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    NOVAS FORMAS DE COBRANA DO CRDITO

    TRIBUTRIO: CALL CENTER, SERASA E PROTESTO

    Fernando F. Castellani 1

    1. Apresentao do problema

    O presente estudo tem por finalidade discutir o atual ce-nrio de satisfao dos crditos tributrios, assim como anali-sar, de forma direta e objetiva, os novos meios de cobrana de tais crditos, em especial as formas extrajudiciais de formali-zao da dvida e sua publicidade.

    Nesse contexto, ganha relevncia a intensificao das figuras do protesto extrajudicial das CDAs, assim como sua incluso nos cadastros de classificao de crdito (Serasa e SPC), levando discusso acerca da configurao de eventual abuso e uso de sanes polticas, indevidas e ilegais.

    Sero analisadas, ainda, as diversas figuras legislativas e jurisprudncias relacionadas ao tema, tentando, ao final, esta-belecer algumas mtricas possveis para a construo de um entendimento possvel sobre o tema.

    1. Advogado. Doutor e Mestre em Direito Tributrio pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). Especialista em Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributrio (IBET). Ex-Conselheiro do Conselho Administrati-vo de Recursos Fiscais - CARF. Conselheiro do Conselho Superior de Direito da Fe-comercio/SP. Conselheiro do Ncleo de Estudos Fiscais da FGV/SP. Professor do Instituto Brasileiro de Direito Tributrio (IBET).

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    IBET - INSTITUTO BRASILEIRO DE ESTUDOS TRIBUTRIOS

    2. Contexto relacionado cobrana do crdito tribut-

    rio e sua eficcia

    O fisco um pssimo credor.

    Essa afirmao, apesar de parecer contraditria com a fama de agressividade e de eficincia da cobrana tributria, est baseada na constatao de que pouco mais de 1% (um por cento) dos crditos tributrios federais ajuizados so efe-tivamente recuperados. Em percentual correspondente, iden-tifica-se o mesmo cenrio para os dbitos inscritos de titulari-dade do Estado de So Paulo.

    Trata-se, a rigor, de dado extremamente preocupante o ndice de recuperao indicado. O crdito tributrio crdi-to pblico e, portanto, de titularidade de toda a sociedade. A ineficincia dessa cobrana um grande e relevante prejuzo suportado pelo Estado e, portanto, por toda a sociedade.

    Essa ineficincia, notria e amplamente divulgada, pode ser decorrente de diferentes fatores, tais como o inacreditvel nmero de processos, a insuficincia de capital humano dispo-nvel para a formalizao dos procedimentos necessrios e sua correta conduo, a estrutura material debilitada da justia e da administrao, as eficazes medidas de ocultao patrimonial e embaraos processuais por parte dos devedores, entre outras.

    O fato concreto que a cobrana tributria baseada exclu-sivamente no manuseio da execuo fiscal mostra-se ineficaz.

    Nesse contexto, as diversas procuradorias tm implemen-tado, desde 2010, diversas modalidades alternativas e comple-mentares ao simples ajuizamento da ao fiscal, entre elas o protesto da CDA nos cartrios extrajudiciais e a incluso do nome dos devedores nos diversos cadastros de inadimplentes.

    Essa medida, ainda sem discutir sua regularidade e vali-dade, tem se mostrado extremamente eficaz. O ndice de sa-tisfao dos crditos tributrios aumenta, com seu uso, mais de 15 vezes, passando a ndices de satisfao prximos de 20% (vinte por cento).

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    RACIONALIZAO DO SISTEMA TRIBUTRIO

    Percebe-se, portanto, uma tendncia consolidada o uso, pelas diversas fazendas pblicas, desse instrumento. Sua ado-o decorre de sua facilidade operacional (simples envio de da-dos aos rgos de protesto e de cadastros), ausncias de custos (custo exclusivo do devedor), ausncia de utilizao de capital humano (liberao de procuradores para dedicao aos gran-des devedores e crditos de grande probabilidade de recupera-o), agilidade da resoluo da medida e alto grau de eficcia.

    Insistindo no ponto de que ainda no debruado sobre a validade do uso de tais meios, inegvel sua eficincia. O devedor tributrio protestado ou negativado no cadastro de devedores enfrenta um forte estmulo busca de sua regula-rizao, total ou parcial, pelo pagamento ou parcelamento do dbito, em prazo curto e sem o desenrolar moroso e custoso do processo judicial. Trata-se, portanto, de medida absoluta-mente eficaz, analisando sob o prisma exclusivo do interesse pblico primrio da arrecadao.

    3. Do instituto do protesto e sua utilizao no direito

    tributrio: evoluo legal e jurisprudencial

    O protesto um instituto previsto em lei, inicialmente vinculado ao Direito Cambial, vinculado a diversas leis co-merciais e falimentares.

    A ttulo de exemplo, a Lei 6.690/79, que disciplinava o cancelamento de protesto de ttulos cambiais, utilizava-se de forma reiterada e categrica da expresso de cancelamento de protesto de ttulos cambiais.

