NOES DE ORAMENTO PBLICO A P R E S E N T A O Ooramentopblicoumaleique,entreoutrosaspectos,exprimeem termos financeiros a alocao dos recursos pblicos. Trata-sedeuminstrumentodeplanejamentoqueespelhaasdecises polticas,estabelecendoasaesprioritriasparaoatendimentodas demandasdasociedade,emfacedaescassezderecursos.Apresenta mltiplas funes- de planejamento, contbil, financeira e de controle. As despesas,paraseremrealizadas,tmqueestarautorizadasnalei oramentria anual. No Brasil, como na maioria dos pases de regime democrtico, o processo oramentriorefleteaco-responsabilidadeentreospoderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas: 1 - a elaborao da proposta, feita no mbito do Poder Executivo; 2 - a apreciao e votao pelo Legislativo - no caso do governo federal, o Congresso Nacional; 3 - a sua execuo; e 4-ocontrole,consubstanciadonoacompanhamentoeavaliaoda execuo. Comaestabilizaoeconmica,ooramentoserevestedamaior importncia,namedidaemqueosvaloresexpressosemtermosreais tendemanoficardefasados,comoocorrianoperodoinflacionrio.Em conseqncia, passa a espelhar, com maior nitidez, a alocao dos recursos, favorecendooacompanhamentoeaavaliaodasaesgovernamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes, colaborando assim, paraaconstruodeumestadomoderno,voltadoparaosinteressesda sociedade. Estanovarealidadedemandaanecessidadededifundiramplamenteo contedo do oramento, que expressa o esforo do governo para atender programaorequeridapelasociedade,aqualfinanciadacomas contribuies de todos os cidados por meio do pagamento de seus tributos, contribuies sociais e tarifas de servios pblicos.

CONCEITOS BSICOS O que o Oramento Pblico? OOramentoGeraldaUnio(OGU)prevtodososrecursos efixa todas asdespesasdoGovernoFederal,referentesaosPoderesLegislativo, Executivo e Judicirio. Asdespesasfixadasnooramentosocobertascomoprodutoda arrecadaodosimpostosfederais,comooImpostodeRenda(IR)eo ImpostosobreProdutosIndustrializados(IPI),bemcomodas contribuies,comoodaContribuioparaFinanciamentodaSeguridade Social-COFINS,quecalculadosobreofaturamentomensaldas empresas,nasvendasdemercadorias,demercadoriaseserviosede serviosdequalquernatureza,ebemassimdodescontonafolhaqueo assalariadopagaparafinanciarsuaaposentadoria.Osgastosdogoverno podemtambmserfinanciadosporoperaesdecrdito-quenadamais sodoqueoendividamentodoTesouroNacionaljuntoaomercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da dvida pblica. Asreceitassoestimadaspelogoverno.Porissomesmo,elaspodemser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Seaeconomiacrescerduranteoano,maisdoqueseesperava,a arrecadao com os impostos tambm vai aumentar. O movimento inverso tambm pode ocorrer. Combasenareceitaprevista,sofixadasasdespesasdospoderes Executivo,LegislativoeJudicirio.DepoisqueoOramentoaprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita doanofor superior previsoinicial, ogovernoencaminhaaoCongresso um projeto de lei pedindo autorizao para incorporar e executar o excesso dearrecadao.Nesseprojeto,defineasnovasdespesasquesero custeadaspelosnovosrecursos.Se,aocontrrio,areceitacair,ogoverno ficaimpossibilitadodeexecutarooramentonasuatotalidade,oque exigir corte nas despesas programadas. Ainflaocrnica,antesdoPlanoReal,distorciaooramento.Quandoo governoelaboravaapropostaoramentria,previaumataxaanualde inflao,afimdecorrigirasdotaesoramentriasparaqueelas mantivessemovalorreal.Masnaltimadcada,porcausadainflao crnicaeascendente,essataxaestimadaquasesempreeramenorquea inflaoefetivamenteocorridanoano.Comisso,oprocessoinflacionrio corroa as dotaes oramentrias. Porexemplo,seooramentopreviaumdeterminadovalorparaa construodeumaestradafederal,quandoorecursoeraliberado,oseu valorreal(ouseja,descontadaainflaodoperodo)noeramais suficienteparaaexecuodaobra.Esseproblemagerouinmeras distores, como a paralisao de projetos pela metade ou a construo de estradas de pssima qualidade. O que so Finanas Pblicas?

