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  • Antnio Goucha Soares* Anlise Social, vol. xxxii (142), 1997 (3.), 627-648

    O dfice democrtico da Unio Europeia:alguns problemas conexos

    O chamado dfice democrtico do processo de construo europeia cons-titui um dos temas centrais do debate sobre a reforma da Unio Europeia. Naverdade, a democratizao do funcionamento do sistema poltico comunit-rio ocupou um lugar de destaque no apenas na agenda das confernciasintergovernamentais que nos ltimos anos introduziram sucessivas alteraesao quadro constitucional de referncia do processo de integrao Actonico Europeu, Tratado de Maastricht e Tratado de Amsterdo , mastambm no discurso poltico, em geral, e na literatura acadmica da especia-lidade.

    Em termos gerais, diramos que por dfice democrtico se entende ainsuficiente participao do elemento democrtico no sistema poltico comu-nitrio, ou seja, o sistema poltico originrio do processo de integrao fun-dado nas Comunidades Europeias. Elemento democrtico este que se refereao rgo a quem no quadro institucional do sistema comunitrio incumbe arepresentao dos povos dos Estados membros da Unio Europeia: o Parla-mento Europeu. Donde o dfice democrtico constitua uma questo cujasorigens so de encontrar no prprio equilbrio interinstitucional de poderesinicialmente estabelecido no seio das Comunidades Europeias.

    Diga-se, porm, que o problema do dfice democrtico se colocou demodo acrescido a partir do momento em que o mandato dos deputados aoParlamento (Europeu passou a resultar de eleio por sufrgio directo e uni-versal dos cidados dos Estados membros da Comunidade, pois nas primei-ras dcadas de funcionamento os membros do Parlamento Europeu eramdesignados pelas assembleias parlamentares nacionais. Com a realizao deeleies directas para o Parlamento Europeu tomou vulto o problema do

    * Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa. 627

  • Antnio Goucha Soares

    desequilbrio existente entre o tipo de investidura que assistia a esta institui-o expresso mxima do poder democrtico e a pouca relevncia dospoderes que lhe haviam sido conferidos pelos actos institutivos das Comu-nidades Europeias. Da a questo do dfice democrtico.

    Refira-se ainda que a insuficincia democrtica no sistema poltico comu-nitrio susceptvel de ser analisada noutras vertentes menos discutidas. Porexemplo, o reforo da governamentalizao que o processo de integraoeuropeia comporta. Com efeito, quer a implementao do contedo dos tra-tados constitutivos, quer a prpria dinmica de integrao, tm implicadouma crescente transferncia de atribuies dos Estados para a Comunidade.Atribuies estas que, em boa medida, se exercidas no plano nacional, rele-vavam da esfera de actuao dos respectivos rgos parlamentares. A partirdo momento em que tais atribuies passam a ser exercidas no plano comu-nitrio, elas so retiradas do alcance dos parlamentos nacionais e so confia-das vontade da instituio comunitria que rene os representantes dosgovernos nacionais: o Conselho. Pelo que atravs do processo comunitriode integrao se verificou uma alterao no equilbrio de poderes a nvelnacional, com evidente benefcio da posio relativa dos rgos executivosdos Estados.

    Ao longo do presente texto comearemos por passar em revista o modocomo o problema do dfice democrtico foi abordado no seio do sistemacomunitrio e que tipo de alteraes foram neste introduzidas com o objec-tivo da sua reduo (1). Seguidamente, abordaremos questes conexas como dfice democrtico e a sua superao no sistema comunitrio, as quaisveiculam algumas das nossas perplexidades quanto ao alcance p sentido detais transformaes. Assim, focaremos a nossa ateno na alegada maiorlegitimidade democrtica que assiste instituio parlamentar no quadro dosistema poltico comunitrio (2). Veremos tambm a relao que se estabe-lece entre a opinio pblica e a governao comunitria enquanto elementoconstitutivo da democracia (3). Por fim, uma pequena reflexo sobre o sen-tido dominante das alteraes introduzidas nos mecanismos de representaopoltica, bem como as consequncias que as mesmas possam provocar numsistema de moldura federal (4).

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    1. A REDUO DO DFICE DEMOCRTICO

    A construo europeia sofreria ento de um dfice democrtico do seuaparelho institucional. Haveria, por isso, que repensar a arquitecturainstitucional comunitria na perspectiva do incremento da participao dorgo corporizador do elemento democrtico no processo poltico da Comu-nidade Europeia. I

  • O dfice democrtico da Unio Europeia

    Como fazer essa melhoria da posio relativa do Parlamento Europeu nocontexto do funcionamento institucional comunitrio? Poderamos dizer queos esforos realizados com esse intuito se concentraram, fundamentalmente,ao longo de dois eixos principais: o processo de deciso comunitrio e oexerccio da funo de controle poltico por parte da instituio parlamentar.

