nota tecnica fprs 003 regularizacaofundiaria 2

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FPRS Fórum Permanente de Resultados para a Sociedade Resolução PGJMG nº 71/2012

NOTA TÉCNICA/ FPRS Nº 03/ 20131

COMISSÃO DE PREVENÇÃO AOS CONFLITOS URBANOS E INCLU SÃO

SOCIAL 2

EMENTA: Estabelece diretrizes para atuação do Ministério

Público de Minas Gerais para regularização fundiária de

assentamentos urbanos precários, entre eles, vilas, favelas e

loteamentos clandestinos e irregulares.

I. OBJETIVO

A presente nota técnica tem por objetivo estabelecer diretrizes para os Promotores de Justiça

de Minas Gerais, com atuação na área de habitação e urbanismo, direitos humanos e apoio

comunitário, para efetivação do direito difuso à regularização fundiária de assentamentos

urbanos informais consolidados, nos termos do artigo 2º, XIV da Lei Federal 10.257/2001.

II. FATOS

O crescimento das cidades brasileiras, iniciado no final do século XIX, acelerou-se com a

crescente industrialização verificada a partir da década de 50 do século XX, sem que

houvesse, contudo, políticas públicas de habitação para as classes trabalhadoras.

A omissão estatal não tardou a causar sérios prejuízos para o equilíbrio ambiental e a

qualidade de vida da população urbana, dando causa ao surgimento de ocupações informais e

precárias nos centros urbanos, situadas normalmente em áreas de alta declividade, encostas e

topos de morros, margens de rios, sujeitos a deslizamentos de terras e outros acidentes

geológicos e inundações, cujo risco é agravado pela própria forma de ocupação desordenada e

sem orientação técnica.

1 Nota elaborada com base no artigo “Aspectos Práticos da Regularização Fundiária de Interesse Social” de autoria de Marta Alves Larcher, publicado no volume “Meio Ambiente” integrante da Coleção Ministério Público e Direitos Fundamentais da Editora Dey Rey, Belo Horizonte, 2013. 2 Criada pela deliberação de nº 4/2013, do Fórum Permanente de Resultados para a Sociedade.




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A despeito de serem áreas inseridas nos espaços urbanos, as populações ali residentes, dado o

caráter precário das ocupações, geralmente não têm acesso regular aos serviços públicos

essenciais, em especial abastecimento de água, iluminação pública e domiciliar.

Promover a regularização dos assentamentos urbanos informais precários situados nas cidades

brasileiras é medida urgente e indispensável para corrigir a enorme desigualdade social,

contribuindo para erradicação da pobreza e inclusão das populações beneficiárias das

respectivas políticas públicas, além de garantir-lhes o direito à moradia com dignidade.

II – FUNDAMENTAÇÃO

1) A Lei Federal 11.977/2009

A Lei Federal 11.977/2009 é oriunda da Medida Provisória 459, de 25 de março de 2009,

publicada no DOU de 26.03.2009, editada para regulamentar o Programa “Minha Casa Minha

Vida”. Além das normas do programa referido, a MP, em seu capítulo III, instituiu normas

gerais para regularização de assentamentos informais urbanos, englobando vilas, favelas,

loteamentos clandestinos e irregulares.

Na exposição de motivos de encaminhamento da MP ao Congresso Nacional, o então

Ministro das Cidades, Márcio Fortes consignou que “a regularização fundiária urbana é um

passo fundamental na garantia do direito constitucional de moradia, especialmente para as

populações de menor renda, as mais afetadas pela falta de oportunidades de acesso ao

mercado habitacional. Além disso, a regularização fundiária, ao resolver problemas relativos

ao meio ambiente, à ordem urbanística e questões jurídicas atinentes ao direito de

propriedade, significa o resgate da cidadania das populações mais pobres e a sua integração à

cidade legal. Além disso, permite que o Poder Público local realize investimentos nas áreas

precárias, dotando-as de serviços urbanos e infraestrutura, de modo a melhorar a qualidade de

vida dos seus ocupantes.”3

3 Medida Provisória 459/2009, de 25 de março de 2009, publicada no DOU de 26.03.2009. EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS – disponível em http://www6.senado.gov.br – acesso em 21.03.2011




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A MP 459/2009 veio a ser convertida na Lei Federal 11.977/2009 em 07 de julho de 2009.

A Lei 11.977/2009 consistiu na materialização do comando inserto no artigo 2º, inciso XIV

da Lei Federal 10.257/2001 – Estatuto da Cidade, que definiu, como uma das diretrizes da

política urbana, a edição de um diploma legal dispondo sobre regularização fundiária que

estabelecesse normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,

consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.

