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  • Anlise A Revista Acadmica da FACE Porto Alegre, v. 21, n. 1, p. 4-17, jan./jun. 2010

    NOVOS CAMINHOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

    Luis Roque Klering a Melody de Campos Soares Porsse b

    Luis Alberto Guadagnin c

    Resumo: O objetivo do presente artigo apresentar a evoluo dos modelos de administrao pblica, considerando os trs modelos bsicos (patrimonialista, burocrtico e gerencial), mas tambm destacando importantes tendncias recentes de governo do Brasil, que apontam para a configurao de um modelo mais sistmico, operado via programas multinveis e multiesferas de governo. Para tanto, o artigo realiza um levantamento das caractersticas centrais (ou do modus operandi) da administrao pblica brasileira at 1994, perpassando os perodos de governos patrimonialistas e burocrticos, at o fim do governo de Itamar Franco, quando instituda a Reforma do Estado Brasileiro, em 1995. A partir do segundo perodo de governo FHC (1999-2002) e do governo Lula (mandatos 2003-2006 e 2007-2010), ocorrem iniciativas que sinalizam para a constituio de um modelo de governo brasileiro mais sistmico, viabilizado por mltiplos programas intergovernamentais, envolvendo aes de diferentes nveis e esferas de governo, e da sociedade civil. O artigo ento destaca algu-mas experincias mais recentes, que ilustram a tendncia para a conformao de um governo brasileiro mais sistmico, especialmente via ampliao de programas federais tripartites ou n-partites, como o Sistema nico de Sade (SUS), Rede Integrada de Equipamentos Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional (REDESAN) e Territrios da Cidadania, que so desen-volvidos ao mesmo tempo por diferentes atores governamentais e sociais, visando a atingir assim maior sinergia e efetividade nas aes.Palavras-chave: Enfoque sistmico. Modelos de administrao pblica. Governo sistmico. Programas governamentais integrados. Programas de governo.

    AbstRAct: The present work is aimed at demonstrating the evolution of public administration models, taking into consideration three basic models (patrimonial, bureaucratic and managerial) while also highlighting important recent trends of the Brazilian government, which indicate the formation of a more systemic model, operated through multilevel and multisphere government programs. To do so, the present article provides a survey on the central characteristics (or modus operandi) of Brazilian public administration up to 1994 including periods of patrimonial and bureaucratic governments, and the end of Itamar Franco Administration. Subsequently, it emphasizes a period called Reforma do Estado Brasileiro (Brazilian State Reformation), established during the first term of Fernando Henrique Cardoso Administration. From the 1995 State Reformation on, initiatives from the second term of the FHC Administration (1999-2002) and the Lula Administrations (2003-2006 and 2007-2010 terms) point out the formation of a more systemic model of Brazilian government, operated through multiple intergovernmental programs, turning to collaborative and integrated actions at different levels and spheres of government and civil society. The present work then highlights some of the most recent experiences that illustrate a trend for the formation of a more systemic Brazilian government, especially by broadening the scope of tripartite and n-partite federal programs, such as SUS, PSF, REDESAN and Territrios da Cidadania, which are developed concomitantly by different governmental and social actors, thus aimed at achieving greater synergy and effectiveness in actions. Keywords: Systems approach. Public administration models. Systemic governments. Multiple intergovernmental programs. Governmental programs.JEL Classification: H8, Miscellaneous Issues; H83, Public Administration; Public Sector Accounting and Audits.

    a Professor do Programa de Ps-graduao em Administrao (PPGA) da Escola de Administrao (EA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) de Porto Alegre-RS/Brasil. E-mail: .

    b Doutora em Administrao e Pesquisadora do Ncleo de Tecnologias em Gesto Pblica (NUTEP) da Escola de Administrao (EA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) de Porto Alegre-RS/Brasil. E-mail: .

    c Professor da Faculdade de Administrao, Contabilidade e Economia (FACE) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS) de Porto Alegre-RS/Brasil. E-mail: .

  • Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 1, p. 4-17, jan./jun. 2010

    Novos caminhos da administrao pblica brasileira 5

    1 Introduo

    Em uma perspectiva histrica, a administra- o pblica brasileira marcada por processos de reformas, entendidos aqui como transformaes das estruturas administrativas (organizacionais, gerenciais e no funcionalismo pblico) e insti- tucionais do aparelho do Estado, que visam superao de dificuldades organizacionais e gerenciais no setor pblico, bem como o desen-volvimento no campo das relaes polticas e sociais (Fadul; Souza, 2005). A disposio para reformar administrativamente o Estado brasi-leiro antiga, estando presente desde a dcada de 30 do sculo passado, mas assumindo maior relevncia em meados da dcada de 90, via ins-titucionalizao da Lei da Reforma do Estado Brasileiro.