Essa questo pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a freqncia com que os temas relacionados ao Setor Pblico so tratados no debateeconmicocotidianonoBrasil.Afinal,recorrenteareferncia extensaparticipaoestatalnavidaeconmica(oque convencionalmentelocalizadoporoutrortulo,aestatizao),ouo generalizado questionamento de uma das mais relevantes manifestaes da atividadegovernamentalnasociedade:suacapacidadedeestabelecera polticaeconmica.TambmnosdamoscontadoSetorPblicoem ocorrncias mais setoriais. Enfim, nos damos conta de que os problemas econmicos do Setor Pblico soumapartedodia-a-diadanossasociedadeeosreconhecemoscom grande familiaridade. Todavia,dopontodevistadaEconomia,ocampoanalticodoSetor Pblicosubespecificadoe,aolongodotempo,passouaexibirsrias deformaesque,smaisrecentemente(e,portanto,comatraso),vm sendocorrigidas.Estaumaconstataoparadoxal,devezqueseriade esperarqueodesenvolvimentocientficocaminhassecomigualvigore direo que a complexidade das sociedades do mundo real. Possivelmente,umarazoparaessedescompassoestnoapegoda Economiaedoseconomistasaosprocessosdemercado.Estenoo lugar apropriado para inquirir as razes desse apego, porm certo que isso acabou por gerar uma conseqncia metodolgica que, hoje, amplamente reconhecidacomoperniciosaparaodesenvolvimentodaEconomiado SetorPblico: quea operaodos sistemaspolticos podeseraproximada no campo analtico pelo mesmo ngulo sob o qual so tratados os sistemas econmicos. Um subproduto dessa percepo a resistncia em aceitar que amotivaoeconmicadocomportamentopolticodecorrederazes intrnsecasaoprpriosistemapoltico,enoderazesreflexasdo funcionamento do mercado. EssaEconomiadoSetorPblicorepresentaumatentativadefechara anlisedossistemasdeinteraosocial.Nesseaspecto,elapodeser comparada e contrastada com o familiar sistema aberto analisado na teoria econmicatradicional,sendoesteltimoumateoriaaltamente desenvolvidadainteraodemercado.Contudo,almdoslimitesdo comportamento de mercado, a anlise deixada aberta. (...) Os indivduos secomportameminteraesdemercado,eminteraespoltico-governamentaiseemoutrosarranjos.Ofechamentodosistema comportamental, como eu estou utilizando o termo, significa apenas que a anlisedeveserestendidasaesdaspessoasemsuasdiferentes capacidades [Buchanan (1972, p.11)]. Nessesentido,percebe-sequolimitadaspodemserastentativasde desenvolverumaanlisedeGovernodereflexesindiretassobreos processos de mercado. Como, por exemplo, nas habituais elaboraes sobre as falhas de mercado. De fato, tem sido sombra da anatomia das falhas de mercado que boa parte do raciocnio terico sobre o Setor Pblico foi sendotradicionalmenteconstrudo.Noplanonormativo,issotem provocadooquesecostumachamarefeitogangorra:atodafalhade mercado corresponde uma virtude governamental, e vice-versa. Porm essa viso de que necessrio diferenciar as operaes prprias de Governo,daquelasprpriasdeagentesprivados[Downs(1957,p.135)] encontrailustrespatrocinadores,empocasmaisrecuadas.Assim,por exemplo,K.Wickselltemsidoamplamentecreditadaumatentativade anlisepioneiranainteraopoltico-econmica.Igualmente,tratadistas italianos das finanas pblicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani), tambm na segunda metade do sculo passado, podem ser considerados pioneiros na considerao do fator poltico na teoria fiscal [o leitor muito apreciar a leitura de A Tradio Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)]. Desse modo, a Economia do Setor Pblico, sem dispensar analogias com a Economiademercado,incorporaexplicitamenteopapeldesempenhado pelosprocessospolticosnocomportamentodosindivduosnasociedade. No apenas os papis desempenhados pelos tradicionais agentes de deciso domodeloeconmicoseampliam(comonocasodosindivduosqueso simultaneamenteconsumidoreseeleitores),mastambmcriam-senovos agentesdedeciso:opoltico,oburocrata,omembrodogrupode interesse, entre outros. Finalmente,segundoR.Musgrave,umdostericosmaisconhecidosda matria, Finanas Pblicas a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicadaaoconjuntode problemasda polticaeconmicaque envolvemo uso de medidas de tributao e de dispndios pblicos. Esta expresso no muitoadequada,jqueosproblemasbsicosnosofinanceiros,mas tratam do uso dos recursos econmicos, da distribuio da renda e do nvel de emprego. Ainda que a poltica oramentria seja uma parcela importante deste tema to amplo, dificilmente ela poderia reivindicar uma participao exclusiva.

