JULIANA MAGGI LIMA

O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS E O

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Monografia apresentada a banca examinadora, como exigência parcial para a obtenção do certificado do curso “Escola de Formação” sob a orientação de Brisa Lopes de Mello Ferrão.

SÃO PAULO

2006

1

Resumo

O presente artigo busca verificar se a ausência de legislação

regulamentadora do direito de greve dos servidores públicos impossibilita o

exercício do mesmo, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal

Federal. Foi analisada a interpretação que o Tribunal confere ao art. 37, VII,

da Constituição Federal e se o Supremo interpreta ter ou não competência

para determinar norma para regulamentar este direito. Foram selecionados

oito acórdãos, por meio dos quais concluiu-se que o STF entende o art. 37,

VII, da Constituição como de eficácia limitada, de acordo com modelo de

José Afonso da Silva, que o direito de greve dos servidores não pode ser

exercido sem a edição de lei que discipline a matéria e que o Tribunal não

possui competência para suprir a lacuna legislativa.

2

Índice

1. Introdução...................................................................p. 04

2. O direito de greve dos servidores públicos

2.1. Servidores civis ...................................................p. 06

2.2. Modelo de eficácia e aplicabilidade de José Afonso da

Silva......................................................................p. 07

2.3. Método...............................................................p. 11

2.4. Análise qualitativa dos acórdãos

2.4.1.Mandado de Injunção nº 20 ..............................p. 15

2.4.2.Mandado de Injunção nº 438 ............................p. 24

2.4.3.Recurso Extraordinário nº 185.944-0..................p. 27

2.4.4.Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1696.......p. 29

2.4.5.A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 341......p. 31

2.4.6.Questão de Ordem em Recurso Extraordinário nº

4134..............................................................p. 32

2.5. Servidores militares..............................................p. 34

3. Conclusões..................................................................p. 35

4. Bibliografia..................................................................p. 40

5. Anexos........................................................................p. 41

3

Introdução

A greve é um instituto moderno, que surgiu no período da Revolução

Industrial, devido à completa ausência de proteção aos trabalhadores e de

abusos dessa situação. Desde então, os trabalhadores reagiram de diversas

formas às condições impróprias de trabalho, como o Movimento Ludista

(1811-12) e o Movimento Cartista (1837-48). Contudo, as primeiras greves

ocorreram apenas no fim do séc. XIX, na década de 1870. A implementação

dos direitos assegurados ou obtenção de novos por meio da greve se dá

pela imposição de prejuízos econômicos ao empregador, pois, em última

análise, a greve é a paralisação (total ou parcial) das atividades realizadas

pelos trabalhadores, que acarreta na paralisação das atividades

desenvolvidas pelo empregador.

Apesar de estar constitucionalmente assegurado, o direito de greve

possui caráter excepcional, visto que deve ser precedido por outros meios.

A Lei nº 7783/89, por exemplo, que dispõe sobre o exercício do direito de

greve dos trabalhadores, determina em seu art. 3º que “frustrada a

negociação ou verificada a impossibilidade de recursos via arbitral, é

facultada a cessação coletiva do trabalho”. Assim, este instituto, que visa a

melhoria das condições dos trabalhadores, deve ser utilizado em última

instância, em caso de impossibilidade de acordo entre as partes

interessadas, seja pela via judicial ou extrajudicial.1

A greve em si surgiu com um aspecto antijurídico, pois implica no

inadimplemento do dever de prestar um serviço. Entretanto, após sua

prática reiterada, ela passou a ser aceita por alguns ordenamentos

jurídicos, como o nosso atual. Por ser juridicamente prevista, grande parte

1 “Daí, também, a idéia de que a greve atua através de um procedimento que tem por escopo a formação de um futuro contrato coletivo de trabalho. Vê-se, pois, que ela não é um simples direito fundamental dos trabalhadores, mas um direito fundamental de natureza instrumental e desse modo se insere no conceito de garantia constitucional, porque funciona como um meio posto pela Constituição à disposição dos trabalhadores, não como um bem auferível em si, mas como um recurso de última instância para a concretização de seus direitos e interesses. José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. p. 304 (grifos nossos)

4

da doutrina considera2 que não pode faltar qualquer requisito inerente à sua

configuração, pois, deste modo, haveria violação do contrato de trabalho e

um movimento ilícito.

A Constituição de 1988, diferentemente da anterior, de 1967,

conferiu aos servidores públicos civis o direito de greve. Porém,

explicitamente tratou de forma distinta esse direito em relação aos

trabalhadores e aos servidores. A redação do art. 37, VII, CF, que confere o

direito de greve aos servidores civis, tem sido motivo de muita polêmica em

relação à sua eficácia, pois até o momento não foi editada lei que o

regulamente.

A questão da eficácia desse dispositivo é extremamente relevante

para que se possa estabelecer se o exercício desse direito é atualmente

viável ou não. Assim, este artigo tem como objetivo verificar qual a

interpretação do STF em relação à eficácia do art. 37, VII, da Constituição;

sendo de eficácia limitada, o STF interpreta ter ele competência para criar

norma regulamentar que possibilite o exercício desse direito? Nossas

hipóteses às questões levantadas são: o Supremo interpreta como limitada

a eficácia da norma e interpreta não possuir competência para editar

normas que regulamentem este direito.

Apesar da competência jurisdicional do exercício do direito de greve

ser da Justiça do Trabalho (art. 142, II e §3º CF), inovação trazida pela EC

45/04, a matéria pode ser objeto de ações no STF, como em caso de

ADIN’s, Mandados de Segurança, entre outros.3 Assim, este trabalho será

realizado com base em uma pesquisa empírica feita a partir da análise

de oito acórdãos de STF que versam sobre direito de greve dos servidores

públicos e que foram selecionados a partir de uma pesquisa no sítio

eletrônico do STF.

2 Neste sentido cf. Valentin Carrion Comentários à Consolidação das Leis de Trabalho. Mauricio Godinho Delgado, Curso de Direito do Trabalho. Amauri Mascaro Nascimento Curso de Direito do Trabalho. 3 “Art. 114, CF: Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar: (...) II - as ações que envolvam exercício do direito de greve. (...) § 3º - Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público, o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o conflito”.

5

O direito de greve dos servidores públicos

Servidores Civis

O art. 37, VII da Constituição Federal prevê o direito de greve para

os servidores públicos civis, que deverá ser regulado por lei específica.4 A

redação deste inciso é fonte de diversos debates, pois estabelece que o

direito de greve dos servidores deverá ser exercido nos termos e limites da

lei. Assim, na ausência desta, alguns entendem que tal direito não pode ser

exercido. A Emenda Constitucional nº 19/98 alterou a espécie normativa

que deve regular o direito de greve dos servidores, que passou de lei

complementar para lei específica. Antes dessa alteração, a discussão sobre

o tema era agravada pela necessidade de lei complementar, que possui

quorum específico, o que dificultava ainda mais a superação da lacuna

legislativa pelo STF, como, por exemplo, através da aplicação da lei de

greve aos servidores (Lei nº 7.783/89).

A ausência de legislação complementar gerou o debate sobre a

possibilidade de realização de uma greve de servidores. O direito de greve

dos trabalhadores foi regulamentado logo após a promulgação da

Constituição (Lei nº7.783/89), porém, apesar de haver projetos de lei no

Congresso, a lei infraconstitucional prevista no art. 37, VII, CF, ainda não

foi editada. Assim, a definição sobre a eficácia e, conseqüentemente, sobre

a aplicabilidade do dispositivo é fundamental, pois se essa norma for

considerada de eficácia limitada, o direito não poderá ser exercido sem

regulamentação, enquanto se for de eficácia contida, poderá ser exercido.

Uma das classificações mais recorrentes no STF5 é a proposta por José

Afonso da Silva, que propõe as seguintes definições: normas constitucionais

de eficácia plena, normas constitucionais de eficácia contida e normas de

eficácia limitada. 4 art. 37, VII, CF - “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). A redação anterior era: “VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar” (grifos nossos) 5 Nesse sentido, cf. Virgílio Afonso da Silva, O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia das normas constitucionais. p. 281

6

Modelo de eficácia e aplicabilidade de José Afonso da Silva

A análise da aplicação de um modelo de eficácia e aplicabilidade das

normas constitucionais depende da compreensão do mesmo. Assim, é

necessária uma breve apresentação da classificação proposta por José

Afonso da Silva, que é adotada pelos Ministros em seus votos, como dito.

De acordo com José Afonso, a aplicabilidade de uma norma depende

de sua eficácia, pois só é aplicável a partir do momento que é eficaz. Apesar

de estarem associados, os dois institutos diferem entre si, pois a eficácia

está relacionada à potencialidade e a aplicabilidade à sua realizabilidade,

praticidade, à possibilidade de ser aplicada6. Assim, sem eficácia a norma

não pode ser aplicada, pois “a norma há que ser capaz de produzir efeitos

jurídicos”7

Ao tratar da eficácia e da aplicabilidade jurídicas das normas

constitucionais, José Afonso propôs seu modelo a partir da seguinte

premissa: “não há norma constitucional alguma destituída de eficácia”. De

acordo com o autor, todas as normas constitucionais produzem algum efeito

jurídico ao inovarem a ordem jurídica preexistente à constituição.

Entretanto, podem existir certas normas constitucionais que não

manifestam de imediato todos os efeitos pretendidos pelo constituinte e,

assim, permanecem enquanto não for editada legislação infraconstitucional

executória que esteja prevista ou que seja requerida por ela.

Deste modo, José Afonso não aceita o modelo de normas auto-

aplicáveis e normas não auto-aplicáveis, pois ele entende que elas devem

ser classificadas em relação ao grau de seus efeitos jurídicos e propõe a

seguinte estrutura: normas constitucionais de eficácia plena; normas

constitucionais de eficácia contida e normas constitucionais de eficácia

limitada ou reduzida.

