negociação política dentro de cada Assembléia Legislativa

para a lei ser aprovada. O quarto aspecto explica a razão histórica do ICMS ecológico. A 51 VEIGA NETO (2000). op. cit. p. 40. 52 O artigo 158 pode ser consultado no ANEXO 1: na página 62.

28

justificativa original para o uso de uma distribuição "ecológica" dos recursos do ICMS é a

compensação reivindicada pelos municípios que tinham parte de seu território ocupado por

áreas de conservação e que não as podiam explorar economicamente. Dessa forma:

“O ICMS Ecológico nasceu da busca de alternativas para o financiamento público das administrações municipais, onde existiam significativas restrições de uso do solo para o desenvolvimento de atividades econômicas clássicas que em geral implicassem na desestruturação dos ecossistemas”53.

2.3- O ICMS Ecológico no Brasil

O ICMS ecológico foi implementado pioneiramente no Paraná em 1992 e depois foi

adotado por São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rondônia, nesta ordem, nos

anos subseqüentes. Alguns outros Estados: Rio de Janeiro, Santa Catarina, Espírito Santo,

Bahia, Ceará, Goiás, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso54 estão em alguma parte do

processo de implementá-lo. A seguir veremos as semelhanças e diferenças das várias

experiências que dispomos sobre o ICMS Ecológico. Seguindo sua ordem cronológica, será

possível acompanhar também a evolução deste instrumento.

a. Paraná – o pioneiro

A Lei Complementar 59/91 da assembléia legislativa do Paraná regulamentou o

dispositivo do ICMS ecológico pela primeira vez no Brasil. Segundo esta lei 5% da parcela

do ICMS destinada aos municípios, totalizando 1,25% dos recursos totais arrecadados

através do ICMS no estado, devem ser distribuídos para municípios com unidades de

conservação ou que tenham mananciais de abastecimento público em seu território, ficando

cada um dos critérios com metade dos recursos disponíveis55.

A lei começou a funcionar em 1992 utilizando critérios quantitativos (área com

unidades de conservação ou mananciais de abastecimento sobre a área total do município),

53 LOUREIRO, Wilson (1999). Incentivos Econômicos para a Conservação da Biodiversidade no Brasil -

ICMS Ecológico. Curitiba. p.3. 54 Idem, p. 5 a 9. 55 VEIGA NETO (2000). op. cit. p.53

29

mas já a partir de 1993 foram inseridos critérios qualitativos (sobre a qualidade ambiental

das áreas de conservação e de gestão de mananciais)56.

O sucesso deste instrumento no Paraná pode ser vislumbrado de várias maneiras

diferentes. O grande número de municípios beneficiados (192 municípios em 1998) nos

mostra que os recursos não se fixaram em poucas localidades e que o instrumento

realmente apresenta incentivos econômicos fortes que leva municípios a investir no meio

ambiente, dado que em 1992 o número de municípios beneficiados era de 112. O montante

de recursos envolvidos (em torno de R$ 35,5 milhões por ano) é significativo e pode

resultar num incremento substancial, principalmente para municípios pequenos. O aumento

total da superfície das áreas de conservação foi de 142,82% até o ano 199957, apresentando

um incontestável incentivo à criação de áreas de preservação. Além disso, o sucesso da

experiência paranaense também serviu como exemplo para outros estados.

b. São Paulo – preocupação para melhorar o modelo

São Paulo criou o seu ICMS Ecológico, destinando 0,5% da parcela municipal dos

recursos pela aprovação da Lei Complementar Estadual nº 8.510, de 23 de dezembro de

1993 para áreas de proteção ambiental.

Diferentemente do modelo paranaense, no modelo paulista os benefícios financeiros

só são distribuídos para municípios que têm as Unidades de Conservação criadas e sob a

responsabilidade do estado. Áreas de preservação sob a responsabilidade de outros níveis

de governo ou as Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPNs não entram no

cálculo de rateio dos recursos. Também não há critérios qualitativos dentro desta forma de

distribuição58.

Entretanto, de acordo com Loureiro:59

56 Idem p.53 57 Dados obtidos em VEIGA NETO (2000). op. cit. p.53 e LOUREIRO, Wilson (1999) op. cit. p. 49 58 LOUREIRO (1999) op. cit. p. 5 59 Idem p. 5

30

“existe uma preocupação por parte da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo em fazer evoluir o modelo atual (...), onde propõe, além do aumento do percentual a ser alocado no ICMS Ecológico, uma nova configuração de critérios percentuais, a saber: áreas especialmente protegidas, reservatórios de água, resíduos sólidos, educação ambiental e órgãos institucionais que promovam a gestão ambiental”.

c. Rio Grande do Sul – atrasos na implementação

O Rio Grande do Sul aprovou sua legislação através da Lei Estadual nº 9.860, de

20 de abril de 1993. Porém, devido a aspectos legais e “insuficiente vontade política”60, a

lei não foi regulamentada. Em 1997 outra lei foi aprovada (Lei Estadual nº 11.038 de 14 de

novembro), e regulamentada em março de 1998. O ICMS Ecológico por Unidades de

Conservação gaúcho entrou em vigência em 1999, mas ainda não há dados para uma

análise mais apurada.

d. Minas Gerais - inovações

O estado de Minas Gerais aprovou sua a Lei Complementar Estadual nº

12.040/95 resultante de uma discussão entre vários setores da sociedade. A lei mineira é

parecida com a lei paranaense nos seus critérios ambientais; todavia, ele inova inserindo

outros critérios como tratamento de lixo e esgoto e patrimônio cultural.

Além disso, no caso mineiro foi inserido um mecanismo de dotação gradual de

recursos, de forma que a nos primeiros anos os percentuais repassados aos municípios

aumentaram. Esse mecanismo traz uma característica nova: o impacto dessa lei se

dissemina através desses anos e o incentivo à criação de áreas protegidas demora a perder o

ímpeto com a entrada de novos municípios no rateio dos recursos, incentivando de forma

forte a melhoria no meio ambiente mineiro logo nos primeiros anos do instrumento.

Os resultados que Minas apresenta são bons: o número de unidades de

conservação passou de 65 em 1995 para 135 em 1998. O aumento em área preservada foi

de 48% e o número de municípios beneficiados aumentou de 101 no início de 1996 para

60 Idem p.5

31

172 em 199861. Porém, segundo Loureiro:62

"quanto às Unidades de Conservação, carece de aprimoramento no processo de avaliação da qualidade das mesmas, explorando assim, de forma mais completa, o potencial oferecido pelo ICMS Ecológico".

Resultados relacionados à organização da coleta e à destinação de resíduos

sólidos em alguns municípios também foram significativos63.

e. Rondônia - expectativa

Rondônia criou seu ICMS Ecológico através da Lei Complementar Estadual nº

147/96, onde 5% do percentual a que os municípios têm direito no rateio do ICMS são

destinados àqueles que desenvolvem melhorias ambientais.

Os critérios ambientais escolhidos por Rondônia só dizem respeito a Unidades de

Conservação e outras áreas especialmente protegidas. Embora tenha similaridades com o

modelo paranaense ainda não há critérios qualitativos para a distribuição dos recursos. Uma

diferença da Lei de Rondônia é um parâmetro deste cálculo que se refere à redução dos

recursos para os municípios cujas Unidades de Conservação sofram invasões, ou outros

tipos de agressões objetivas64.

A criação do ICMS Ecológico em Rondônia também é importante porque abre

um precedente para a utilização desse instrumento nos Estados da Região Norte do país.

61 ROCHA, R.N. (1999). ICMS Ecológico em Minas Gerais: Avaliação de Dados até 1998. Belo Horizonte:

(mimeo) citado em VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas

Políticas Públicas para o Meio Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de

Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade

Federal Rural do Rio de Janeiro. 62 LOUREIRO (1999) op. cit. p. 7 63 Idem p. 6 64 Ibidem p.7

32

f. Outros Estados em fase de elaboração, discussão ou aprovação do ICMS ecológico.

Em vários outros Estados o ICMS ecológico está sendo debatido ou elaborado de

alguma forma, mostrando a força e o apelo que este instrumento tem se levarmos em conta

o pouquíssimo tempo em que ele foi implementado pioneiramente.

Em Santa Catarina, dois anteprojetos para criação da Lei do ICMS Ecológico

tramitam na Assembléia Legislativa, inserindo um novo fator onde parte dos recursos deve

seguir para os municípios que implementarem programas e projetos de educação

ambiental65.

O estado do Espírito Santo está organizando reuniões e seminários desde 1995

para discutir o ICMS Ecológico e também outras formas de compensação financeira para

municípios com restrições de uso do território66.

Na Bahia a discussão foi iniciada por organizações não governamentais em 1995

e acabou sendo incorporada por setores da Assembléia Legislativa culminando com a

proposta de Emenda Constitucional nº 82/96. Vários atores políticos estão se mobilizando

em torno do assunto para que o ICMS Ecológico baiano seja criado67.