Consoante o artigo 46 da Lei 11.977/2009 “a regularização fundiária consiste no conjunto de

medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de

assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à

moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao

meio ambiente ecologicamente equilibrado.”

A definição legal deixa evidente que o legislador procurou aliar a regularização cartorária

(consistente na aprovação urbanística do assentamento, registro em cartório imobiliário do ato

de aprovação na matrícula da gleba parcelada, se houver, e a titulação dos ocupantes) com a

introdução de melhorias urbanísticas (obras de infraestrutura urbana) e ambientais

(saneamento e recuperação ambiental).

A Lei Federal 11.977/2009 é norma geral de direito urbanístico e, como tal, em razão da

competência concorrente entre os diversos entes da federação, estabelecida no artigo 24, I c/c

§1º da CF/88, não obsta que os Estados, Distrito Federal e Municípios editem normas locais

de regularização fundiária, desde que em consonância com as normas gerais federais.

Por outro lado, não ficam os Municípios impedidos de promover a regularização fundiária de

assentamentos urbanos irregulares situados em seus territórios pela ausência de leis locais.

Neste caso, aplicar-se-á integralmente o diploma federal.(art. 49).

A legitimidade para implementação da regularização fundiária urbana foi ampliada para

incluir a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e também os beneficiários,

individual ou coletivamente e as cooperativas habitacionais, associações de moradores,

fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou

outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento

urbano ou regularização fundiária (artigo 50 da Lei 11.977/2009).




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Importante esclarecer que os legitimados para a promoção da regularização fundiária estarão

legitimados também para realizar os atos de registro no cartório imobiliário, após a aprovação

do respectivo projeto pelo Município.

A lei estabelece também o conteúdo mínimo do projeto de regularização fundiária, que deverá

indicar as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que

serão realocadas. Esta última providência será adotada na hipótese de se pretender abrir

alguma via ou espaço público de outra natureza em área ocupada por edificações. O projeto

indicará ainda as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas

destinadas a uso público, as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade

urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e

ambientais previstas em lei, as condições para promover a segurança da população em

situações de risco e as medidas previstas para adequação da infraestrutura urbana básica.

A Lei 11.977/2009 é peremptória ao determinar a adoção de medidas necessárias para

promover a segurança da população moradora de áreas de risco, o que pode envolver,

eventualmente, necessidade de remoções pontuais.

A regularização fundiária somente poderá ser realizada se acompanhada de intervenções que

garantam a segurança dos ocupantes, a exemplo de obras de contenção, remodelamento e

revegetação de taludes, canalização das águas pluviais e servidas, entre outras medidas

técnicas. Acaso estas intervenções se mostrem tecnicamente inviáveis ou demasiadamente

onerosas, não poderá ser feita a regularização fundiária, devendo ser assegurado o direito de

moradia dos ocupantes em outro local.

A regularização fundiária implicará também na realização das obras de infraestrutura urbana

necessárias para garantir as condições sanitárias e de habitabilidade do local.

Ressalte-se que a Lei dispensou a apresentação do projeto de regularização fundiária para

registro de sentenças de usucapião (individual ou coletivo) e das decisões administrativas de

outorga de concessão de uso especial de imóveis públicos para fins de moradia, na forma da

Medida Provisória nº 2220-2001.

O legislador previu no artigo 51, §3º da Lei 11.977/2009 a possibilidade de realização da

regularização fundiária por etapas, razão porque fica o regularizador dispensado de cumprir




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um rigoroso cronograma de obras com prazo máximo de 04 anos, tal como previsto na Lei

6766/1979.

Por fim, a seção I, em seu artigo 52, instituiu a possibilidade do Município, no caso de

ocupações urbanas informais consolidadas anteriormente à publicação da Lei 11.977/2009,

dispensar o percentual mínimo de áreas públicas e de área dos lotes previstos na legislação

municipal de parcelamento do solo. A dispensa é possível e legítima nos casos de

regularização fundiária de interesse social, relativos a ocupações consolidadas de população

de baixa renda. Nos casos de regularização fundiária de interesse específico, deverá haver

compensação pecuniária ou complementação da área pública faltante em outro local,

conforme preceitua o artigo 43, parágrafo único da Lei 6766/1979.

2)Regularização Fundiária de Interesse Social

A Lei 11.977/2009 instituiu duas modalidades de regularização fundiária de assentamentos

urbanos informais: a regularização fundiária de interesse social e a regularização fundiária de

interesse específico. Dada a importância social da primeira modalidade de regularização

fundiária e dos novos institutos jurídicos criados pela Lei 11.977/2009 a ela conexos, a

exemplo da demarcação urbanística, da legitimação de posse e da regularização fundiária em

áreas de preservação permanente, esta nota técnica vai fixar-se exclusivamente nesta

modalidade de regularização fundiária.