6 Cf. José Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 60 7 Idem

7

As normas constitucionais de eficácia plena são aquelas que possuem

aplicabilidade direta, imediata e integral em relação ao seu conteúdo,

estabelecendo condutas jurídicas positivas ou negativas com um comando

certo e definido. Assim, desde que a constituição passa a viger, essas

normas produzem ou podem produzir “todos os efeitos essenciais,

relativamente aos interesses, comportamentos e situações que o legislador

constituinte, direta e normativamente, quis regular”8.

As normas de eficácia contida se assemelham às de eficácia plena,

pois também são de aplicabilidade direta e imediata. Assim, elas também

são aplicáveis e produzem efeitos desde logo. Entretanto, elas não são de

aplicabilidade integral, porque estão sujeitas a futuras restrições previstas

ou dependem de regulamentação que limite sua eficácia e aplicabilidade.

Deste modo, as normas de eficácia contida se diferem das de eficácia plena,

essencialmente, por serem passíveis de sofrer futuras restrições, limitações,

ainda que, em princípio, produzam efeitos sem essa regulamentação, ou

seja, possuem eficácia independente da interferência do legislador

ordinário. “Sua aplicabilidade não fica condicionada a uma regulação

ulterior, mas fica dependente dos limites (daí: eficácia contida)”9.

As normas de eficácia limitada são de aplicabilidade indireta, mediata

e reduzida, isto é, seus efeitos são reduzidos em relação às duas espécies já

apresentadas. As normas de eficácia limitada se dividem em normas

declaratórias de princípios institutivos ou organizativos e declaratórias de

princípio programático.

As normas de princípio institutivo se caracterizam por indicarem

legislação futura, que terá a norma que a prevê como competência e

permitirá a esta efetiva aplicação. O poder discricionário do legislador será

menor ou maior dependendo dos comandos da norma constitucional. Diz-se

de princípio institutivo, pois são normas que apresentam esquemas gerais,

um início, da estrutura de órgãos, instituições e entidades públicas e cabe

ao legislador ordinário a edição de lei que os estruture em definitivo. Essas

8 José Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 102 9 Idem, p.116

8

normas podem ser impositivas ou permissivas, implicam na obrigação do

legislador editar lei dentro das previsões do próprio dispositivo

constitucional ou atribuem poder para o legislador disciplinar o assunto de

forma discricionária com relação a sua iniciativa, respectivamente. De

acordo com José Afonso, as normas de princípio institutivo entram em vigor

com a Constituição, porém, sua eficácia integral depende da lei

integradora10.

As normas constitucionais de princípio programático traçam os

princípios que devem ser seguidos pelos órgãos públicos, pelos programas

das atividades destes, de modo a buscar a concretização dos fins sociais do

Estado. Assim, elas não determinam diretamente como devem ser

regulados certos interesses, mas apenas apresentam linhas gerais.

Podemos entendê-las como “aquelas normas constitucionais através das

quais o constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente,

determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem

cumpridos pelos seus órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e

administrativos), como programas das respectivas atividades, visando à

realização dos fins sociais do Estado”11. É necessário ressaltar que algumas

normas constitucionais programáticas mencionam uma legislação futura

para efetivação do programa traçado, enquanto outras não.12 O autor

afirma que essas normas têm tido, cada vez mais, sua vinculatividade

aceita, ou seja, ainda que dependam de outras providências institucionais,

não são desprovidas de eficácia. Deste modo, essas normas não conseguem

constranger, juridicamente, o legislador a seguir a via prevista, mas o

10 “São permissivas, mas não destituídas de eficácia, pois limitam a ação do titular da permissão, o que prova que são dotadas de imperatividade, porquanto, dadas as circunstâncias de sua incidência, obrigam determinado comportamento”. José Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 134 11 Idem, p. 138 12 “(...) as características básicas das normas de princípio programático: I- São normas que têm por objeto a disciplina dos interesses econômicos sociais, tais como: realização da justiça social e existência digna; valorização do trabalho; desenvolvimento econômico; repressão ao abuso do poder econômico; assistência social, intervenção do Estado na ordem econômica, amparo à família; combate à ignorância; estímulo à cultura, à ciência e à tecnologia. II- São normas que não tiveram força suficiente para se desenvolver integralmente, sendo acolhidas, em princípio, como programa a ser realizado pelo Estado, por meio de leis ordinárias ou de outras providências. III- São normas de eficácia reduzida, não sendo operantes relativamente aos interesses que lhes constituem objeto específico e essencial, mas produzem importantes efeitos jurídicos, como teremos oportunidade de mostrar.” Idem, p. 151

9

impedem de seguir uma diversa, isto é, o legislador não pode ser compelido

a legislar, porém, é inconstitucional a edição de uma lei contrária a um

comando, ainda que programático, da constituição.13

NORMAS DE

EFICÁCIA

PLENA

NORMAS DE

EFICÁCIA

CONTIDA

NORMAS

DE EFICÁCIA

LIMITADA

Aplicabilidade indireta, mediata e

reduzida. Possuem efeitos reduzidos

em relação às outras duas espécies.

Dividem-se em normas declaratórias de

princípios institutivos e declaratórias de

princípio programático.

DE PRINCÍPIO

INSITTUTIVO

DE PRINCÍPIO

PROGRAMÁTICO

Aplicabilidade

direta, imediata e

integral. Não

podem ser

limitadas. Desde

logo produzem

(ou podem

produzir) seus

efeitos.

Aplicabilidade direta,

imediata, mas não

integral.

Desde logo produzem

efeitos, mas podem

ser limitadas

posteriormente, sem

esvaziamento do

direito.

Indicam legislação

futura.

Apresentam

esquemas gerais

da estrutura da

Administração

Pública.

Podem ou não

indicar legislação

futura. Traçam

princípios a ser

seguidos pelos

órgãos públicos.

13 “Por conseguinte, todas as normas que reconhecem direitos sociais, ainda quando sejam programáticas, vinculam os órgãos estatais, de tal sorte que “o Poder Legislativo não pode emanar leis contra esses direitos e, por outro lado, está vinculado à adoção das medidas necessárias à sua concretização; ao Poder Judiciário está vedado, seja através de elementos processuais, seja nas próprias decisões judiciais, prejudicar a consistência de tais direitos; ao poder executivo impõe-se, tal como ao legislativo, actuar de forma a proteger e impulsionar a realização concreta dos mesmos direitos”” José Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 160

10

Método

O presente trabalho se baseará na análise de acórdãos do STF em

que se discute o direito de greve dos servidores públicos civis e militares,

regulados pelos arts. 37, VII; 114, II e 142, § 3º, IV, da Constituição

Federal.

Há, no STF, grande quantidade de julgados relacionados ao tema

aqui abordado. Ao utilizar os termos “greve e servidor”, na seção Pesquisa

de Jurisprudência do sítio eletrônico do STF, foram encontradas 38 (trinta e

oito) decisões. Assim, serão utilizadas apenas as apresentadas no sitio

eletrônico do Tribunal na seção “A Constituição e o Supremo”, na qual há

uma seleção de diferentes julgados relacionados aos dispositivos

constitucionais. Essa seção apresenta um texto que justifica sua existência

da seguinte forma: “A época em que vivemos caracteriza-se pela enorme

quantidade de informações que nos chegam todos os dias e pela sua

celeridade. (...) Facilitar acesso rápido e preciso às informações é um dever

das fontes. (...) Por isso, o Supremo passa a editar, em compêndio

eletrônico, a Constituição Federal interpretada pela sua jurisprudência. (...)

O Objetivo, também, é ser útil e acessível a todos”. 14

A pesquisa realizada no sítio eletrônico foi baseada nos artigos da

Constituição em que há referência ao direito de greve dos servidores

públicos, no caso, os arts. 37, VII15; e 142, §3º, IV16. Através do art. 37,

VII foram encontrados os seguintes acórdãos:

ADI 341-MC, Rel. Min. Celio Borja, DJ 14/09/90

MI 20, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22/11/96

MI 438, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 16/06/95 14 STF- Constituição (www.stf.gov.br) 15 Art. 37, VII, CF - “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica” 16 “Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. (...) § 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições: (...). V - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve”

11

ADI 1.696, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14/06/02 (precedente ADI

1.306-MC, 30/6/9517).

RE 185.944, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 07/08/98

ADI 1.333-MC, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 13/10/95

RE 413.478-QO, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 04/06/2004

Não foi encontrado nenhum acórdão referente ao art. 142, §3º IV,

CF.

A seleção foi elaborada através dessa seção do sítio eletrônico, pois

nesta há um número relativamente reduzido de decisões relacionadas ao

tema. Assim, a análise qualitativa a que se propõe este trabalho se tornaria

viável. Além disso, os acórdãos apresentados são considerados relevantes

pelo Tribunal, como dito. Portanto, foi feito um recorte temático (direito de

greve dos servidores públicos) e uma seleção que tornou possível a

realização deste artigo. É importante ressaltar que não apenas os acórdãos

mencionados, como os precedentes apresentados por eles foram

analisados.18

A análise qualitativa foi realizada através da utilização do modelo de

análise jurisprudencial em anexo, e tentou apresentar tanto os argumentos

dos votos vencedores, como dos vencidos. Esse modelo foi utilizado na

tentativa de compreender o entendimento do STF sobre as questões

levantadas neste artigo e a racionalidade lógico-jurídica das decisões

analisadas.

