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  • Seo Especial Teorias e Estudos Cientficos

    O Controle Interno na Administrao Pblica Brasileira: Qualidade do Gasto Pblico e Responsabilidade Fiscal

    Internal Control in Brazilian Public Administration: Quality of Public Expenditure and Fiscal Reponsability

    JOS MAURICIO CONTIBacharel, Mestre, Doutor e Livre Docente em Direito Econmico, Financeiro e Tributrio pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (na qual Professor Associado), Juiz de Direito em So Paulo.

    ANDR CASTRO CARVALHOBacharel, Mestre e Doutorando em Direito Econmico, Financeiro e Tributrio pela Universida-de de So Paulo, Especialista em Direito Pblico, Advogado e Professor em So Paulo.

    RESUMO: Este trabalho tem como propsito analisar alguns aspectos relacionados ao controle inter-no na Administrao Pblica brasileira. O controle interno visto, sobretudo pela literatura contabi-lista, como uma das principais formas de controle na atividade pblica. Por essa razo que devem ser garantidas algumas prerrogativas a essas entidades, como, por exemplo, a autonomia funcional. Outra questo tambm observada que a estruturao do sistema de controle interno de cada ente da Administrao definir a qualidade de seu gasto pblico. Alm disso, o controle interno, moderna-mente, possui funo essencial para uma gesto fiscal responsvel no Brasil.

    PALAVRAS-CHAVE: Controle; Administrao Pblica; controle interno; autonomia funcional; qualida-de no gasto pblico; responsabilidade fiscal.

    ABSTRACT: The purpose of this work is to analyze some aspects related to internal control in Brazilian public administration. Internal control is observed, especially by Accounting scholars, as one of the main forms of control on public activity.. Therefore, certain prerogatives to those entities should be guaranteed, e.g., like the functional autonomy. Another issue also discussed is that the form of the internal control system of each government entity will define the quality of its public expenditure. Moreover, the modern internal control in Brazil has an essential function to a responsible fiscal ma-nagement.

    KEYWORDS: Control; Public Administration; internal control; functional autonomy; quality of public expenditure; fiscal responsibility.

    SUMRIO: 1 Introduo: a funo de controle na Administrao Pblica; 2 O controle interno na Ad-ministrao Pblica; 3 O controle interno no ordenamento brasileiro; 3.1 Caracterstica organizacional no controle interno brasileiro; 4 Modelos organizacionais de controle interno no direito comparado; 5 Controle interno e qualidade do gasto; 6 Controle interno e responsabilidade fiscal; 7 Sntese con-clusiva; Referncias.

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    1 INTRODUO: A FUNO DE CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA1

    A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, previa, j quela poca, o direito de pedir a prestao de contas ao agente pblico2, demons-trando a preocupao e a importncia do controle das atividades e das finanas do governo. Surgiu inicialmente em razo da necessidade de controle sobre a arreca-dao tributria, dado que, antigamente, era extremamente pessoal a relao entre contribuinte e Fisco. O Fisco, na realidade, era representado na personificao esta-tal da figura do arrecadador, o que facilitava a malversao dos recursos pblicos e a corrupo dos agentes imbudos dessa funo3.

    No Brasil, interessante notar que os contabilistas registram as primeiras tentativas de organizao do oramento e da contabilidade com a vinda de D. Joo VI Colnia. E, posteriormente, em 1908, com a criao do Errio Rgio e Conse-lho da Fazenda, comeou-se a semear a ideia de controle efetivo na Administrao Pblica4.

    Na doutrina nacional, podemos encontrar alguns conceitos de controle, des-tacando-se o de Hely Lopes Meirelles5, para quem controle, em tema de Adminis-trao Pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. E tambm Bento Jos Bugarin6, que define controle como sendo a faculdade de vigilncia, orienta-o e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre os atos praticados por outro, de forma a verificar-lhes a legalidade e o mrito e assegurar a consecuo dos interesses coletivos.

    A concepo de controle apontada pelos estudiosos de Administrao Pbli-ca como diversa nos pases latinos e anglo-saxes. No primeiro caso, sinnimo de verificao ou exame, consoante se pode constatar dos conceitos ora mencionados; j no segundo, de guia, impulso corretivo7, demonstrando a ideia de proatividade na prtica anglo-sax, pois se preocupa mais em prevenir erros do que apenas julgar

    1 Todos os excertos de autores estrangeiros consistem em tradues livres a partir do original.

    2 JOS FILHO, Antonio. A importncia do controle interno na Administrao Pblica. Diversa, a. 1, n. 1, p. 86, jan./jun. 2008.