No Ceará, tramita na Assembléia Legislativa o anteprojeto de Lei nº 33/97, que

trata do ICMS Ecológico propondo que 2,5% dos recursos do ICMS destinados aos

municípios sejam distribuídos para municípios com Mananciais de Abastecimento e para os

com Unidades de Conservação. Outro ponto importante no caso do Ceará é a discussão

sobre o problema da pré-desertificação que deve ser contemplada de alguma forma na

elaboração do ICMS Ecológico68.

65 VEIGA NETO (2000) op. cit. p.54 66 idem p.55 67 LOUREIRO (1999) op. cit. p. 8 68 VEIGA NETO (2000) op. cit. p. 55

33

Em Goiás também existe uma proposta para a instituição deste instrumento. Na

opinião de Loureiro:69

“sua possível entrada em vigor é aguardada com grande expectativa, em função da necessidade urgente de salvaguardar amostras do cerrado da região central do Brasil e das possibilidades que a iniciativa pode trazer”.

No Mato Grosso o ICMS Ecológico também está sendo discutido e, embora essa

discussão ainda esteja iniciando, o governo estadual é o maior entusiasta do instrumento,

indicando que o debate crescerá.

No Mato Grosso do Sul o debate sobre a criação do ICMS Ecológico está sendo

capitaneado pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente e catalisada pelos municípios do

sul, em especial os influenciados pelo Rio Paraná70.

O Rio de Janeiro já teve sua proposta de criação da Lei do ICMS Ecológico que

não vingou. O caso do Rio de Janeiro será o tema do próximo capítulo deste trabalho onde

será explorado em detalhe.

2.4- O ICMS Ecológico e a teoria econômica

No primeiro capítulo várias características dos instrumentos econômicos para a

gestão ambiental foram apresentadas, a primeira característica dizendo respeito a estímulos

financeiros. Essa é exatamente a base de funcionamento do ICMS Ecológico. Municípios

que têm uma conduta ambiental satisfatória podem ser premiados com recursos

provenientes da partição do ICMS. O que determina essa conduta satisfatória são os termos

em que a lei foi proposta, o peso para áreas de proteção ambiental, saneamento, educação

ambiental ou, literalmente, qualquer outro fator ligado ao meio ambiente que entre no

cálculo dos valores a serem repassados. Essa característica nos faz incluir o instrumento na

categoria de subsídio, mais especificamente um subsídio do tipo incentivo fiscal. Porém, é

uma forma peculiar de subsídio, pois é intragovernamental.

69 LOUREIRO (1999) op. cit. p. 9 70 Idem p.9

34

Uma outra característica desejável observada nos instrumentos econômicos para

políticas ambientais é a capacidade do instrumento incentivar os agentes a procurar a

melhoria ambiental voluntariamente. No caso do ICMS Ecológico é isso o que ocorre: os

municípios interessados nesta compensação têm que criar (ou, em alguns casos,

regulamentar) suas áreas de conservação, melhorar a qualidade dessas áreas, investir em

saneamento ou desenvolver qualquer outro fator ligado ao meio ambiente que entre no

cálculo dos valores a serem repassados. Essa ação voluntária garante um aumento na receita

dos municípios que as tomam e insere um caráter competitivo entre os que desejam receber

parte destes recursos. Quanto maior o investimento em meio ambiente maior será a sua

parcela dos recursos.

O envolvimento de autoridades governamentais também é importante. No caso do

instrumento em discussão, ela participa de três formas: a primeira é na discussão sobre a lei

propriamente dita e as regras do rateio dos recursos que podem incluir diversos fatores que

tem efeitos no meio ambiente. Em todos os casos de ICMS Ecológico os órgãos ambientais

e Secretárias de Meio Ambiente participaram desta discussão. A segunda forma como as

autoridades governamentais participam da dinâmica deste instrumento é na organização da

informação gerada para que o rateio entre os municípios possa ocorrer e no zelo para que

esta informação seja correta. Essa organização operacionaliza o instrumento. O insumo

necessário para esse instrumento funcionar é a informação e, observando as experiências

existentes, é um tipo de informação que muitas vezes já existe ou que é de fácil compilação

e verificação. Por fim, essa fiscalização é bastante eficaz para obter obediência (nos

critérios de qualidade de unidades de conservação ou de serviços de saneamento), pois uma

vez detectada uma queda de qualidade ou inverdade de informação o município perde

automaticamente parte do rateio dos recursos do ICMS. Por fim, esses incentivos

financeiros são dados as prefeituras dos municípios beneficiados e são elas que decidem

como os recursos serão utilizados, aliás, essa é uma discussão aberta sobre o ICMS

Ecológico, como são utilizados os recursos recebidos?

A maneira como os recursos são utilizados incluem uma série de aspectos sobre o

ICMS Ecológico. Como os recursos são provenientes do ICMS, não é possível, legalmente,

obrigar os municípios a utilizar os recursos em investimentos no meio ambiente. O

35

investimento desses recursos em meio ambiente significaria um impulso importante para a

qualidade ambiental desses municípios, mas, por outro lado, diminuiria o estímulo aos

administradores municipais a tomar as medidas necessárias para participar do rateio dos

recursos do ICMS ecológico. De qualquer forma, parte desses recursos deveriam ser

utilizados para a gestão das áreas protegidas e nunca de forma a degradar o meio ambiente

local.

Neste ponto, inserimos uma outra discussão, a da importância das RPPNs neste

processo. Primeiro é necessário saber que as RPPNs muitas vezes representam uma área

importante para a preservação, estando em alguns casos, nas áreas de entorno das outras

unidades de conservação. No caso das RPPNs entrarem no cálculo do rateio dos recursos,

os municípios receberiam mais por causa de uma iniciativa privada. Os proprietários dessas

RPPNs podem, desta forma, exercer pressão sobre as administrações municipais sobre a

utilização dos recursos. Como essa pressão direcionaria o uso dos recursos, por sua vez, é

uma incógnita, poderia haver pressão para o uso dos recursos em melhorias ambientais,

poderia haver pressão para o uso dos recursos de forma a beneficiar os proprietários das

RPPNs ou simplesmente poderia não haver nenhuma pressão. A utilização dos recursos

provenientes do ICMS Ecológico ainda permanece pouco estudada.

Um outro fator que cabe ressaltar é a facilidade e o baixo custo de implementação

deste instrumento. Todo o aparato necessário para que ele funcione já existe, não sendo

exigido um novo instrumento fiscal. A única coisa que precisa ser feita é uma lei que

indique uma mudança na importância dada a certo assunto, no caso o meio ambiente,

refletindo uma demanda crescente da sociedade em todo mundo e, como não poderia deixar

de ser, no Brasil.

Todavia, existem outros aspectos que ainda devem ser explorados para analisar a

utilidade e eficácia de um instrumento como o ICMS Ecológico. Até aqui, nesta seção,

vimos que ele se encaixa no perfil de instrumento econômico que construímos no primeiro

capítulo. Resta saber se ele é capaz de prover a melhoria ambiental que é desejada pelos

formuladores de política.

36

Será o ICMS Ecológico confiável para atingir as metas estabelecidas politicamente?

Não temos dados da melhoria “esperada” que esse instrumento traria na época em que foi

criado nos respectivos estados, mas temos indicadores que mostram uma melhoria

ambiental muito significativa nos estados que o acolheram. Os dados do Paraná e de Minas

Gerais mostram isso claramente, em especial no que diz respeito ao número de unidades de

conservação e na área que essas unidades cobrem. O rápido avanço deste instrumento que

existe há menos de 10 anos e já foi adotado em vários Estados e está sendo debatido em

muitos outros também serve como um indicador que ele é desejado pelos setores da

sociedade ligados ao meio ambiente. Entretanto, há um problema para o funcionamento do

instrumento no longo prazo. Na medida em que mais municípios passam a entrar no grupo

de beneficiados, os recursos que cada um receberá diminuirão, a menos que o montante de

recursos distribuídos com o critério ambiental aumente gradativamente. Sendo assim, pode

ser que em algum momento o estímulo a melhora ambiental perca a sua força.

Um lado interessante deste instrumento é que ele não se encaixa no princípio

poluidor-pagador tão utilizado em países mais desenvolvidos, mas que é de difícil aplicação

nos países mais pobres. Segundo Ribeiro71, nestes países: “a disposição a receber é maior

que a disposição a pagar. Em situações de pobreza, é eficaz virar pelo avesso aquele

conceito e aplicar os princípios do protetor-recebedor”.

Desta forma o ICMS Ecológico recompensa os municípios que investem em meio

ambiente, aumentando sua receita, e pune os que não tem uma conduta ambiental

satisfatória ao diminuir parte da sua receita que será destinada aos municípios que se

inserem nos critérios ditados pela lei.