O modelo de análise jurisprudencial formulado é composto pelas

seguintes perguntas:

1. O ministro conheceu da ação?

17 Essa ADI estava entre os acórdão apresentados na seção “A Constituição e o Supremo”, porém aparecia como precedente da ADI 1.696 18 Além de trechos dos acórdãos aparecem, também, precedentes dos acórdãos na seção “A Constituição e o Supremo”

12

Esse item visa verificar o posicionamento dos Ministros sobre a

omissão do Legislativo no caso concreto, quais os meios e os limites aceitos

pelos Ministros para o questionamento da mora legislativa.

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada,

contida ou plena?

Este item tem como objetivo determinar como o Ministro classifica o

art. 37, VII, CF, em relação à sua eficácia. Assim, será possível analisar se

o modelo de José Afonso da Silva, geralmente, adotado pelos Ministros, é

aplicado corretamente e, também, verificar quais os efeitos produzidos pela

norma, no entendimento do Ministro.

3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual

deve ser aplicada frente a omissão do Congresso?

Através desta questão é possível analisar a possibilidade de

efetivação do exercício do direito de greve dos servidores pelo STF. Assim,

independente da classificação dada pelo Ministro ao art. 37, VII, CF, seria

possível tornar esse direito efetivo.

4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada

para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no

posicionamento do Tribunal?

Esta questão busca verificar uma possível alteração no entendimento

do Ministro e, também, da Corte e se o posicionamento do Tribunal sobre o

tema já está pacífico.

5. O Ministro faz menção expressa ao modelo de José Afonso

da Silva?

A partir desse item será mais fácil analisar se o Ministro utilizou o

modelo de José Afonso ou se apenas utilizou os termos desse modelo

(eficácia plena, contida e limitada) sem, no entanto, aplicá-lo.

13

6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente?

Este item visa determinar quais efeitos o Ministro conferiu à norma,

se, atualmente, o exercício concreto do direito de greve é possível ou não e

verificar como o Ministro chegou a tal conclusão.

14

Análise Qualitativa dos acórdãos

• Mandado de Injunção nº 20/DF

O mandado de injunção nº 20/DF é um precedente extremamente

relevante no que se refere ao direito de greve dos servidores públicos. Ele

foi impetrado em 1994 pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil,

com o objetivo de que fosse reconhecida a inércia legiferante do Congresso

Nacional, que fosse concedido o writ injuncional para que tornasse viável o

exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis19, pois passado

seis anos da existência da Constituição, a lei complementar20 ainda não

havida sido editada. Nessa decisão, o STF deferiu o mandado, dando ciência

ao Congresso Nacional de sua mora, porém, não supriu a lacuna legislativa.

Após algumas considerações doutrinárias e da apresentação de

alguns precedentes jurisprudenciais, o Ministro Celso de Mello, relator,

conheceu do pedido. Na análise de mérito, ele afirmou que a Carta de 1988

trouxe avanços ao assegurar o direito de greve aos servidores públicos,

assim como aos trabalhadores. De acordo com o Ministro, o direito de greve

dos trabalhadores já se achava regulado pela Lei nº 7.783/89, que, no

entanto, era inaplicável aos servidores. O Ministro reiterou o caráter

limitado da greve face a outros princípios:

“A importância do direito de greve, contudo, não pode

prescindir da necessária observância dos princípios da

supremacia do interesse público e da continuidade dos serviços

desenvolvidos pela administração estatal, especialmente

daquelas atividades que, qualificadas pela nota da

essencialidade, não podem sofrer, em hipótese alguma,

qualquer tipo de interrupção.”21

19 MI 20/DF Relatório M. Celso de Mello p. 3 20 Anterior à E.C. nº 19/98 21 MI 20/DF Voto M. Celso de Mello p. 9

15

Após uma apresentação de modelos comparados sobre o tema, o

Ministro afirmou ser necessária uma análise do conteúdo e da aplicabilidade

- imediata ou não - do art. 37, VII, CF. Nessa análise, o Ministro citou José

Afonso da Silva. O M. Celso de Mello afirmou que essa norma é de eficácia

meramente limitada, devido à redação do dispositivo, sendo imprescindível

a edição da referida lei complementar22.

“Trata-se de regra provida de eficácia meramente limitada,

cuja aplicabilidade depende, em conseqüência, da edição de

ato legislativo que atue como requisito indispensável ao

pleno desenvolvimento da normatividade do preceito

constitucional em questão.”23

O M. Celso de Mello defendeu a tese de mora do Legislativo, pois,

ainda que não houvesse um prazo específico para a edição da lei, a

Constituição havia sido promulgada seis anos antes. Porém, afastou a

possibilidade de aplicação da Lei nº 7.783/89, bem como a criação de uma

norma regulamentadora pelo Supremo. Ao tratar do art. 37, VII da

Constituição, o Ministro afirmou ser norma de eficácia limitada24, que,

portanto, dependeria da existência de norma complementar25 para que o

exercício do direito de greve dos servidores se tornasse possível. O Ministro

entendeu que não é possível considerar este dispositivo constitucional como

de eficácia contida, devido à sua redação: “o direito de greve será exercido

nos termos e nos limites definidos em lei específica”26.

“A regra consubstanciada no art. 37, VII, da Constituição, por

assumir a configuração de cláusula constitucional de eficácia

limitada, reclama, em caráter necessário, atos de mediação

22 Antes da E.C. 19/98 23 MI nº 20/DF. Voto M. Celso de Mello p. 15 (grifos nossos) 24 Ele sustentou seu entendimento em diversas citações doutrinárias, tais como José Afonso da Silva e Maria Helena Diniz e utilizou os mesmos termos presentes no modelo de José Afonso. 25 idem 26 idem

16

legislativa que lhe complementem o próprio conteúdo

normativo” 27

Deste modo, o M. Celso de Mello considerou qualquer greve de

servidor público como ilegítima enquanto não houvesse a edição da

legislação infraconstitucional, porém, deferiu o mandado de injunção,

reconhecendo a mora do Congresso Nacional referente à edição de lei,

como imposto pelo art. 37, VII, da Constituição Federal.

“O Congresso Nacional desempenha, nesse contexto, a

relevantíssima função de sujeito concretizante da vontade

formalmente proclamada no texto da Constituição.

Sem que ocorra a interpositio legislatoris, a norma

constitucional de eficácia limitada não produzirá, em plenitude,

as conseqüências jurídicas que lhe são pertinentes.

Ausente a lei complementar que constitui o requisito de

incidência e de operatividade da norma positivada no art. 37,

VII, do Texto Constitucional, não se revela possível e nem

legítimo o exercício do direito subjetivo nela contemplado, o

que autoriza o uso da via injuncional”. 28

“É irrecusável, pois, que, sem a edição de lei complementar a

que se refere o art. 37, VII, da Carta Política, revela-se de

todo inviável, para não dizer ilegítimo, o exercício do

direito de greve pelos servidores públicos civis. O ato estatal

em questão - não obstante a existência de proposições

legislativas ainda em curso no Congresso Nacional (fls 65/77 e

79/91) não foi editado, o que configura o estado de mora em

que evidentemente incidiu, já passado quase seis anos da

promulgação da Constituição, o Poder Legislativo da

União.”29

27 MI nº 20/DF. Voto M. Celso de Mello p. 18 (grifos do autor) 28 MI nº 20/DF. Voto M. Celso de Mello p. 19 29 MI nº 20/DF. Voto M. Celso de Mello p. 24

17

O Ministro Rezek acompanhou por inteiro o voto do relator e declarou

a mora do Congresso, dentro dos limites do pedido. Entretanto, questionou

a situação do direito de greve dos servidores, se o exercício deste é

possível ou não sem a legislação infraconstitucional. Apesar de seguir o

entendimento do relator, de que não é possível o exercício do direito de

greve pelos servidores públicos, o Ministro Rezek afirmou que também é

possível ler o art. 37, VII, CF como praticável, ainda que sem a legislação

complementar, assim como o é pelos trabalhadores.30

“Tanto mais grave é o estado de coisas que o voto do relator

denunciou que não me parece desbordante do domínio do

razoável, em matéria de hermenêutica, optar-se pela segunda

leitura possível do inciso VII. Ali se pode ler que o direito de

greve no serviço público será exercido nos termos e limites

definidos em lei complementar, e que portanto, enquanto não

se edita essa lei complementar, não há direito de greve no

serviço público. Mas pode ler-se também, dentro do estrito

domínio da razoabilidade, que o direito de greve dos

funcionários será exercido nos termos e limites definidos em

lei complementar, e que portanto, enquanto a lei

complementar não define esses termos nem fixa esses limites,

a greve no serviço público é praticável tal como ela o é pelo

comum dos trabalhadores.”31

Em seu voto, o M. Marco Aurélio divergiu do relator, pois afirmou que

o art. 37, VII, CF produz efeitos de imediato e a utilização das expressões

“nos termos e nos limites da lei” seria apenas uma possibilidade para que o

legislador imponha limites ao exercício desse direito, porém, sem esvaziá-

lo.

“Não creio que, na espécie, a Constituição contemple a outorga

de um direito, deixando-o em suspenso, na dependência da

vontade política do legislador comum, como se os fatos que o

30 MI 20/DF voto M. Francisco Rezek, p. 33 31 MI 20/DF voto M. Francisco Rezek, p. 33

18

revelam pudessem, em passe de mágica, ser olvidados. A

greve prescinde, para ocorrência, das noções de conveniência

e oportunidade, enquanto jungida à atividade legiferante”.32

De acordo com o Ministro, essa norma possui mesmo alcance que a

referente aos trabalhadores rurais e urbanos, pois de outra forma haveria

um desrespeito ao princípio da isonomia. Assim, preliminarmente, o

Ministro concluiu pela carência da impetração, pois o direito em questão

não depende de lei que o regulamente. No mérito, o Ministro Marco Aurélio

defendeu uma diferenciação entre o mandado de injunção e a ação direta

de inconstitucionalidade por omissão. Com base no art. 5º, LXXI, CF33 o M.

