nociones fundamentales para entender las políticas públicas

NOCIONES FUNDAMENTALES PARA ENTENDER LAS POLTICAS PBLICAS Documento elaborado por Luisa Fernanda Cano Blandn para el Grupo de Trabajo en Polticas Pblicas de la Universidad de Antioquia. Octubre de 2007, [email protected]

NOCIONES FUNDAMENTALES PARA ENTENDER LAS POLTICAS PBLICAS

En los ltimos aos el anlisis de polticas pblicas ha cobrado especial

importancia para la comprensin de las acciones pblicas y de los procesos de

decisin de los gobiernos en el pas y en el mundo, lo que conlleva la

necesidad de reflexin acadmica e institucional al respecto en la medida en

que la novedad y la aparente connotacin positiva intrnseca del concepto

amenaza con generar un uso permisivo, abusivo y equvoco del trmino

llegando a sealar como polticas pblicas cuestiones que no lo son o dejando

de considerar como tales aquellas que s lo son. No cabe duda de que la

actualidad pero tambin la complejidad del tema, genera inquietudes y

comentarios entre quienes de alguna manera se relacionan con la esfera

pblica: gobernantes, funcionarios pblicos, acadmicos, organizaciones no

gubernamentales, empresarios, lderes sociales y ciudadanos, generan y

desarrollan ideas alrededor del concepto de polticas pblicas que incluso,

pueden ser contradictorias entre s.

El objetivo de este texto es presentar algunas nociones fundamentales que

contribuyan a un mayor acercamiento al tema y a una mayor precisin en el

uso de la expresin poltica pblica. La seleccin de los conceptos a definir

tuvo en cuenta los pilares bsicos de la disciplina pero, sin duda, no son

suficientes para llegar a acuerdos sobre la materia ni pretenden fundar dogmas

acerca de lo que debe entenderse por poltica pblica. En este sentido es

necesario advertir que el campo disciplinar que constituye la poltica pblica y

el sentido que se otorga a los cursos de accin, que en la prctica

denominamos polticas pblicas, depender de los enfoques, autores y teoras

que se tengan en cuenta. En otras palabras, nadie ha dicho y posiblemente

esta sea la situacin deseable la ltima palabra en materia de polticas

pblicas, por lo tanto, esta presentacin no pretende ms que dinamizar el

debate institucional y local frente a un concepto que amerita discusin, reflexin

1


2

y accin. Se advierte lo anterior puesto que es insoslayable el riesgo de

presentar una visin simplificada y simplista de la realidad y de la teora, riesgo

que se espera superar con la precisin de que se trata de conceptos

funcionales o instrumentales para entender las polticas pblicas.

En primer trmino se presentan los presupuestos de las polticas pblicas, esto

es, los conceptos que debemos tener en cuenta al acercarnos a stas. Cabe

sealar que las definiciones que se sugieren, no excluyen otras, posiblemente

ms amplias e inclusivas propuestas por distintos autores y disciplinas, pero

resultan funcionales a la tarea que nos ocupa. Con el fin de contextualizar los

conceptos, en los recuadros adjuntos se encuentra la relacin de los mismos

con la normatividad constitucional colombiana. En segundo lugar, se abordan

las relaciones entre las polticas pblicas y otros conceptos o reas del

conocimiento.

1. DEFINICIONES FUNCIONALES:

Entre muchas preguntas que surgen al hablar de polticas pblicas,

probablemente la primera sea hay polticas pblicas sin estado? Y viceversa

Hay polticas pblicas sin sociedad civil?, incluso podramos llegar a

preguntarnos las polticas pblicas son una herramienta de los estados para

ejercer poder legtimo y soberano?, en caso de ser as, por qu no las

denominamos, entonces, polticas estatales o de estado?

