o finor e o desenvolvimento regional procedimento e ... · a extrafiscalidade é um meio de...
TRANSCRIPT
O FINOR E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL – procedimento e efetividade.1
Um tema fundamental para o desenvolvimento do Nordeste, e
que precisa passar por uma reflexão profunda em todo o Brasil.
Afinal, é objetivo da nossa República Federativa, além da
constituição de uma sociedade justa e solidária, reduzir as
desigualdades sociais e regionais, conforme a Constituição entre os seus princípios
norteadores (art. 3º, incs. I e III).
Foi, nesta linha de pesquisa, que um grupo da graduação em Direito, na Universidade
Católica de Pernambuco, construiu o texto a seguir sob a minha atenção enquanto
orientador dos trabalhos.
Espero que, de algum modo, contribua para um Brasil com menores assimetrias e mais
digno de fazer valer, na realidade, um Preâmbulo constitucional, que vai ainda pouco
além da mera retórica.
INTRODUÇÃO
A presente monografia questiona o não cumprimento dos mecanismos de repressão
de ordem legislativa e institucional à malversação dos recursos públicos, oriundos do Fundo de
Investimento do Nordeste (FINOR), para investimentos nas empresas privadas, bem como,
analisa os motivos pelas quais resultaram o insucesso dessa importante política fiscal para a
região Nordeste.
A relevância do tema está em ter havido desvirtuamento das finalidades de
crescimento regional, contidas na essência do FINOR, consubstanciada por auditorias
promovidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) que fez aflorar irregularidades que
comprometeram o sistema operacional do instituto e o levaram a extinção.
O primeiro capítulo versa doutrinariamente sobre os incentivos fiscais no Brasil
abarcando a sua definição e a discussão acerca da sua nomenclatura, seu caráter normativo,
1 Grupo de Pesquisa da UNICAP e HÉLIO SILVIO OUREM CAMPOS. Doutor e Mestre em Direito pela
Universidade Federal de Pernambuco. Juiz Federal e da Turma Recursal do Estado de Pernambuco. Ex-
Procurador do Município do Recife, do Estado de Pernambuco e Federal. Professor Titular da Universidade
Católica de Pernambuco – Graduação e Mestrado e Membro do seu Conselho Superior. Professor da ESMAPE.
seus requisitos formalísticos e a sua classificação doutrinária, esta com duas performances no
âmbito da receita e no âmbito da despesa pública. Ainda neste capítulo, discute-se sobre a
interpretação e a aplicação no tempo dos incentivos fiscais. O relato prossegue quando no
capítulo dois faz-se uma retrospectiva evocando o surgimento do FINOR e a sua
constitucionalidade. A sistematização do citado Fundo é analisada no terceiro capítulo quando
se descreve a participação dos órgãos vinculados à atuação do FINOR perante as empresas
privadas beneficiárias, bem como, as conseqüências decorrentes da aplicação dos recursos
desse instituto nas mesmas. Enfocando o capítulo quatro, faz-se a análise crítica acerca da
fragilidade do sistema de política fiscal adotada pela Administração Publica, bem como, a
imputação de sanções administrativas e penais às empresas inadimplentes. Prossegue expondo
as medidas políticas que corroboraram com a extinção do FINOR. O último assunto abordado
por este trabalho foram as conseqüências desta extinção, que significou a substituição do
mecanismo de opção pelo FINOR no Imposto de Renda tendo sido implantada a alocação de
dotações orçamentárias. O instituto que substituiu o FINOR foi o Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste (FDNE).
Tem-se como propósito a busca de uma justificativa para a extinção do FINOR
trazendo a cognição de jurisprudências dos Egrégios Tribunais.
Este trabalho versa sobre a hipótese de irregularidades administrativas e penais que
deveriam incidir sobre alguns responsáveis pelas empresas beneficiárias dos recursos advindos
do FINOR.
1.Os incentivos fiscais no Brasil.
1.1. Definição de incentivos fiscais e a discussão acerca de sua nomenclatura.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) não vem dispensando um tratamento esperado
acerca da correta aplicação da definição do que seja incentivo fiscal em seus acórdãos,
utilizando como sinônimos os termos incentivo, incentivo fiscal, benefício fiscal e isenção,
como fica evidenciado pelo acórdão abaixo:
Processo RMS 19906 / RS; RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA 2005/0066287-9.
Relator Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI (1124)
Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento 01/06/2006
Data da Publicação DJ 12.06.2006 p. 438
Ementa
ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA.
PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL. ADESÃO. DESCUMPRIMENTO DAS
REGRAS ESTABELECIDAS. PERDA DO BENEFÍCIO FISCAL.
LEGALIDADE.
1. A legislação do Programa "AGREGAR RS CARNES" (instituído pelo Decreto
Estadual 41.620/2002), ao qual o contribuinte adere mediante a declaração de "total
concordância com as ações de monitoramento estabelecidas pelo Conselho de
Administração" (art. 6º), prevê o prazo mínimo de dois anos para o vínculo entre a
empresa distribuidora e o estabelecimento abatedor (Resoluções 9/2002 e 83/2003).
2. No caso, o descumprimento dessa exigência pela recorrente não gera direito
líquido e certo à continuidade de fruição do benefício fiscal em questão, que
pressupõe a observância das regras do Programa.
3. Recurso ordinário a que se nega provimento.
Acórdão
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia
Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, negar provimento
ao recurso ordinário em mandado de segurança, nos termos do voto do Sr. Ministro
Relator. Os Srs. Ministros Denise Arruda, José Delgado e Luiz Fux votaram com o
Sr. Ministro Relator.
Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Francisco Falcão. (grifos nosso)
Não se deve, todavia, utilizar indistintamente tais termos tendo em vista que cada
enunciado normativo tem um campo de irradiação semântica própria.
Tem-se, portanto, que incentivo (gênero) é a aplicação de recursos públicos nas
atividades particulares, com a finalidade precípua de promover os objetivos constitucionais
componentes do bem comum, ou seja, é o meio pelo qual o Estado busca concretizar os
princípios ou finalidades da ordem econômica, sempre em prol do bem comum. Diante dessas
premissas, René Izoldi Ávila2 classifica os incentivos em:
a) incentivo geral, caracterizado pelo objetivo de abarcar os interesses de toda a
nação;
b) incentivo regional, por meio do qual se busca estimular a economia em uma
determinada região do país;
c) incentivo setorial, cuja área de atuação circunscreve-se a um determinado
seguimento da economia.
Dentre as inúmeras espécies de incentivos, encontram-se os incentivos fiscais que
alcançam as obrigações tributárias ao alterar a regra-matriz de incidência, acarretando redução
2 ÁVILA, René Izoldi. Apud MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães
(coord.). Incentivos fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP,
2007.p.273.
da prestação tributária, visando o fomento geral, regional ou setorial, em busca do bem
comum.
Conforme a definição estabelecida por Marcos André Vinhas Catão3, os incentivos
fiscais são instrumentos de desoneração tributária, aprovados pelo próprio ente político
autorizado à instituição do tributo, através de um veículo legislativo específico, com o
propósito de estimular o surgimento de relações de cunho econômico. Trata-se de um tipo de
intervenção estatal que visa desenvolver uma determinada atividade considerada relevante para
o legislador.
Porém, deve haver a necessária e efetiva promoção do bem comum, isto é, o
incentivo deve induzir a um resultado direto nas relações de cunho econômico e não apenas
por via reflexa ou aleatória, de forma que, caso não haja qualquer tipo de compromisso
associado à concessão de incentivo fiscal, o Estado estará abdicando receita.
Assim, a norma jurídica que não exija contrapartida diretamente vinculada à
promoção do bem comum não institui incentivo fiscal, mas constitui benefício fiscal, gerando
privilégio dirigido ao contribuinte.
Enquanto, o benefício fiscal é estático, geralmente concedido à vista de um fato
consumado, visando amenizar uma situação gravosa ao contribuinte, o incentivo é dinâmico e
programático, visto que objetiva obter resultados de índole extrafiscal ao longo do tempo em
direção do alcance do bem comum.
Porém, há hipóteses em que o Estado exonera o contribuinte, total ou parcialmente,
de determinada obrigação tributária, eliminando a regra-matriz de incidência do tributo, sem
todavia, vinculá-lo diretamente a certa contrapartida.
Nestas hipóteses, denominadas de isenções, o Estado desobriga o contribuinte total
ou parcialmente do tributo devido, visando à fomentação de determinado seguimento
econômico, sem exigir de plano quaisquer condutas ou atividades de contraprestação, sendo
este o seu principal diferencial dos incentivos fiscais.
Enquanto, o incentivo fiscal determina uma contrapartida do contribuinte perante o
Estado, tratando-se de condição formalística para a fruição dos privilégios, na isenção inexiste
tal obrigação, bastando à subsunção do contribuinte à norma isentiva.
Portanto, evidencia-se que incentivo, incentivo fiscal, benefício fiscal e isenção
não se confundem, tratando-se de institutos jurídicos diversos, o que acarreta problemas no que
tange à aplicação dos incentivos fiscais aos casos concretos. Além disso, a Constituição
3 CATÃO, Marcos André Vinhas. Teoria e prática das isenções tributárias. Rio de Janeiro: Forense,2004.p.13.
Federal, ao se referir a estas matérias, cuida de forma específica e autônoma, conforme se
depreende, por exemplo, do dispositivo abaixo:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993):
[...]
XII - cabe à lei complementar:
[...]
g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal,
isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.
1.2. O caráter normativo dos incentivos fiscais e sua natureza jurídica.
As normas tributárias indutoras são instrumentos de regulação da ordem
econômica, vinculados ao modelo proposto pela Constituição, podendo instituir benefícios ou
agravamentos com a finalidade de realização de comportamentos mais desejáveis pelos
agentes econômicos.
Assim, os incentivos fiscais são instrumentos hábeis para servir à indução
econômica nas hipóteses de concessão de institutos que passam a ser outorgados para
incentivar comportamentos por parte dos agentes econômicos vinculados ao interesse público.
Conforme o critério de classificação quanto à finalidade dos tributos, estes podem
ser fiscais, parafiscais e extrafiscais.
Os tributos fiscais são de natureza eminentemente arrecadatória, destinados a
custear os serviços públicos e a atividade estatal.
Os tributos parafiscais são destinados ao custeio de atividades paralelas ou
complementares à administração pública. Há a nomeação por delegação de sujeito ativo
diverso da pessoa que expediu o tributo, atribuindo-lhe a disponibilidade dos recursos
auferidos e a sua administração para o implemento de objetivos peculiares determinados por
lei.
Os tributos extrafiscais são desconstituídos de caráter arrecadatório e destinados à
correção de situações indesejadas sob o ponto de vista social, econômico e político, podendo
ser incluído nesta classificação os incentivos fiscais.
Porém, segundo Marcos André Catão Vinhas4, a tributação extrafiscal se oporia à
idéia primitiva de uma tributação neutra, ou seja, com uma carga exclusivamente fiscal ou
extrafiscal, ocorrendo na verdade tributos com cargas preponderantes.
A extrafiscalidade é um meio de consecução dos objetivos sociais e econômicos
por meio do desempenho de uma atividade arrecadatória (fiscal), indispensável para o
desenvolvimento de Políticas Fiscais.
A extrafiscalidade pode ser classificada quanto a sua finalidade em positiva ou
negativa. A primeira visa estimular ou desenvolver determinada conduta ou atividade a qual se
inserem os incentivos fiscais. A segunda, denominada também de regressiva, busca
desestimular, restringir ou inibir determinada conduta ou atividade.
Portanto, a utilização legítima e constitucional da extrafiscalidade estará a depender
mais da análise dos valores objetivados pelo legislador do que propriamente a critérios rígidos
relacionados ao cumprimento de formalidades ou pressupostos criados pela legislação
concessiva.
1.3.Requisitos formalísticos dos incentivos fiscais.
Os incentivos fiscais são atos jurídicos complexos, pois envolvem direitos e
obrigações mútuas do contribuinte e da Administração Pública. O contribuinte se obriga a
cumprir determinadas condutas, como por exemplo, alcançar metas ou objetivos pré-
determinados, enquanto o Estado se compromete a reduzir, total ou parcialmente, a carga
tributária do contribuinte, sendo estes os requisitos formalísticos.
O descumprimento de qualquer uma das cláusulas do incentivo fiscal permite a
parte contrária reivindicar seus direitos perante o Poder Judiciário. Caso seja aferido que o
contribuinte não está adimplindo suas obrigações ou não possua os requisitos necessários à
adesão do programa de incentivos fiscais, é permitido a Administração Pública, por possuir a
prerrogativa de auto-executoriedade, excluí-lo do programa.
Nas hipóteses de inadimplemento da Administração Pública ou do contribuinte, de
ausência de requisitos mínimos por parte do contribuinte para adesão ao programa de
incentivos fiscais, caberá ao Poder Judiciário verificar a legalidade dos respectivos atos
administrativos.
4 CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime jurídico dos incentivos fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p24.
Desta forma, o interessado, geralmente o contribuinte, ao se sentir lesado,
ingressará judicialmente com a ação competente, pleiteando a revisão do ato administrativo, no
sentido de aferir a possibilidade da Administração Pública se encontrar inadimplente ou se a
exclusão do incentivo fiscal ou a imposição de sanção, a qualquer título, foi legal.
A decisão judicial, no entanto, não poderá se referir ao mérito do ato
administrativo, mormente quando se tratar de ato discricionário baseado na conveniência e
oportunidade da concessão ou denegação do incentivo fiscal. Portanto, o controle judicial se
aterá à legalidade do ato, no que tange à sua vinculação aos ditames legais5.