    A concepo do protesto cambial iniciou sua alterao com a edio da Lei 9.492/97, ao admitir expressamente o protesto de outros ttulos e documentos representativos de dvidas, tais como contratos, sentenas, entre outros (ttulos executivos, judiciais e extrajudiciais). Essa simples e j anti-ga alterao, por si s, deixa claro que o protesto no merece mais a alcunha de protesto cambial, ao menos para ser usada

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    de forma indiscriminada, maculando o correto entendimento de sua extenso e usos. A doutrina admite a possibilidade de protesto de crditos no cambirios de forma quase unnime.2

    Ampliou-se o campo de utilizao do instituto, o que, com o tempo, acabou por gerar diferentes finalidades. H muito tempo os credores privados utilizam do protesto extrajudicial como forma de coagir os devedores a buscarem composio ou satisfao do crdito, na medida em que sua formalizao acaba por gerar um efeito limitador de crdito no mercado financeiro, em especial bancrio.

    Como se sabe, existem diversas figuras cambiais que dependem da formalizao do protesto (ato formal e solene de materializao da mora) como requisito essencial de sua exigibilidade (protesto da duplicata sem aceite, por exemplo). Contudo, a prtica mercantil tem demonstrado o uso do ins-tituto em ttulos que, a rigor, no dependeriam de sua forma-lizao como requisito para a cobrana (duplicatas, cheques, contratos, sentenas, etc). Essa situao somente pode ser entendida ao se identificar, de forma clara, algum efeito no jurdico do protesto, interessante e eficaz para os interesses dos credores. Esse efeito, por bvio, esse estmulo regula-rizao, decorrente da retrao do crdito de terceiros.

    De imediato, no parece existir crticas relevantes ao uso desse instituto no direito privado. O credor privado dispe de meios de cobrana, eficazes e agressivos, em tese, decorrentes de inadimplemento, tais como a execuo, o cumprimento de sentena, o pedido de falncia, entre outros. Em todos eles, o protesto pode no ser um requisito obrigatrio, insubsti-tuvel, mas ainda assim amplamente utilizado e aceito pela

    2. TEPEDINO, Gustavo, BARBOZA, Helosa Helena, MORAES, Maria Celina Bo-din de. Cdigo Civil Interpretado conforme a Constituio da Repblica, Rio de Ja-neiro: Renovar, 2004, p. 384; THEODORO JNIOR, Humberto. Comentrios ao Novo Cdigo Civil. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, vol. III, tomo II, p. 266-267; VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil: contratos em espcie. 3a ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 468; CENEVIVA, Walter. Lei dos Notrios e dos Registradores Comen-tada. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 67, entre outros.

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    RACIONALIZAO DO SISTEMA TRIBUTRIO

    comunidade jurdica como um todo.

    Obviamente que a discricionariedade privada no regra aplicvel administrao pblica, mas a vinculao dos atos no direito pblico no deve ser interpretada de forma absolu-tamente inflexvel e literal.

    Indo ao encontro da prtica reiterada das administra-es tributrias, a Lei 12.767/2.012 finalmente alterou a lei re-guladora do protesto, passando a admitir, expressamente, o protesto extrajudicial das certides de dvida ativa, em uma suposta tentativa de pacificar a situao e minimizar as dis-cusses acerca de sua regularidade.

    Dessa forma, a atual redao da legislao a que segue:

    Lei 9.492/96:

    Art. 1 Protesto o ato formal e solene pelo qual se prova a ina-dimplncia e o descumprimento de obrigao originada em ttu-los e outros documentos de dvida.

    Pargrafo nico. Incluem-se entre os ttulos sujeitos a protesto as certides de dvida ativa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das respectivas autarquias e funda-es pblicas.

    Historicamente, iniciou-se o uso mais ostensivo do pro-testo da certido de dvida ativa no ano de 2010. Naquele mo-mento, aparentemente, sem fundamento legal adequado, ao menos de forma expressa.

    Foi editada, no mbito da Procuradoria da Fazenda Na-cional norma interna limitando a utilizao da figura do pro-testo extrajudicial para os crditos de pequena expresso, limitados em R$ 20.000,00. Essa limitao inicial estava re-lacionada s prprias incertezas acerca da legalidade de seu uso e das possveis consequncias de eventual reconhecimen-to de seu uso indevido (indenizaes).

    No ano de 2.014, aps a edio da Lei 12.767/2012, legali-zando o uso do instituto, a PGFN editou a Portaria 429/2.014, aumentando o limite para R$ 50.000,00. No ano seguinte, edita

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    novo instrumento, a Portaria 693/2105, retirando o limite de valor e passando a protestar, na prtica, certides com valores menores de R$ 1.000.000,00. Finalmente, foi editada a Portaria 396/2016, criado o chamado Regime Diferenciado de Cobran-a de Crditos - RDCC, que no apenas estimula o procedi-mento de protesto, como adota outras medidas especiais de acompanhamento patrimonial.

    A evoluo dos atos normativos da PGFN segue, de certo modo, a cronologia das decises judicias relevantes sobre o caso,

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