Esse é um dos lados mais importantes deste instrumento. O recurso adicional é um

chamariz para os municípios que têm problemas de financiamento público, ou seja, aqueles

pouco desenvolvidos economicamente e que exatamente por isso recebem poucos recursos,

pois o critério VAF de distribuição premia os municípios mais dinâmicos. Desta forma, há

um caráter redistributivo neste instrumento onde os municípios de pequeno e médio porte

são promovidos. 71 RIBEIRO (2000). op. cit. p. 368-370

37

Finalmente, deve ser abordado: em questões ambientais é importante que os

problemas e as soluções sejam pensadas localmente. Em um país como o Brasil, onde

coexistem vários ecossistemas próximos, mas bastante diferentes, regras muito gerais

tendem a ser ineficazes. O ICMS Ecológico é um instrumento estadual, o que já delimita

sua área de atuação e adapta a lei à realidade ambiental do estado. Além disso, os

beneficiários diretos e atores principais deste instrumento são os municípios, ou seja, as

melhorias no meio ambiente são decididas no nível municipal em grande parte das vezes, e

isso é muito importante. Para ilustrar essa afirmação podemos observar alguns dados de

dois Estados. No Paraná as áreas de proteção com gestão municipal apresentaram um

aumento superior a 1.100%, e as de gestão estadual em mais de 700%, indicando um forte

incentivo local à criação dessas áreas. O aumento nas áreas de proteção sob gestão

municipal em Minas Gerais foi de 990%.72

2.5- Conclusão

Neste capítulo o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços foi

apresentado, assim como o mecanismo do ICMS Ecológico propriamente dito, e sua

importância nos níveis estadual e municipal de gestão pública no Brasil.

Foram exploradas as características gerais do instrumento, observadas nas vezes que

foi posto em prática. Simultaneamente foram apresentados os Estados que o adotaram e

algumas nuances e diferenças do seu funcionamento entre eles, mostrando a grande

flexibilidade e diversidade que o instrumento tem.

Também foram rapidamente mostrados os Estados que estão discutindo ou

elaborando sua proposta de ICMS Ecológico, dando uma visão geral que indica a rapidez

com que esse instrumento está se espalhando pelo país.

Por fim, o ICMS Ecológico foi abordado a partir da discussão teórica sobre

instrumentos econômicos voltados para políticas ambientais, discutida no capítulo anterior.

De um modo geral o ICMS Ecológico apresenta qualidades bastante positivas e que podem

72 Dados do Paraná em LOUREIRO (2000) op. cit. p. 7 e dados de Minas Gerais em VEIGA NETO (2000) op.cit. p. 84

38

ser a razão de seu rápido sucesso no Brasil. Ele se encaixa na categoria de subsídio, com

algumas diferenças dos subsídios usais, é uma compensação financeira baseada no

princípio do protetor-recebedor (e não do poluidor-pagador, como faz maioria dos textos

sobre instrumentos econômicos para a gestão ambiental).

39

CAPÍTULO 3: O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO

3.1- Introdução

Neste capítulo usaremos o que vimos nos dois capítulos anteriores para tentar

conceber o que aconteceria no estado do Rio de Janeiro caso o ICMS ecológico fosse

implementado. Primeiro será feito uma exposição sobre o uso do solo no estado com vistas

a avaliar suas características principais e como estas podem influenciar e incentivar de

alguma forma o instrumento em questão. Além disso, os dados sobre o uso do solo serão

muito importantes para projetar os resultados da proposta atual de ICMS ecológico no Rio

de Janeiro que será feita na seção 3.4.

Após essa avaliação iremos debater causas para o sucesso ou para o fracasso do

ICMS ecológico. Discutiremos os motivos que podem levar o instrumento a ser bem

sucedido no Rio de Janeiro, assim como as barreiras e problemas para o seu pleno

funcionamento e, se possível, serão feitas sugestões para que os problemas possam ser

ultrapassados. A base para essa discussão será formada pelas experiências dos outros

estados brasileiros somadas as particularidades do Rio de Janeiro esboçadas na primeira

parte deste mesmo capítulo.

Na terceira seção iremos tratar da proposta de lei que cria o ICMS ecológico no Rio

de Janeiro. Além de tratar dos vários aspectos que essa lei traz também iremos projetar o

que aconteceria com o rateio dos recursos reservados ao critério ambiental e o seu impacto

positivo ou negativo sobre os municípios do estado. Por fim, se for possível, fazer as

críticas e sugestões cabíveis sobre essa proposta.

O objetivo do capítulo é, desta forma, chegar a uma conclusão sobre o que

aconteceria se o instrumento fosse adotado no estado e o que é necessário fazer para que

ele, se aprovado na Assembléia Legislativa, seja efetivado.

40

3.2- O uso do solo no Rio de Janeiro

O território fluminense foi mapeado através de geoprocessamento pelo CIDE

(Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro) e foi dividido da seguinte forma, como

pode ser visto na tabela 1:

Tabela 1: uso do solo no Rio de Janeiro Uso do solo Área em km2 Percentual

Pastagem 19.556 44,5 %

Florestas densas 7.291 16,6 %

Capoeiras (vegetação secundária) 6.814 15,5 %

Área agrícola 4.135 9,4 %

Restingas, manguezais, praias e várzeas 1.900 4,3 %

Área urbana 1.846 4,2 %

Corpos d'água 995 2,3 %

Não sensoriado 586 1,3 %

Área degradada 506 1,2 %

Afloramento rochoso e campos de altitude 241 0,5 %

Outros 39 0,1 %

Total 43.909 100 % Fonte: CIDE. Mapeamento Digital do Uso do Solo e da Cobertura Vegetal do Estado do Rio de Janeiro, 1995.

A tabela acima nos mostra que quase metade do solo do Rio de Janeiro é de

pastagens, levando-se em consideração que a cobertura vegetal original predominante era

florestal, podemos afirmar que as pastagens avançaram, e continuam a avançar, sobre as

áreas desmatadas73. As florestas densas cobrem cerca de um sexto da área total do estado e

se concentram principalmente na região da Baía da Ilha Grande, no litoral sul, que tem

aproximadamente 85% do solo ocupado por florestas nativas74. A explicação histórica para

essa área ter sido menos afetada são as características de relevo acidentado que dificultam a

73 CIDE (2000). Índice de Qualidade dos Municípios – Verde. Rio de Janeiro: hipertexto em

(http://www.cide.rj.gov.br) 74 CIDE. Mapeamento Digital do Uso do Solo e da Cobertura Vegetal do Estado do Rio de Janeiro, 1995.

41

exploração da região. Essa concentração das áreas de florestas densas contribui para

agravar o desequilíbrio ambiental em todo o estado, salvo a região da baía. Podemos

ilustrar essa grande concentração das áreas com cobertura nativa no Rio de Janeiro com os

seguintes dados: 20% dos municípios do estado são responsáveis por 82% da área total de

florestas nativas e 60% dos municípios (mais desmatados) contém apenas 2% destas

florestas75.

No Rio de Janeiro a tendência de fragmentação dos ecossistemas florestais

contínuos é mais dramático na Mata Atlântica. Esse ecossistema é um dos mais importantes

do ponto de vista da biodiversidade e, provavelmente, um dos mais degradados no Brasil e,

exatamente por isso, deveria ser preservado.

As florestas de vegetação secundária também são importantes e, embora apresentem

bem menos concentração que o caso das florestas nativas, também estão concentradas em

alguns municípios. Utilizando a mesma metodologia anterior temos que: 20% dos

municípios do estado são responsáveis por 62% da área total de florestas secundárias e 60%

dos municípios (mais desmatados) contém cerca de 19% destas florestas.

O desmatamento de áreas nativas e secundárias está diretamente relacionado com o

clima da região, com a qualidade da água, com a manutenção da diversidade biológica

(vital para o funcionamento normal dos ecossistemas), com a fertilidade dos solos e com o

assoreamento dos rios e lagoas, que por sua vez estão diretamente ligados a incidência de

desastres naturais como enchentes e secas. Qualquer política ou instrumento que diminua a

pressão pelo desmatamento é, desta forma, muito importante para a qualidade ambiental de

toda região.

3.3- A viabilidade do ICMS ecológico no Rio de Janeiro

Embora tenhamos visto no capítulo anterior que o mecanismo do ICMS ecológico

tem boas qualidades e apresentou um resultado muito positivo nos estados em que foi

implementado, temos que atentar para a possibilidade de o mesmo ocorrer no Rio de

75 Resultados obtidos a partir de dados do CIDE e o do IBGE.

42

Janeiro. É importante tentar projetar quais serão suas barreiras no estado, assim como os

fatores que podem garantir o seu sucesso.