Relativamente à regularização fundiária de interesse social, o legislador a definiu no artigo 47,

VII, como a regularização de assentamentos irregulares ocupados predominantemente, por

população de baixa renda4 em área que esteja ocupada de forma mansa e pacífica há pelo

menos cinco anos, de imóveis situados em ZEIS ou áreas da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de

regularização fundiária de interesse social.

Importante ressaltar que o legislador autorizou a utilização desta modalidade de regularização

apenas em áreas ocupadas predominantemente por população de baixa renda.

A caracterização da ocupação como de baixa renda é de suma importância para permitir a

utilização dos procedimentos inovadores da demarcação urbanística, da legitimação de posse,




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da dispensa do percentual mínimo de áreas públicas e da gratuidade dos atos cartorários

relativos à regularização fundiária de interesse social.

A regularização fundiária de interesse social também depende da elaboração, análise e

aprovação do respectivo projeto pelo Município, em consonância com o artigo 30, VIII da

Constituição Federal que estabelece ser da competência do Município, o controle do uso,

ocupação e parcelamento do solo urbano.

Portanto, ainda que a regularização fundiária seja realizada pela União ou pelos Estados em

terrenos públicos de suas propriedades, caberá ao Município estabelecer as diretrizes para

elaboração do projeto, bem como sua aprovação final.

O projeto de regularização fundiária deve ser elaborado em consonância com o que dispõe o

artigo 51 da Lei.

A circunstância da ocupação não atender aos parâmetros legais vigentes não poderá ser

empecilho para o deferimento da regularização fundiária.

3) As áreas de preservação permanente na regularização fundiária de interesse social

Uma das principais inovações trazidas pela Lei 11.977/2009 consiste na possibilidade de

regularização fundiária de interesse social de ocupações urbanas consolidadas até 31.12.2007,

situadas em áreas de preservação permanente.

Neste aspecto, importante aduzir que o Novo Código Florestal, Lei 12.651/2012,

recentemente editada, se reporta à Lei Federal 11.977/2009, quando disciplina o procedimento

de regularização fundiária de interesse social das ocupações por população de baixa renda

consolidadas em áreas de preservação permanente situadas no perímetro urbano.

Com efeito, a Lei 12.651/2012 estabelece:

“Art. 64. Na regularização fundiária de interesse social dos assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada e

4 A Lei Federal 9636/1998 em seu artigo 31, §5º, I define população de baixa renda como aquela que possui renda familiar média de até 05 salários mínimos.




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que ocupam Áreas de Preservação Permanente, a regularização ambiental será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009.”

A Lei 11.977/2009 autoriza, no artigo 54, §1º que o Município, por decisão motivada, admita

a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente, ocupadas

até 31 de dezembro de 2007 e inseridas em área urbana consolidada, desde que estudo técnico

comprove que esta intervenção implicará a melhoria das condições ambientais em relação à

situação de ocupação irregular anterior.

A lei define área urbana consolidada para fins de regularização fundiária a “parcela da área

urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha

viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de

infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento

sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou e) limpeza

urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.

O estudo técnico que subsidiará a decisão do Município deverá observar o conteúdo indicado

no artigo 51, § 2º, in verbis:

“Art. 51 (omissis) (...) § 2o. O estudo técnico referido no § 1º deverá ser elaborado por profissional legalmente habilitado, compatibilizar-se com o projeto de regularização fundiária e conter, no mínimo, os seguintes elementos: I – caracterização da situação ambiental da área a ser regularizada; II – especificação dos sistemas de saneamento básico; III – proposição de intervenções para o controle de riscos geotécnicos e de inundações; IV – recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização; V – comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hídricos e a proteção das unidades de conservação, quando for o caso; VI – comprovação da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização proposta; e VII – garantia de acesso público às praias e aos corpos d´água, quando for o caso.”

Se a regularização fundiária de interesse social estiver sujeita a licenciamento ambiental em




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nível estadual5, caberá ao órgão ambiental estadual deferir a regularização da ocupação em

áreas de preservação permanente.

4) As obras de infra-estrutura urbana e o papel das concessionárias de serviços públicos

Como dito anteriormente, vários são os legitimados para a promoção da regularização

fundiária de assentamentos urbanos informais. Em se tratando de regularização de interesse

social, poderá ela ser implantada em etapas, nos termos do artigo 51, §3º da Lei 11.977/2009,

podendo, inclusive, as obras de infraestrutura urbana precederem a regularização cartorial do

parcelamento do solo (artigo 55, parágrafo único).