Marco Aurélio afirmou que o mandado de injunção não deve resultar em

uma sentença simplesmente declaratória da omissão do legislador, mas sim

em uma mandamental, como o nome do instituto indica, que permitiria aos

interessados, impetrantes, os parâmetros indispensáveis ao exercício do

direito.

“A razão de ser do mandado de injunção, em um corpo

constitucional que contemple a ação direta de

inconstitucionalidade por omissão, está, repito, em viabilizar o

exercício do direito reconhecido constitucionalmente e afastar

as conseqüências desastrosas, inclusive à segurança na vida

gregária, da omissão do legislador.”34

Assim, o Ministro Marco Aurélio não apenas declarou a mora do

Legislativo, como também determinou as condições necessárias ao

exercício do direito de greve pelos servidores através da aplicação da Lei nº

7.783/89, consideradas as adaptações necessárias. Apesar de reconhecer

que o STF não possui poder normativo, o Ministro justificou essa aplicação

através do art. 5º, LXXI, da Constituição, pois julgando o mandado de

injunção o Ministro acreditou ser necessário chegar à fixação das condições

32 MI 20/DF voto M. Marco Aurélio p. 36 33 art. 5º LXXI, CF - “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” 34 MI 20/DF voto M. Marco Aurélio. p. 38

19

indispensáveis ao exercício do direito de greve. Em seu voto, o M. Marco

Aurélio fez uma citação de José Afonso da Silva e utilizou os termos de seu

modelo.

O Ministro Carlos Velloso teve um voto seu citado pelo Ministro

relator (ADIN 339), no qual afirmava que o art. 37, VII, CF por sua redação

(“nos termos da lei complementar”), era de eficácia limitada35 e manteve

esse entendimento no voto do MI nº20. Para o M. Carlos Velloso, essa

norma não possui aplicabilidade imediata, enquanto o art. 9º da

Constituição, que faz referência ao direito de greve dos trabalhadores, é

auto-aplicável. Assim, sem legislação infraconstitucional não se poderia

falar em direito de greve do servidor público. O Ministro questionou a

situação do direito de greve dos servidores públicos, por se mostrar um

direito em tese apenas pela ausência da legislação competente. Deste

modo, o M. Carlos Velloso deferiu o pedido de declaração da omissão e

reiterou sua convicção de que se deve dar a maior eficácia possível ao

mandado de injunção. Para tanto, elaborou a norma para o caso concreto,

que, a Lei nº 7.783/89, como defendido pelo Ministro Marco Aurélio, ainda

que na lei esteja expresso que ela não se aplicará aos servidores públicos.

É importante ressaltar o desenvolvimento argumentativo desenvolvido pelo

Ministro em seu voto precedente apresentado (ADIN 339), no qual explica

porque refuta a tese de norma de eficácia contida e entende o art. 37, VII,

CF como de eficácia limitada.

“Se o incido VII do art. 37 da Constituição dispusesse que o

direito de greve será exercido nos limites definidos em lei

complementar, teríamos uma norma de eficácia contida. Vale

dizer, a norma concessiva do direito de greve seria eficaz, teria

aplicabilidade imediata, mas a norma infraconstitucional, a lei

complementar, poderia limitar o direito de greve. Todavia, do

modo como a norma constitucional é veiculada no inc. VII do

35 Ele sustentou seu entendimento em diversas citações doutrinárias, tais como José Afonso da Silva e Maria Helena Diniz e utilizou os mesmos termos presentes no modelo de José Afonso.

20

art. 37, ela é de eficácia limitada, dado que a greve será

exercida nos termos da lei complementar”36

O Ministro Sepúlveda Pertence não conheceu do mandado de

injunção37. Apesar disso, ele apresentou tese divergente, em que defende

que o art. 37, VII, CF é de eficácia contida, pois “nos termos e limites da

lei” significa apenas que o direito poderá ser limitado, regulado, e não que

ele fica suspenso, à espera da lei. Assim, declarada a existência do direito

de greve, este pode ser exercido, pois, em tese, cuida-se de direito que

independe de regulamentação inferior.

O M. Paulo Brossard destacou os diferentes termos utilizados pela

Constituição ao tratar do tema. O art. 9º, CF, referente à greve dos

trabalhadores, utiliza “a lei definirá”, enquanto o art. 37, VII, CF, traz a

expressão “nos termos e limites definidos em lei”. De acordo com ele, essa

distinção não é acidental, é necessário que os serviços públicos e, portanto,

a Administração Pública, sejam preservados, de modo a não serem

interrompidos indiscriminada e incondicionalmente, pois são essenciais à

sociedade. Assim, esses serviços seguem o princípio da continuidade e

devem ser alvo de greve apenas nos termos e limites da lei, para que sejam

protegidos. Por fim, o Ministro seguiu inteiramente o voto do relator,

lamentado a mora prolongada do legislativo, mas afirmou que apenas

poderia declarar a mora, pois nada parecia autorizar que eles se colocassem

no lugar do Poder Legislativo para suprir a lacuna.

O M. Sydney Sanches afirmou que o direito de greve é assegurado

pela Constituição, porém não incondicionadamente, devido à redação do

inciso VII do art. 37. Assim, o Ministro entendeu que não é possível

reconhecer desde logo esse direito, por não haver regulamentação que

36 MI 20/DF voto M. Carlos Velloso. p. 45 37 “Elementar que o mandado de injunção pressupõe necessidade de edição legislativa reclamada, sob a perspectiva do titular do direito Constitucional obstado pela mesma omissão. Assim, por exemplo, quando se reclamou a lei a disciplinar o registro das entidades sindicais no regime de liberdade de criação da Constituição, não conhecemos da injunção, por entendermos que era possível extrair da velha Consolidação das Leis do trabalho, não obstante os princípios básicos se tivessem alterados, a competência subsistente do Ministério do Trabalho para esse registro, enquanto a lei não viesse a dispor diversamente (MI 144 3.8.92, Pertence)” MI 20/DF voto M. Sepúlveda Pertence, p. 47

21

estabeleça seus termos e limites e afastou a incidência da Lei nº 7.783/89,

pois esta contém proibição expressa à sua aplicação aos servidores

públicos. Pela mora de mais de cinco anos do Congresso, o Ministro

conheceu do mandado de injunção e o deferiu, de acordo com o art. 5º

LXXI, CF, porém, não estabeleceu prazo.

“Defiro-o, para declarar que o Congresso Nacional se encontra

em mora de legislar e para instá-lo a que o faça. Só não posso

fixar prazo para isso, pois a Constituição não confere tal poder

ao Supremo Tribunal Federal, nem estabelece sanções para o

descumprimento da determinação.”38

O M. Néri da Silveira entendeu que a Constituição diferencia os

trabalhadores dos servidores públicos no que se refere ao direito de greve,

pela espécie normativa requisitada39 e pela aplicabilidade dos dispositivos

constitucionais. O Ministro afirmou que esse fato decorre da essencialidade

dos serviços públicos que não podem ser interrompidos

incondicionadamente. Ele afirmou que o mandado de injunção, que tem

caráter declaratório, de acordo com entendimento fixado no Mandado de

Injunção (Questão de Ordem) nº 107, deve possuir o máximo de eficácia.

Assim, o Ministro considerou estabelecer um prazo para que o Legislativo

editasse a lei em questão. Porém, afastou essa possibilidade por suas

conseqüência, pois se o prazo não fosse cumprido, eventualmente, o

Tribunal teria que editar disciplina para o caso concreto, o que seria inviável

para o Judiciário pela complexidade do tema. Além disso, o Ministro afastou

a incidência da Lei nº 7.783/89 por ser ordinária e por sua disposição de

não aplicação aos servidores. Deste modo, ele apenas deferiu o mandado

de injunção e declarou a mora do Congresso Nacional, sem fixar qualquer

prazo.

Por fim, o Ministro Moreira Alves acompanhou o voto do relator40.

Deste modo, o mandado foi deferido, nos termos do voto do relator, e foi

38 MI 20/DF voto M. Sydney Sanches. p. 52 39 Anterior à E.C. nº 19/98 40 O Ministro relator utilizou os termos do modelo de José Afonso, porém, não fez nenhuma menção explícita a ele.

22

reconhecida a mora do Congresso Nacional com relação ao art. 37, VII da

Constituição.

23

• Mandado de Injunção MI 438

O mandado de injunção nº 438 (1994) foi impetrado pelo Sindicato

dos Trabalhadores em Educação de Goiás, que alegava a omissão do

Presidente da República e do Congresso Nacional em relação ao art. 37, VII,

da Constituição, por não ter enviado nenhum projeto de sua iniciativa e por

não ter editado lei complementar41, respectivamente. O Sindicato alegou

que essa omissão, que inviabilizava o exercício do direito de greve dos

servidores, trouxe diversos prejuízos a ele e aos seus associados, que se

encontravam em estado de miserabilidade e não podiam utilizar um direito

constitucional para melhorar suas condições42. Além da declaração de

omissão, o Sindicato requeria a declaração de nulidade de sentença de 1ª

instância que considerava ser ilegal a greve deflagrada por ele.

O Presidente da República alegou que o assunto é extremamente

complexo e que há diversos estudos para verificar “as atividades essenciais

do serviço público, os limites de uma eventual paralisação e a conciliação do

direito de greve do servidor público civil com os princípios da continuidade e

regularidade que regem a atividade administrativa”43. Por fim, o Presidente

argumentou que se o sindicato entendia que o art. 37, VII, da Constituição

não precisava de regulamentação para produzir efeitos, então, o mandado

de injunção não era o meio adequado para o caso. O Presidente do

Congresso Nacional, por sua vez, alegou que o Poder Legislativo possuía

diversos projetos de lei em andamento para regulamentar o direito de greve

dos servidores públicos. A Procuradoria-Geral da República deu parecer em

sentido de não ter prosseguimento o mandado de injunção.