Levando em conta as características da cobertura vegetal do Rio de Janeiro, fica

claro que uma medida que vá incentivar as unidades de conservação, e assim preservar

áreas de uma exploração predatória e possível desmatamento, é vital. A preservação destas

áreas trará ganhos no longo prazo para a sociedade como um todo, e no curto prazo, os

municípios que preservam suas áreas de importância ambiental serão os maiores

ganhadores. Dentro deste contexto é de se esperar que o instrumento tenha apoio político de

setores da sociedade civil ligadas ao meio ambiente, dos órgãos ambientais do estado cujo

objetivo é proteger e conservar o meio ambiente local e dos prefeitos e deputados estaduais

dos municípios que tem unidades de conservação no seu território. Já a oposição ao

instrumento será feita pelos prefeitos e deputados dos municípios que vão perder

participação no rateio do ICMS. Essa luta política aconteceu em outros estados em que o

instrumento foi proposto (em Minas Gerais o processo para a aprovação e sancionamento

do instrumento levou 2 anos)76 e é de se esperar que ocorra também no Rio de Janeiro.

Outro fator importante para a efetividade do instrumento é o montante de recursos

arrecadados com o ICMS que irá influenciar diretamente o seu poder de estímulo. No

estado do Rio de Janeiro a arrecadação deste imposto está aumentando a cada ano como

podemos observar na tabela abaixo:

Tabela 2: Arrecadação do ICMS no Rio de Janeiro

Ano ICMS mensal

(média do ano em milhares de Reais)

Variação Percentual

(1997 ano base)

1997 434.171,00 -

1998 526.701,00 +21%

1999 599.308,00 +38%

2000 673.373,00 +55%

Fonte: elaboração própria a partir dos dados da Secretária de Fazenda do Rio de Janeiro.

76 VEIGA NETO (2000). op. cit. p. 60-61

43

Esse aumento na arrecadação é muito importante, pois indica que os recursos

destinados a divisão sob o critério ambiental também devem aumentar, estimulando ainda

mais a preservação e minimizando o desestímulo que poderia ocorrer se estes recursos

permanecessem constantes. Esse desestímulo vem da entrada de novos municípios, que

criaram unidades de conservação, no rateio dos recursos, diminuindo a participação dos

que já o recebiam. De qualquer maneira, é importante que o montante dos recursos

distribuídos pelo ICMS ecológico aumente com o tempo. Se esses recursos permanecerem

fixos, o estímulo á criação de unidades de conservação perderá força a cada ano com a

entrada de novos municípios no rateio ambiental, com o tempo é de se esperar que o

número de municípios que participam do rateio se estabilize. Nesse patamar, a qualidade

ambiental nos municípios que recebem os recursos do ICMS Ecológico deve ser mantida.

Uma das principais barreiras identificadas a implementação do ICMS ecológico no

Rio de Janeiro é a falta de informações precisas sobre as unidades de conservação do

estado. Para o funcionamento correto do instrumento é necessário que essas informações

sejam atualizadas e centralizadas no órgão público que irá calcular os percentuais de

participação de cada município. Essa tarefa, embora pareça simples, é dificultada pela

existência de unidades de conservação nas três esferas de governo. É importante prestar

atenção para este problema principalmente no nível municipal, segundo Loureiro77:

“A preocupação na formulação de pressupostos rigorosos para a aceitação do registro de Unidades de Conservação, em especial sob a responsabilidade municipal, se prende à necessidade, dentre outras, do enfrentamento a uma potencial ‘indústria’ da Unidade de Conservação, ou seja, da possibilidade de criá-las apenas no ‘papel’, para efeito da busca de crédito do ICMS Ecológico.”

Embora exista esse problema sobre as informações necessárias para a efetivação do

instrumento, já existe uma intenção de organizá-las e centralizá-las por parte do CIDE ao

desenvolver de forma inédita o Índice de Qualidade Municipal – Verde (IQM-Verde) onde

os municípios são classificados de acordo com a sua cobertura vegetal com o intuito de

77 LOUREIRO, Wilson (1999). op. cit. p.28

44

subsidiar programas de gestão ambiental e monitorar os remanescentes florestais do estado.

Essa iniciativa é identificada pelo próprio CIDE78 como podendo ter importância na

“criação, no Estado, a exemplo de outros estados brasileiros, de um imposto do tipo ‘ICMS ecológico’, isto é, uma compensação fiscal obtida por municípios com áreas protegidas e/ou com preservação de mananciais de abastecimento de água que alimentam grandes cidades.”

Por fim, o ICMS ecológico no Rio de Janeiro apresentará problemas e virtudes

diferentes das apresentadas nos outros estados brasileiros e que só serão conhecidas se o

instrumento for adotado. O caráter regional e a grande possibilidade de itens e aspectos que

podem ser abordados na sua elaboração do ICMS ecológico o fazem único em cada estado,

mesmo que muitas das suas características sejam parecidas. De qualquer forma a

expectativa de adoção do instrumento é positiva.

3.4- A proposta atual e suas particularidades

A proposta do ICMS ecológico do Rio de Janeiro foi feita em de 1999 pelo

Deputado Estadual Carlos Minc do Partido dos Trabalhadores (PT)79. O artigo 1º da

proposta esclarece o seu objetivo: “Esta lei cria mecanismos de compensação financeira

para municípios que sofrem de restrição por força de instituição de espaços territoriais

especialmente protegidos pelo Estado”.

O projeto de lei 186/99 estabelece oito espaços territoriais especialmente

protegidos: estações ecológicas, reservas biológicas, parques estaduais, zonas de vida

silvestre em áreas de proteção ambiental, reservas florestais, áreas de proteção ambiental,

áreas naturais tombadas e áreas de proteção aos mananciais. Diferentemente dos casos do

Paraná e de Minas Gerais as Reservas Particulares do Patrimônio Natural não entram no

rateio dos recursos do ICMS, e, como vimos, essas áreas têm uma grande importância no

esquema de preservação ambiental no Brasil, além de incorporar um elemento potencial de

pressão sobre a utilização dos recursos do ICMS Ecológico nos municípios.

78 CIDE (2000). IQM-Verde.Rio de Janeiro. (http://www.cide.rj.gov.br) 79 RIO DE JANEIRO – Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro (1999). Projeto de Lei nº 186/99. Cria

mecanismos de compensação financeira para municípios nos casos que especifica, e dá outras providências correlatas. O projeto de lei 186/99 pode ser consultado na íntegra no Anexo I, página 63.

45

Neste projeto de lei os municípios ficam responsáveis por enviar à Secretaria de

Meio Ambiente um relatório anual com a situação atual das áreas protegidas. Este relatório

deve tratar de diversos aspectos como a recomposição florestal de nascentes e matas

ciliares, programas de educação ambiental, tratamento de água e esgoto entre outros80.

Critérios técnicos seriam estabelecidos e verificados para a incorporação da unidade de

conservação no rateio dos recursos. O que garantiria essa incorporação no rateio seria um

parecer do Conselho Estadual do Meio Ambiente.

O valor a ser repassado seria calculado com base num índice de participação que,

por sua vez, é a média ponderada dos critérios adotados. Os critérios têm pesos diferentes

refletindo o tipo de restrição ao uso do solo. A tabela abaixo mostra o peso de cada tipo de

unidade de conservação.

Tabela 3: peso da restrição de uso do solo Tipo de restrição imposto Peso

I – Estações Ecológicas 1

II – Reservas Biológicas 1

III – Parques Estaduais 0,8

IV – Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental 0,5

V – Reservas Florestais 0,2

VI – Áreas de Proteção Ambiental 0,1

VII – Áreas Naturais Tombadas 0,1

VIII – Áreas de Proteção aos Mananciais 1 Fonte: Projeto de Lei 186/99

Caso exista uma sobreposição de tipos de unidade de conservação numa mesma

área, o peso que será utilizado na ponderação será aquele referente ao tipo mais restritivo de

uso do solo.

O projeto de lei prevê que os índices de participação de cada município serão

publicados no Diário Oficial, e então, haverá um período de 30 dias para que qualquer

80 Para a lista completa dos aspectos abordados pelo projeto de lei veja o anexo I página 63.

46

município entre com um recurso fundamentado para uma mudança no índice. Julgados

todos os recursos pela Secretaria de Meio Ambiente o Executivo fixará, por decreto, os

índices de participação daquele ano de cada município beneficiado.

O montante de recursos para o repasse segundo os critérios do ICMS Ecológico

serão 4% da subparcela de 25% dos recursos totais destinados aos municípios, totalizando

um percentual de 1% do valor destinado aos municípios. Este valor é o mesmo utilizado em

Minas Gerais para a sua lei de ICMS ecológico. Por fim, esses recursos devem, segundo o

projeto de lei, ser utilizados, obrigatoriamente, para investimentos em meio ambiente no

município.

Cabe ressaltar aqui que a proposta de lei discutida nesta seção não incluiu alguns

aspectos considerados importantes para um instrumento como o ICMS ecológico. Não há

na proposta nenhuma indicação que o montante percentual de recursos vá aumentar. Isso é

importante para manter o incentivo ao investimento em meio ambiente alto, no longo prazo,

na medida que os benefícios tendem a cair com o tempo e com a entrada de novas áreas de

proteção especial no cálculo do índice de participação. Embora não seja um problema que

possa prejudicar o desempenho do instrumento nos primeiros anos, é um ponto vital que

deve ser levado em conta para o futuro.