1.4.Classificação doutrinária dos incentivos fiscais.
Conforme o entendimento de Marcos André Vinhas Catão6 e Adilson Rodrigues
Pires7, os incentivos fiscais podem ser classificados de acordo com as características essenciais
de cada uma de suas espécies, distribuídas em duas categorias: os que se operam sobre a
despesa e os que se operam sobre a receita.
Os incentivos operados sobre a despesa teriam a vantagem de permitir um controle
orçamentário mais eficaz, uma vez que há a necessidade de expressa previsão na lei
orçamentária, conforme § 6º do art.165 da Constituição Federal.
Os incentivos operados sobre a receita requerem cuidado maior na sua aplicação,
devendo manter coerência com os princípios da atividade administrativa (art. 37 da
Constituição Federal) e com os princípios tributários, além de obedecer às normas
constitucionais de direito financeiro.
1.4.1. Incentivos fiscais sobre a despesa pública.
1.4.1.1.Subvenção.
5 MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos fiscais:
questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007.p.284.
6 CATÃO, Marcos André Vinhas. Teoria e prática das isenções tributárias. Rio de Janeiro: Forense,2004.p. 57-
58. 7 MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Op.cit. p.20.
Acentua Modesto Carvalhosa8 que a subvenção é um auxílio pecuniário concedido
pelo Estado, segundo lei específica, em favor de instituições que prestam serviços ou realizam
obras de interesse público. Trata-se de instituto de direito financeiro vinculado à finalidade
específica que há de se coadunar com a intenção política da pessoa jurídica de direito público
concedente.
Contudo, de forma a não se ver limitado pelos requisitos de concessão das
subvenções, optou, muitas vezes, o legislador em conceder esses incentivos para atingir o
mesmo fim que seria obtido pela renúncia de receita.
Nesse contexto, surgem modalidades de subvenção, cujo valor ou montante
dimensionado está íntima e indissoluvelmente ligado à obrigação tributária. Por exemplo, um
ente da federação decide conceder subvenção a uma indústria e, para tanto, ao invés de aportar
montante pecuniário sob a forma de empréstimo, autoriza a empresa a reduzir parcialmente o
valor a ser recolhido do ICMS por um prazo determinado.
Portanto, a íntima correlação com a forma de pagamento do tributo e a extinção do
crédito tributário desvirtua a natureza da subvenção, transparecendo uma verdadeira hipótese
de renúncia de receita.
Ressalta-se, em relação à modalidade acima exposta, que apesar de sua concessão
ser intercedida pela vinculação a alguns dos elementos da obrigação tributária e,
conseqüentemente, há a operação sobre a receita, não lhe poderá ser retirada à característica
incentivo financeiro, porém, ser-lhe-á imposta alguma limitação circunscrita as concessões de
incentivos e benefícios de natureza tributária, por exemplo, a necessária previsão orçamentária.
Os incentivos fiscais no que tange ao incremento de novas indústrias guardam a
característica de serem setoriais, ou seja, estimula-se um determinado setor a partir de dados
geo-econômicos que indiquem a viabilidade ou a necessidade daquela atividade econômica.
Torna-se, portanto, inexeqüível, tanto para o órgão responsável pela fiscalização,
quanto para o legislador em sede de poder regulamentar, dispor exaustivamente sob a forma
com que cada subvenção ou incentivo deve ser gerido, pois causaria um engessamento da
liberdade empresarial incompatível com o objetivo da eficiência e da maximização do
incremento pretendido.
8 CARVALHOSA, Modesto. Apud MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo
Magalhães (coord.). Incentivos fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo:
MP, 2007.p.21.
Porém, a destinação dos investimentos deve ser demonstrada para se comprovar
que os recursos recebidos não foram desviados de sua finalidade sem a contrapartida para
aplicação dos investimentos.
Seguindo o entendimento de Marcos André Vinhas Catão9, as subvenções podem
ser classificadas de acordo com a finalidade pela qual ela foi instituída em subvenções para
investimento e subvenções de custeio.
As subvenções para investimento seriam recursos destinados a capitalizar ou
incentivar uma atividade que normalmente não seria empreendida. Trata-se de uma doação
condicionada a determinada realização de uma contrapartida do particular e tencionada pelo
administrador, abrangendo, por exemplo, as hipóteses de incentivos fiscais destinados ao
Nordeste através do Fundo de Investimento do Nordeste (FINOR), ora em estudo.
Equiparam-se a um aporte de recursos para a realização de investimentos, e assim
como as demais formas de capitalização, não integrariam a base de cálculo dos tributos sobre a
renda e o lucro, desde que registradas como reserva de capital, pois a intenção do legislador é
aumentar o capital da pessoa jurídica subvencionada e, simultaneamente, impedi-la que
modifique sua natureza em capital de renda, conforme as leituras extraídas do §1º do art.182
da Lei 6.404/ 76 e do art. 443 do Decreto 3.000/99.
As subvenções para custeio seriam recursos que tem origem no patrimônio público
e se destinam ao fluxo de receita da empresa, enquadrando-se como verdadeira transferência
de renda do setor público para o setor privado por razões escolhidas pelo legislador, ou seja,
integram o resultado do exercício operacional da empresa e devem ser contabilizadas como tal.
Assim, todas as subvenções serão computadas na determinação do lucro líquido.
Porém, as subvenções para investimento serão consideradas parcelas do resultado não
operacional, cuja aplicação se dá como investimento, devendo, portanto, serem registradas
como reserva de capital. Neste caso, não será computada na determinação do lucro real desde
que obedecidas as restrições para a utilização dessa reserva. Entretanto, as subvenções de
custeio serão reconhecidas como integrantes do resultado operacional.
1.4.1.2.Crédito presumido.
A natureza do crédito presumido é variada, podendo, por vezes, tratar-se de um
subsídio, de uma subvenção ou de uma mera redução de base de cálculo.
9 CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime jurídico dos incentivos fiscais. Rio de Janeiro: Renovar,2004.p. 66-71.
Acentuam Adilson Rodrigues Pires10
e Marcos André Vinhas Catão11
que o
crédito presumido é uma técnica legislativa financeira pela qual operam impostos não-
cumulativos, sob a forma de um valor que se adiciona ao montante destacado ou cobrado nas
operações e prestações anteriores, podendo guardar ou não correlação com o crédito efetivo. A
sua concessão deve ser realizada mediante Convênio deliberado pelos Estados nos termos da
Lei Complementar nº 24/75.
O crédito presumido é, ainda, aplicado como forma de prevenir a dupla tributação
internacional da renda pelos tratados internacionais.
1.4.1.3. Subsídio.
Conforme o entendimento de Adilson Rodrigues Pires12
e Marcos André Vinhas
Catão13
, o subsídio é toda e qualquer ajuda oficial do governo, que atue direta ou
indiretamente, destinado a promover determinada atividade econômica com o escopo de
equalizar preços e permitir, durante um período transitório, o estímulo ou até mesmo a
proteção de um setor produtivo, corrigindo distorções no mercado pela qual se justifique a
intervenção no domínio econômico ou com fim de se reduzir as desigualdades sociais.
1.4.2.Incentivos fiscais no âmbito da Receita Pública.
1.4.2.1.Isenção.
Acentua Adilson Rodrigues Pires14
que a isenção consiste em modalidade de não-
incidência tributária, isto é, a lei isentiva suspende a eficácia da lei impositiva, evitando que
ocorra a obrigação tributária.
10
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos fiscais:
questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007.p.22. 11
CATÃO, Marcos André Vinhas. Teoria e prática das isenções tributárias. Rio de Janeiro: Forense,2004.p. 71-
72. 12
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Op. Cit. p. 22. 13
CATÃO, Marcos André Vinhas. Op.cit.p.73-74. 14
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos fiscais:
questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007.p.23.
Consoante doutrina de Marcos André Vinhas Catão15
, as hipóteses isencionais se
classificam em fiscais e extrafiscais. As isenções fiscais se cuidam de verdadeira exclusão,
baseada no caráter negativo da norma devido à carência da capacidade contributiva, não
excepcionando ou condicionando, o legislador, com algum tipo de encargo, pois se trata de
uma mera adequação ou compatibilização da definição legal do fato gerador com a situação
excepcional da pessoa vinculada ao mesmo.
As isenções extrafiscais são aquelas que incentivam ou favorecem uma
determinada atividade econômica, que não é desprovida de capacidade contributiva, mas que a
critério político do legislador merece ser particularizada, exigindo a compensação desse
incentivo mediante a imposição de encargos. Não se prioriza a capacidade contributiva ou os
elementos negativos da tributação, por exemplo, a limitação ao poder de tributar.
O fundamento para sua concessão deve ser estabelecido por motivos ponderáveis
de ordem sócio-econômica, como regra de direito excepcional frente ao princípio da
generalidade de obrigação tributária, ou importará na violação deste princípio.
Dentro desta perspectiva, pode-se, ainda, classificar as isenções quanto ao aspecto
temporal em isenção por prazo certo ou por prazo indeterminado, bem como, quanto à sua
aplicabilidade em isenções condicionadas ou isenções incondicionadas.
Conforme a opinião de Adilson Rodrigues Pires16
, as isenções condicionadas e
concedidas por prazo certo são irrevogáveis, nos termos do art. 178 do Código Tributário
Nacional. Não são, todavia, irrevogáveis as isenções simplesmente condicionadas ou
concedidas por prazo certo, pois estas condições são cumulativas. Funda-se, esta regra, no
princípio da segurança jurídica.
Porém, segundo Marcos André Vinhas Catão17
, a regra deve ser sempre da
revogabilidade ou redutibilidade da isenção em qualquer tempo que o Estado entenda que esse
incentivo não corresponde ao interesse público do qual promanou, tendo em vista o seu caráter
de transitoriedade.
No seu entendimento, a hipótese em contrário, traria como conseqüência
perpetuação da exceção ao invés da regra que é a generalidade da tributação, havendo
supressão do exercício legislativo do ente político competente e, simultaneamente, o
comprometimento da efetividade e da moralidade administrativa.
15
CATÃO, Marcos André Vinhas. Teoria e prática das isenções tributárias. Rio de Janeiro: Forense,2004.p.77-
78. 16
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Op. cit. p. 23. 17
CATÃO, Marcos André Vinhas. Op.cit.p.81.
Não se deve confundir o prazo de fruição do incentivo fiscal contratualmente
adquirido com o prazo de vigência da norma isencional, pois a situação jurídica subjetiva é
imodificável, e norma isentiva não.
Depreende-se da análise dos dois posicionamentos doutrinários, que o segundo
entendimento é mais pertinente com os propósitos finalíticos preceituados pelo legislador.
A revogação da lei de isenção só provoca efeitos no primeiro dia do exercício
financeiro seguinte ao da revogação, estabelecendo nova hipótese de incidência tributária,
visto que a concessão da isenção, por afastar os efeitos da norma impositiva, elide a ocorrência
do fato gerador e, por conseguinte, situa-se fora do campo de incidência tributária.
1.4.2.2. Diferimento.
Consoante o ensinamento de Adilson Rodrigues Pires18
e Marcos André Vinhas
Catão19
, o diferimento é uma modificação do critério temporal para fins de cumprimento da
obrigação tributária, ou seja, constitui um instituto pelo qual se alonga o prazo para o
cumprimento da obrigação.
Não obstante a ausência expressa do emprego desse incentivo pelo Código
Tributário Nacional, a doutrina majoritária o qualifica como uma isenção condicionada,
enquadrando o diferimento entre as condições previstas no art. 178 do CTN.
Assim, o diferimento se aperfeiçoa pelo implemento de um evento futuro, para qual
devem concorrer os fatos jurídicos necessários ao seu enquadramento, sendo exigível, a partir
desse momento, o crédito tributário pelo contribuinte originário ou pelo responsável definido
em lei.
Ressalta-se, na hipótese de não ocorrerem às condições exigidas ao
aperfeiçoamento do diferimento, a indagação do momento da ocorrência do fato gerador e a
apuração da responsabilidade, inclusive para fins de exigência do quantum debeatur que
deixou de ser recolhido à época apropriada.
Não ocorrendo tais fatos, incidiria a obrigação tributária para todos os sujeitos
passivos na cadeia produtiva e comercial, que foram desobrigados ao recolhimento do tributo
sob o abrigo do diferimento, cujo fato gerador seria o ordinário. Na hipótese em contrário, o
18
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos fiscais:
questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007.p.23.
19
CATÃO, Marcos André Vinhas. Teoria e prática das isenções tributárias. Rio de Janeiro: Forense,2004.p.77-
83.
diferimento se perpetuaria e se consumaria em isenção pura, com afronta aos requisitos
formais e materiais necessários à concessão da espécie de isenção.
1.4.2.3. Remissão e Anistia.
A remissão e a anistia não são propriamente espécies típicas de incentivos fiscais e,
portanto, não atuam na função regulatória do tributo, podendo ser inseridas dentro de um
conjunto de estímulos a certas atividades econômicas ou consideradas como instrumento de
pacificação social, por exemplo, ante a irresignação coletiva contra uma tributação elevada.
Conforme o ensinamento de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo20
, a remissão é
uma forma de extinção do crédito tributário já constituído, devidamente previsto em lei, cuja
dispensa do pagamento do tributo poderá incidir sobre o crédito relativo a tributo ou a multa. A
concessão da remissão não gera direito adquirido, portanto, descumpridos os requisitos legais
para a sua concessão, poderá a remissão ser revogada e o crédito será cobrado com os
acréscimos pertinentes, nos termos do art. 155 do CTN.