41 Anterior à E.C.nº 19/98 42. “O insucesso das negociações que procurou levar a efeito, junto às autoridades locais com vistas a solucionar as dificuldades salariais por que passam seus associados; que, apesar do esforços envidado, foi obrigada a categoria que representa a implementar movimento grevista, após dar amplo conhecimento às autoridades locais e à população; que, apesar de a greve ser assegurada nas Constituições Federal e Estadual, seu exercício foi considerado ilegal por decisão da Juíza da 1ª Vara da Fazendo Pública Estadual da Comarca de Goiânia- GO, ao conceder medida liminar em ação cautelar inominada, por falta de norma regulamentadora a respeito; que o Superior Tribunal de Justiça, julgando mandado de segurança, reconheceu ter o servidor público, em face da inércia das autoridades no que concerne a edição de lei complementar (...)” MI 438/GO. Relatório M. Néri da Silveira p. 192 43 MI 438/GO. Relatório M. Néri da Silveira p. 192

24

O Ministro Néri da Silveira, relator, em seu voto declarou que

passados seis anos da promulgação da Constituição Federal era inegável a

mora do Congresso Nacional em relação ao direito de greve dos servidores

públicos. Porém, o Ministro entendeu que não era cabível a declaração de

invalidade da decisão judicial de ilegalidade de greve dos servidores, por

não ser o mandado de injunção o meio adequado para isso, mas sim o

mandado de segurança, assim como não seria possível declarar a

legitimidade de uma greve através do mandado de segurança. Deste modo,

o Ministro deferiu em parte o mandado de injunção, reconhecendo a mora

do Legislativo.

O Ministro Marco Aurélio acompanhou o relator na impossibilidade de

declaração de invalidade de sentença de 1ª instância por meio de mandado

de segurança. Porém, assim como no MI nº 20, votou pela fixação de

condições para o exercício do direito de greve, tendo, inclusive, apresentado

na íntegra seu voto precedente (MI 20/DF).44

O M. Carlos Velloso conheceu apenas em parte do pedido, no que se

refere ao pedido de declaração de mora do Legislativo. Ao analisar a

redação do art. 37, VII, da Constituição Federal, o Ministro também trouxe

como precedente seu voto no MI 20/DF, no qual citou o precedente da ADI

339. Assim, ele manteve seu entendimento dos votos que proferiu nesses

casos, considerou esse dispositivo como de eficácia limitada, deferiu o

pedido de declaração de mora do Congresso Nacional e, na tentativa de

maximizar os efeitos do mandado de injunção, determinou a aplicação da

Lei nº 7.783/89, feitas as adaptações necessárias.45

O Ministro Sepúlveda Pertence também citou seu voto do MI nº 20,

no qual, seguindo a classificação de José Afonso da Silva46, considerou o

44 O voto do Ministro foi baseado na apresentação de seu voto no precedente do MI nº 20, no qual ele fez uma citação de José Afonso da Silva e utilizou os termos de seu modelo, como dito. 45 O M. Carlos Velloso também apresentou seu voto do MI nº 20 como precedente, no qual há diversas citações doutrinárias, tais como José Afonso da Silva e Maria Helena Diniz e utilizou os mesmos termos presentes no modelo de José Afonso. 46 “Senhor Presidente, no Mandando de Injunção nº 20, julgado em 19 de maio último, votei vencido, não conhecendo do pedido, por entender que a norma do art. 37, inciso VII, é, na terminologia divulgada pela conhecida monografia de José Afonso da Silva, a chamada norma de eficácia contida, limitável pelo legislador, mas, enquanto não editada a lei, de eficácia imediata.” MI 438. Voto M. Sepúlveda Pertence p. 210

25

art. 37, VII, CF como de eficácia contida. Assim, para o Ministro o mandado

de injunção não era o meio processual adequado, pois o dispositivo

constitucional já produzia efeitos de imediato, ele poderia apenas ser

limitado futuramente pela legislação. O Ministro também afirmou que é

impossível conhecer do mandado de injunção e “depois adotar norma de lei

vigente, porque essa norma se aplicaria, ainda que por analogia, e obstaria

o conhecimento do pedido de injunção”47 A partir dessa exposição, o

Ministro, preliminarmente, não conheceu do pedido, mas como este foi

conhecido, deferiu o pedido nos termos do relator.

Por fim, o Ministro Octavio Gallotti votou nos termos do voto do

relator, conhecendo em parte do pedido, sem fazer maiores considerações.

Assim, o Tribunal conheceu, em parte, do mandado de injunção, por

maioria dos votos e, na parte em que conheceu, o STF reconheceu a mora e

determinou que ela fosse comunicada ao Congresso Nacional.

47 MI 438. Voto M. Sepúlveda Pertence p. 210

26

• Recurso Extraordinário nº 185.944-0-ES

O RE 185.944-0-ES (1998) 48 foi impetrado pelo Estado do Espírito

Santo, o qual alegava a impossibilidade da Administração Pública realizar

qualquer medida que visasse o fim da paralisação deflagrada pela Polícia

Civil, que não possuía prazo para seu término. Além disso, o impetrante

alegava a não aplicabilidade imediata do art. 37, VII, CF, ou seja, a eficácia

limitada49 deste, e sustentava que a decisão proferida pelo Tribunal de

Justiça implicava em invasão de competência do Legislativo, a quem caberia

regulamentar tal dispositivo. O impetrante defendia que:

“O direito de greve não se confunde com a obrigação de

remunerar os serviços prestados, até porque, no âmbito

privado, a greve acarreta a suspensão do contrato de trabalho,

e essa a inexigibilidade do pagamento dos salários.”50

Em seu voto o Ministro Marco Aurélio, relator, esclareceu que a Corte

Original (TJ- ES) seguiu o entendimento do STF, que o art. 37, VII, CF, é de

eficácia limitada51. No caso concreto referente a esse RE, a própria

Administração Pública autorizou a continuidade do movimento e o não

comparecimento dos grevistas e, assim, reconheceu o direito ao exercício

da greve deflagrada, pois os servidores mantiveram as atividades policiais

essenciais. Entretanto, tal fato não se caracterizou em momento algum,

nem foi declarado pela Corte de origem como preenchimento da lacuna

criada pela inexistência da lei complementar.

Apesar de considerar que estavam atendidos os pressupostos gerais

da recorribilidade, o Ministro não conheceu do RE. Ele alegou a ocorrência

de uma situação peculiar que possibilitou o exercício da greve pelos

servidores públicos, ainda que ao tempo do movimento (situação que

permanece hoje) não houvesse legislação infraconstitucional que

48 O RE 185.944-0- ES foi ajuizado em 1998, mas antes da edição da EC nº19 Mi 4382/GO. 49 O ministro utilizou os mesmos termos presentes no modelo de José Afonso, porém não fez menção expressa a este. 50 RE 185.944-0- ES relatório M. Néri da Silveira p. 792 51 Entendimento fixado no MI nº 20

27

possibilitasse o exercício do direito em questão. Entretanto, o Ministro

Marco Aurélio defendeu que a decisão do TJ se baseou na legitimação da

greve através da autorização da Administração Pública para continuidade da

mesma. Assim, essa paralisação específica se tornou possível pelo

reconhecimento expresso da Administração Pública do direito à greve então

deflagrada. Deste modo, não foi desconsiderado o entendimento referente à

eficácia do inciso VII do art. 37, CF fixado no MI 20/DF, apenas entendeu-se

que tal fato foi superado, no caso concreto, pela autorização expressa da

Administração Pública. A norma do art. 37, VII, CF continuou a ser

considerada de eficácia limitada e, portanto, sem aplicação imediata, mas,

por uma situação específica, pode ser aplicada.

“Embora atendidos os pressupostos gerais de recorribilidade,

este extraordinário não está a merecer conhecimento. A Corte

de origem defrontou-se com situação peculiar. Admitiu que o

direito de greve, tal como previsto no inciso VII do artigo 37

da Constituição Federal, está submetido, pela legitimidade do

exercício, a termos e limites a serem fixados em lei

complementar ainda não editada. Em passo seguinte, também

excluiu a possibilidade de ver-se, em documento subscrito pelo

Estado, o preenchimento da lacuna. Mesmo assim, teve como

viável o mandado de segurança interposto. Para tanto, fez

assentar, no acórdão, de folha 85 à 88, que a própria

Administração Pública autorizou, expressamente, os

impetrantes a não comparecerem ao serviço enquanto

durasse o movimento, satisfeita com atendimento que

viabilizou a seqüência da atividade policial e, portanto, acabou

por afastar prejuízo à população. (...) Em momento algum a

Corte de origem adotou entendimento contrário ao

preceito do inciso VII do artigo 37 da Carta da

República, tido, por esta Corte, no julgamento do Mandado

de Injunção 20-4/DF, como de eficácia limitada, a depender

de lei complementar reguladora.”52

52 RE 185.944-0- ES voto do Ministro Marco Aurélio, relator, p. 794 (grifos nossos).

28

• Ação Direta de Inconstitucionalidade 1696/SE

A ADI 1696/SE, julgada em 2002, foi ajuizada pela Confederação

Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis, impugnando o Decreto nº

16.662/97 do Governador do Estado de Sergipe, que determinava

providências para o caso de paralisação de servidores públicos, a título de

greve53. O decreto impunha medidas a serem tomadas em caso de

paralisação de servidores, como a instauração de processo administrativo e

desconto proporcional na folha de pagamento. De acordo com a

Confederação, o ato normativo estadual deveria ser declarado

inconstitucional, pois invadia a competência do Poder Legislativo, além de

não seguir a forma adequada para a regulamentação desse direito, que

deveria ser uma lei.