    No que respeita ao processo de deciso comunitrio, encontramos, desdea dcada de 70, um conjunto de alteraes cujo denominador comum assentano reforo da participao do Parlamento Europeu. Assim, e na sequnciadas alteraes do sistema de recursos financeiros da Comunidade Europeia,com a passagem de um sistema de contribuies financeiras dos Estados como normalmente sucede nas entidades internacionais para um sistemade recursos prprios, o Parlamento Europeu adquire o seu primeiroprotagonismo decisional ao ser associado s demais instituies polticascomunitrias |no processo de aprovao do oramento da Comunidade. Estaalterao afigurava-se tanto mais justificvel quanto o facto de a passagema um sistema de recursos prprios havia retirado s finanas comunitrias oltimo elo de ligao com um qualquer tipo de controle democrtico dasdespesas comunitrias. Na verdade, enquanto o oramento comunitrio erasustentado apenas pelas contribuies financeiras dos Estados poder-se-iaainda afirmar a existncia de um controle parlamentar indirecto exercido noplano nacional no momento da dotao dos montantes a transferir para aComunidade. A partir do momento em que a Comunidade adquiriu autono-mia financeira relativamente aos seus Estados membros importavarestabelecer o controle exercido pelo rgo representativo do cidado-con-tribuinte na afectao das receitas comunitrias, em sintonia, alis, com atradio liberal europeia, que olhava a gesto dos dinheiros pblicos comouma funo clssica dos rgos resultantes do sufrgio eleitoral. Donde aoportunidade e a convenincia desta associao do Parlamento Europeu aoprocesso oramental.

    A tendncia para aumentar o protagonismo do Parlamento Europeu noprocesso de deciso comunitrio no se circunscreveu, obviamente, verten-te oramental, verificando-se, pelo contrrio, uma maior presso no sentidode fazer participar activamente esta instituio no desenvolvimento da acti-vidade normativa da Comunidade. semelhana do que sucede no planonacional. Assim, a partir dos anos 80 coloca-se sempre com maior acuidadeo problema de introduzir o Parlamento na funo normativa comunitria.Pelo que, aquando da adopo do chamado Acto nico Europeu, em 1986 a primeira reviso sistemtica dos tratados institutivos das ComunidadesEuropeias , a questo do reforo democrtico do sistema institucionaltenha assumido foros de primeira grandeza.

    Em resultado, o Acto nico consagrou dois novos modelos decisrios naComunidade: o parecer favorvel do Parlamento Europeu e o chamado pro- 629

  • Antnio Goucha Soares

    cedimento de cooperao, os quais vieram a somar-se ao modelo comumprecedente sem, contudo, o erradicarem , onde o Parlamento era cha-mado a pronunciar-se apenas a ttulo de consulta e sem quaisquer efeitosvinculativos. Destas duas novas modalidades decisrias, a do parecer favo-rvel traduzia-se num efectivo poder do Parlamento, ainda que confinado aduas reas especficas dos acordos internacionais celebrados pela Comunida-de com terceiros. Por sua vez, o procedimento de cooperao aparecia dentrode um contexto mais amplo, o dos domnios relativos realizao do mer-cado interno, e associado a uma outra transformao essencial ocorrida noprocesso de deciso: a passagem ao voto maioritrio no seio do Conselho,com o consequente abandono da regra de consenso.

    Todavia, a mais-valia decisria retirada pelo Parlamento da adopodeste novo procedimento teve um sabor a fel. Na verdade, e apesar de oParlamento ter sido associado de um modo muito mais intenso formaoda vontade normativa comunitria atravs de um mecanismo que aumen-tou consideravelmente a complexidade deste procedimento , o saldo finaldo poder decisrio efectivo adquirido pelo Parlamento Europeu revelou-seclaramente insatisfatrio. Com efeito, o apport resultante da funo do Par-lamento Europeu no quadro do procedimento de cooperap foi apenasidentificvel em termos negativos, ou seja, pela possibilidade de bloquear aaprovao de actos adoptados por esta via, e, mesmo assim, um tal bloqueiono poderia decorrer autonomamente da expresso da vontade parlamentar,porquanto necessitava de capturar o apoio estratgico de pelo menos umEstado membro.

    A posio subalterna que o Parlamento Europeu mantinha no processo dedeciso comunitrio colocou de novo a questo do reforo do elementodemocrtico como tema central de futuros arranjos constitucionais. Pelo queno ser de estranhar a importncia de que o tema se revestiu na reforma quese seguiu ao Acto nico Europeu: a conferncia intergovernamental quepreparou o acordo de Maastricht. A ambio do Parlamento Europeu apon-tava ento para ver consagrado no novo texto um estatuto de algum modoequivalente ao protagonizado pelo Conselho no exerccio da funonormativa.

    O Tratado da Unio Europeia, ento adoptado, acabou por ser uma so-luo de compromisso entre as pretenses vrias que se apresentaram nestamatria. Criou-se uma nova modalidade decisria inspirada pelo ideal da co--deciso entre Parlamento e Conselho, procedimento este que no veio subs-tituir nenhum dos precedentemente referidos, mas apenas a acrescentar-se--lhes. Ou seja, em termos gerais, o processo de deciso comunitrio pas

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