Seguindo o mesmo entendimento21
, a anistia consiste no perdão legal de infração já
praticada, em conseqüência do qual se exclui o crédito tributário relativo à penalidade
pecuniária que decorreria daquela infração. A vigência desse instituto somente tem aplicação
para infrações pretéritas à lei concessiva da anistia, não desnaturando o caráter ilícito da
infração tributária.
A anistia se aproxima das características próprias dos incentivos fiscais, tendo em
vista se constituir em fato do príncipe, ainda que não se desobrigue o atendimento aos
requisitos previstos no art.180 e no §6º do art. 150 da Constituição Federal.
A remissão é simples ato de liberalidade do legislador, que desobriga o contribuinte
do cumprimento da obrigação, nos termos do art. 172 do Código Tributário Nacional.
1.5. Interpretação dos incentivos fiscais.
No que tange a interpretação dos incentivos fiscais, o Superior Tribunal de Justiça,
tanto pelo equívoco conceitual quanto por ignorar a finalidade primordial de um incentivo
20
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Manual de Direito Tributário. 3 ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2006.p. 284 – 285. 21
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Op. cit. p. 302.
fiscal, tem se valido do método restritivo, no entanto é de se ressaltar algumas ressalvas em
relação a este posicionamento.
Segundo o art. 107 do CTN, a legislação tributária deve ser interpretada consoante
o estabelecido nesse diploma, ou seja, a regra é a submissão do Direito Tributário ao conjunto
de métodos interpretativos fornecidos pela teoria da interpretação jurídica. As exceções seriam
as situações disciplinadas expressamente, devendo o intérprete procurar dar preferência aos
critérios indicados pelo Código Tributário Nacional.
Assim, deve ser aferido se a matéria objeto da interpretação encontra-se amparada
pelas normas interpretativas do CTN, caso contrário, aplica-se os métodos hermenêuticos
gerais.
O Código Tributário Nacional, em seu art. 111, exige a aplicação literal da norma
somente nas hipóteses de suspensão ou exclusão do crédito tributário, de outorga de isenção e
no caso de dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias. Além dessas
hipóteses, não há imprescindibilidade de se aplicar o método hermenêutico restritivo.
Conforme amplamente reiterado ao longo deste trabalho, é característica inerente e
primordial dos incentivos fiscais o fomento do bem comum, de forma geral, setorial ou
regional, o qual é obtido por intermédio de outorga de certas serventias ao contribuinte.
Diante do exposto, os incentivos fiscais legítimos não devem ser interpretados
como um privilégio do contribuinte, mas como um instrumento que busca o fomento social
permeado por uma política governamental desenvolvimentista, tendo como parâmetro o
princípio da razoabilidade.
Segundo Marcelo de Lima Castro Diniz e Felipe Cianca Fortes22
, a interpretação
dos incentivos fiscais deve se pautar em duas premissas:
a) a norma instituidora do incentivo fiscal não deve ser interpretada
individualmente, em compartimento estanques. Torna-se imprescindível, mediante o método
sistemático, a confrontação do objeto da interpretação com o próprio ordenamento jurídico,
visando à integração do sistema e ao emprego do melhor sentido que se agrega ao conjunto.
b) o beneficiamento da coletividade deve ser sempre considerado de grande
relevância na interpretação da norma instituidora do incentivo, a fim de que, pelo método
teleológico, se busque a máxima efetividade da norma, interpretando-a de acordo com as suas
finalidades, primando-se o meio mais adequado e eficiente para atingir o fim de modo pleno.
22
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos fiscais:
questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007. p. 278.
Assim, os incentivos fiscais devem ser interpretados de modo a atingir a maior
amplitude possível dos resultados pretendidos pela norma, em busca do bem comum, tendo
como limite o princípio razoabilidade.
1.6.Incentivos fiscais e a sua aplicação no tempo.
Um aspecto importante em relação aos incentivos fiscais é a sua aplicação no
tempo, ou seja, se o contribuinte possui direito adquirido quanto à adesão e fruição de
vantagens dos incentivos fiscais ou se possui direito adquirido quanto aos efeitos e obrigações
decorrentes em caso de ulteriores alterações da lei vigente.
Em relação à adesão e a fruição de vantagens dos incentivos fiscais, há de se
respeitar o direito adquirido quando atendidos todos os seus requisitos por força do
implemento da condição.
O contribuinte possui direito adquirido quanto às obrigações decorrentes da adesão
ao incentivo fiscal, mesmo em razão de posterior declaração de inconstitucionalidade das
normas reguladoras do incentivo fiscal, por dois motivos que se passa a expor.
Primeiramente, para aderir ao incentivo fiscal é imprescindível formalizar o vínculo
entre a Administração Pública e o administrado, originando direitos e deveres recíprocos. Esta
formalização, que se concretiza por intermédio de ato administrativo, formará o ato jurídico
perfeito, que nos termos do inciso XXXVI do art. 5º da Constituição Federal, não pode
alterado pelas leis posteriores.
Portanto, a ulterior alteração dos critérios jurídicos dos incentivos fiscais, tanto em
relação ao Fisco quanto ao contribuinte, não pode alcançar os direitos e as obrigações
estabelecidos e concretizados no tempo pelo ato de adesão ao programa.
Além disso, os incentivos fiscais representam um dos meios pelo qual o Estado
exerce sua função investidora na ordem econômica, outorgando benefícios aos contribuintes
que se comprometeram a realizar determinadas obrigações. Tais obrigações não podem se
tornar um ônus ao contribuinte devido às alterações dos critérios previamente estabelecidos,
acarretando danos ao administrado os quais, embora previamente preparado e adaptado às
obrigações originárias, pode não possuir condições de continuar no programa nos termos dos
novos critérios.
Porém, com o advento da Lei 9.868/99, que veio regular o processamento das ações
de inconstitucionalidade, em seu art. 27 dispõe que, em regra, a decretação de
inconstitucionalidade tem efeito retro operante, permitindo protrair a eficácia da decisão que
extirpa o vício da inconstitucionalidade para o futuro, salvo expressa ressalva feita na própria
decisão, como fica demonstrado abaixo:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista
razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo
Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos
daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em
julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
Logo, esta norma desconstitui as relações posteriormente firmadas pela
Administração Pública, acarretando insegurança jurídica, bem como, torna invalida os
preceitos constitucionais, pois desrespeita o princípio da supremacia da Constituição e concede
ao Superior Tribunal de Justiça o poder constituinte originário.
Não pode o contribuinte que agindo de boa-fé e de forma prescrita, sob a presunção
de constitucionalidade das leis, ser primeiramente chamado pelo ente político a participar do
programa de incentivos fiscais e, posteriormente, ser penalizado pelo mesmo por ter a
Administração Pública estruturado o incentivo de forma equivocada.
É importante ressaltar que a invocação dos princípios para fins da consagração da
eficácia ex nunc, entre os quais o enriquecimento ilícito sem causa do ente público nas
hipóteses de aperfeiçoamento de desoneração tributária pelo período anterior à decretação da
inconstitucionalidade, pode se dar em ação incidental onde se comporte juízo probatório.
Assim, deve-se preservar o direito adquirido do contribuinte sempre que for
possível alcançar o bem comum, tendo em vista que o incentivo fiscal não objetiva beneficiar
ou privilegiar o contribuinte, mas de promover ações ou comportamentos em prol da sociedade
em troca da outorga de tratamento tributário privilegiado.
2.A instituição e a constitucionalidade dos Fundos de Investimento
2 .1.O surgimento dos Fundos de Investimentos
Fundos de Investimento são organismos de coleta de poupança e de aplicação, em
que o capital variável é aberto ao público, cujo valor dos títulos possuídos por cada
participante é determinado pela relação entre o total do ativo e o número de quotas, e não
diretamente pelo valor de mercado.
Na maioria dos casos esses fundos funcionam como um condomínio aberto, sem
limite máximo de participantes, administrado com a finalidade de aplicar estes recursos no
mercado e maximizar o retorno para o investidor.
No Brasil, os fundos de natureza orçamentária se tornaram mais conhecidos a partir
dos anos setenta, com fulcro na flexibilização das normas sobre fundos realizadas pela Emenda
Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969, pelas disposições do art. 71 da Lei nº 4.320, de
17 de março de 1964, e pela norma do art. 172 do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Historicamente, a Constituição de 1934 foi a primeira a vincular receitas com fins
determinados e de criar fundos para realizar a gestão de tais vinculações, a qual previa o
emprego desses meios para os fins de amparo à maternidade e a infância (art.141), de
desenvolvimento da educação (§§ 1º e 2º do art. 157) e de defesa contra a seca nos Estados da
Região Nordeste (art. 177)23
.
No entanto, a história dos incentivos fiscais para investimentos privados na região
Nordeste, inicia-se após a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) através da Lei nº 3.692, de 15 de dezembro de 1959.
O primeiro incentivo empregado ficou conhecido como Sistema 34/18. Trata-se, na
prática, de uma referência ao art. 34 da Lei nº. 3.995 de 14 de dezembro de 1961, que permitia
a dedução do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas para a aplicação de recursos destinados a
investimentos na região, e ao art. 18 da Lei nº. 4.239 de 27 de junho de 1963, que estendia esta
23
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Fundos Federais: origens, evolução e situação atual na administração
federal. Disponível na internet: http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_154/R154-21.pdf . Acesso em:
03.10.06.
dedução à aquisição de obrigações emitidas pela Sudene para ampliar os recursos do Fundo de
Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e Social do Nordeste (FIDENE).
O Decreto-lei nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974, constituiu-se em um marco na
história dos incentivos fiscais, dispondo sobre a criação dos Fundos de Investimentos
Regionais, dentre eles o FINOR, definindo as regras básicas dos fundos e disciplinando a
aplicação de seus recursos através do Decreto nº 93.607, de 21 de novembro de 1986. O fundo
era um beneficio concedido pelo Governo Federal para dar apoio financeiro às empresas
sediadas na área de atuação da Unidade de Gerenciamento dos Fundos de Investimento
(UGFIN), que abrangia a região Nordeste, norte de Minas Gerais e Espírito Santo.
A Unidade de Gerenciamento dos Fundos de Investimento (UGFIN) possuía as
seguintes funções:
a)definir prioridades; b) analisar, aprovar e fiscalizar os projetos; c) autorizar as
liberações dos recursos incentivados.
A finalidade de sua atuação foi de tornar mais eficaz a canalização de recursos
oriundos de incentivos fiscais destinados a financiar o desenvolvimento e ser um atrativo para
as empresas contribuintes do Imposto de Renda de todo o país desenvolverem seus projetos na
região.
As regras sobre a criação do FINOR sofreram alterações posteriores, dentre as
quais se podem destacar o Decreto-lei nº 1.564, de 29 de julho de 1977 e o Decreto-lei 2.397,
de 21 de dezembro de 1987.
O acontecimento mais relevante na história dos incentivos fiscais foi a instituição
da Lei nº 8.167 de 16 de janeiro de 1991 que alterou a legislação sobre o Imposto de Renda
relativa a incentivos fiscais e estabeleceu novas condições operacionais aos Fundos de
Investimentos Regionais, sendo posteriormente regulamentada pelo Decreto-lei nº101 de 17 de
abril de 1991, cuja lei regia os Fundos Fiscais de Investimento.
Alterações posteriores foram processadas através do Decreto nº 153 de 25 de junho
de 1991 e do Decreto nº 853 de 02 de julho 1993. Porém, foi com a Lei nº 9.532 de 10 de
dezembro de 1997 que ocorreram as principais mudanças na legislação dos incentivos fiscais
ao determinar o ano de 2013 como prazo final dos incentivos, com níveis decrescentes de
percentual de redução do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, sendo instituído os seguintes
percentuais de dedução para o FINOR:
a)18% até 2003; b) 12% entre 2004 e 2008; c) 9% entre 2009 e 2013
A legislação dos Fundos Fiscais de Investimento objetivava a mobilização de recursos
para regiões carentes de poupança privada, incentivando empreendimentos econômicos
capacitados a promover o desenvolvimento regional, conforme as diretrizes e prioridades
definidas pelo Ministério da Integração Nacional.
A gestão do FINOR foi realizada de maneira unificada pelo Departamento de Gestão
dos Fundos de Investimento (DGFI), órgão vinculado ao Ministério da Integração Nacional,
conforme Decreto nº 5.847 de 14 de julho de 2006.
2.2. A constitucionalidade dos Fundos de Investimentos.
O desequilíbrio econômico gera conflitos ou divergências de toda espécie,
ocasionando a exclusão social devido ao desenvolvimento desarmônico da economia
provocado por disputas de mercados, acarretando, conseqüentemente, a fragilização do Estado
ou da comunidade de Estados.
Neste contexto, torna-se imprescindível à criação de mecanismos de proteção e
defesa para os entes estatais economicamente fracos, visando minimizar estes e outros
problemas de ordem sócio-econômica.
Diante dessa moderna realidade surgiram novos direitos, novos princípios como o
Princípio da Solidariedade, também conhecido como princípio da integração ou princípio da
solidariedade comunitária.
Este princípio surge simultaneamente com a da criação dos Direitos Fundamentais
de terceira geração ou dimensão, concebidos institucionalmente depois das guerras mundiais
do século XX, com o advento do Estado Social.
