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    NOTA DE ANLISE SOBRE A DESONERAO DA FOLHA

    Secretaria de Poltica Econmica Ministrio da Fazenda

    Abril de 2015

    1. INTRODUO

    O mecanismo de desonerao parcial da folha1 adotado pelo Brasil a partir de 2011

    uma poltica tributria que dispensa as empresas do pagamento da contribuio patronal ao

    INSS relativa aos seus funcionrios, originalmente com vistas a aumentar a competitividade

    de alguns setores industriais e da tecnologia de informao. Essa poltica foi aos poucos

    ampliada para diversos setores, notadamente de servios, menos expostos competio

    internacional.

    A desonerao previa originalmente a neutralidade tributria, i.e., a substituio do

    pagamento correspondente contribuio patronal por outro tributo em volume

    equivalente. No entanto, essa neutralidade no foi alcanada no Brasil, sendo o tributo

    compensatrio estabelecido em nvel bem menor do que aquele necessrio para compensar a

    renncia tributria decorrente do no pagamento das contribuies patronais para o INSS.

    Assim, com a ampliao do mecanismo para diversos setores da economia, seu custo fiscal

    cresceu de forma paulatina, at atingir os R$20,72 bilhes anuais em 2014.

    A motivao para a adoo da poltica de desonerao no Brasil veio de experimentos na

    Europa, onde, na esteira da crise de 2008-2009, procurou-se enfrentar a tendncia do Estado

    de Bem Estar Social gerar contribuies para a Previdncia Social que oneravam

    demasiadamente o fator trabalho, dificultando a queda do desemprego. Naqueles casos, no

    entanto, foi procurada a neutralidade tributria. Na Europa, aumentou-se o imposto sobre o

    valor agregado (VAT) em magnitude que possibilitasse compensar a reduo de arrecadao

    da contribuio para a Previdncia. A neutralidade no era perfeita, porque exportaes no

    esto sujeitas ao VAT (no destino). Esse efeito pode, no entanto ser compensado por um

    aumento um pouco maior nas alquotas da VAT aplicada ao mercado domstico

    compensando totalmente a perda de receita da Previdncia. Esse aumento do VAT, ao

    majorar o preo dos bens importados, junto com a reduo dos custos da exportao pela

    iseno do pagamento das contribuies Previdncia, simula os efeitos de uma

    desvalorizao cambial e, se bem calibrado, no implica em perda de receita tributria.

    No Brasil, as especificidades e o potencial impacto fiscal da desonerao da folha no

    escaparam aos seus instituidores, que estabeleceram diretrizes para a avaliao permanente

    1 No se excluram encargos como as contribuies para o Sistema S e outros elementos incidentes

    sobre a folha de pagamento das empresas. 2 O valor estimado com base na desonerao acumulada at o ms de outubro de 2014, no valor de

    R$16.194,45 milhes, ao qual se adicionaram desonerao em novembro de ordem similar do ms de outubro (R$1.644 milhes) e desonerao em dezembro de R$2.900 milhes. O valor efetivo pode ser obtido no link: http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/gastos-tributarios/renuncia-fiscal-setorial/desoneracao-da-folha.

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    do resultado de sua implementao. Para tanto, foi instituda a Comisso de Desonerao da

    Folha, integrada por representantes do governo, empregadores e trabalhadores. Essa

    avaliao especialmente importante em face do crescente custo total das medidas de

    desonerao.

    Esta nota consolida e analisa resultados de estudos conduzidos no mbito da avaliao

    prevista em lei, assim como por iniciativa das reas acadmica e empresarial. Ela permite

    reunir indicaes sobre o balano de custos e benefcios econmicos gerados pelo mecanismo.

    A anlise dos resultados demonstra que as medidas de desonerao, especialmente com a

    renncia tributria gerada, no trouxeram benefcios econmicos e de gerao de emprego

    significativos. Considerando o custo da dvida pblica, a renncia tributria mostra-se

    excessivamente onerosa, alcanando 0,5% do PIB (como comparao, a meta de supervit

    primrio para 2015 de 1,2% do PIB). A eficincia do projeto tambm questionvel, pois,

    mesmo nos setores em que se registram aumentos no emprego, cada emprego gerado ou

    preservado custa em torno de R$63.000, comparado com um salrio mdio de admisso do

    CAGED de aproximadamente R$20.400 por ano.

    Os dados tambm indicam um custo de administrao do programa elevado, um impacto

    essencialmente regressivo e um descasamento entre contribuio e benefcios da Previdncia

    Social.