Outro ponto importante, que não é abordado no projeto de lei, é a questão do

saneamento e tratamento de resíduos sólidos fora das unidades de conservação. Este ponto

funciona como um dos critérios técnicos para incorporar ou não a área protegida no cálculo

do rateio, entretanto, não importa o que é feito com os resíduos sólidos ou as condições de

saneamento no município como um todo.

Em 2000 a SEMADS81 (Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável do Rio de Janeiro) emitiu um parecer sobre a proposta de lei 186/99 onde

identificava alguns problemas na proposta, dentre eles: a existência de unidades de

conservação sob responsabilidade de órgãos federais ou estaduais pode atrapalhar o envio

81 RIO DE JANEIRO - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Ofício

SEMADS/S nº 327/00

47

das informações necessárias a Secretaria de Meio Ambiente na medida em que deverá

haver uma articulação entre as prefeituras e os gestores destas áreas. Entretanto, esse

problema parece não ser muito grande em relação aos benefícios que essa articulação traria

para os envolvidos.

A segunda crítica se refere especificamente as Áreas de Proteção Ambiental (APA)

e parques municipais e estaduais que podem ter desenvolvimento econômico (sob certas

restrições) e por isso gerar recursos econômicos e fiscais. Logo não deveria haver uma

compensação por este tipo de área protegida. No entanto, cabe lembrar que havendo

restrição, deveria haver compensação. Essa possibilidade de ter um desenvolvimento

econômico é fruto do tipo de unidade de conservação instituída em determinada área, essas

unidades têm diferentes graus de restrição do uso do solo e isso é refletido no instrumento

nos diferentes pesos que cada unidade de conservação tem no cálculo do rateio dos

recursos.

A última crítica do documento se refere à redação do segundo parágrafo do artigo 3º

que estabelece o Conselho Estadual de Meio Ambiente como o órgão responsável pelo

parecer sobre a qualidade das unidades de conservação. O problema é que este conselho

tem, como atribuição definida pelo decreto de sua criação, um papel de estabelecer

diretrizes gerais para a política ambiental do estado e não tem poder, nem condições, de

fiscalização.

Um último problema, não abordado no documento da SEMADS, é que os recursos

provenientes do ICMS não podem ser vinculados a um tipo específico de gasto, de acordo

com a Constituição Federal. Como foi visto, no projeto de lei fluminense os recursos teriam

de ser obrigatoriamente gastos em investimentos em meio ambiente. Esse conflito legal

seria resolvido de maneira simples, valeria a lei maior, que é a Constituição, e os recursos

não teriam um vínculo à investimentos ambientais.

3.5- Projeções

A intenção desta seção era fazer uma projeção levando em conta o projeto de lei

186/99, utilizando a sua metodologia para criar o índice de participação dos municípios

48

proposto. Porém, foi impossível coletar os dados necessários para tal cálculo. A informação

necessária para a formulação deste índice é incompleta por dois motivos: o primeiro é que

não foi possível ter acesso às áreas de todas as unidades de conservação da esfera

municipal, somente das consideradas mais importantes pelos órgãos ambientais estaduais.

O segundo é que, em alguns casos, as áreas de proteção das esferas estaduais e federais

abrangem mais de um município e não foi possível dividir qual a porção de território

protegido fica em cada um deles. Essa informação terá que ser coletada e organizada para

que qualquer lei de ICMS ecológico seja efetiva.

Embora não seja possível chegar a resultados pela metodologia proposta na lei, que

possam ser analisados, uma outra solução para podermos projetar alguns resultados foi

encontrada. Utilizaremos os dados sobre a cobertura vegetal dos municípios do Rio de

Janeiro e sua importância para a qualidade ambiental do estado para criarmos um índice

semelhante ao proposto no projeto de Lei 186/99 e os percentuais desta lei.

Tomando o valor médio arrecadado de ICMS a cada mês no Rio de Janeiro (ver a

tabela 2 na seção 3.3 deste capítulo) para o ano de 2000 que é de R$ 673.373.000,00 e a

parcela que teria sido distribuída de acordo com o critério ambiental82 temos a situação

mostrada no quadro abaixo.

Tabela 4: Valores Mensais de Repasse Montante Valores mensais

R$ 673.373.000,00 Valor total

R$ 168.343.250,00 Valor destinado aos municípios

R$ 42.085.812,50 Valor distribuído segundo a Lei Estadual

R$ 1.683.432,50 Valor distribuído segundo o critério ambiental

Fonte: elaboração própria a partir dos dados da Secretaria de Estado e Fazenda e do Projeto de Lei 186/99.

82 Será utilizado o cálculo proposto no Projeto de Lei 186/99 discutido na seção 3.4 deste capítulo.

49

Sendo assim, cerca de R$ 1.683.432,00 seriam repassados a cada mês de acordo

com o critério ambiental. Para que fosse possível ter uma noção do impacto desses valores

no orçamento municipal fizemos o seguinte exercício: utilizamos uma fórmula fictícia

baseada na fórmula da proposta de lei 186/99 trocando as áreas de unidades de conservação

pelas áreas referentes à cobertura vegetal.

Consideramos que a cobertura vegetal importante para a qualidade ambiental é

aquela composta pelas florestas nativas, florestas secundárias e pioneiras (restingas e

manguezais). Definimos pesos diferentes para cada uma delas: peso 1 para as florestas

nativas; peso 0,5 para as florestas secundárias e; peso 0,1 para formações pioneiras.

Essa fórmula foi assim definida pois a importância ambiental das matas nativas é

muito maior que as outras. Ao considerar que todos os municípios entram no rateio dos

recursos está sendo imaginado que esses municípios protegeriam legalmente (criando

unidades de conservação) essas áreas. É claro que, na prática, um número bem menor de

municípios deve entrar para o rateio, aumentando o montante recebido pelos beneficiados.

A fórmula é a seguinte:

IP = a (X1/S1) + b (X2/S2)

onde X1 = área da cobertura vegetal ponderada do município; S1 = soma das áreas

ponderadas do estado; X2 = percentagem da área total do município ocupada pela cobertura

vegetal ponderada e; S2 = soma das percentagens ponderadas do estado. Os coeficientes a e

b indicam a importância de cada uma das maneiras ponderadas de criar o índice, eles são

respectivamente 0,7 e 0,3.

Foram calculados os resultados dos 91 municípios do Rio de Janeiro,

apresentaremos a seguir alguns resultados parciais, não tem sentido analisar todos os

municípios. A tabela abaixo mostra os 11 municípios que mais recursos receberiam sob o

modelo de distribuição acima:

50

Tabela 5: Municípios que mais receberiam recursos

Município Índice de participação

Repasse mensal atual

Repasse com ICMS Ecológico Diferença

Parati 6,7% R$ 365.553 R$ 474.147 30%

Angra dos Reis 5,8% R$ 3.211.281 R$ 3.276.051 2%

Nova Friburgo 5,1% R$ 1.435.557 R$ 1.506.703 5%

Cachoeiras de Macacu 4,5% R$ 468.365 R$ 539.357 15%

Teresópolis 3,7% R$ 826.302 R$ 880.697 7%

Rio Claro 3,4% R$ 373.169 R$ 426.493 14%

Petrópolis 3,3% R$ 2.060.043 R$ 2.094.795 2%

Macaé 3,2% R$ 1.807.456 R$ 1.843.552 2%

Silva Jardim 2,9% R$ 387.131 R$ 432.748 12%

Mangaratiba 2,8% R$ 342.706 R$ 387.079 13%

Santa Maria Madalena 2,6% R$ 422.671 R$ 462.118 9% Fonte: elaboração própria a partir dos dados do CIDE e da Secretaria de Estado de Fazenda e Controle Geral - SEFCON

O número mostrado na segunda coluna da tabela 5 nos mostra o índice de

participação dos municípios já com todas as ponderações, ou seja, ele indica exatamente a

porção dos recursos que serão destinados àquele município. Os valores da terceira coluna

mostram as médias mensais dos recursos que estes municípios receberam em 1999 pelo

repasse do ICMS com os critérios atuais. A quarta coluna mostra quanto eles receberiam se

o critério ambiental fosse adotado e a última coluna mostra a diferença percentual dos dois

critérios.

Os resultados mostram que esses 11 municípios ficariam com pouco mais de 44%

dos recursos totais repassados pelo critério ambiental, no entanto, o impacto que isso teria

sobre a receita de ICMS dos municípios varia muito, desde um aumento de 30% no caso de

Parati até um aumento bem mais modesto de 2% nos casos de Angra dos Reis, Petrópolis e

Macaé. Essa discrepância acontece porque os três últimos tem uma participação grande sob

os critérios originais de distribuição, e não ganhariam tanto com a mudança. Dessa forma,

51

vamos olhar os dados sobre outra ótica, vamos ver quais municípios passariam a receber

mais percentualmente, sob o critério do ICMS Ecológico.