1.OSPRINCPIOS TERICOS DA TRIBUTAO MesmoantesdeAdamSmith,economistasefilsofossociais preocupavam-secomaeqidadefiscal.Seuspensamentosgeraramduas teoriasbsicas:adosbenefciosrecebidoseadacapacidadede pagamento.Ateoriadosbenefciosfoiaprimeiraaserdesenvolvidae utilizadaextensivamente.Comoadventodomarginalismoespecifi-camente a utilidade marginal aplicada na determinao do valor e preo o princpio da capacidade de pagamento evoluiu consideravelmente. BoaparceladonexodessesprincpiosdevidaaoprprioAdamSmith que, emA Riqueza das Naes (1776), estabeleceu que os cidados de qualquer Estado devem contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possvel,na proporode suacapacidade,ou seja,darenda queusufruem sob a proteo do Estado. Essapassagemrefleteosdoispensamentoshistricosarespeitoda eqidadetributria.Smith,primeiramente,afirmaqueoscidadosdevem pagardeacordocomsuacapacidade:estaproposiodesenvolvidano princpiodacapacidadedepagamento.Asegundaproposiona proporo da renda que usufruem sob a proteo do Estado implica que os cidados devem ser tributados com base nos benefcios que derivam das aesgovernamentais.Essaaessnciadoprincpiotributriodo benefcio. Smithreconheceu,tambm,oprincpiodaprogressividadenatributao. Namesmaobra,estipulaquenoirrazovelqueosricosdevam contribuir para a despesa pblica, no apenas na proporo de suas rendas, mas em algo mais do que essa proporo. Esses trs princpios benefcio, capacidade e progressividade fornecem as bases para as discusses correntes da eqidade fiscal.

1.1 O Princpio do Benefcio Sobesseprincpio,osimpostossovistoscompreosqueoscidados pagampelasmercadoriaseserviosqueadquirematravsdeseus governos,presumivelmentecobradosdeacordocomosbenefcios individuaisdiretaeindiretamenterecebidos.Vinculaadesvantagemdo tributovantagemdogastopblico.Otributoquemelhorespelhaesse princpioaContribuiodeMelhoria,naqualocidadocontribuiem funo do benefcio que obteve na valorizao de seu imvel decorrente de obra pblica. Esse enfoque admite, modernamente, algumas interpretaes. Ser til discuti-las.

a) Benefcios Totais Aprimeiradelasestabelecequeosimpostosapagardevemequivaleraos benefciostotaisqueoindivduorecebedosgastospblicos.Essa interpretao claramente errnea. evidente que os benefcios totais dos serviospblicossosempremaioresqueoscustosdessesservios,da mesmaformaqueovalortotaldeumprodutodemercadosempre superior ao seu custo total. Negar isso negar a possibilidade da criao de valor. Se o valor do produto final fosse sempre equivalente ao valor de seus insumos,nohaveriacomocriarvalorlquido.Humexcedentedevalor nobempblico,comohnobemprivado.Humexcedentedo contribuinte, como h um excedente do consumidor.

b) Benefcios Proporcionais Uma segunda interpretao do princpio estipula que a carga tributria deve ser distribuda proporcionalmente ao benefcio total recebido. Ressalta que acontribuionoprecisaserigualaosbenefciostotaisrecebidos,mas apenas proporcional a eles. Isso significa que o excedente do contribuinte deve ser distribudo de forma equivalente s diversas contribuies.

c) Benefcios Marginais Aterceirainterpretaomaisadequadadopontodevistaanaltico. Estabelece que os impostos devem ser distribudos com base nos benefcios marginaisouincrementosrecebidos.Colocadodessaforma,ocritriodo benefciotorna-seanlogoaocritriodopreonaeconomia.Nos mercados,opreosempreequivalenteutilidademarginaldobem.O tributo a ser pago deve equivaler avaliao feita pelo cidado da utilidade marginaldoserviopblicoaeleprestado.Areceitaassimgerada forneceriaumamedidadautilidadedoserviopblicoegraduariasua oferta.