    3 Em interessante abordagem, Francisco Rivero Enciso (El control en la Administracin Pblica Federal. Revista Contadura y Administracin, n. 184, p. 76-79, ene./mar. 1997) demonstra a evoluo do controle interno mexicano desde a poca pr-colonial at os dias atuais, salientando a data de 1917 perodo em que surge o sistema de controle interno adotado at o presente momento naquele pas.

    4 COCHRANE, Teresinha Maria Cavalcanti; MOREIRA, Stenio da Silva; PINHO, Ruth Carvalho de Santana. A importncia do controle interno na Administrao Pblica brasileira e a contribuio da contabilidade como principal instrumento de controle na busca da eficincia da gesto pblica. IX Conveno de Contabilidade do Rio Grande do Sul: 13 a 15 de agosto de 2003. Gramado/RS, p. 8.

    5 Direito municipal brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 562.

    6 Controle das finanas pblicas Uma viso geral. Revista do Tribunal de Contas da Unio, n. 59, p. 12, 1994.

    7 Esse conceito de correio verificado nas aes das Offices of the Inspector General OIGs nos Estados Unidos. Cf. SPINELLI, Mrio Vincius Claussen. Brasil e Estados Unidos: o sistema de controle interno do poder executivo federal em perspectiva comparada. Revista da CGU, 6. ed., p. 38, set. 2009. Com relao s OIGs, ver item 0 infra.

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    ou condenar aps o seu cometimento8. Os doutrinadores dessa seara ligam a funo de controle com o planejamento governamental, de forma que serviria como um instrumento de aferio da boa conduo dos objetivos delimitados9. Constata-se ser esta ltima a direo para a qual se encaminha a moderna noo de controle, e para a qual esto sendo direcionadas as atividades dos rgos que o exercem.

    Em estudo recente, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE10 entende a expresso controle como sendo

    [...] o conjunto dos mecanismos que permitem normalmente assegurar a efic-cia e a eficincia das atividades, a fiabilidade das informaes produzidas e o respeito s leis e aos regulamentos aplicveis. [...] Os controles internos so os mtodos, as regras e as modalidades de organizao da gesto que permitem aos dirigentes assegurar a legalidade, a eficincia, a relao custo-efetividade e a regularidade da ao conduzida.

    Percebe-se, destarte, que o controle na Administrao Pblica comea a ga-nhar outros ares, indo alm do mero controle burocrtico, promovendo-se um ver-dadeiro controle gerencial. Jader Branco Cavalheiro e Paulo Cesar Flores11 fazem interessante paralelo com os dois tipos de modelo: no primeiro, o controle limita-se formalidade do processo, ou seja, se houve, v.g., licitao para a construo de uma escola. No segundo caso, a Administrao Pblica trata o cidado como clien-te, verificando se os processos atingem os resultados almejados (se est havendo matrculas, se os alunos esto realmente aprendendo). Da que se poder extrair tambm o conceito de qualidade no gasto pblico, que ser, de forma breve, deli-neado posteriormente.

    Conforme se pode observar, o controle moderno envolve a questo de ava-liao dos aspectos formais, mas tambm, e principalmente, da eficincia dos atos administrativos. E, mesmo nos pases latinos, como o Brasil, a verificao dos atos tem evoludo para um controle com base na preveno, orientao e correo.

    Outro aspecto o fenmeno de aziendalizzazione da Administrao Pblica moderna, verificado, sobretudo, na Europa: h, realmente, novas concepes em gesto e programao da atividade governamental, com maior responsabilizao dos dirigentes pela gesto da coisa pblica. Assim, a funo gerencial (manageria-le) tem ganhado fora dentro da Administrao para melhores anlises tcnicas e econmicas da coisa pblica12. Esse avano pde ser observado no Brasil com a

    8 CARTES, Juan Eduardo Toledo. El control interno de la administracin: modernizacin de los sistemas como una emergencia. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 oct. 2003, p. 3.

    9 SILVA, Pedro Gabril Kenne da. O papel do controle interno na Administrao Pblica. ConTexto, Porto Alegre, v. 2, n. 2, p. 3, 2002.

    10 La modernization du secteur public: modernizer la responsabilit et le controle. LObservateur: Synthses OCDE, p. 2, jui. 2005.

    11 A organizao do sistema de controle interno municipal. Porto Alegre, CRCRS; Atricon, 2007, p. 20.12 CARDUCCI, Piero; SANTORUFO, Maria; ZINNO, Fulvia. La riforma dellAmministrazione Pubblica e nuove forme

    di controllo nella Prefetture Uffici Territoriali del Governo. Instrumenta, n. 22, a. VIII, p. 71-72, gen./apr. 2004.

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    consagrao do controle gerencial pela Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, e pela Lei Complementar n 1

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