    A nota est organizada da seguinte forma: A prxima seo detalha as medidas de

    desonerao da folha no Brasil e compara seus efeitos econmicos queles de polticas

    semelhantes adotadas em outros pases, realando o contraste com as condies em que se

    desenvolveram no Brasil. Mostra-se que, diferentemente das economias estrangeiras onde o

    mecanismo foi experimentado, no Brasil a desonerao no estaria apta a obter os mesmos

    resultados de aumento da atividade econmica e das exportaes, em razo da conjuntura

    econmica essencialmente distinta. Enquanto na Europa havia desemprego e insuficincia de

    demanda persistentes, no Brasil havia conteno da oferta de trabalho e demanda aquecida

    pelo aumento do crdito e da renda, com salrios crescentes. Alm disso, a poltica de

    desonerao na Europa teve por princpio a neutralidade tributria, isto , a manuteno da

    arrecadao inicial constante, havendo apenas mudana da base de tributao. No Brasil, em

    contraste, a desonerao incorporou significativo elemento de poltica fiscal expansionista,

    tendo gerado uma renncia fiscal crescente medida que novos setores foram agregados.

    Na seo 3, apresentam-se os resultados de estudos que procuraram apurar os efeitos

    da poltica de desonerao na atividade, emprego e exportaes. Nos estudos baseados em

    simulaes e modelos tericos calibrados, os resultados se mostraram pouco robustos e muito

    dependentes das hipteses e premissas adotadas pelas metodologias. Ainda assim, no seu

    conjunto, sugerem que a desonerao tem custo no desprezvel como poltica de

    desenvolvimento. Tambm se discutem os resultados das avaliaes da desonerao usando

    dados estatsticos, i.e., observando a evoluo dos setores beneficiados em comparao a

    outros. Essa a abordagem dita retrospectiva. Tomando como parmetro os resultados mais

    favorveis aos mritos da poltica, confrontam-se os resultados da abordagem retrospectiva

    com critrios associados eficincia de alocao de recursos pblicos. Finalmente, na seo 4,

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    fazem-se consideraes sobre outras abordagens, no quantitativas, e sobre outras

    implicaes do programa, inclusive o aspecto regressivo que pode incorporar.

    2. DESONERAO DA FOLHA: Descrio do Mecanismo

    A desonerao da folha procura normalmente estabelecer uma desvalorizao fiscal

    conforme denominao adotada na Europa, que torne mais competitivos alguns setores. A

    desvalorizao se d porque tipicamente transfere-se a base de clculo da Contribuio

    Patronal Previdncia (CPP) da folha de salrios para o valor agregado (VAT), sobre o qual no

    incide imposto no caso das exportaes, mas incide nos bens consumidos internamente,

    inclusive os importados. Desta forma, os exportadores ficam isentos dos custos relativos

    previdncia, diminuindo seu custo de trabalho, mas, com o aumento do VAT, os produtos

    importados ficam mais caros.

    Para a desonerao criar empregos, tem-se que assumir a rigidez dos salrios e do

    cmbio nominal, o que s ocorre no curto prazo e quando o mercado de trabalho est fraco.

    Essa foi a inspirao na Europa depois da crise de 2009, onde o aumento do desemprego

    estava alto, segurando efeito altista nos salrios da demanda por trabalho criada pelo

    mecanismo, e o cmbio entre os membros da Unio Monetria da zona do Euro fixo3.

    Evidentemente, no mdio prazo, os salrios tendem a se ajustar maior demanda por

    emprego, reduzindo a eficincia do mecanismo para gerar empregos. Onde no h uma

    restrio institucional, o cmbio tambm tender a apreciar no mdio prazo. No Brasil, a

    motivao para se tentar uma desvalorizao fiscal deveu-se apreciao do real decorrente

    do vigor da demanda domstica, em um cenrio de melhora de termos de troca do Pas e

    abundantes fluxos de capitais internacionais. Aqui, a desonerao transferiu a base de clculo

    da contribuio patronal para a receita de vendas (i.e. faturamento), ao invs do VAT, mas

    tambm eximiu as exportaes. Evidentemente, no caso de empresas no exportadoras,

    passou-se, portanto, a onerar as empresas com um imposto dito em cascata,

    diferentemente do mecanismo do VAT europeu.

    Alm do imposto em cascata, a desonerao brasileira se diferencia da concepo

    europeia pela renncia tributria que carregou. No Brasil, considerou-se que a melhora na

    arrecadao da Previdncia Social decorrente da acelerao cclica observada em 2010

    manter-se-ia, e esse adicional foi utilizado para suportar a renncia prevista pelo modelo. As

    alquotas sobre a receita de vendas foram, assim, fixadas com a inteno deliberada de aliviar

    a carga previdenciria das empresas. Os setores beneficiados passaram a pagar sobre o

    faturamento, em mdia, cerca de metade do que contribuam anteriormente sobre a folha de

    pagamentos (nas exportaes no pagavam nada). A ineficincia do imposto em cascata

    para as empresas foi, portanto, mascarada pela vultosa renncia fiscal oferecida com base no

    excedente cclico identificado na Previdncia Social urbana.

    Independente das diferenas conceituais, a desoner