1.1 El Estado: Pese a que se cuestiona la existencia y pertinencia de una

teora general del estado que pueda otorgar definiciones genricas sin

importar el modelo de estado de que se trate, existe consenso en que el estado

moderno es la forma predominante de la organizacin del poder. As,

entendemos por estado el cuerpo poltico caracterizado por ser una

organizacin dotada de la capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza


sobre un pueblo determinado y en un territorio dado1 utilizando para ello un

sistema jurdico predeterminado, por todo lo cual recibe el calificativo de

soberano. Identificamos entonces, tres elementos articulados en la idea de

estado moderno: poder, territorio y pueblo. A su vez, podemos entender el

poder como la capacidad o posibilidad de obrar, de producir efectos o de

influencia que detenta un individuo o grupo sobre otro u otros. El poder poltico

ha sido centro de atencin de las ciencias sociales y, particularmente, de la

ciencia poltica. Max Weber designa el poder como autoridad y la seala como

una relacin de mandato y obediencia que en tanto coercitiva, est mediada

por la legitimidad, cuyo fundamento predominante es la ley. Desde Aristteles

se seala que el poder poltico es una relacin asimtrica del gobernante sobre

los gobernados y no conoce nada por encima de s mismo, esto es, adems de

ser legtimo, es un poder soberano. Tanto la legitimidad como la soberana

pueden tener origen en distintas fuentes pero en el estado moderno que aqu

se describe, entendemos que el poder poltico se fundamenta en la legitimidad

democrtica y lo reviste la soberana popular.

Soberana. Artculo 3 Constitucin Poltica: La soberana reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece.

Democracia. Prembulo. En ejercicio de su poder soberano representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente () dentro de un marco jurdico democrtico y participativo () decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitucin Poltica.

Conviene precisar en relacin con el elemento pueblo que entendemos como

tal el conglomerado humano que constituye el sujeto de la vida poltica de un

estado, por tanto, es un concepto que se relaciona con ciudadana pero que

difiere de ella en tanto los ciudadanos son un subconjunto de la poblacin total

que interviene en la conformacin, ejercicio y control del poder por medio de los

1 CANSINO, Cesar. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 222.

3


correspondientes derechos polticos. Al respecto Nohlen seala que mientras

el ejercicio de la ciudadana tiene un papel instrumental de configurar los

rganos representativos por medio del sufragio desde un enfoque liberal, el

republicanismo y el comunitarismo amplan los canales de participacin

ciudadana en la democracia.2

Participacin ciudadana. Artculo 40 Constitucin Poltica. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones pblicas. 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley. 7. Acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopcin, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentar esta excepcin y determinar los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la administracin pblica Art. 98. La ciudadana se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad, y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisin judicial en los casos que determine la ley. Quienes hayan sido suspendidos en el ejercicio de la ciudadana, podrn solicitar su rehabilitacin. PAR. Mientras la ley no decida otra edad, la ciudadana se ejercer a partir de los dieciocho aos. Art. 99. La calidad de ciudadano en ejercicio es condicin previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempear cargos pblicos que lleven anexa autoridad o jurisdiccin. Art. 103 Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar. El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.

4

2 NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Poltica: Teoras, mtodos, conceptos, Porra, 2006, p 204.


Por ltimo, de la relacin entre los elementos constitutivos del estado se

distinguen dos modelos de estado: el Estado Federal, en el cual se agrupan

estados autnomos en un mismo pas bajo un mismo rgimen constitucional

superior y el Estado Unitario en el cual el poder del estado se mantiene

centralizado y slo existe una divisin territorial para efectos administrativos. En

Colombia la descentralizacin atena el estado unitario en la medida en que es

una descentralizacin poltica y administrativa.