Segundo Ângela Maria Rocha Gonçalves de Abranches24
, o princípio da
solidariedade consiste em possibilitar a integração entre estados ou entre regiões de um mesmo
estado ou de países diferentes, visando o desenvolvimento sócio-econômico de forma
harmônica para a aferição e distribuição de riquezas, garantindo a subsistência da comunidade,
o bem estar dos indivíduos e o fortalecimento dos entes estatais.
Este princípio é uma ferramenta importante para determinação da cooperação entre
os entes federados e entre as regiões, visando se contrapor a uma competição já existente entre
eles em função do princípio da livre concorrência e da repartição tributária.
Pode-se observar que distribuir os tributos entre os diversos entes, permitir a
concessão de incentivos fiscais por parte de alguns Estados da Federação, criar fundos de
desenvolvimento ou de participação, dentre outras práticas que marcam a concretização desse
princípio, são formas do Estado estimular a cooperação ou interesse coletivo de um ente
federativo ou de uma região.
Na Carta Magna brasileira, o princípio da solidariedade ou da integração está
expresso inicialmente no seu Preâmbulo que assim impõe:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional
Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar [...] uma
sociedade fraterna.
O Princípio da Solidariedade encontra-se, também, inserido no artigo 3º incisos I e
III, ao estabelecer que os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil são a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da
marginalização, bem como, reduzir as desigualdades sociais e regionais.
O inciso I do art. 151 da Constituição Federal refere-se à possibilidade de
concessão dos incentivos para a promoção do equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico
entre as regiões do Estado brasileiro, como fica evidenciado pela sua leitura abaixo:
Art. 151. É vedado à União:
8 ABRANCHES, Ângela Maria Gonçalves de. O princípio da solidariedade e o direito econômico. Disponível
na internet em: http://www.ccj.ufpb.br/primafacie/prima/artigos/n4/oprincipiodasolidariedade.pdf. Acesso em
15.10. 06.
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que
implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais
destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as
diferentes regiões do País;
Dessa forma, o texto constitucional admite o tratamento tributário diferenciado para
que seja atendida a busca do equilíbrio das regiões, tratando-se de matéria vinculada aos
propósitos da ordem econômica normativa, resultando na possibilidade da União, com base na
sistematização dos princípios constitucionais, conceder benefícios a contribuintes
estabelecidos em determinadas regiões.
Na Constituição Federal, está o princípio da solidariedade, ainda, expresso nos
parágrafos e incisos do art. 43; alínea “c”, inciso I, do artigo 159; art. 165 § 6º, § 7º e inciso II
do § 9º; no inciso VII do art. 170; no caput do art. 192; bem como, o § 10 do art. 34 das
Disposições Constitucionais Transitórias e, de forma implícita, em outros artigos, os quais
visam a minimizar as desigualdades regionais existentes no Brasil.
Com o intuito de implementar alguns dos supracitados dispositivos, o Brasil possui
os chamados Fundos Constitucionais Compensatórios que são mecanismos de proteção às
regiões nordeste, norte e centro-oeste e que visam minimizar as desigualdades sócio-
econômicas, reduzir a pobreza e acabar com os desequilíbrios existentes, patrocinar e
incentivar o desenvolvimento dos estados das citadas regiões, tendo em vista a hegemonia da
federação.
Estes fundos captam recursos que são gerados do quadro de atividades de produção,
serviços e de consumo nos territórios dos estados-membros ou em regiões mais desenvolvidas,
para assim programar políticas que venham a contribuir e suportar o custo das ações
comunitárias em conjunto, independentemente dos benefícios que delas se possam retirar.
Neste aspecto, surgem outros princípios, tais como o da coesão econômica e social
que auxilia a devida aplicação do princípio da solidariedade para reforçar, justificar,
fundamentar e garantir a estabilidade da federação, bem como, favorecer a inserção dos
estados-membros no desenvolvimento da comunidade de estados25
.
25
ABRANCHES, Ângela Maria Gonçalves de. Op. cit.
A atual Constituição Brasileira, no art. 170 e demais dispositivos contidos em
outros títulos, estabeleceu um conjunto de regras e princípios voltados à ordem econômica,
dando, pois, o direcionamento ideológico à política econômica do país.
Observa-se que a atual Constituição brasileira é, inquestionavelmente, dirigente.
Uma Constituição é dirigente quando procura direcionar, determinar, dirigir a política
econômica do estado e a sua economia. Ela estabelece as diretrizes e os programas, de forma a
controlar as políticas e a atividade econômica do país. Tal espécie de Constituição concebe,
pois, um estado intervencionista, visto que seus dispositivos determinam ou ditam regras que
traçam a política econômica estatal, impondo um controle acentuado na economia e no
planejamento econômico.
A Carta Magna em vigor pelas disposições inseridas no inciso VII do art. 163 e no
inciso VII do art. 170, estabelece os limites, deveres e faculdades intervencionistas do aparelho
estatal no domínio da economia, onde a empresa privada será apoiada em caráter suplementar.
Tais limites e deveres estão também expressos no seu artigo 174 e seus incisos, que
asseguram a possibilidade da criação de mecanismos visando à efetiva aplicação do princípio
da solidariedade, quando assim se expressa:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
A importância dos mecanismos efetivadores que norteiam o princípio da
solidariedade, espalhados entre os diversos artigos da Constituição, visa uma maior segurança
nas relações intersubjetivas entre os Estados, que se alcança através da busca dos melhores
resultados para o país com relação à aplicação dos tributos.
Segundo Leonardo Lima Nunes26
, a ausência desses mecanismos significaria uma
má aplicação das receitas tributárias, no sentido de uma coordenação que pulverizasse os
recursos de tal forma que não garantisse capital para a União ou para os Estados atuarem
satisfatoriamente ou a criação de uma situação de entrave ao desenvolvimento, por concentrar
26
NUNES, Leonardo Lima. Da compreensão da dialética em nosso sistema constitucional por meio da Teoria
do Equilíbrio de Nash. Disponível na internet: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5355. Acesso em:
15.11.06.
recursos somente na União, sendo que em ambas as situações dificultaria qualquer tentativa de
superação das desigualdades regionais.
Ainda, conforme a opinião de Leonardo Lima Nunes27
, se a União não coopera, não
há recursos para os outros entes da federação realizar suas atividades em longo prazo, gerando
um colapso no modelo federativo e a implantação de um regime de poder centralizado.Por
outro lado, se a repartição não atender a certos limites, por exemplo, se afastar da intenção de
reduzir as desigualdades regionais e sociais, não haverá recursos para aquele ente que os
repartiu, o que fatalmente provocaria novamente uma situação de colapso do sistema
federativo, pois rompe o vínculo econômico entre as unidades da federação.Conclui-se que no
primeiro caso estaria diante de uma situação de estado único, enquanto que no segundo seria
uma confederação em termos tributários.Desse modo, se não houver uma força externa, a
competição entre os entes da federação geraria mais competição. Somente a aplicação
teleológica da solidariedade se pode, então, alcançar um equilíbrio, uma situação de maior
estabilidade e desenvolvimento da federação.Porém, a Constituição de 1988 não conseguiu
extinguir a concentração de recursos da União, bem como, a concentração de atividades
econômicas em algumas regiões e espaços territoriais, apesar da Constituição Federal garantir
diversos mecanismos para a efetivação desse princípio.
Portanto, no Brasil, embora o princípio da solidariedade esteja previsto
constitucionalmente, ele é utilizado de forma incipiente, não possibilitando o atendimento
pleno do seu conceito, de seus objetivos e a sua efetiva implementação. Conseqüentemente,
verifica-se a gritante desigualdade regional no Brasil que causa problemas de ordem
econômica e social.
27
NUNES, Leonardo Lima. Op.cit.
3.A sistematização do FINOR
3.1. Agentes operadores do FINOR
A estrutura do FINOR em termos organizacional e institucional abrangia uma gama
muito grande de órgãos e agentes. Fazia parte desta contextura, além da Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e do Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB),
outros membros, a saber:
a) a empresa optante pelo Fundo;
b) a empresa incentivada, cujo empreendimento era financiado com os recursos do
Fundo mediante a entrega de ações e debêntures de sua emissão;
c) a Secretaria da Receita Federal (SRF), responsável pelo recolhimento do imposto
e pela autorização da transferência dos recursos para o banco operador;
d) a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), transferidora dos recursos arrecadados
ao banco operador;
e) a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), responsável pela fiscalização das
empresas incentivadas e dos leilões de títulos;
f) os escritórios de consultoria especializados, que elaboravam
as cartas-consulta e os projetos das empresas beneficiárias.
3.2. Público Alvo
O Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR) tinha como público alvo
empresas optantes e empresas beneficiárias desse incentivo. Empresas optantes são pessoas
jurídicas de qualquer parte do país, que adquiriram cotas, quando da opção na Declaração de
Rendimentos, para aplicação do incentivo fiscal no Fundo de Investimentos do Nordeste
(FINOR), ou pessoas físicas ou jurídicas, adquirentes de cotas através de Bolsas de Valores.
Empresas beneficiárias são pessoas jurídicas regidas pela lei das sociedades por ações, que
tiveram seus projetos aprovados pelo Departamento de Gestão dos Fundos de Investimentos
(DGFI), destinatárias dos recursos do FINOR.
3.3. Origem dos Recursos
Os recursos do Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR) eram oriundos,
principalmente, de opções feitas por pessoas jurídicas de todo o país, contribuintes do imposto
de renda incidente sobre o lucro real, que podiam deduzir parte desse imposto como forma de
incentivo fiscal, para aplicação em projetos aprovados pela Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
O FINOR contava com cinco fontes de recursos, que foram estabelecidas pelo
Art.3º do Decreto-lei nº 1.376/74 assim especificados:
a) até 50 % (cinqüenta por cento) do valor do imposto de renda e adicionais não
restituíveis que deva pagar para fins de reinvestimento ou aplicação em projetos agrícolas,
industriais e de telecomunicações entre comunidades da área de atuação da SUDENE, devendo
esta autarquia ter declarado de interesse para o desenvolvimento do Nordeste, na forma
prescrita do artigo 18 da Lei nº 4.869, de 1º de dezembro de 1965;
b) subscrição pela União Federal de cotas inconversíveis em ações;
c) subscrição voluntária por pessoas físicas e jurídicas de direito público ou
privado;
d) eventuais resultados de aplicações dos recursos previstos acima;
e) outros recursos previstos em Lei.
3.4. Administração
A administração do FINOR estava a cargo da SUDENE que exercia a função de
definir prioridades, analisar, aprovar e fiscalizar os projetos, além de autorizar as liberações
dos recursos.
O banco operador dos recursos do FINOR era o Banco do Nordeste do Brasil S/A
(BNB) que atuava com os seguintes atributos:
a) processar as liberações mediante subscrição de títulos;
b) administrar o fluxo financeiro e a contabilidade;
c) administrar a Carteira de Títulos;
d) administrar o sistema de cotas
e) promover Leilões Especiais
f) representar o FINOR, ativa e passivamente, nas ações em que o mesmo se
configura como credor.
A administração da Carteira de ações e debêntures do FINOR era realizada pelo
Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB), que atuava como representante do Fundo junto às
empresas beneficiárias, exercendo todos os direitos inerentes às mesmas e analisando as
demonstrações financeiras e decisões das assembléias.
Após a extinção da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE),
a administração dos recursos do Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR) estava a cargo
do Banco do Nordeste e da Unidade de Gerenciamento dos Fundos de Investimento (UGFIN),
cujo órgão foi instituído através de ato do Ministério da Integração Nacional que extinguiu a
Inventariança da antiga Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), tendo
como objetivo regularizar a carteira de projetos incentivados pelo Fundo de Investimento do
Nordeste (FINOR).
No ano de 2006, a Unidade de Gerenciamento dos Fundos de Investimento
(UGFIN) foi substituída pelo Departamento de Gestão dos Fundos de Investimentos (DGFI)
que competia:
a) acompanhar a implantação dos projetos na região Nordeste do Brasil;
b) proceder à análise dos pleitos das empresas titulares dos projetos, com vistas às
necessidades regionais e de mercado;
c) fiscalizar a aplicação dos recursos do FINOR;
d) recomendar liberações de recursos para subscrição de ações e debêntures do
FINOR de projetos regulares merecedores de contrapartida;
e) propor o cancelamento de projetos enquadrados nas condições previstas nos §
§1º e 4º do art.12 da lei nº 8.167, de 16 de janeiro de 1991;
f) propor a emissão do Certificado de Empreendimento Implantado (CEI) a projetos
considerados concluídos;
g) avaliar os resultados obtidos com a aplicação dos recursos do FINOR;
h) consolidar a prestação de contas do Fundo de Investimentos do Nordeste
(FINOR), apresentados pela unidade operacional regional.
3.5. A atuação do FINOR
A participação acionária era feita mediante a subscrição de ações nominativas e
intransferíveis pelo prazo de quatro anos, enquanto as debêntures nominativas e intransferíveis
do FINOR tinham a duração total máxima de sete anos, sendo tolerada uma carência não
superior à metade do prazo total de resgate, cujas taxas eram equivalentes a 4% (quatro por
cento) mais correção monetária.
As empresas deviam ser obrigatoriamente sociedades anônimas, porque o FINOR
era um fundo constituído por aplicações de ações e debêntures, cujos papéis eram emitidos
exclusivamente por sociedades anônimas. Há, inclusive, uma crítica de que a metodologia do
sistema de fundos favoreceria apenas as empresas de médio ou grande porte, pois estas teriam
condições de funcionar como sociedades anônimas, condição necessária para a obtenção dos
recursos.
A participação do FINOR podia atingir até 75% (setenta e cinco por cento) dos
recursos necessários para a implantação do projeto, variando conforme o investimento e sua
faixa de prioridade.