O M. Sepúlveda Pertence, relator, apresentou na íntegra parecer do

Procurador-Geral da República, Geraldo Brindeiro, sobre o caso.

Inicialmente, ele refutou a perda de objeto da ADIN pela alteração (no

curso do processo) do art. 37, VII, CF54, pois entendeu que não houve

“modificação substancial” da norma e citou como precedente de tal

entendimento a ADI 1662. O parecer também trazia a decisão em sede

liminar da própria ADI 1696, que indeferiu o pedido, pois o decreto não

visava regulamentar o direito de greve dos servidores públicos. Assim, não

feria a competência da lei específica prevista no art. 37, VII, CF, porque o

decreto apenas disciplinava as conseqüências exclusivamente

administrativas de um ato (a greve) que, de acordo com a decisão liminar,

carecia de fundamento legal, tendo em vista a jurisprudência do Tribunal,

construída a partir do MI nº 20. O parecer ainda trazia como precedente a

ADIN 1306-MC, referente a decreto expedido pelo Governador da Bahia de

conteúdo normativo idêntico ao do decreto expedido pelo Governador de

Sergipe, nos termos do próprio parecer. Por fim, o Procurador-Geral opinou

pela improcedência da ação.

53 ADI 1696/SE p. 143 54 E.C. nº 19/98 que alterou a espécie normativa requerida para o caso.

29

Em seu voto, o M. Sepúlveda Pertence seguiu o entendimento do

parecer de não prejudicar a ação devido à alteração constitucional. O

Ministro também apresentou como precedente a ADIN 1306-MC na qual

negou o pedido liminar. Adotando esse precedente, e apresentando,

também, seu voto do MI nº2055 que afirmava ser idêntico ao do caso em

questão, e afirmando ter fortalecido sua convicção com o parecer

apresentado, julgou improcedente a ação, que foi unanimemente indeferida

pelo Tribunal, nos termos do voto do relator56.

55 No trecho apresentado pelo M. havia referência a José Afonso da Silva e ao seu modelo de eficácia e aplicabilidade de normas 56 “Ementa: I. Greve de servidor público: não ofende a competência privativa da União para disciplinar-lhe, por lei complementar, os termos e limites - e que o STF reputa indispensável à licitude do exercício do direito (MI 20 e MI 438; ressalva do relator) - o decreto do governador que- a partir da paralisação, à falta da lei complementar federal - discipline suas conseqüências administrativas, disciplinares ou não (precedente: ADIn 1306, 30.6.95) II . ADIn: legitimação ativa: COBRAPOL- Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis

30

• A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 341/PR

A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 341/PR foi ajuizada pelo

Governador do Estado do Pará e impugnou a Lei Estadual nº9293/9057, com

pedido de liminar. O Governador alegou que no momento não havia lei

complementar58 que regulasse o exercício de greve e, portanto, essa lei

seria ““um bill of indemnity genérico, amplo, em branco” a um movimento

de paralisação ilegal de servidores.”59 Assim, além de duas alegações de

inconstitucionalidade60, o impetrante sustentava a ilegalidade do movimento

grevista.

O M. Célio Borja, relator, apresentou decisão concessiva da medida

liminar, proferida pelo Presidente Néri da Silveira, no período de férias.

Nesta o Ministro entendeu que havia periculum in mora “de virem a

consumar-se seus [lei paranaense] efeitos, com difícil reparação, quer

quanto a pagamentos imediatos, ut parágrafo único do art. 1º, quer por

readmissões previstas na mesma Lei, tornando-se insubsistente, desde

logo, os efeitos do exercício do poder disciplinar da Administração Estadual,

quanto aos servidores do âmbito do Poder Executivo.”61

O M. Célio Borja se limitou a afirmar que havia na espécie os

requisitos periculum in mora e fumus bomuns iuris necessários para a

concessão do pedido de liminar, como apresentado no voto do M. Néri da

Silveira, e referendou a concessão de medida cautelar.

57 A Lei Estadual nº 9293/90, publicada em 20 de junho estabelecia em seu art. 1º que de 1º de janeiro até a data de sua publicação “todos os atos, processos ou iniciativas que tenham gerado qualquer tipo de punição aos integrantes do Magistério e demais Servidores Públicos do Estado do Paraná, em virtude da interrupção das atividades profissionais, através da decisão de seus trabalhadores, garantida a readmissão, se for o caso”. O parágrafo único estabelecia que o Poder Executivo deveria providenciar, mediante folha suplementar, os devidos ressarcimentos no prazo máximo de dez dias, a partir da publicação da lei, prevendo o art. 2º que a autoridade que deixar de cumprir o disposto incorreria em crime de responsabilidade. 58 Antes da E.C. nº 19/98 59 ADIN nº 341/PR relatório M. Célio Borja 60 Criação de crime em lei estadual, ofensa ao art. 85, p. único, CF e invasão da iniciativa do Executivo, desrespeito ao art. 61, § 1º, II, “c”, CF. 61 ADI 341-MC. pp. 79

31

• Questão de Ordem em Recurso Extraordinário nº 4134

Nesta Questão de Ordem em Recurso Extraordinário, a M. Ellen

Gracie levou a Plenário o recurso extraordinário impetrado pelo Instituto

Nacional do Seguro Social, que visava a suspensão de processo, devido à

greve deflagrada pelos procuradores federais lotados na Procuradoria

Federal Especializada (INSS) e que inviabilizava o atendimento dos prazos

processuais. O direito de greve dos servidores públicos não era diretamente

a matéria em pauta, porém alguns Ministros debateram o assunto em seus

votos.

O M. Gilmar Mendes afirmou que a situação talvez recomendasse

uma revisão da Jurisprudência do Tribunal, com relação à eventual

aplicação da Lei nº 7.783/89, Lei de Greve dos trabalhadores, aos

servidores públicos. O Ministro entendeu que era uma situação conflitante,

pois os servidores estavam impedidos de fazer greve, por falta de

regulamentação, mas ao mesmo tempo entraram em greve sem nenhuma

reserva de trabalho, sem que houvesse quaisquer cuidados com a mantença

mínima do funcionamento do serviço público, que é, em seu entendimento,

obviamente essencial. Assim, o Ministro entendeu que essa greve foi

exercida em caráter absoluto, sem qualquer restrição e que, havendo tal

possibilidade, a orientação do STF deveria ser revista.

O M. Marco Aurélio reafirmou seu posicionamento que o direito de

greve dos servidores públicos independe de regulamentação e seu exercício

é possível. O M. afirmou que:

“A greve é um fato inafastável e, logicamente, a circunstância

de o preceito que a autoriza, contido na Carta de 1988, não ter

merecido, passados tantos anos da vigência dessa mesma

Carta, regulamentação pelo Legislativo não a inviabiliza e a

demonstração de que não a inviabiliza está, agora, no episódio

que apreciamos, ou seja, na paralisação que se faz presente.”62

62 RE QQ 4134 . Voto M. Marco Aurélio p. 623

32

O M. Carlos Britto defendeu que o art. 37, VII da Constituição é de

eficácia contida, não limitada e, portanto, pode ser exercido, por ser um

instrumento do princípio da eficiência administrativa. Porém, para que a

greve dos servidores não fique sem qualquer restrição, o Ministro definiu

que a Lei nº 7.783/89 deve ser aplicada aos servidores, enquanto não for

editada lei específica.

“(...) o direito de greve se insere nos quadros do princípio da

eficiência administrativa, ou seja, os servidores entram em

greve não para se desgrudarem dos quadros estatais, ao

contrário, proclamando que pretendem continuar na condição

de servidores, porém em melhores condições de trabalho para

que o principio da eficiência administrativa seja melhor servido.

Então, colocando o direito de greve como instrumento do

princípio da eficiência administrativa, eu teria de reconhecer ao

inciso VII do art. 37 da Cara Magna não uma norma de eficácia

limitada, mas uma norma de eficácia apenas restringível, ou

como diz José Afonso da Silva, contida. Enquanto não vier a

lei específica, a greve se exercita.”63

63 RE QQ 4134 . Voto M. Carlos Britto p. 626 (grifos nossos)

33

Servidores Militares

A Emenda Constitucional nº 18/98 acrescentou ao art. 142, o § 3º,

IV, CF64, que veda tanto a sindicalização quanto a greve aos militares. Esta

é uma peculiaridade dos servidores militares, pois, em relação aos civis não

há qualquer vedação constitucional, ainda que este esteja a depender de

edição de lei específica. Assim, por haver essa vedação constitucional

expressa, há poucas menções ao tema nas decisões do STF. O Ministro

Celso de Mello, no MI 20/DF, do qual era relator, afirmou em seu voto :

“Com a Promulgação do novo ordenamento constitucional,

cessou a explícita hostilidade do sistema jurídico brasileiro

que, em norma de proibição, vedava, de modo absoluto, a

greve nos serviços públicos (CF/69, art. 162; CF/67, art. 157,

§7º)

A greve foi erigida, pela Constituição Federal promulgada em

1988, como um direito expressamente reconhecido aos

servidores públicos civis. O sistema de direito constitucional

positivo conferiu, desse modo, legitimidade jurídica à greve no

seio da Administração Pública, dela apenas excluindo, por

razões de evidente interesse público, os militares das Forças

Armadas e os integrantes das Polícias Militares e dos Corpos

de Bombeiros Militares, aos quais se proibiu

terminantemente o exercício desse direito de ação

coletiva (CF, art. 42, § 5º)”65

64 Art. 142, § 3º, IV: “ao militar são proibidos a sindicalização e a greve”. O art. 42, CF, também foi alterado pela EC nº18/98, seu § 5º tinha a seguinte redação: “ao militar são proibidas a sindicalização e a greve”. 65 MI nº 20 voto M. Celso de Mello p. 7 (grifos nossos)

34

Conclusões

As decisões apresentadas nos mostram que, apesar do

posicionamento do STF ter se mantido ao longo do tempo em relação à

eficácia do art. 37, VII, da Constituição, o entendimento não é pacífico

dentro do próprio Tribunal. Há divergências na classificação desse

dispositivo constitucional dentro do modelo de José Afonso da Silva e

inclusive entre os que adotam o mesmo posicionamento há entendimentos

divergentes. Não há também um consenso em relação à possibilidade de

aplicação de uma norma ou à sua criação pelo STF para que o direito de

greve seja efetivado, mas até o momento a aplicação de uma norma pelo

STF não tem sido possível.