O parágrafo segundo do artigo 51 estabelece que cabe ao Município definir o cronograma

físico das obras e serviços a serem realizados. Tal determinação, a nosso ver, em se tratando

de regularização fundiária de interesse social, dirige-se ao próprio poder público e às suas

concessionárias, e deve estar acorde com as respectivas leis orçamentárias.

Isto porque, nos termos do artigo 55, caberá em tais casos, ao Poder Público, diretamente ou

por seus concessionários e permissionários de serviços públicos, a implantação das obras de

infraestrutura urbana básica, ainda que a regularização seja promovida por outros legitimados.

III - CONCLUSÃO

O processo de expansão urbana brasileira, iniciado no final do século XIX e incrementado a

partir da industrialização deflagrada em meados da década de 50 do século passado, ocorreu

sem qualquer planejamento, o que acarretou um enorme passivo ambiental nos centros

urbanos e comprometeu a qualidade de vida das populações urbanas, em razão da proliferação

dos assentamentos urbanos informais, que englobam as vilas, favelas e os loteamentos

clandestinos e irregulares.

Somente nas últimas décadas a questão do planejamento da expansão urbana passou a

preocupar nossos legisladores.

5 Vide DN COPAM 58/2002 combinada com DN 82/2005




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Atendendo a um reclamo da sociedade civil organizada e cumprindo diretriz consagrada pelo Estatuto

da Cidade, foi recentemente editada a Lei Federal 11.977/2009, legislação que instituiu mecanismos

para regularização de assentamentos urbanos informais consolidados, entre eles, a regularização

fundiária de interesse social, voltada para as ocupações de baixa renda, cujas disposições inovadoras,

se devidamente aplicadas, contribuirão decisivamente para concretizar os preceitos constitucionais da

função social da cidade e da propriedade urbana e o direito social à moradia.

Neste aspecto, o Ministério Público tem papel preponderante na aplicação da nova lei de

regularização fundiária, seja difundindo-a junto ao Poder Público em todas as suas esferas e

junto à sociedade, seja capacitando todos os legitimados para sua implementação, bem ainda

cobrando dos Municípios brasileiros sua estruturação administrativa para realização de

projetos de regularização fundiária de interesse social e destinação de recursos orçamentários

necessários para tal.

O passivo deixado por décadas de expansão urbana desordenada não se resolverá em curto

espaço de tempo, mas é preciso que os Municípios brasileiros instituam políticas públicas de

regularização fundiária.

IV - DIRETRIZES

Para efetivação do direito difuso à regularização fundiária de assentamentos informais

ocupados por população de baixa renda, tal como preconizado no Estatuto da Cidade – Lei

Federal 10.257/2001, artigo 2º, XIV, o Promotor de Justiça com atribuição para atuação na

área de Habitação e Urbanismo poderá adotar as seguintes providências:

1) Requisitar ao Município informações sobre vilas, favelas e loteamentos clandestinos

existentes em seu território;

2) Entabular negociação com o Município para elaboração do plano municipal de

regularização fundiária dos assentamentos urbanos informais, para diagnóstico de cada

um dos assentamentos existentes, sua situação registral e de infra-estrutura urbana,

com hierarquização de prioridades para fins de regularização fundiária;

3) Propor ao Município um cronograma de intervenções, conforme prioridades

elencadas;




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4) Em caso de empreendimentos privados, com empreendedor identificado, propor TAC

ou ACP em face dos mesmos para regularização fundiária;

5) No caso do Município não aceitar firmar TAC para estabelecer cronograma de

regularização, propor ACP para cada assentamento individualmente;

6) Adotar as providências criminais e por improbidade administrativa pertinentes em face

dos responsáveis (art. 50. 51. 52 da Lei 6766/1979).

Belo Horizonte, 14 de outubro de 2013.

Alceu José Torres Marques CAOMA - Defesa do Meio Ambiente, do Patrimônio

Histórico e Cultural e da Habitação e Urbanismo

Nívia Mônica da Silva CAODH - Defesa dos Direitos Humanos e de Apoio

Comunitário

Marta Alves Larcher CEPJHU - Coordenadoria Estadual das Promotorias

de Justiça de Habitação e Urbanismo

Paulo César Vicente de Lima CIMOS - Coordenadoria de Inclusão e Mobilização

Sociais PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA ADJUNTO INSTITUCIONAL

Aprovada na 6ª Reunião Ordinária do FPRS, em 10/12/2013.

1. Ciente e de acordo.

2. Providencie-se a divulgação.

Geraldo Flávio Vasques Procurador Geral de Justiça Adjunto Institucional

Presidente do Fórum Permanente de Resultados para a Sociedade

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