O fundo não apoiava saneamento financeiro de empresas, não podia ser utilizado
para captação de capital de giro puro e não assumia controle acionário das empresas apoiadas.
Porém, o conjunto de incentivos situava-se muito além do apoio do fundo,
considerando-se que:
a) admitia-se a isenção ou redução do Imposto de Importação (II) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), conforme a natureza do empreendimento;
b) previa-se, ainda, a isenção do Imposto de Renda por dez anos, podendo ser
prorrogado por até quinze anos, cuja redução dependia que as empresas estivessem operando
na área da SUDENE e não houvessem sido beneficiadas com a redução total ou não tivessem
obtido a prorrogação retro mencionada. As empresas que tinham Imposto de Renda a recolher,
por sua vez, poderiam utilizá-lo para reinvestimentos no FINOR.
c) podia-se adicionar a este conjunto de incentivos os financiamentos ou avais
concedidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico S/A (BNDES) ou pelo
Banco do Nordeste do Brasil do Brasil S/A (BNB), bem como, os incentivos estaduais e
municipais e, portanto, tinha-se um pacote razoavelmente articulado de incentivos fiscais e
financeiros no âmbito do Sistema FINOR.
3.6. Supervisão e Agente Financeiro
Competia a SUDENE a supervisão do FINOR, a definição de prioridades, a análise
e a aprovação dos projetos para a aplicação de incentivos fiscais, o acompanhamento e a
fiscalização de sua execução e a autorização para liberação dos recursos pelo Banco do
Nordeste do Brasil S/A (BNB).
Ao Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) competia, como agente financeiro
depositário dos recursos, a operação do FINOR, sendo de sua atribuição a subscrição de títulos
em nome do Fundo conforme autorização da SUDENE. Este fato motivava as seguintes
atividades do citado banco:
a) comparecimento às assembléias gerais extraordinárias ou reuniões de diretoria
para incorporação dos recursos;
b) a manutenção e controle da carteira dos títulos;
c) a emissão, distribuição, avaliação e controle das cotas do FINOR;
d) a conversão de cotas em títulos pertencentes à sua carteira;
e) a avaliação das ações;
f) o exercício dos direitos inerentes aos títulos e valores mobiliários de sua carteira.
3.7. Formas de aplicação do FINOR
Os recursos do fundo eram materializados através de aplicações em programas e
projetos de empresas instaladas no Nordeste, considerados prioritários pela Superintendência
de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), consoante às modalidades apresentadas abaixo:
a) sob a forma de subscrição de debêntures, conversíveis ou não em ações de
emissão das empresas beneficiárias, geralmente, 70% (setenta por cento) conversíveis e 30%
(trinta por cento) não conversíveis, conforme previsão do § 1º do art. 5º, da Lei nº 8.167/91.
Debênture é um título de crédito emitido por uma sociedade anônima, que confere a seu titular
direito de crédito contra ela, nas condições constantes da escritura de emissão e se houver do
certificado;
b) sob a forma de subscrição de ações ordinárias ou preferenciais e sob a forma de
subscrição de debêntures, conversíveis ou não em ações, pelas pessoas jurídicas ou grupos de
empresas coligadas da sociedade titular de projeto incentivado, aos quais está assegurada a
aplicação, nesse projeto, de recursos equivalentes a 70% (setenta por cento) do valor das
opções, de acordo com art. 9º, da Lei nº 8.167/91.
A aplicação dos recursos do FINOR conferia aos seus cotistas as seguintes
vantagens:
a) caso de projetos aprovados antes de 12 de dezembro de 1974:
- prioridade na distribuição de dividendos mínimos;
- prioridade no reembolso de capital;
- participação sem restrições no aumento de capital decorrente de correção
monetária
b) projetos aprovados a partir de 12 de dezembro de 1974:
- direito a participação integral dos resultados da empresa beneficiária.
3.8. Conversão de debêntures em ações
A conversão de debêntures em ações dava-se a partir do recebimento do Certificado
de Empreendimento Implantado (CEI). As empresas beneficiárias emitentes de debêntures
subscritas na forma dos Arts. 5º e 9º, da Lei nº 8.167/91, estavam habilitadas a converter esses
títulos em ações, obedecendo as seguintes modalidades:
a) conversão das debêntures conversíveis em ações.
As debêntures simples e conversíveis em ações de emissão da Beneficiária
passavam a compor a Carteira do FINOR, sendo resgatadas pela empresa emissora, no prazo
de um ano a contar da data de emissão do Certificado de Empreendimento Implantado (CEI),
conforme o art.5º, da Lei nº 8167/91.
b) resgate das debêntures simples ou não-conversíveis em ações vincendas a partir
de 24 de agosto de 2000, mediante conversão destas em debêntures conversíveis e a
subseqüente conversão em ações, para as empresas enquadradas na Portaria da SUDENE nº
1.290, de 16 de novembro de 2000, que regulamentou a Medida Provisória nº 2.058, de 23 de
agosto de 2000.
A conversão em ações dava-se em nome do Fundo, as quais, posteriormente,
poderiam ser ofertadas em leilões especiais para negociação mediante permuta por cotas de
propriedade dos optantes ou investidores.
3.9. Principais conseqüências decorrentes da aplicação de recursos do FINOR.
O aporte de recursos do FINOR efetuadas pela pessoa jurídica, após os
recolhimentos do imposto devido dentro dos prazos estabelecidos pela Receita Federal,
possuía volume de recursos igual aos dos recolhimentos incentivados, significando que esta
passava a deter direito sobre os ativos do FINOR. Em contrapartida a esse direito, a empresa
optante, a seu critério, poderia receber cotas desse Fundo ou ações de empresas controladas ou
coligadas as quais o FINOR participava acionariamente.
Na primeira hipótese, a empresa passava a condição de cotista do FINOR e, por
isso, considerava-se que a empresa havia feito uma aplicação de seus recursos incentivados
diretamente no fundo.
Na segunda hipótese, a empresa não se enquadrava na condição de cotista do
FINOR, aplicando seus recursos incentivados diretamente em empresas controladas ou
coligadas apoiadas financeiramente por esse Fundo.
Essas duas hipóteses, que serão analisadas em seguida, eram denominadas de
Aplicação Direta no FINOR e Aplicação em Empresas Controladas ou Coligadas,
respectivamente.
A Aplicação Direta no FINOR se dava após ter sido efetuado o recolhimento do
incentivo fiscal, juntamente com o Imposto de Renda da empresa optante pelo FINOR que
recebia do Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) o Certificado de Investimento (CI) no
exercício seguinte ao recolhimento. Este certificado concedia à pessoa jurídica a condição de
cotista do FINOR, que era mantida enquanto o Certificado de Investimento (CI) estivesse em
seu poder, pois não tinha prazo para ser transacionado.
Entretanto, a pessoa jurídica poderia efetuar as seguintes operações:
a) convertê-lo, total ou parcialmente em ações de empresas de sua escolha dentre os
componentes da Carteira do FINOR. Essa permuta poderia somente ser feita através dos
leilões especiais nas Bolsas de Valores do país, devendo o cotista procurar uma sociedade
corretora de Valores para intermediar a operação;
b) negociá-lo com qualquer pessoa física ou jurídica. Neste caso, o objetivo era de
se obter um preço justo para o seu Certificado de Investimento (CI), tendo o cotista o cuidado
de se informar sobre o valor de mercado de cota do FINOR, divulgado diariamente pelos
principais jornais do país e órgãos especializados em Mercado de Valores Mobiliários;
c) mantê-lo em seu poder, para auferir os benefícios resultantes da valorização das
cotas do FINOR, além de poder utilizá-lo para fins de caução, em caso de concorrência
pública, junto aos órgãos públicos federais que componham a administração direta ou indireta.
Na Aplicação em Empresas Controladas ou Coligadas, a empresa optante não
recebia Certificado de Investimento (CI), portanto, não atingia a condição de cotista do
FINOR, recebendo diretamente as ações das empresas controladas ou coligadas sem que fosse
necessário adquiri-las em leilão nas Bolsas de Valores, sendo identificadas duas situações
nesta hipótese:
a) participação isolada
A empresa optante ou grupo de empresas optantes teriam de deter pelo menos 51%
(cinqüenta e um por cento) do capital votante da sociedade controlada titular do projeto
aprovado pela SUDENE.
b) participação conjunta
As empresas optantes ou grupos de empresas optantes teriam de deter
conjuntamente 51% (cinqüenta e um por cento) do capital votante da sociedade controlada ou
coligada titular do projeto aprovado pela SUDENE, na qual cada empresa ou grupo de
empresas participassem com no mínimo 5% (cinco por cento).
4. Aspectos Controvertidos do FINOR
4.1. Irregularidades apuradas nas atividades do FINOR
O FINOR foi alvo de várias auditorias por parte do Tribunal de Contas da
União que avaliaram a economicidade e a eficácia da gestão dos recursos à disposição do
citado fundo, havendo sido encontradas várias irregularidades na sua gestão.
Relativamente aos projetos financiados pelo FINOR, a inventariança extrajudicial
da extinta Sudene informou que, dos 653 (seiscentos e cinqüenta e três) projetos cancelados,
apenas 8% (oito por cento) estavam sendo objeto de cobrança judicial por terem sido
constatadas irregularidades de natureza mais grave de acordo com o parecer nº 262 da
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do FINOR em anexo.
Nos outros projetos cancelados, foram constatadas irregularidades de natureza
formal ou legal. As 53 (cinqüenta e três) empresas acionadas judicialmente para devolução de
recursos do Fundo foram beneficiadas com liberações no valor de R$ 414,89 milhões de reais.
Devido à preocupação com possíveis danos ao Erário Público, particularmente, em
relação ao alto índice de insucesso dos projetos incentivados, a Comissão Parlamentar de
Inquérito (CPI), aprovou a solicitação ao Tribunal de Contas da União (TCU) para:
a) realização de levantamento, no prazo de noventa dias, dos projetos financiados
pelo FINOR que não obtiveram sucesso, totalizando o montante dos recursos aportados a esses
projetos e o montante dos reembolsos, bem como, as providências adotadas pelos gestores
desse fundo para garantir o ressarcimento ao Erário, nas hipóteses em que não houve
reembolso;
b) fornecimento de informações quanto à efetiva implementação das
recomendações listadas na Decisão n° 320, de 2001, no sentido de prevenir eventual
ocorrência de danos ao Erário Público.
Consoante o Parecer de nº 262 elaborado pelo Senador Gilberto Goellner e
publicado no Diário do Senado Federal, em março de 2006, relativo às irregularidades do
FINOR foram constados:
a) ausência de acompanhamento dos projetos incentivados após a concessão do
Certificado de Empreendimento Implantado (CEI);
Esse fato, conseqüentemente, dificulta a adequada compreensão da forma de como
o sistema estava se desenvolvendo, incluindo a análise de suas potencialidades e deficiências.
A autarquia poderia, inclusive, estar incentivando empreendimentos em setores não
condizentes com a realidade da região onde estavam situados.
Esse acompanhamento contínuo era necessário porque, sem o conhecimento amplo
da aplicação dos recursos do FINOR e seus desdobramentos, se torna dificultoso a realização
de avaliações técnicas imparciais.
b) existência, no âmbito da Secretaria da Receita Federal (SRF), de pendências
administrativas com mais de dez anos em relação a opções aos fundos realizadas por pessoas
jurídicas;
A demora excessiva na solução de pendências administrativas acarretou
instabilidade na SUDENE, bem como, nos empresários que fizeram a opção pelo FINOR,
contribuindo, inclusive, como móbil para que houvesse uma desmotivação para as empresas
interessadas em investir no fundo.
c) grande concentração de projetos incentivados em poucos estados e municípios da
região abrangida pela SUDENE;
Conforme a decisão n° 320, de 2001, do Tribunal de Contas da União (TCU), ao se
consultar os relatórios das auditorias realizadas por este Tribunal, verificou-se uma grande
concentração de investimentos que beneficiaram apenas três estados, a saber, Bahia, Ceará e
Pernambuco, tendo concentrado 57,5% (cinqüenta e sete e meio por cento) de todos os
projetos aprovados pela SUDENE.
Esse fato se contrapõe ao objetivo precípuo de reduzir as desigualdades econômicas
entre os estados da região, tornando-as, na verdade, ainda mais intensas. Foi observado,
também, que mesmo dentro de cada estado há uma aguda concentração de projetos em poucos
municípios, notadamente nas capitais.
d) tempo excessivo de permanência dos projetos incentivados pelos fundos dentro
do sistema até a obtenção do Certificado de Empreendimento Implantado (CEI);
Segundo referida decisão, o prazo médio de implantação dos projetos incentivados
pelo FINOR esteve acima de dez anos, o que é, claramente, um contra-senso, pois, nesse
período, setores econômicos inteiros podem desaparecer ou se tornarem obsoletos.
e) intempestividade, por parte das autarquias, na liberação dos recursos para os
projetos incentivados, causando extrapolação do prazo previsto para implantação dos mesmos
projetos;
Os atrasos na liberação de recursos podem ser fatais na implantação de um projeto
produtivo, pois o empresário conta com aquela disponibilidade financeira para efetivar os
investimentos necessários para o seu empreendimento. Se esse recurso não se encontra
disponibilizado, o cronograma da implantação do projeto pode se atrasar ou mesmo ficar
inviabilizado.
Segundo dados fornecidos pela decisão n° 320, de 2001, do Tribunal de Contas da
União (TCU), o índice de insucessos é bastante alto dentro do sistema FINOR, considerando-
se insucesso a não concessão do Certificado de Empreendimento Implantado (CEI) para o
projeto incentivado.