É importante ressaltar que nem todos os Ministros deixam claro se

utilizam ou não o modelo de José Afonso, mas a utilização dos termos

eficácia limitada e eficácia contida é recorrente. No que se refere à

utilização desse modelo, Virgílio Afonso da Silva afirma: “Poucas são as

discussões teóricas, no direito constitucional brasileiro, que gozam de uma

sintonia tão grande entre teoria e prática como a questão da aplicabilidade

e da eficácia das normas constitucionais. E poucas são as teorias que, a

despeito da existência de algumas críticas pontuais, são tão aceitas por tão

longo tempo quanto aquela desenvolvida por José Afonso da Silva em fins

da década de 196066. Especialmente sua distinção tríplice das normas

constitucionais, quanto a sua “aplicabilidade”, entre normas constitucionais

de eficácia plena, normas de eficácia contida e normas de eficácia limitada,

são até hoje aceitas pela doutrina67 e pela jurisprudência68”

66 “Cf. José Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, 6 ed., São Paulo: Malheiros, 2002 (1. ed., 1969)” - Nota do autor 67 “Talvez a melhor forma de se ter uma idéia dessa aceitação seja uma consulta aos manuais e cursos de direito constitucional. Será fácil perceber que, com raríssimas exceções, todos eles partem da classificação de José Afonso da Silva”. Nota do autor 68 “Cf., para alguns exemplos, as notas de rodapé 19, 22, 23 e 25, abaixo. Quando se fala em aceitação pela jurisprudência, quer-se fazer menção, aqui, à aceitação do modelo proposto por José Afonso da Silva. Isso não implica, claro, que as normas que José Afonso da Silva considere, por exemplo, como normas de eficácia plena assim sejam consideradas também pelo Supremo Tribunal Federal. O caso mais claro nesse sentido é o caso do art. 192, § 3º da redação original da constituição. Na ADI 4 e, depois, na Súmula 648, o STF considerou a norma expressa por esse artigo como norma de eficácia limitada (cf. nota 25, abaixo), enquanto José Afonso da Silva a classificava como norma de eficácia plena (cf. José

35

Atualmente, a tese de que o art. 37, VII, CF, é de eficácia limitada

tem sido a predominante nas decisões do Tribunal. Apenas os M. Sepúlveda

Pertence e Carlos Britto têm entendido essa norma como de eficácia

contida. Dentre os Ministros que entendem essa norma como de eficácia

limitada, somente o M. Carlos Velloso se posicionou a favor da efetivação do

direito de greve através da aplicação da lei nº 7.783/89. O M. Marco Aurélio

não especificou propriamente qual seu entendimento de acordo com a

classificação doutrinária, porém parece seguir tese semelhante. Esses

posicionamentos revelam uma resistência do Tribunal em suprir a lacuna

legislativa e determinar a norma a ser aplicada, limitando-se a declarar a

mora do Legislativo.

Assim, o direito de greve dos servidores é apenas um direito em tese,

visto que não pode ser exercido, via de regra69. A mora do Legislativo em

relação à disciplina do tema dura dezoito anos e até o momento os

servidores não conseguem exercer seu direito. A situação chegou a tal

ponto que o M. Gilmar Mendes sugeriu uma possível revisão da

jurisprudência do Tribunal com relação a esse direito, na Questão de Ordem

em Recurso Extraordinário 4134.

A tese de que esse dispositivo é de eficácia limitada e, portanto,

precisa de legislação infraconstitucional para produção de efeitos destoa da

classificação proposta por José Afonso da Silva de normas constitucionais,

adotada nas decisões analisadas. O conceito de normas de eficácia limitada

refere-se a normas que dependem da ação do legislador para plena

produção de seus efeitos. Entretanto, isso não significa que antes dessa

regulamentação elas não produzam qualquer efeito, sejam desprovidas de

qualquer eficácia70. Como apresentado anteriormente, o modelo de

aplicabilidade jurídica de José Afonso da Silva prevê a existência de duas

espécies de normas limitadas, as de princípio institutivo e as de princípio

Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 8 ed., São Paulo: Malheiros, 1992, pp 703-704).” Nota do autor 69 O direito de greve dos servidores não pode ser exercido atualmente, de acordo com o entendimento majoritário do STF. Porém, em casos muito particulares uma greve pode ser considerada lícita, como no caso do RE 185.944-0- ES 70 Virgílio Afonso da Silva, O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia das normas constitucionais. p. 284

36

programático, tendo elas características e aplicações distintas. Dentre os

votos analisados, não houve tentativas efetivas de diferenciá-las e

enquadrar o art. 37, VII, CF em uma das “sub-espécies” de normas de

eficácia limitada.

Os Ministros do STF, certamente, não estão vinculados a qualquer

modelo ou posicionamento doutrinário, a priori. Entretanto, a partir do

momento em que um Ministro decide adotar um modelo e utilizá-lo em seu

voto, ele tem o ônus de usá-lo adequadamente e apresentar como foi feita

essa utilização para não faltar com a obrigação de motivar sua decisão.

Contudo, ao analisar as decisões, podemos perceber que em alguns votos

essa classificação foi utilizada de forma incompatível com a proposta pelo

autor. Como dito, as normas de eficácia limitada não requerem

necessariamente legislação infraconstitucional, nem são destituídas de

qualquer eficácia, elas dependem da ação do legislador ou de outros órgãos

estatais71. “Em geral, no entanto, a menção a normas de eficácia limitada,

pelo Supremo Tribunal Federal, é feita como sinônimo de norma desprovida

de qualquer eficácia, nas situações em que o Tribunal se abstém, com base

na sua compreensão de separação de poderes, de tomar uma decisão que

implique o reconhecimento de alguma eficácia para a norma em jogo.”72.

Assim, o direito constitucionalmente garantido aos servidores

permaneceu inaplicável. De modo geral, ele foi aceito apenas em casos

particulares, como o apresentado no caso RE 185.944-0-ES, ainda que

esteja expresso na Constituição e que tenham se passado dezoito anos

desde sua promulgação. Alguns Ministros, como o M. Marco Aurélio,

defendem a tese de que cabe ao STF criar, definir a norma a ser aplicada ao

caso concreto, como a lei de greve dos trabalhadores em geral (Lei nº

7.783/89), pois, de outra forma, o mandado de injunção se tornaria uma

espécie subsidiária da Ação Direta de Inconstitucionalidade por omissão,

desvirtuando seu caráter, que seria de efetivar o direito. Deste modo,

71 Virgílio Afonso da Silva, O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia das normas constitucionais. p. 283 72 Virgílio Afonso da Silva, O conteúdo essencial dos direitos fundamentais e a eficácia das normas constitucionais. p. 284

37

apesar de ser uma norma de eficácia limitada73, o STF poderia torná-la

aplicável ao propor os instrumentos para efetivação do direito de greve. As

decisões de Ministros que visam efetivar o exercício desse direito, por

exemplo, do M. Carlos Velloso nos mandados de injunção nº 20 e 438, nos

quais determina a aplicação da lei nº 7.783/89 (lei de greve aplicável aos

trabalhadores em geral) aos servidores públicos, foram vencidas até o

momento, enquanto as decisões do Tribunal têm se limitado a reconhecer a

mora do Legislativo e, na prática, têm sido ineficazes. Porém, até o

momento, o entendimento de que este papel de regulamentador não cabe

ao Supremo tem prevalecido, como visto.

O art. 5º, LXXI, da Constituição Federal prevê o mandado de

injunção, que deverá ser concedido “sempre que a falta de norma

regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades

constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e

à cidadania”. Assim, ele é uma ação constitucional que visa proteger os

titulares de direitos constitucionalmente assegurados, que, no entanto, não

podem ser aplicados por ausência de regulamentação que torne efetivo o

direito do titular impetrante. Entretanto, no decorrer da análise dos

acórdãos, nos deparamos com uma situação em que um direito, no caso o

de greve dos servidores públicos civis, praticamente inexistiu devido a

ausência de lei que o regulamentasse e os mandados de injunção

analisados, todos deferidos, não colaboraram efetivamente para alterar

esse cenário.

Uma possível alteração da jurisprudência do STF talvez esteja

próxima. Há, no momento, dois mandados de injunção sobre a greve de

servidores públicos civis em julgamento no STF. Os Ministros Eros Grau74 e

Gilmar Mendes relatores dos MIs 712 e 670, respectivamente,

reconheceram a falta de norma regulamentadora do direito de greve no

serviço público e votaram pela aplicação da Lei nº 7.783/89, com as

devidas adaptações, enquanto o Congresso não edita a norma específica. 73 Entendimento fixado no MI nº 20 74 Em seu voto no MI nº 712, o M segue o entendimento do STF já foi fixado no MI nº 20, norma de eficácia limitada e muda seu entendimento, pois antes o M. entendia o art. 37, VII, como de eficácia contida

38

Os Ministros alegaram em seus votos que dessa forma a greve não poderá

mais ocorrer em caráter absoluto no serviço público, pois haverá uma lei a

ser seguida, além de buscarem efetivar o direito dos servidores.