Tabela 6: Municípios que mais aumentariam sua receita percentualmente

Município Índice de participação

Repasse mensal atual

Repasse com ICMS Ecológico Diferença

Parati 6,7% R$ 365.553 R$ 474.147 30%

Cachoeiras de Macacu 4,5% R$ 468.365 R$ 539.357 15%

Rio Claro 3,4% R$ 373.169 R$ 426.493 14%

Mangaratiba 2,8% R$ 342.706 R$ 387.079 13%

Silva Jardim 2,9% R$ 387.131 R$ 432.748 12%

Trajano de Morais 2,3% R$ 375.707 R$ 411.054 9%

Santa Maria Madalena 2,6% R$ 422.671 R$ 462.118 9%

Miguel Pereira 1,4% R$ 297.012 R$ 317.791 7%

Teresópolis 3,7% R$ 826.302 R$ 880.697 7%

Sumidouro 1,5% R$ 343.975 R$ 365.655 6%

Rio Bonito 1,7% R$ 399.824 R$ 423.853 6% Fonte: elaboração própria a partir dos dados do CIDE e da Secretaria de Estado de Fazenda e Controle Geral - SEFCON

Nesta nova tabela podemos perceber o aparecimento de municípios menores que

mesmo recebendo um montante pequeno dos recursos totais tem um acréscimo percentual

maior que a maioria. Esta tabela indica melhor o que queremos mostrar, que são os

municípios menos desenvolvidos e que tem um potencial ambiental importante recebendo

relativamente mais. Este resultado é observado em todos os estados onde o ICMS

Ecológico foi implementado.

No nosso exercício os resultados não foram muito surpreendentes porque inserimos

no rateio todos os municípios do estado. Na prática seriam bem menos municípios, mas

infelizmente não podemos saber quais. Nesta nossa projeção também não foi levada em

conta a qualidade dos serviços de saneamento e que deveriam ser inseridos em qualquer

52

projeto de lei de ICMS Ecológico, os resultados para o saneamento em Minas Gerais mais

que justificam essa preocupação.

3.6- Conclusão

Neste capítulo utilizamos o que vimos sobre o ICMS Ecológico no Brasil e o

transportamos para o Rio de Janeiro a fim de projetar quais seriam os principais entraves e

vantagens que o estado ofereceria a um instrumento como este.

A importância da proteção dos ecossistemas foi ressaltada e mostrou-se que o Rio

de Janeiro ainda tem áreas importantes que precisam ser conservadas. A exploração

histórica dessas áreas tornou metade do estado em pastagens e sentenciou as matas densas

nativas a um espaço bem pequeno e concentrado do território. O ICMS Ecológico pode,

num curto espaço de tempo, garantir que essas matas nativas sejam protegidas e,

posteriormente, até recuperadas em parte.

A proposta fluminense não foi aprovada e sua primeira versão tinha algumas críticas

cabíveis, mas, o importante é que o assunto está sendo discutido e espera-se que o

instrumento acabe por ser aprovado ante a sua grande eficácia e fácil implementação, já

demonstrada em outros estados.

Por fim, o exercício feito no final do capítulo mostrou que os recursos destinados ao

repasse sob critérios ambientais pode ter um peso significativo para os municípios

fluminenses, garantindo o incentivo forte que o instrumento teria, caso aprovado, e a

competição ambiental benéfica entre os municípios. O exercício mostra que os municípios

beneficiados são, em grande parte, pequenos, mas com grande potencial de conservação.

Podemos perceber também que algumas regiões do estado seriam mais beneficiadas com

esta distribuição, como a região da baía da Ilha Grande e a região serrana, mostrando que o

critério do exercício levou a um resultado compatível com a análise do uso do solo e da

cobertura vegetal feita, na medida em que estas são as regiões mais preservadas do estado.

53

CONCLUSÃO

O objetivo deste trabalho foi analisar o ICMS Ecológico como um instrumento de

políticas públicas voltadas para o meio ambiente. Pode-se ver que a teoria econômica

contribui de diversas formas para o debate sobre políticas ambientais. Foram apresentados

vários mecanismos econômicos que internalizam as externalidades que causam os

problemas ambientais. Também foram apresentados instrumentos não-econômicos, de

regulação direta, que são predominantes nas políticas ambientais de hoje, embora estejam

permitindo uma entrada cada vez maior da análise econômica na questão. O ICMS

Ecológico mostrou ser diferente dos instrumentos normais descritos por não se encaixar

exatamente numa categoria específica, embora possa ser considerado uma espécie de

subsídio intragovernamental. O seu princípio fundamental não é o tradicional poluidor-

pagador, é o princípio do protetor-recebedor, incomum nos países desenvolvidos, mas que

mostra muito mais força nos países como o Brasil.

O grande número de interesses e posições acerca da definição das políticas constrói

uma situação onde o que predomina é uma mistura de instrumentos de regulação direta com

instrumentos econômicos. Ambos sendo operados para atingir metas estabelecidas

politicamente. O ICMS Ecológico é um instrumento econômico de compensação fiscal que

atende a várias demandas de um bom instrumento de políticas ambientais e ainda tem a

qualidade de ser facilmente implementado (tecnicamente) sem aumentar a carga tributária.

Entretanto ele apresenta alguns problemas sobre a sua efetividade no longo prazo o que lhe

confere um status de mecanismo transitório, e não definitivo, de incentivo à proteção. Além

disso, a sua aprovação depende de uma vontade política nem sempre existente, e este é, até

agora, o maior problema que o mecanismo enfrentou nos diversos estados em que foi, ou

está em processo de ser, implementado.

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é muito importante para os

municípios no Brasil, é esta fonte de recursos que garante a sobrevivência de muitos deles,

principalmente os pequenos e mais à margem do desenvolvimento industrial. A distribuição

deste imposto por critérios ambientais faz justiça e distribui renda, contribuindo para a

melhora ambiental local que, no longo prazo, beneficia a todos.

54

Os resultados apresentados pelo instrumento foram muito positivos e sua difusão

por todo o país se deu num tempo relativamente curto. Os estados que o adotaram,

respeitando as suas particularidades, estão assistindo a um desenvolvimento na qualidade

ambiental de seu território muito importante, além de introduzir o tema nas agendas

municipais, principal esfera de poder no que se refere ao meio ambiente e que, com certeza,

trará mais frutos no futuro.

Essa é uma questão importante, o futuro do ICMS Ecológico. Num primeiro

momento, da sua aprovação, há uma euforia por parte dos municípios e muitas áreas

passam a ser protegidas. No segundo momento começa a acontecer uma competição pela

qualidade dessas áreas e o investimento dos recursos provenientes desta distribuição,

acelerando o processo de melhora ambiental. No futuro será necessário pensar em inserir

novos critérios como o tratamento de resíduos e a educação ambiental, para continuar a

alavancar essa qualidade no meio ambiente. Além disso, há um problema intrínseco ao

instrumento que é a diminuição dos estímulos à melhora ambiental ao longo do tempo, na

medida em que mais municípios entrantes no rateio diminuem os recursos de cada um dos

beneficiados. Dessa forma, o instrumento não garante a melhora ambiental no longo prazo

se não houver um acréscimo no montante dos recursos repassados pelo critério ambiental,

seja por um aumento na arrecadação do ICMS ou por um aumento progressivo da

porcentagem de recursos distribuídos por este critério. Após um salto na melhora ambiental

a diminuição contínua dos estímulos faria com que a melhora estagnasse em algum ponto.

Por enquanto, pelos dados que temos, percebe-se que em nenhum estado onde o ICMS

Ecológico foi implementado, esse “ponto de saturação” foi alcançado, somente o futuro

poderá mostrar qual será a dinâmica deste instrumento ao alcançar tal ponto, mas a

discussão acerca deste problema já está posta.

No Rio de Janeiro a tentativa de implementar o instrumento fracassou, mas já está

sendo preparada uma nova investida e é de se esperar que, cedo ou tarde, ele venha a ser

aprovado. Existe interesse sobre o assunto em diversos órgãos estaduais ligados ou não ao

meio ambiente e também da sociedade civil. O Rio de Janeiro tem condições de

implementar o instrumento, embora ainda precise organizar alguns aspectos práticos para o

seu bom funcionamento, e obter um bom retorno. A importância de um instrumento como

55

este deve ser entendido à luz da importância da conservação dos ecossistemas, no caso

fluminense, a Mata Atlântica, um dos principais bancos genéticos do mundo. O exercício

feito neste trabalho ilustrou a força do instrumento no curto prazo e o impacto que ele teria

nas finanças municipais de alguns municípios do Rio de Janeiro e como esse impacto

estaria, a princípio, concentrado nas regiões mais preservadas. Ele mostra também uma

metodologia diferente da utilizada nos outros estados brasileiros quando prioriza a

cobertura vegetal e não a área de unidades de conservação e, desta forma, englobando todos

os municípios e todas as áreas de importância ambiental.