Ainda, de acordo com a mesma decisão, cerca dos 3.037 (três mil e trinta e sete)
projetos aprovados pela SUDENE até 31 de dezembro de 1999, 650 (seiscentos e cinqüenta)
foram cancelados pela autarquia por motivos diversos, dentre os quais se podem ressaltar os
atrasos no cronograma de implantação, abandono do projeto, entre outros.
Existem ainda aquelas empresas que receberam o Certificado de Empreendimento
Implantado (CEI), mas faliram ou foram fechados ao longo do tempo. A relação inicial de
empresas que já haviam obtido o certificado e que seriam vistoriadas era de 45 (quarenta e
cinco), das quais 14 (quatorze) já estavam com as portas fechadas quando as vistorias foram
realizadas.
O risco de insucesso, em qualquer atividade empreendedora, é algo constante, não
se podendo censurar ou criticar aquele que falha. Ocorre que os empreendimentos na região
são pesadamente incentivados, não só pelo próprio FINOR, como também pela existência de
crédito subsidiado, isenções fiscais concedidas pelas diversas esferas de governo, como por
exemplo, doações ou venda extremamente facilitada de terrenos para a instalação do projeto e
outros aspectos.
Se, apesar de todos esses benefícios, a empresa não consegue se desenvolver, as
causas para os fatos referentes ao mau dimensionamento dos projetos estejam relacionadas, por
exemplo, a deficiências na análise do mercado consumidor, atrasos nos repasses, baixa
capacidade de financiamento do fundo, a concessão de benefícios a projetos com baixa
capacidade gerencial, ou ainda, a possibilidade de irregularidades na aplicação dos recursos.
4.2. Irregularidades apresentadas pelos órgãos vinculados ao FINOR.
Auditorias do Ministério da Integração Nacional, da Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC) e do Tribunal de Contas da União (TCU) constataram diversas irregularidades e
indícios de fraude na SUDENE, bem como, nos órgãos e entidades envolvidas, contribuindo
para a ineficiência do sistema de política fiscal adotada e desvios na aplicação dos recursos do
Fundo, conforme o posicionamento de Claúdia Cristina Pacheco Moreira28
.
Na Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) os destaques
são para:
a) inobservância de critérios para seleção dos projetos e liberação de recursos do
FINOR;
b) carência de pessoal responsável pela fiscalização, em face do volume de projetos
aprovados;
c) registros desatualizados e/ou incompletos;
d) inexistência de programa de aperfeiçoamento dos técnicos responsáveis pela
análise de projetos;
e) inexistência de programação das fiscalizações in loco nos projetos incentivados
pelo FINOR;
f) falta de atuação da auditoria interna da Sudene no sistema operacional do
FINOR;
g) aplicação remota de medidas punitivas;
28
MOREIRA, Cláudia Cristina Pacheco. A extinção da SUDAM e da SUDENE. Disponível na internet em:
http://www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/RIL157-10.pdf. Acesso em 13.11.06.
h) falta de mecanismos para apurar possíveis superfaturamentos;
i) inexistência de cronograma de desembolso de recursos para os projetos em
implantação;
j) liberação de recursos a empresas inadimplentes;
l) existência de projetos em implantação há vários anos sem o devido aporte de
recursos incentivados;
m) falta de adoção de providências para recuperação dos recursos aplicados em
projetos mal-sucedidos;
n) falta de integração entre os sistemas de controle da SUDENE e do Banco do
Nordeste do Brasil S/A (BNB).
No Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB):
a) realização, com atraso, de créditos referentes ao pagamento de debêntures na
conta do FINOR, com prejuízo ao Fundo;
b) conversão de debêntures em ações pelas empresas em prazo superior ao
permitido;
c) morosidade do setor jurídico do Banco em promover a cobrança executiva das
empresas inadimplentes quanto ao pagamento de debêntures;
d) liberação de recursos para empresas que se encontrava com ordens de liberação
pendentes;
e) liberação de recursos do Fundo a empresas inadimplentes quanto ao pagamento
de bonificações ao FINOR.
Na Comissão de Valores Mobiliários (CVM) foram detectados:
a) ausência de aplicação das penalidades previstas às empresas beneficiárias do
FINOR que não encaminhavam ao Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) e à Comissão de
Valores Mobiliários (CVM) os documentos necessários à atualização da carteira de títulos;
b) ausência de fiscalização nas empresas beneficiárias de incentivos fiscais, não
obstante o recebimento de recursos para tal finalidade.
Na Secretaria do Tesouro Nacional (STN) foram assinalados:
a) inexistência de demonstrativo sobre o montante repassado ao FINOR pelo
regime de competência adotado pela Secretaria da Receita Federal (SRF);
b) retenção de recursos arrecadados para o FINOR além do prazo legalmente
estipulado.
Conforme as palavras de Cláudia Cristina Pacheco Moreira29
, o fato dos custos dos
projetos incentivados serem contabilizados pelas empresas que iriam ser beneficiadas pelos
incentivos sem a ocorrência da devida fiscalização pelos órgãos gestores do fundo, contribuiu
para a ocorrência de falhas no funcionamento do sistema, fraudes, má aplicação e desvio de
recursos.
O vínculo direto entre a origem e o uso dos recursos do incentivo concedeu a
possibilidade das empresas recuperarem para si, de forma livre, parcela do imposto devido,
com a fachada de investimentos falsos ou superestimados no Nordeste.
A intermediação da aprovação pela SUDENE quer se tratasse de aplicação em
projetos da própria empresa ou de empreendimentos de terceiros, não foi suficiente para conter
os desvios.
29
MOREIRA, Cláudia Cristina Pacheco. A extinção da SUDAM e da SUDENE. Disponível na internet em:
http://www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/RIL157-10.pdf. Acesso em 13.11.06.
4.3. A caducidade dos projetos do FINOR
Todo projeto do FINOR prevê o aporte de recursos desse fundo e a contrapartida do
empresário. Primeiramente, o empresário comprovava que aplicou sua parcela de recursos
próprios perante a equipe de fiscalização do órgão e, só então, eram liberados os recursos
públicos correspondentes.
Na próxima fiscalização, a equipe avaliava o acréscimo no aporte de recursos
próprios, com intuito de deferir a liberação de novos recursos públicos e a aplicação dos
recursos do FINOR anteriormente liberados.
Assim, se os relatórios de fiscalização fossem totalmente idôneos, ter-se-ia como
conseqüência que apenas poderiam ser desviados o último montante liberado, haja vista que os
recursos liberados há mais tempo já teriam sido certificados por fiscalizações anteriores.
Em alguns processos da Comissão de Sindicância, instaurada pela Corregedoria-
Geral da União (CGU), foi verificado que os recursos malversados abrangiam praticamente
todo o montante liberado, não obstante a existência de diversas fiscalizações no decorrer do
período, consoante decisão do Egrégio Tribunal de Contas da União (TCU):
Acórdão: 442/2002 - Plenário
Grupo/ Classe/ Colegiado: Grupo II / Classe IV / Plenário
Número do Processo: 524.039/1993-3
Natureza: Tomada de Contas Especial
Relator: Ministro Ubiratan Aguiar
Data Julgamento: 27.11.2002
Data Publicação: Dou 09.12.2002
Ementa
Tomada de Contas Especial. Sudene. Fazenda empresa localizada em Mossoró RN.
Projeto agropecuário com recursos do FINOR. Omissão na prestação de contas.
Dano ao erário decorrente de ato de gestão antieconômico. Desvio de bens.
Alegação de esbulho por parte da Petrobrás. Improcedência. Ausência de boa-fé.
Contas irregulares. Débito. Determinação. Remessa de cópia ao MPF.
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial,
instaurada em razão de irregularidades na aplicação de recursos oriundos do Fundo
de Investimentos do Nordeste - FINOR.
Considerando que restou comprovado que os administradores da Fazenda Frei
Antônio S/A apropriaram-se do patrimônio da aludida empresa e, vias de
conseqüência, dos recursos aplicados pelo FINOR naquele empreendimento;
Considerando que não se confunde o patrimônio das pessoas jurídicas com o
patrimônio particular de seus sócios;
Considerando que o Código Civil e a Lei nº 6.404/76 determinam que, em caso de
dissolução das pessoas jurídicas, o patrimônio que restar, ao final da liquidação,
deve ser partilhado entre os sócios remanescentes ou seus herdeiros;
Considerando que não seria razoável acreditar que a Petrobrás tivesse praticado o
esbulho da propriedade da empresa;
Considerando que, não obstante se admitir a possibilidade de esbulho da
propriedade, era perfeitamente esperado que os administradores da Fazenda Frei
Antônio S/A adotassem as providências necessárias com vistas à preservação do
patrimônio da empresa
Considerando que a prestação de contas do FINOR relativa ao exercício
julho/87/junho/88 já foram julgadas, conforme consta da Ata nº 45/90.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “d”, 19 e 23 , inciso
III, da Lei nº 8.443/92, em:
a) julgar irregulares as presentes contas e em débito os Srs. Mário Silveira e Júlia de
Almeida Silveira, pelas quantias abaixo relacionadas, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a partir da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal
(art. 165, III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento dos referidos
valores aos cofres do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste - FINOR, acrescidos
da atualização monetária e dos juros de mora devidos, contados a partir das
respectivas datas até a data do efetivo pagamento, nos termos da legislação em
vigor: (Tornada insubsistente pelo Acórdão 1905/2004 Plenário - Ata 46. Contas
regulares. Quitação).
VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL
b) autorizar, desde logo, com fulcro no art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/92, a
cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações; (Tornada
insubsistente pelo Acórdão 1905/2004 Plenário - Ata 46. Contas regulares.
Quitação).
c) encaminhar cópia dos autos ao Ministério Público Federal, na forma do artigo 16,
§ 3º, da Lei nº 8.443/92, para ajuizamento das ações públicas cabíveis à espécie;
(Tornada insubsistente pelo Acórdão 1905/2004 Plenário - Ata 46. Contas regulares.
Quitação).
d) em consonância com a Decisão nº 1505/2002-Plenário, adotada na Sessão de
06/11/2002, considerar prejudicada o exame da responsabilidade dos responsáveis
Paulo Ganem Souto e Antônio Carlos Barbosa Frota, tendo em vista que as contas
do FINOR, relativas ao exercício de 1987/88, já foram julgadas há mais de 12 anos,
como consta da Ata nº 45/90, TC 000.184/89-6, como também as contas da Sudene,
TC 007.050/1989-5, como consta da Ata nº 31/90.
Quorum
11.1. Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos
Vinicios Vilaça, Iram Saraiva, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler e o Ministro-
Substituto Lincoln Magalhães da Rocha.
11.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
(grifos nosso).
No entanto, as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU)
indicaram que os servidores da Comissão de Sindicância não se preocuparam em ouvir os
integrantes das diversas equipes de fiscalizações pretéritas, pois entenderam que a
responsabilização pela malversação caberia tão-somente aos titulares do projeto.
Obviamente, não se pretende afirmar que deve haver, necessariamente, a
conivência de servidores da fiscalização nestes casos, haja vista que pode ter ocorrido erro
invencível pela equipe de técnicos, que em condições normais de prudência e diligência, foram
ludibriados. Questiona-se, todavia, a ausência de investigação por parte da Comissão de
Sindicância deste importante aspecto para a apuração das irregularidades.
A única sanção que a SUDENE imputava aos projetos inadimplentes, ou seja,
aqueles que deixavam de cumprir as normas reguladoras do FINOR ou as condições nelas
estipuladas, era a declaração de caducidade dos projetos.
A declaração de caducidade impedia que novas liberações de recursos viessem a ser
efetuadas, sem que outra medida fosse tomada para a retomada dos recursos investidos,
desperdiçados ou desviados.
Há a justificativa no sentido de que a SUDENE não dispunha de meios legais para
retomar os recursos cuja regular aplicação deixou de ser comprovada.
Nos termos do art. 75, inciso I da Portaria nº 400 da SUDENE, de 23 de novembro
de 1984, as empresas cujos projetos foram aprovados pelo Conselho Deliberativo da SUDENE
deveriam, como pré-requisito para recebimento de recursos do FINOR concordar,
expressamente, com todos os termos e condições da Resolução que aprovou o projeto,
assumindo, ainda, a obrigação de atender a todas as normas relativas à administração e a
operação do FINOR.
Assim, dentre as normas que alcançaram os responsáveis por projetos incentivados
pelo FINOR está o inciso II do art. 2º da Lei nº 7.134/83, que estabeleceu taxativamente que
as empresas inadimplentes terão que saldar seus débitos, vencidos e vincendos, relativos ao
crédito ou financiamento cuja aplicação foi desviada no prazo de 30 (trinta) dias. Além disso,
não se beneficiarão de outro empréstimo de organismo oficial de crédito, bem como, não
utilizarão recursos de incentivos fiscais, por um período de 10 (dez) anos, sem prejuízo da
imputação do crime de estelionato previsto no art. 171 do Código Penal Brasileiro.
A Lei nº 8.167, de 16 de janeiro de 1991, por sua vez foi mais explicita ao tratar do
assunto, estabelece, in verbis:
Art.12. A aplicação dos recursos dos fundos será realizada em estrita consonância com
os objetivos do projeto e em conformidade com todas as cláusulas condicionantes
quando da sua aprovação pelo Conselho Deliberativo das Superintendências de
Desenvolvimento Regional.