    Nesse contexto, podem ser destacadas quatro principais transformaes da adminis- trao pblica brasileira. Tais transformaes iniciam-se com a criao do Departamento Admi- nistrativo do Servio Pblico (DASP) em 1936, que visava promover uma mquina administrativa nos padres weberianos, baseada nas caracte- rsticas de impessoalidade, formalidade e pro- fissionalismo. Em seguida, tem-se a publica-o do Decreto Lei n 200/67 durante o Regime Militar, constituindo-se na tentativa de ado-o de um modelo gerencial na administrao federal, fundamentando-se na descentraliza-o poltico-administrativa. Posteriormente, com a promulgao da Constituio de 1988, so introduzidas mudanas tanto na estrutura administrativa (processo de descentralizao da administrao pblica), como na dimenso poltica (construo da cidadania plena, inse- rindo a sociedade na formulao de polticas p-blicas e na gesto governamental). Por ltimo, a reforma dos anos 90, que teve incio no governo Collor e que foi consolidada nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, tinha como pro-posta a adoo de um modelo de administrao pblica gerencial (Fadul; Silva, 2008).

    Dentro dessa trajetria de reformas do Esta-do brasileiro podem ser identificados inicialmen-te trs modelos bsicos de administrao: o pa- trimonialista, o burocrtico e o gerencial. Os trs estgios histricos de administrao pblica se sucedem no tempo, sem que, contudo, qualquer um destes paradigmas tenha sido completamen-te abandonado. Mais recentemente, importantes tendncias de administrao pblica brasileira

    mostram-se mais evidentes, que no abandonam aprendizagens anteriores, mas que propem novas solues de administrao para os novos tempos. Alguns autores classificam esse novo modelo de administrao com maior enfoque social-participativo como sendo societal (Paes de Paula, 2005). Todavia, algumas iniciativas mais recentes de governo do Brasil sinalizam para a constituio de um modelo mais sis- tmico, operado via programas mais integrados, multinveis e esferas de governo, cujo exemplo mais ilustrativo so os programas do SUS. Tal novo modelo ainda no est claro e institucionaliza- do no meio acadmico, e por isso este artigo pretende compreend-lo melhor, apresentando as mudanas fundamentais em gestao na ad-ministrao pblica brasileira, que continuam sendo aprofundadas, e os caminhos mais recen-tes sinalizados.

    Para tanto, inicialmente, o artigo realiza um levantamento das caractersticas centrais (ou do modus operandi) da administrao p- blica brasileira at 1994, perpassando os pe-rodos de governos patrimonialistas e bu- rocrticos, at o fim do governo de Itamar Franco. Posteriormente, enfatiza-se o perodo da Reforma do Estado Brasileiro, instituda no primeiro perodo do governo FHC. Em segui-da, so apresentadas as novas perspectivas de administrao pblica: a vertente societal e o Estado em rede. Por fim, apresenta-se o enfo-que sistmico da administrao pblica brasilei- ra, especificando-se as propriedades desse estado de ser, bem como destacando algumas experincias mais recentes, que ilustram a tendncia para a conformao de um governo brasileiro mais sistmico, especialmente via ampliao de programas federais tripartites ou n-partites, como o SUS, REDESAN, Territrios da Cidadania, operados ao mesmo tempo por governos dos trs nveis e diferentes esferas, e tambm com a participao dos diferentes se-tores sociais.

    2 Evoluo da administrao pblica no Brasil at 1994

    No modelo mais antigo, da administrao pblica patrimonialista, vivido pelo Brasil es-pecialmente at o ano de 1889, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares (servidores) possuem status de nobreza real. Caracteriza-se

  • 6 KLERING, L. R.; PORSSE, M. C. S.; GUADAGNIN, L. A.

    Anlise, Porto Alegre, v. 21, n. 1, p. 4-17, jan./jun. 2010

    pela indefinio entre o que pblico e privado, entre o poltico e o administrador pblico (co- mo cargo profissional). Consequentemente, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao.

    A administrao pblica burocrtica traz, em seu cerne, as idias de profissionalizao, de carreira, de hierarquia funcional, impessoali-dade e formalismo, caracterizando assim um po-der racional-legal. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cida- dos que a eles dirigem demandas. Por este mo-tivo, so sempre necessrios controles rgidos dos processos.

    Em contrapartida, surgem disfunes; o con-trole a garantia do poder do Estado trans- forma-se na prpria razo de ser da administra-o. Em consequncia, o Estado corre o risco de voltar-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pbli-ca burocrtica a efeti

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