Enfim, embora o ICMS Ecológico seja um instrumento vivaz não deve-se pensar

que ele resolverá todos os problemas ambientais de nenhum estado brasileiro. Ele deve ser

entendido como mais um instrumento a ser utilizado e que contribuirá para a melhoria do

quadro ambiental geral e, desta forma, para a melhoria na qualidade de vida dos moradores

dos municípios beneficiados. Ele tem um caráter de transição, por causa do seu problema

de estimular a melhora no longo prazo.

56

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VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas

Públicas para o Meio Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de

59

Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da

Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.

Endereços eletrônicos:

Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro (CIDE). (http://www.cide.rj.gov.br)

Secretaria de Estado e Fazenda do Rio de Janeiro. (http://www.sef.rj.gov.br)

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). (http://www.ibge.gov.br)

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).

(http://www.ibama.gov.br)

Ministério do Meio Ambiente. (http://www.mma.gov.br)

60

ANEXO 1: Legislação

artigo 155, inciso I, alínea B, da Constituição Federal

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir:

I - impostos sobre:

(...)

b) operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de

transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as

prestações se iniciem no exterior;

(...)

§ 2.º O imposto previsto no inciso I, b, atenderá ao seguinte:

I - será não cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à

circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores

pelo

mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal;

II - a isenção ou não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação:

a) não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações ou

prestações seguintes;

b) acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores;

III - poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços;

IV - resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço

dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas

aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação;

V - é facultado ao Senado Federal:

a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa

de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros;

b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que

envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e

aprovada por

dois terços de seus membros;

VI - salvo deliberação em contrário dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do

61

disposto no inciso XII, g, as alíquotas internas, nas operações relativas à circulação de

mercadorias e nas prestações de serviços, não poderão ser inferiores às previstas para as

operações interestaduais;

VII - em relação às operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor

final localizado em outro Estado, adotar-se-á:

a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do imposto;

b) a alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dele;

VIII - na hipótese da alínea a do inciso anterior, caberá ao Estado da localização do

destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna e a interestadual;

IX - incidirá também:

a) sobre a entrada de mercadoria importada do exterior, ainda quando se tratar de bem

destinado a consumo ou ativo fixo do estabelecimento, assim como sobre serviço prestado

no

exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o estabelecimento destinatário

da

mercadoria ou do serviço;

b) sobre o valor total da operação, quando mercadorias forem fornecidas com serviços não

compreendidos na competência tributária dos Municípios;

X - não incidirá:

a) sobre operações que destinem ao exterior produtos industrializados, excluídos os semi-

elaborados

definidos em lei complementar;

b) sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes,

combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica;

c) sobre o ouro, nas hipóteses definidas no art. 153, § 5.º;.

XI - não compreenderá, em sua base de cálculo, o montante do imposto sobre produtos

industrializados, quando a operação, realizada entre contribuintes e relativa a produto

destinado à

industrialização ou à comercialização, configure fato gerador dos dois impostos;

XII - cabe à lei complementar:

a) definir seus contribuintes;

62

b) dispor sobre substituição tributária;

c) disciplinar o regime de compensação do imposto;

d) fixar, para efeito de sua cobrança e definição do estabelecimento responsável, o local

das operações relativas à circulação de mercadorias e das prestações de serviços;

e) excluir da incidência do imposto, nas exportações para o exterior, serviços e outros

produtos além dos mencionados no inciso X, a;

f) prever casos de manutenção de crédito, relativamente à remessa para outro Estado e

exportação para o exterior, de serviços e de mercadorias;

g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções,

incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.

artigo 158, inciso II do parágrafo único da Constituição Federal

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer

natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas

autarquias e pelas fundações que instituem e mantiverem;

II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a

propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados;

III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do Estado sobre propriedade de

veículos automotores licenciados em seus territórios;

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre

operações relativas à circulação de mercadoria e sobre prestações de serviços de transporte

interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Parágrafo único - As parcelas de receita pertencentes aos municípios, mencionados no

inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicional nas operações relativas à

circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;

II - até um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual ou, no caso dos territórios,

lei federal.”

63

Projeto de Lei 186/99 publicada em 17/03/1999. Autor Deputado Estadual Carlos Minc (PT)

PROJETO DE LEI Nº 186/99

CRIA MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PARA MUNICÍPIOS NOS

CASOS QUE ESPECIFICA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS CORRELATAS.

Autor(es): Deputado CARLOS MINC

A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,

RESOLVE:

Art. 1º - Esta Lei cria mecanismos de compensação financeira para municípios que sofrem

restrição por força de instituição de espaços territoriais especialmente protegidos pelo

Estado.

Art. 2º - Para efeito desta Lei, consideram-se espaços territoriais especialmente protegidos

pelo Estado os seguintes:

I - Estações Ecológicas;

II - Reservas Biológicas;

III - Parques Estaduais;

IV - Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental;

V - Reservas Florestais;

VI - Áreas de Proteção Ambiental (APA's);

VII - Áreas Naturais Tombadas; e

VIII - Áreas de Proteção aos Mananciais.

Parágrafo Único - O Poder Executivo, no Decreto que regulamentar esta Lei, relacionará os

Municípios passíveis da compensação financeira de que trata esta Lei, discriminando cada

uma das unidades de conservação referida neste artigo, com as respectivas áreas, em

hectares.

Art. 3º - Para os fins de recebimento da compensação financeira, as Prefeituras dos

Municípios relacionados, conforme Parágrafo Único Artigo anterior, deverão enviar à

Secretaria de Estado do Meio Ambiente um relatório anual da situação das áreas protegidas,

até o dia 30 de março que, entre outros critérios técnicos, verificará se estão sendo

observados no Município:

64

I - A criação, fiscalização, defesa, regularização fundiária e preservação de unidades de

conservação e de sua fauna e flora, bem como a implantação de programas de educação

ambiental e dos Planos Diretores e de Manejo;

II - Especial proteção das populações nativas que vivem em unidades de conservação,

estimulando-as, dando condições para a substituição de práticas predatórias por outras

conservacionistas e melhorando suas condições de vida em acordo com a Lei Estadual

2393/95.

III - Recomposição florestal de nascentes e matas ciliares;

IV - Tratamento de água, esgoto, coleta seletiva e disposição final do lixo com critérios de

não agressão ao ambiente;

V - Combate à erosão com medidas de recuperação e proteção do solo;

VI - Manutenção da biodiversidade dos ecossistemas;

VII - Programas de educação ambiental;

VIII - Proteção e recuperação de bacias hidrográficas, mananciais e reservatórios com fins

de abastecimento público;

IX - Financiamento de projeto ambientais de associações civis sem fins lucrativos,

localizados no próprio Município, que visem atender os critérios definidos neste artigo; e

X - Desenvolvimento de atividades econômicas sustentáveis nas áreas protegidas e no

entorno destas, conforme indicação do Plano Diretor e de Manejo.

§ 1º - Os critérios técnicos para verificação do cumprimento das ações dos Municípios

relacionados conforme o previsto no Parágrafo Único anterior, deverão ser fixados em

regulamento a ser expedido pelo Poder Executivo, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias

após a vigência desta Lei.

§ 2º - A Secretaria de Estado de Meio Ambiente deverá requerer parecer do Conselho

Estadual de Meio Ambiente, quanto à situação das Áreas Especialmente Protegidas,

observando-se os critérios estabelecidos nos incisos I a VIII deste artigo, antes de efetuar e

divulgar os cálculos para pagamento de compensação financeira.

Art. 4º - O mecanismo definido nesta Lei baseia-se nos seguintes princípios:

I - Área considerada como espaço especialmente protegido do Município; e

II - restrição imposta pela legislação de proteção ao uso da área.

Art. 5º - O valor a ser repassado a cada Município que tiver espaço territorial especialmente

65

protegido em seu território, será calculado mediante a apuração de um índice de

participação que contemple aspectos físico-ambientais e econômicos, observados os

critérios estabelecidos no anexo desta Lei.

Parágrafo Único - O índice de participação de cada Município, apontado no texto desta Lei,

será a média ponderada dos critérios adotados, considerando-se os pesos atribuídos a cada

um deles e fixados por decreto.

Art. 6º - A área total considerada como espaço territorial especialmente protegido em cada

Município será a soma das áreas dos espaços definidos no artigo 2º desta Lei e presentes no

Município, ponderadas pelos seguintes pesos, representado o grau de restrição ao uso

imposto a cada tipo:

I - Estações Ecológicas - peso 1,0 (um);

II - Reservas Biológicas - peso 1,0 (um);

III - Parque Estaduais - peso 0,8 (oito décimos);

IV - Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental (ZVS em APAs) - peso 0,5

(cinco décimos);

V - Reservas Florestais - peso 0,2 (dois décimos);

VI - Áreas de Proteção Ambiental (APAs) - peso 0,1 (um décimo);

VII - Áreas Naturais Tombadas - peso 0,1 (um décimo);

VIII - Áreas de Proteção aos Mananciais - peso 1,0 (um décimo).