§ 1º O descumprimento do disposto no caput deste artigo resultará:
I - no cancelamento, pelo Conselho Deliberativo da respectiva Superintendência, dos
incentivos aprovados;
II - no recolhimento, pela empresa beneficiária, ao banco operador, das quantias
recebidas, corrigidas monetariamente, segundo a variação do BTNF, a partir da data de
seu recebimento, acrescidas de multa de vinte por cento e de juros de um por cento ao
mês, deduzidas, no caso de aplicação de recursos sob a forma de debêntures, as
parcelas já amortizadas.
O § 2º do mesmo artigo afirma que a Comissão de Valores Mobiliários (CVM)
poderá impor aos infratores, sem prejuízo do disposto no § 1º exposto acima, as penalidades
previstas no art.11 da Lei 6.385, de 7 de Dezembro de 1976, a saber:
a) advertência;
b) multa;
c) suspensão do exercício de cargo de administrador de companhia aberta ou de
entidade do sistema de distribuição de valores;
d) inabilitação para o exercício dos cargos referidos no inciso anterior;
e) suspensão da autorização ou registro para o exercício das atividades de que trata
esta Lei;
f) cassação da autorização ou registro indicados no inciso anterior.
Porém, mesmo que as regras específicas do Fundo fossem omissas em relação à
matéria, os responsáveis por projetos incentivados haveriam de ser alcançados pelas normas de
administração financeira, ante o caráter público dos recursos do FINOR.
Assim, não só os responsáveis pelos projetos, mas também os dirigentes da
SUDENE e do FINOR não poderiam desconhecer as diretrizes fixadas pelo Decreto-lei nº
200/67, particularmente aquelas insertas nos artigos 84 e 93, in verbis:
Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que ocorreu
desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a
Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de co-responsabilidade e
sem embargo dos procedimentos disciplinares, deverão tomar imediatas
providências para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de
contas, fazendo-se as comunicações a respeito ao Tribunal de Contas.
Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular
emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das
autoridades administrativas competentes.
Pode-se observar em qualquer tempo que seja declarada a caducidade de
determinado projeto, as normas vigentes exigiam a adoção de providências com vistas ao
ressarcimento dos eventuais prejuízos causados ao Erário Público.
Desse modo, as providências administrativas requeridas deixaram de ser adotadas
pela SUDENE, não em função da inexistência de normas adequadas, mas sim por omissão ou
pela incapacidade da Entidade de mobilizar meios suficientes para investigar em maior
profundidade as irregularidades que ensejaram a declaração de caducidade dos projetos.
Irregularidades essas que podem significar indícios de má aplicação dos recursos:
Acórdão: ACR 4456/CE
Origem: Tribunal Regional Federal - 5ª Região
Classe: ACR - Apelação Criminal
Número do Processo: 2003.81.00.012536-0
Órgão Julgador: Quarta Turma
Relator: Desembargador Federal Lázaro Guimarães
Data Julgamento: 06.06.2006
Data Publicação: DJ 04.07.2006 p.437
Ementa
Penal e Processual Penal. Apelação criminal. Crime contra o Sistema Financeiro
Nacional. Desvio de finalidade na aplicação de recursos liberados pelo FINOR.
Documentos da defesa que não elidem a certeza da materialidade e autoria
criminosas. Presença dos elementos objetivo e subjetivo do ilícito. Pena fixada
acima do mínimo. Circunstâncias judiciais desfavoráveis. Possibilidade. Pena de
multa fixada em dias-multa. Legalidade. Apelação improvida.
Se a defesa não consegue desconstituir as provas carreadas aos autos pela acusação,
no caso, documentos oriundos de relatório de comissão mista (BNB-SUDENE),
onde são apresentadas provas contundentes contra o réu, confirma-se a sentença
condenatória.
Não há direito do réu em ter a pena fixada em seu patamar mínimo se as
circunstâncias judiciais lhe são desfavoráveis.
Prevendo a lei a condenação em pena de reclusão e multa, e não estando esta
previamente fixada, aplica-se o Código Penal para estabelecê-la em termos de dias-
multa.
Sentença confirmada.
Improvimento da apelação que se impõe.
Acórdão
Vistos etc.
Decide a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, por
unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do voto do Relator, na
formado relatório e notas taquigráficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte
integrante do presente julgado. (grifos nosso)
Contudo, recursos do FINOR foram liberados para finalidades específicas, sem que
os objetivos fossem atingidos em sua plenitude e sem que se apresentasse justificativa razoável
para o descumprimento das condições previamente definidas.
Idêntica medida se faz necessária em relação aos dirigentes da SUDENE e do
FINOR para que justifiquem, em cada caso concreto, a não observância das disposições do art.
84 do referido Decreto-lei nº 200/67, ao deixarem de adotar as medidas ali preconizadas ante a
inadimplência das empresas beneficiárias cujos projetos foram declarados caducos.
A principal causa que levou à extinção da SUDENE foi às irregularidades e desvios
de recursos dos fundos de investimentos. No entanto, o Poder Executivo extinguiu a referida
entidade não disponibilizando recursos financeiros, pessoas qualificadas e materiais adequados
para a efetiva apuração das irregularidades e punição dos responsáveis. A total desagregação
administrativa conduziu à impunidade dos infratores e não à moralidade administrativa.
As informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) conduzem à
conclusão de que persistem os riscos de danos ao Erário Público em decorrência da quantidade
de projetos ainda passíveis de cancelamento, a lentidão dos procedimentos administrativos
para apuração de denúncias de irregularidades, bem como, a morosidade do processo de
restituição de valores liberados pelos Fundos de Investimento, segundo o Parecer de nº 262
elaborado pelo Senador Gilberto Goellner em anexo.
4.4. Capacidade processual.
A SUDENE possuía, entre outras funções de administração, condição para figurar
em todo e qualquer processo onde se discutisse questões relativas a esse fundo de
investimento, aí incluídas as ações de cobrança ou revisão de dívida de empresa beneficiária.
Além disso, a SUDENE possuía a autorização para instaurar processo
administrativo contra empresas beneficiárias eventualmente consideradas inadimplentes com o
sistema.
A União Federal sucedeu a SUDENE nos processos em que se discutam questões
relacionadas ao FINOR, nos termos do art. 41 da Medida Provisória n. 2.146, de 04 de maio de
2001, que previu competir ao Ministério da Integração Nacional a administração dos projetos
em andamento relativos aos Fundos de Investimentos, o inventário, administração dos bens e o
exercício das demais atribuições legais da autarquia extinta. Assim, atualmente quem deve
figurar como sucessor da SUDENE é a União Federal.
O art. 23 do Decreto-lei 1.376/74 que instituiu o FINOR conferiu legitimidade ao
Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) para exercer direitos processuais no que se refere aos
valores e títulos que constituem o fundo, estando assim regido:
Art. 23. As entidades operadoras dos Fundos criados por este Decreto-lei exercerão
todos os direitos inerentes aos títulos e valores mobiliários integrantes de suas
carteiras, inclusive o de demandar e ser demandado e o de representação dos cotistas
em Assembléias Gerais Ordinárias ou Extraordinárias.
Esse dispositivo confere legitimidade ao Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB)
para demandar e ser demandado em ações que envolvam questões referentes aos valores e
títulos constitutivos do Fundo, mas não indica que a União tenha interesse nessas ações.
O artigo limita-se a conferir uma legitimação extraordinária ao banco, para a defesa
de direito alheio, pois ninguém pode pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando
autorizado por lei, conforme o art. 6º do Código de Processo Civil, considerando-se que o
Fundo era formado por cotas de empresas que o integralizaram e que, em contrapartida
receberam ações de outras empresas beneficiárias.
Se a regra legitima claramente o Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) a cobrar
valores componentes do Fundo, representando os cotistas, não afasta o interesse direto da
União nesse tipo de ação que deverá intervir como litisconsorte necessário, sendo competente
a Justiça Federal para apreciar esse tipo de demanda.
4.5. Trajetória de extinção do FINOR.
Os problemas de atuação do fundo começaram a se agravar em dezembro de 1997,
com a edição da Lei nº 9.532, que reduziu o percentual de 24 % para 18% a aplicação do
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) no FINOR.
Entre os problemas enfrentados pelos diferentes Inventariantes destacou-se a falta
de liquidez do FINOR em face da quantidade de compromissos financeiros com os projetos em
implantação, conseqüência, basicamente, das alterações instituídas pela Medida Provisória nº
2.145, de 02 de maio de 2001, que anulou grande parte dos dispositivos da Lei nº 8.167, de 16
de janeiro de 1991, fato que gerou uma descontinuidade do fluxo financeiro oriundo da
Secretaria do Tesouro Nacional.
Tais recursos decorrem de opções já realizadas e habilitadas para transferência, que
apenas demandam autorização do Secretário do Tesouro Nacional, conseqüentemente, essa
descontinuidade trouxe poucos progressos em termos de conclusão de empreendimentos.
A situação financeira se agravou particularmente no que tange às atividades
administrativas, conseqüência, principalmente, do fim da taxa de administração que era paga
pelo FINOR à SUDENE conforme estabeleceu o art. 10 da Medida Provisória nº 2.199-14, de
24 de agosto de 2001.
As Medidas Provisórias nº 2.156-5 e nº 2.199-14, ambas de 24 de agosto de 2001,
restringiram a faculdade de opção apenas ao contribuinte com participação acionária em
projetos listados no art. 9º da Lei nº 8.167, de 16 de janeiro de 1991, tornando o fundo
praticamente desprovido de fonte líquida de recursos.
Outro fato de grande relevância foi o advento da Medida Provisória nº 2.058 de
24 de agosto de 2000, a qual veio a ser substituída pela Medida Provisória nº 2.128/2000, que
trouxe uma série de modificações no funcionamento dos fundos de investimento regionais.
A mais importante das alterações implantadas foi a do caput dos artigos 5º e 9º da
Lei 8.167/91, eliminando a previsão de aplicação dos recursos do fundo sob a forma de
debêntures não-conversíveis em ações. Portanto, a partir de 24 de agosto de 2000, os recursos
para os projetos aprovados passariam a ser repassados 100 % com base na subscrição de ações
das empresas beneficiárias.
Criou-se, simultaneamente, a possibilidade de se realizar a conversão das
debêntures não-conversíveis vincendas em ações, estabelecendo como prazo limite para as
empresas interessadas fazerem essa opção até 90 dias após 24 de agosto de 2000,
transcorrendo o prazo a partir do primeiro dia útil após a edição da Medida Provisória.
Essa alteração trouxe graves problemas na operacionalização dos fundos, sendo o
primeiro deles o perdão tácito concedido a dívida. Os recursos que deveriam ser pagos aos
fundos a título de juros e amortização por conta das debêntures não-conversíveis a vencerem
deixaram de sê-lo, pois, uma vez realizada a transformação dessas debêntures em conversíveis,
o fundo volta a ser sócio das empresas incentivadas, recebendo ações a serem negociadas
futuramente.
Essas ações, no entanto, estão longe de possuir à mesma garantia que as
debêntures, consequentemente, o fundo só teria algum retorno financeiro se o empreendimento
prosperasse e as ações se valorizassem.
Observa-se, porém, consultando a decisão n° 320, de 2001, do Tribunal de Contas
da União (TCU), que avaliou um relatório contendo a composição da carteira de títulos do
FINOR dos anos de 1997 e 1998, uma quantidade expressiva de empresas que apresenta valor
unitário nulo ou irrisório para suas ações. Os empréstimos lastreados nesses títulos não tinham
probabilidade de serem recuperados, o que acarretou grande prejuízo para os fundos.
O segundo problema foi a ausência de garantias com relação ao financiamento que
de forma contínua agravou a situação do fundo, pois todos os financiamentos a projetos foram
realizados com base apenas em ações, com os riscos inerentes a esse processo. Com essa nova
metodologia, houve uma descapitalização ainda maior dos fundos, ocasionando maior
dificuldade para o financiamento de novos projetos a partir da aplicação dessa Medida
Provisória.
Com os resultados decorrentes da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
ocorreram mudanças devido à extinção da SUDENE. Uma das principais mudanças ocorrida
foi à extinção do mecanismo de renúncia fiscal, pelo qual se permitia que pessoas jurídicas
tributadas abatessem 18% da parcela do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica devido e
optassem por destiná-la ao FINOR ou a investimentos diretos em projetos próprios nas regiões
correspondentes.
Os incentivos fiscais do FINOR previstos para vigorarem até 31 de dezembro de
2013, foram extintos e substituídos pela alocação de recursos orçamentários ao Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), criado com a finalidade de assegurar recursos para a
realização de investimentos na região.
A Medida Provisória nº 2.146-1, de 4 de maio de 2001, que extinguiu o sistema de
incentivos fiscais do FINOR, resguardou somente o direito previsto no art. 9º da Lei nº
8.167/91, ou seja, a aplicação de recursos em projetos próprios, para as pessoas jurídicas que já
tivessem executados a implantação dos projetos no prazo previsto.
4.6.A extinção do FINOR
A extinção do FINOR significou a substituição do mecanismo de opção pelo
FINOR no Imposto de Renda tendo sido implantada a alocação de dotações orçamentárias ao
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE).
Além de garantir maior transparência quanto à fonte e ao uso dos recursos, pode
representar autonomia financeira para a execução de investimentos nas áreas de atuação das
agências, uma vez que o montante destinado a esses fundos dependia do nível das opções
manifestadas em cada exercício.
Porém, a crise econômico-financeira pode tornar o nível de recursos disponíveis
aos fundos regionais muito aquém do necessário ao incremento dos investimentos nas regiões
e à redução das desigualdades regionais.