d) Operacionalizao do Princpio do Benefcio Aindaquedefensveldopontodevistalgico,noexistemcritrios precisosemeiosprticosquepermitamoperacionalizaroprincpiodo benefcio.Humalimitaoinsupervelparasuamedio:aproduo pblica no sujeita lei do preo. O bem pblico encontra-se disponvel comoumtodo.Quandoumprodutolivrementeacessadoeindivisvel, como nos servios de justia, segurana, defesa, despoluio e melhoria da sadepblica,noexistemformaspossveisparaadeterminaodas quantidades consumidas e respectivos ndices de utilidade desfrutada. Casoissofossepossvel,odilemaseriaoutro:cidadoscomiguais montantesdeconsumopagariamiguaisvaloresdeimpostos,damesma forma que para o mesmo nmero de cartas postadas pagam a mesma tarifa. Independentemente de sua condio social, todos teriam de pagar idnticas mensalidadespelaescolaprimriaesecundria.Oconflitocomcertos valores sociais que esse exemplo desperta imediato: o bem-estar significa, emltimainstncia, igualdade de oportunidades,o que,emsociedades de mercado,pressupealgumaaproximaodasrendasdisponveis.Toda aoredistributiva-tributriaedegastos-seriaautomaticamente descartada. Seriamigualmentedescartadasaspolticasdeestabilizaodaeconomia que,comoseroportunamentevisto,passapelageraodesupervits oramentrios,ouseja,arrecadaessuperioresaosgastos(contribuies superioresaosbenefcios)oudficitsoramentrios,ouseja,gastos superiores s arrecadaes (benefcios superiores arrecadao). Emresumo,aaplicaodoenfoquedobenefcioquestodatributao, aindaqueteoricamentedefensvel,esbarranaimpossibilidadede mensurao dos benefcios via preo, aliada ao aspecto de que sua eventual aplicao,aindaquepudessetrazerbenefciosalocativos,inibiaaprtica das polticas fiscais redistributivas e estabilizadoras.

1.2 O Princpio da Capacidade de Pagamento Oprincpiodacapacidadedepagamentopartedaposiodequea abordagemdobenefcioirrelevante.Independentementedautilidade dos servios pblicos para as pessoas, estas devem contribuir na proporo de sua capacidade para tal. Como essa capacidade medida? Nasmodernaseconomias,osimpostossopagosemdinheiro,emvezde emespcie,oquetornaarendaamedidausualdacapacidadede pagamento.Poressecritrio,quantomaiorarendadocontribuinte,maior suacapacidadedepagarimpostos.Asurgeoutrapergunta:qualrenda deveser tomadaparabase declculo-arenda bruta ouarendasubtrada decertasdespesasessenciais,arendalquida?Arespostaadotadaada renda lquida. As margens de iseno so compatveis com a proposio de que h um mnimo exigido pelas unidades familiares para sua subsistncia e reproduo e que os gastos realizados nesse nvel no atestam capacidade de pagamento. Umsegundoindicador,quenoarenda,podeserutilizadocomomedida decapacidadedepagamento.Trata-sedariqueza.Entende-sequeum proprietrio de substancial conjunto de ativos est, de alguma forma, mais capacitadoparapagarimpostosdoqueosno-proprietrios.Osativos, porm,podemestarnumaformaquenogererenda,eaexignciada contribuiofiscalpodeimplicaranecessidadedesuavenda.Casoisso ocorra, a validade indicativa da riquezapode ser questionada. A aplicao doimpostopodecriardificuldadesfinanceirasespecialmenteparaos idosos, cujos ativos acumulados refletem mais a renda passada que a renda presente. Osgastosdeconsumodeumindivduoouunidadefamiliarconstituemo terceiroindicativodecapacidadedepagamento.Sabendo-sequeo consumo funo estvel da renda (Renda = Consumo + Poupana), tem-se,noseuexerccio,umamedidaindiretadoprprionveldarendaaser considerado.claro,tambm,queapoupanapartedacategoria riqueza. Naverdade,qualquerquesejaoimpostoeonomedadoaele,irele incidir, necessariamente, sobre a renda, riqueza e consumo.

1.3 Capacidade de Pagamento e Eqidade Oprincpiodecapacidadedepagamentosugerequeoscontribuintes devemarcarcomcargasfiscaisquerepresentemigualsacrifciodebem-estar,interpretadopelasperdasdesatisfaonosetorprivado.Esse objetivo pode ser mais bem descrito pelas noes de eqidade horizontal e eqidade vertical. A eqidade horizontal um dos princpios ortodoxos da tributao exige quesedigualtratamentoparaiguais.Oscontribuintescomamesma capacidade de pagamento devem arcar com o mesmo nus fiscal. Aorigemeaaceitaodesseprincpio,nassociedadesdemocrticas,no so difceis de atender. Fluem da idia da igualdade dos indivduos perante aleiedaconseqentenecessidadedeprevenocontraprocedimentos arbitrrios do Poder Pblico em relao a indivduos particulares. Aeqidadeverticalexigequesejadadodesigualtratamentopara desiguais.Normalmenteistosignificaqueoscidadoscommaiorrenda devam pagar mais impostos que os com menor renda. Asnoesdequeaeqidadeexigeigualsacrifcioparatodosedequea igualdadedesacrifcioexigequesecobremmaisimpostosdosricosso distintas.Anoodoigualsacrifciodecorredeumjulgamentotico, enquanto a idia de mais impostos para os ricos se apia na crena de que a renda sujeita lei da utilidade marginal decrescente e que sua utilidade comparvel entre pessoas. Essa crena generalizada, mas - como j vimos - no pode ser provada verdadeira.