§ 1º - Nos casos em que o espaço territorial especialmente protegido abranja mais de um

Município, será considerada a área correspondente a cada Município no espaço territorial

protegido, para efeito de aplicação dos critérios de rateio.

§ 2º - Havendo sobreposição de proteção em um mesmo espaço territorial, as áreas serão

individualizadas e a compensação estabelecida com base na legislação mais restritiva ao

uso, inadmitindo-se a cumulatividade.

Art. 7º - Os índices de participação de cada município serão publicadas no Diário Oficial do

Estado até o dia 31 de julho de cada ano, considerando que serão fixados com base nas

áreas dos espaços definidos no artigo 2º desta Lei, existentes em 31 de maio de cada ano,

correndo, a partir da publicação, o prazo de 30 (trinta dias) para recurso, com a devida

fundamentação.

Art. 8º - Os recursos, devidamente instruídos com as informações técnicas necessárias,

66

serão decididos por Comissão de Recursos, constituída de representantes da Secretaria de

Meio Ambiente.

Art. 9º - Julgados os recursos, o Executivo fixará, por decreto, os índices de participação de

cada Município beneficiado.

Art. 10 - Os recursos a serem distribuídos como compensação financeira de acordo com

esta Lei são provenientes da subparcela de 25% (cinte cinco por cento) do produto de

arrecadação do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre

prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação - ICMS

a que se refere o inciso II do parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal,

correspondendo a 4% (quatro por cento) desta subparcela, 1% (um por cento) do total.

Parágrafo Único - Cabe ao Órgão Executivo Estadual responsável pelas finanças fazer o

recálculo da divisão do restante da subparcela que cabe aos municípios, mantendo as

proporções anteriores.

Art. 11 - A compensação financeira apurada em favor de cada município será creditada em

um Fundo Municipal de Meio Ambiente.

Parágrafo Único - A compensação financeira recebida pelos municípios deve ser,

obrigatoriamente, aplicada de acordo com os incisos I a X do Artigo 3º desta Lei.

Art. 12 - O Executivo regulamentará essa Lei no prazo de 90 (noventa) dias.

Art. 13 - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.

Sala das Sessões, em 11 de fevereiro de 1999.

DEPUTADO CARLOS MINC

JUSTIFICATIVA

O royalty ecológico é uma maneira de compensar municípios que, por terem partes de seus

territórios com restrições de uso devido à existência de unidades de conservação,

reservatórios ou mananciais de abastecimento público, não podem autorizar atividades

econômicas ou ocupações que gerariam impostos, taxas e receitas para o município.

Acrescenta-se a isso a necessidade dos municípios em investir em fiscalização,

preservação, recuperação e educação ambiental para a proteção dessas áreas, gerando mais

67

uma fonte de despesa sem nenhuma perspectiva de receita. Com a aprovação deste projeto

de lei, a preservação do meio ambiente deixa de ser um ônus para os municípios e passa a

ser um bônus, corrigindo uma injustiça com os municípios possuidores de áreas

preservadas e mananciais, onde o interesse do estado e da união se sobrepõe ao interesse

local. No Paraná, onde projeto semelhante, de autoria do Deputado Nelvo Beraldin, foi

transformada em lei, o mecanismo adotado para a compensação financeira envolveu

recursos do fundo de participação dos municípios, resultando no estímulo à preservação

ambiental, uma vez que inúmeros municípios passaram a ser contemplados com verbas

suplementares. No Estado do Paraná, entretanto, tais repasses já estavam previstos em

dispositivo constitucional, e não significaram ter de tirar de municípios mais

industrializados para repassar ao mais ecológicos.

Em, São Paulo, onde lei semelhante também está em vigor, revelando uma preocupação do

estado em compensar os municípios por suas áreas imobilizadas, os recursos repassados,

além de incluírem uma parte do fundo de participação dos municípios, também envolvem

recursos do orçamento do estado.

Onde foi implantada, a lei demonstrou múltiplos efeitos e resultados positivos na

preservação ambiental, constituindo-se numa ferramenta que tem impulsionado o progresso

e o desenvolvimento dos municípios e regiões de importância ecológica. Primeiro, por

promover justiça e, ao mesmo tempo, compensação financeira às sedes municipais que vêm

contribuindo para o desenvolvimento e qualidade de vida dos municípios vizinhos, ao

optarem ou serem obrigadas a preservar importantes parcelas de seus limites geográficos,

em detrimento de suas atividades econômicas. Agora, com a aprovação do presente projeto

de lei, estes municípios serão compensados pela receita gerada pelos royaltys ecológicos e

passam a dispor de mais recursos para aplicar em projetos necessários e essenciais à

integração, equilíbrio e crescimento do binômio ser humano-natureza.

Segundo, por ser uma proposta aberta, dinâmica e democrática. O presente projeto de lei

modificará a situação ecológica do Estado do Rio de Janeiro, mas não criará uma confraria

de beneficiados. Pelo contrário, deixa as portas abertas para que os demais municípios que

não foram incluídos num primeiro ano, também apresentem e desenvolvam projetos afins e

passem a ter direito a receber os royaltys ecológicos. Isso porque a distribuição de recursos

é feita de acordo com a área total que o município preserva ou o índice de qualidade de

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água que oferta.

Por outro lado, também prevê que os municípios já beneficiários que estão recebendo os

royaltys ecológicos percam ou tenham este direito diminuído caso as áreas preservadas

sejam reduzidas e os índices de qualidade de água ofertada caiam ou seja, critérios

objetivos é que são os parâmetros que definem - para mais ou menos - o coeficiente de

participação de cada município no bolo dos royaltys ecológicos, assegurando que suas

prefeituras farão tudo para manter a qualidade da água dos rios e reservatórios em seus

territórios nos níveis exigidos pelos órgãos de controle estaduais, assim como as reservas

ecológicas bem cuidadas.

Finalmente, ao propor uma solução regionalizada para o enfrentamento da questão

ambiental, abre perspectivas de fomento de novas atividades produtivas nas regiões

atingidas, gerando empregos às comunidades e, simultaneamente, responsabilizando as

prefeituras pelas futuras ações firmes e duradouras de uma política preservacionista aliada a

um desenvolvimento harmônico e sustentável.

ANEXO AO PROJETO DE LEI

1 - Os critérios para a definição do índice de participação dos Municípios são os seguintes:

I - área total, em hectares, considerada como espaço territorial especialmente protegido no

município, conforme definido no artigo 5º da Lei;

II - percentual da área sob proteção legal do Estado em relação à área territorial do

Município;

III - valor adicionado do Município;

IV - o inverso da Receita Municipal per capita, composta pela soma dos recursos

provenientes do Fundo de Participação dos municípios - FPM, cota-parte do Imposto sobre

Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de

Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, Imposto Predial e

Territorial Urbano - IPTU e Impostos sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS, dividida

pela população do Município.

2 - O índice de participação do Município na compensação financeira, representado por li

será = a (X1i/Sx1i) + b(X2i/SX2i) + c(X3i/SX3i) + d(X4i/SX4i) onde:

X1i = área ponderada sob Proteção do Município (Artigo 5º)

a) SX1i= soma das áreas ponderadas sob Proteção no Estado

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X2i = percentagem da área total do Município representada pela área ponderada SOB

PROTEÇÃO

b) SX2i = soma das percentagens acima para todos os Municípios com espaços territoriais

protegidos

X3i - inverso do valor da receita 'per capita' no Município

c) SX3i = soma dos valores acima para todos os Municípios com área protegida no Estado

X4i = valor adicionado do Município

d) SX4i = soma dos valores adicionados para todos os Municípios com área protegida pelo

Estado

a) coeficiente de ponderação de (X1i/SX1i) = 0,60

b) coeficiente de ponderação de (X2i/SX2i) = 0,25

c) coeficiente de ponderação de (X3i/SX3i) = 0,10

d) coeficiente de ponderação de (X4i/SX4i) = 0,05

sendo que a + b + c + d = 1

Os espaços territoriais sob proteção legal do Estado comparecem no modelo com uma

combinação ponderada, ou seja:

Apx = Px (EE1) + P2 (RB1) + P3 (RF1) + P4 (PE1) + P5 (ZVS1) + P6 (APA1) + P7

(ANT1) + P8 (APM1)

Sendo:

AP1 = unidade de conservação

EE1 = área (em há.) das estações ecológicas

RB1 = área (em há.) das reservas biológicas

RF1 = área (em há.) das reservas florestais

PE1 = área (em há.) dos parques estaduais

ZVS1 = área (em há.) das zonas de vida silvestre em APAs

APA1 = área (em há.) das áreas de proteção ambiental

ANT1 = área (em há.) das áreas estaduais tombadas

APM1 = área (em há.) das áreas de proteção aos mananciais

P1 = ponderação em relação à restrição de uso, sendo:

I = 1, 2, 3, 3, 4, 5, 6, 7, e 8