Enfatiza Cláudia Cristina Pacheco Moreira30
que diante das incertezas que também
perpassam o processo orçamentário, pode-se vislumbrar como razoável a adoção de um
sistema misto que conjugue as dotações orçamentárias e o mecanismo de opções, passível de
assegurar recursos para as regiões mais carentes do país.
Somente a alocação de recursos no Orçamento da União para os novos fundos
regionais não garante a viabilização de investimentos, fazendo-se necessária a vinculação
constitucional de recursos aos investimentos nas regiões.
A criação da Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE) tem função,
entre outras, de gerir os fundos de desenvolvimento e aprovar projetos a serem executados em
seu âmbito, bem como, fiscalizar e atestar a regularidade dos projetos sob sua condução,
propondo a liberação de recursos para os projetos autorizados por ela mesma.
A separação de funções deverá tornar mais difícil a articulação de manobras de
desvio no uso dos recursos, diferentemente da estrutura anterior, na qual SUDENE
concentrava as responsabilidades por todas as etapas do processo, inclusive pela fiscalização
dos projetos e liberação de recursos.
As modificações aconteceram também na forma de operação das instituições, que
se dará por meio de contratos de gestão, pelos quais se pretende dar maior transparência à
aplicação dos recursos e agilidade ao funcionamento das agências, bem como permitir a
avaliação objetiva e o maior controle sobre sua atuação.
O descumprimento injustificado do contrato de gestão poderá implicar a
exoneração do diretor-geral da agência, pelo Presidente da República, mediante solicitação do
Ministro de Estado da Integração Nacional.
No entanto, como expõe Claudia Cristina Pacheco Moreira¹² tal faculdade teria
maior efetividade se fosse estabelecido mandato fixo para os dirigentes das agências, uma vez
que, pela legislação atual, são demissíveis ad nutum.
30
MOREIRA, Cláudia Cristina Pacheco. Op. Cit.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O FINOR foi um marco para o desenvolvimento do Nordeste, porém vários fatores
de ordem organizacional e institucional criaram entraves na atuação do Fundo permitindo a
ocorrência de crimes contra a ordem financeira e econômica.
O fato dos custos dos projetos incentivados serem contabilizados pela empresa que
iriam ser beneficiadas pelos incentivos contribuiu para a ocorrência de falhas no
funcionamento do sistema, fraudes, má aplicação e desvio de recursos. O vínculo direto entre a
origem e o uso do incentivo abriu a possibilidade das empresas recuperarem para si, de forma
livre, parcela do imposto devido, com a fachada de investimentos falsos ou superestimados no
Nordeste.
Auditorias do Ministério da Integração Nacional, da Secretaria Federal de
Controle e do Tribunal de Contas da União constataram diversas irregularidades e indícios de
fraude na Sudene.
Os processos da Comissão de Sindicância instaurados pela Corregedoria-Geral da
União (CGU), concluíram que recursos malversados abrangiam praticamente todo o montante
de recursos liberados antes da concessão do Certificado de Empreendimento Implantado
(CEI), não obstante a existência de diversas fiscalizações no decorrer do período, resultando na
caducidade de alguns projetos.
Providências administrativas deixaram de ser adotadas pela SUDENE, não em
função da inexistência de normas adequadas, mas sim por omissão ou pela incapacidade da
entidade de mobilizar meios suficientes para investigar em maior profundidade as
irregularidades constadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), pois o Poder Executivo
extinguiu a autarquia sem disponibilizar recursos financeiros, pessoas qualificadas e material
adequado para apuração das irregularidades e a punição dos responsáveis, contrariando,
portanto, o princípio da moralidade administrativa.
A Medida Provisória nº 2.146-1, de 4 de maio de 2001, que extinguiu o FINOR
ressalvou somente o direito previsto no art. 9º da Lei nº 8.167/91, ou seja, a aplicação de
recursos em projetos próprios, para as pessoas jurídicas que já o tivessem exercido, até o prazo
previsto para a implantação dos projetos.
Deve-se ressaltar que o FINOR foi apenas um dentre vários instrumentos de
política social e econômica instituído para o desenvolvimento da região Nordeste. Em
paralelo, havia uma profusão de créditos subsidiados para a agricultura, indústria, formação de
frentes de trabalho, aplicação de recursos pelo poder público em infra-estrutura, entre outros.
Todos esses fatores contribuíram de maneira isolada e coletivamente para as alterações sociais
e econômicas vivenciadas na região. Além disso, em relação ao aspecto de distribuição de
renda, conforme dados fornecidos pela decisão n° 320, de 2001, do Tribunal de Contas da
União (TCU), durante o período de 1981 até 1999, chega-se à conclusão de que o
comportamento da distribuição de renda no país é bastante semelhante para todas as regiões. O
modo como à concentração de renda evolui em cada região e em todo o país é provavelmente
fruto dos mesmos fatores, não comportando explicações regionais em relação às políticas
fiscais adotadas pela Administração Pública.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Manual de Direito Tributário. 3 ed. Rio de
Janeiro: Impetus, 2006.
Brasil. Constituição (1988). Código Civil. Código de Processo Civil. Código Comercial.
Legislação Civil, Processual Civil e Empresarial. Constituição Federal. Organizado por
Yussef Said Cahali. 9 ed. atual. até 10 de janeiro de 2007. São Paulo: RT, 2007.
Brasil. Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Diário Oficial da União de 17 de dezembro
de 1976. Dispõe sobre as Sociedades por Ações. Código Civil. Código de Processo Civil.
Código Comercial. Legislação Civil, Processual Civil e Empresarial. Constituição Federal.
Organizado por Yussef Said Cahali. 9 ed. atual. até 10 de janeiro de 2007. São Paulo: RT,
2007.
Brasil. Lei nº 9.868, de 11 de novembro de 1999. Diário Oficial da União de 11 de novembro
de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da
ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Código Civil.
Código de Processo Civil. Código Comercial. Legislação Civil, Processual Civil e
Empresarial. Constituição Federal. Organizado por Yussef Said Cahali. 9 ed. atual. até 10 de
janeiro de 2007. São Paulo: RT, 2007.
CATÃO, Marcos André Vinhas. Teoria e prática das isenções tributárias.Rio de Janeiro:
Forense,2004.
MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.).
Incentivos fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP,
2007.
SOUZA, Paulo Tarso de Moraes. Incentivos Fiscais e Financeiros para o Nordeste. Recife:
[s.n.], 1978.
TAVARES, José Reinaldo Tavares. Os incentivos fiscais e o desenvolvimento do Nordeste.
Recife: [s.n.], 1985.
REFERÊNCIAS
ABRANCHES, Ângela Maria Gonçalves de. O princípio da solidariedade e o direito
econômico. (on line) Disponível na internet via:
(http://www.ccj.ufpb.br/primafacie/prima/artigos/n4/oprincipiodasolidariedade.pdf). Última
atualização em 15 de outubro de 2006.
Brasil. Constituição (1934). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. (on
line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm).Última atualização
em 13 de abril de 2007.
Brasil. Código Tributário Nacional em vigor. (on line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm).Última atualização em 13 de abril de
2007.
Brasil. Código Penal Brasileiro em vigor. Organizado por Yussef Said Cahali. 9 ed. atual. até
10 de janeiro de 2007. Organizado por Luiz Flávio Gomes. 8 ed. atual. até 06 de janeiro de
2006. São Paulo: RT, 2006
Brasil. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969.Diário
Oficial da União de 20 de outubro de 1969. Promulga Emenda à Constituição de 1967. (on
line)Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm). Última atualização
em 13 de abril de 2007.
Brasil. Decreto nº 3.000, de 26 de março de 1999. Diário Oficial da União de 26 de março de
1999. Regulamenta a tributação, fiscalização, arrecadação e administração do Imposto sobre a
Renda e Proventos de Qualquer Natureza. (on line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3000.htm). Última atualização em 13 de abril
de 2007.
Brasil. Decreto nº 153, de 25 de junho de 1991. Diário Oficial da União de 26 de junho de
1991. Altera o Decreto n° 101, de 17 de abril de 1991, que "Regulamenta a Lei nº 8.167, de
16 de janeiro de 1991. Altera a legislação do Imposto sobre a Renda relativa a incentivos
fiscais, estabelece novas condições operacionais dos Fundos de Investimentos Regionais e dá
outras providências". (on line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0153.htm). Última atualização em
13 de abril de 2007.
Brasil. Decreto nº 5847, de 14 de julho de 2006. Diário Oficial da União de 17 de julho de
2006. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e
das Funções Gratificadas do Ministério da Integração Nacional, e dá outras providências. (on
line) Disponível na internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2006/Decreto/D5847.htm). Última atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Decreto nº 853, de 02 de julho de 1993. Diário Oficial da União de 5 de junho de
1991. Dá nova redação ao § 1º do art. 26 do Decreto nº 101, de l7 de abril de l991, que
estabelece prazo para opção da sistemática de incentivos fiscais instituída pela Lei nº 8.167,
de 16 de janeiro de 1991. (on line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/D0853.htm). Última atualização em
13 de abril de 2007.
Brasil. Decreto-lei nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974. Diário Oficial da União de 12 de
dezembro de 1974. Dispõe sobre a criação de Fundos de Investimento, altera a Legislação do
Imposto sobre a Renda relativa a incentivos fiscais e dá outras providências. (on line)
Disponível na internet via: (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del1376.htm).
Última atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União de 27 de
fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes
para a Reforma Administrativa e dá outras providências. (on line) Disponível na internet via:
(https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm). Última atualização em 13
de abril de 2007.
Brasil. Decreto-lei nº 1.564, de 29 de julho de 1977. Diário Oficial da União de 01 de agosto
de 1977. Altera incentivos fiscais do imposto sobre a renda para empreendimentos localizados
nas áreas da SUDAM e da SUDENE. (on line) Disponível na internet via:
(https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1965-1988/Del1564.htm). Última
atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Decreto-lei nº 93.607, de 21 de novembro de 1986. Diário Oficial da União de 24 de
novembro de 1986. Disciplina a aplicação dos recursos dos Fundos de Investimento, de que
trata o Decreto-lei nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974, e dá outras providências. (on line)
Disponível na internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto/1980-
1989/D93607.htm). Última atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Lei nº 8.167, de 16 de janeiro de 1991. Diário Oficial da União de 17 de janeiro de
1991. Altera a legislação do imposto sobre a renda relativa a incentivos fiscais, estabelece
novas condições operacionais dos Fundos de Investimentos Regionais e dá outras
providências. (on line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8167.htm). Última atualização em 13 de abril de
2007.
Brasil. Lei complementar nº 24, de 07 de janeiro de 1975. Diário Oficial da União de 09 de
janeiro de 1975. Dispõe sobre os convênios para a concessão de isenções do imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias, e dá outras providências. (on line) Disponível
na internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp24.htm).Última
atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União de 23 de março de
1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. (on line) Disponível
na internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm). Última atualização
em 13 de abril de 2007.
Brasil. Lei nº 3.692, de 14 de dezembro de 1961. Diário Oficial da União de 21 de dezembro
de 1961. Aprova o Plano Diretor da SUDENE, para o ano de 1961, e dá outras providências.
(on line) Disponível na internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/1950-
1969/L3692.htm). Última atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Lei nº 3.995, de 14 de dezembro de 1961. Diário Oficial da União de 21 de dezembro
de 1961. Aprova o Plano Diretor da SUDENE, para o ano de 1961, e dá outras providências.
(on line) Disponível na internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L3995.htm).
Última atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Lei nº 4.239, de 27 de junho de 1963. Diário Oficial da União de 12 de setembro de
1963. Aprova o Plano Diretor do Desenvolvimento do Nordeste para os anos de 1963, 1964 e
1965, e dá outras providências. (on line) Disponível na internet via:
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4239.htm). Última atualização em 13 de abril de
2007.
Brasil. Lei nº 1.376, de 12 de dezembro de 1974. Diário Oficial da União de 12 de dezembro
de 1974. Dispõe sobre a criação de Fundos de Investimento, altera a Legislação do Imposto
sobre a Renda relativa a incentivos fiscais e dá outras providências. (on line) Disponível na
internet via: (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del1376.htm). Última
atualização em 13 de abril de 2007.
Brasil. Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997. Diário Oficial da União de 11 de dezembro
de 1997. Altera a legislação tributária federal e dá outras providências. (on line) Disponível na
internet via: (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9532.htm). Última atualização em
13 de abril de 2007.
FILHO, Demócrito Reinaldo. Ação que verse sobre cobrança ou revisão de dívida originária
de valores relativos ao FINOR - Competência da Justiça Federal. (on line) Disponível na
internet via WWW.URL:
(http://www.imp.org.br/webnews/noticia.php?id_noticia=511&).Última atualização em 08 de
novembro de 2006.
MOREIRA, Cláudia Cristina Pacheco. A extinção da SUDAM e da SUDENE. (on line)
Disponível na internet via WWW.URL: (http://www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/RIL157-
10.pdf). Última atualização em 13 de novembro de 2006.
NUNES, Leonardo Lima. Da compreensão da dialética em nosso sistema constitucional por
meio da Teoria do Equilíbrio de Nash. [on line] Disponível na internet via WWW.URL:
(http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5355).Última atualização em 15 de novembro de
2006.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Fundos Federais: origens, evolução e situação atual na
administração federal. (on line) Disponível na internet via WWW.URL:
(http://www.camara.gov.br/Internet/orcament/Principal/artigos/Fundos_na_Ordem_Atual.pdf).
Acesso em: 03 de outubro de 2006.