Ao ponderar sobre a legitimidade da impetrante no MI nº 20/DF, o

Ministro Celso de Mello, relator, afirmou que “a própria finalidade do

mandado de injunção, é a de obter a regulamentação de direitos e liberdade

constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e

à cidadania, com alcance geral a todos os destinatários da norma

constitucional”75. Entretanto, ao apenas cientificar o Legislativo de sua

mora, sem que se estabeleça qualquer prazo ou que a lacuna existente seja

suprida, o mandado de injunção não cumpre o seu objetivo, explicitado

pelos próprios Ministros, ou seja, de assegurar, obter a regulamentação

necessária à efetivação de garantias constitucionais.

Deste modo, podemos concluir que as hipóteses apresentadas no

início deste artigo se confirmaram em parte. O STF confere ao art. 37, VII,

da Constituição eficácia limitada, utilizando terminologia semelhante à de

José Afonso. Entretanto, não é possível afirmar que o modelo doutrinário do

referido autor é seguido pelo Tribunal, pois, em alguns votos, os Ministros

utilizam o termo “eficácia limitada” de forma diferente da utilizada por José

Afonso. Com base em seu entendimento de eficácia limitada, o STF nega a

possibilidade de exercício do direito de greve dos servidores sem que haja

regulamentação infraconstitucional. Porém, mesmo com o reconhecimento

de mora do Poder Legislativo em relação a esse direito, o Supremo Tribunal

Federal se nega a suprir a lacuna legislativa referente a esse direito, que

permanece como um direito em tese.

75 MI nº 20 Voto M. Celso de Mello, p. 6

39

Bibliografia

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e culturais: instrumentos e aliados.", in Revista Internacional de Direitos

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CARRION, Valentin. Comentários à Consolidação das leis do trabalho. São

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DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de Direito do Trabalho. São Paulo: LTr,

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FRENCH, John D. Afogados em Leis – A CLT e a cultura política dos

trabalhadores brasileiros. São Paulo: Ed. Fundação Perseu Abramo, 2001

NASCIMENTO, Amauri Mascaro Nascimento Curso de Direito do Trabalho,

São Paulo: LTr, 2006

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo:

Malheiros, 2006

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. São

Paulo: Ed. Malheiros, 2003

Silva, Virgílio Afonso da, “O Conteúdo Essencial dos Direitos Fundamentais e

a Eficácia das Normas Constitucionais”, Tese apresentada para o concurso

de provas e títulos para provimento do cargo de Professor Titular, junto ao

Departamento de Direito do Estado – área de direito constitucional – na

Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo: 2005.

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ANEXO – MODELO DE ANÁLISE JURISPRUDENCIAL

MI nº 20

VOTO DO MINISTRO CELSO DE MELLO (relator)

1. O ministro conheceu da ação? Sim, o direito foi reconhecido, porém, não é exercitável sem regulamentação 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Limitada 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não levantou a questão 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, ADI 339, em que o art. 37, VII, CF, foi considerado de eficácia limitada. Manutenção de entendimento. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim, citação pp. 17 e 22 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente, porém apenas cientificou o Legislativo

VOTO DO MINISTRO REZEK

1. O ministro conheceu da ação? Sim, votou com o relator

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não explicita (acompanhou o relator) 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não levantou a questão

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4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Acompanhou o voto do relator

VOTO DO MINISTRO MARCO AURÉLIO

1. O ministro conheceu da ação? Não, direito constitucional que pode ser exercido como o dos trabalhadores, pelo princípio isonômico. O direito não depende da lei a que se refere o art. 37, VII, CF, pois a lei teria a função de impor limites futuramente 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? É possível aplicar a norma 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente, aplicou a Lei nº 7.783/89 para efetivar o direito, pois entende que o MI deve garantir o direito que está inviabilizado.

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VOTO DO MINISTRO CARLOS VELLOSO

1. O ministro conheceu da ação? Sim

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Limitada 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Sim, é possível o STF determinar/criar a norma a ser aplicada 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, ADI 339, MI 396, MI 219, MI 384, MI 429, MI 95, MI 124 e MI 278. Manutenção de entendimento. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim. 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente. Aplicou a Lei nº 7.783/89. “Assim, Senhor Presidente, passo a fazer aquilo que a Constituição determina que eu faça, como juiz elaborar a norma para o caso concreto, a norma que viabilizará, na forma do disposto no art. 5º LXXI, da Lei Maior, o exercício do direito de greve do servidor público.” (voto M. Carlos Velloso, p. 46)

VOTO DO MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE

1. O ministro conheceu da ação? Não, porque é uma norma de eficácia contida, então, não cabe mandado de injunção. 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Contida 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não levantou a questão 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não

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5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim, “se é assim, na conhecida tipologia de José Afonso da Silva e de Crisafulli, o que se tem aqui, na minha leitura, é uma norma de eficácia contida e não, uma norma de eficácia limitada” (Voto M. Sepúlveda Pertence, p. 48) 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente?

VOTO DO MINISTRO PAULO BROSSARD

1. O ministro conheceu da ação? Acompanhou o relator

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não explicita 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não levantou a questão 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Acompanhou o voto do relator

VOTO DO MINISTRO SYDNEY SANCHES

1. O ministro conheceu da ação? Sim, art. 37, VII, CF, depende de lei.

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz

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4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente, declarou a mora do Legislativo.

VOTO DO MINISTRO NÉRI DA SILVEIRA

1. O ministro conheceu da ação? Sim, exercício do direito condicionado à edição de lei. 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Aparentemente sim, mas não no caso em questão, por ser inviável ao Judiciário disciplinar matéria de tamanha complexidade. 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, MI 107 (Questão de Ordem). Caráter declaratório do mandado de injunção. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente, apenas declarou a mora do Legislativo.

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VOTO DO MINISTRO MOREIRA ALVES

1. O ministro conheceu da ação? Sim.

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Limitada 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Acompanhou integralmente o voto do relator

MI nº 438

VOTO MINISTRO NÉRI DA SILVEIRA

1. O ministro conheceu da ação? Sim, mais de seis anos de existência da Constituição. 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, reforçar a tese do Ministro. MI 347.

46

5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Deferiu em parte. Reconheceu a mora.

VOTO MINISTRO MARCO AURÉLIO

1. O ministro conheceu da ação? ?

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Sim 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, apresentou seu voto MI 20, na íntegra. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Parcialmente procedente. Declarou a omissão e aplicação da Lei nº 7.783/89

VOTO MINISTRO CARLOS VELLOSO

1. O ministro conheceu da ação? Em parte, apenas no ponto em que foi requerida a viabilização do exercício do direito de greve que a Constituição confere aos servidores públicos 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Limitada

47

3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? É possível 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim. Apresentou seu voto do MI nº 20, na íntegra. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente, aplicação da lei nº 7.783/89 viabilizando o exercício do direito de greve dos servidores

VOTO SEPÚLVEDA PERTENCE

1. O ministro conheceu da ação? Não conheceu preliminarmente

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Contida 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, reforçar a tese do Ministro. MI nº 20 e MI 107 (Questão de Ordem). 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente, nos termos do relator

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VOTO MINISTRO OCTAVIO GALLOTI

1. O ministro conheceu da ação? Acompanhou o relator

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Acompanhou o relator

ADI 1696

VOTO MINISTRO SEPÚLVEDA PERTENCE

1. O ministro conheceu da ação? Sim

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Contida 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, reforçar a tese do Ministro. MI 1306 e MI 20

49

5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Improcedente. Lei não estava regulamentando o exercício do direito, mas sim disciplinando as conseqüências de uma conduta (greve) julgada inconstitucional pelo STF.

ADI 341

VOTO MINISTRO CÉLIO BORJA

1. O Ministro conheceu da ação? Sim

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente? Procedente

50

RE 185.944

VOTO MINISTRO MARCO AURÉLIO76

1. O ministro conheceu da ação? Não. Administração Pública admitiu o exercício do direito de greve, assim, o tornou viável nesse caso específico 2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Cita o entendimento fixado pelo Tribunal, eficácia limitada (MI 20) 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Sim, afirma que a decisão não vai contra o entendimento (eficácia limitada) fixado no MI 20. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente?

Questão de Ordem em Recurso Extraordinário nº 4134

VOTO MINISTRO GILMAR MENDES

1. O Ministro conheceu da ação?

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz, mas sugere alteração do entendimento do STF 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz

76 Extrato de ata. Decisão: Por unanimidade, a Turma não conheceu do recurso extraordinário, nos termos do voto do Relator.

51

4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não. Sustenta possibilidade de alteração da jurisprudência do Tribunal. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente?

VOTO MINISTRO MARCO AURÉLIO

1. O Ministro conheceu da ação?

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Não diz 3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Não diz, mas afirma que a mora do Legislativo não inviabiliza o exercício do direito de greve 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Não 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente?

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VOTO MINISTRO CARLOS BRITTO

1. O Ministro conheceu da ação?

2. Para o Ministro o art. 37, VII, CF é de eficácia limitada, contida ou plena? Contida

3. Para o Ministro é possível o STF criar a norma ou dizer qual deve ser aplicada frente a omissão do Congresso? Sim, aplica Lei de Greve 4. Há citação de jurisprudência? A jurisprudência é utilizada para reforçar a tese do Ministro ou para apresentar uma alteração no posicionamento do Tribunal? Não. 5. O Ministro faz menção expressão ao modelo de José Afonso da Silva? Sim 6. O Ministro julgou a ação procedente ou improcedente?