Descentralizacin. Artculo 1 Constitucin Poltica. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada Art. 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones

1.1.1 Estado Liberal: Es el modelo jurdico poltico de organizacin del poder

que se condens hacia el siglo XVIII en Europa como una respuesta a los

modelos despticos y monrquicos absolutistas predominantes y que se

caracteriza por tres elementos fundamentales: principio de separacin de

poderes, principio de legalidad y consagracin de derechos a favor de la

libertad del individuo. Tambin es llamado Estado de Derecho puesto que en

l predomina el sometimiento no slo del pueblo sino adems del estado y sus

funcionarios a la ley. Jurdicamente tambin es denominado Estado Legislativo

ya que la ley y no la constitucin ocupa el lugar de fuente de derecho

indiscutida, lo cual vendr a modificarse en el Estado Constitucional,

caracterizado por la exigencia de sometimiento de la ley a la constitucin desde

el punto de vista formal y material. Igualmente encontramos referencias a este

modelo como Estado Mnimo, en la medida en que la organizacin estatal

asume obligaciones mnimas y de abstencin frente a los ciudadanos que

consisten en garantizar su vida y su libertad. De modo que la provisin de

bienestar es responsabilidad de los individuos y del mercado. Esta situacin,

5


entre otras, produce la crisis del Estado Liberal en el siglo XX y su

replanteamiento hacia el principio de igualdad.

1.1.2 Estado Social de Derecho: Los cuestionamientos de corte social y

econmico del Estado Liberal condujeron a ampliar las funciones del estado

regulando y corrigiendo los procesos de mercado. El estado mnimo

abandonaba al individuo a su voluntad; en la sociedad industrializada del siglo

XX tal apreciacin se modifica y se plantea la importancia del estado en la

configuracin del orden social y econmico as como la dependencia del

individuo de las prestaciones estatales. El Estado Social de Derecho tambin

conocido como Estado Providencia, Estado Benefactor o Estado de Bienestar,

pretende garantizar, entonces, un mnimo de supervivencia para cada persona

combatiendo la desigualdad social por medio de la redistribucin y asegurando

el cumplimiento de derechos sociales como la educacin, la salud y la vivienda,

entre otros. Particularmente en las sociedades postindustriales que han vivido

la configuracin del estado-nacin y la crisis del liberalismo, se habla,

igualmente, de la crisis del estado de bienestar, debido principalmente a la

excesiva demanda asistencial y prestacional de los ciudadanos al estado, lo

cual pasa por alto el principio de escasez de recursos y compromete al estado

a generar estructuras administrativas burocratizadas para atender dichas

demandas.

Estado Social de Derecho. Artculo 1 Constitucin Poltica: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Art. 2 Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin () Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

6


Captulo 2 Ttulo II: De los derechos sociales, econmicos y culturales Captulo 5. De la finalidad social del Estado y de los servicios pblicos. Art. 366 El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin

La importancia de la mencionada crisis para el tema de polticas pblicas radica

en que el origen de esta disciplina se remonta a esta poca. El surgimiento de

la expresin polticas pblicas, se justifica, fcticamente, en el crecimiento

desmedido del Estado, el dficit fiscal y la falta de respuesta a la satisfaccin

de las necesidades materiales de la poblacin, lo que evidenci el

requerimiento urgente de acotar, racionalizar y focalizar la accin del estado,

partiendo de una realidad econmica concreta dominada por la escasez y la

limitacin de poder y de recursos. En Amrica Latina, el crecimiento

desmedido de la deuda externa y de la inflacin, as como la dependencia

econmica del campo y de los recursos naturales y la prevalencia de relaciones

clientelares y corruptas en la administracin en el manejo del gasto pblico,

fueron algunos de los problemas que configuraron el panorama de la segunda

mitad del siglo XX en la regin hasta inicios de la dcada del 80. Las

tendencias que defendan la reduccin del tamao del estado, los reclamos de

eficiencia y transparencia y la necesidad de saneamiento fiscal, se

condensaron finalizando el siglo XX en la denominada reforma del estado.

1.1.3 Reforma o modernizacin del estado: Siguiendo a Cabrero,

Una vez que el estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad

a fines de la dcada de los setenta, se inicia nuevamente la reconfiguracin del

aparato estatal. Surge, lo que algunos han denominado el Estado Modesto o el

Estado Regulador como lo han llamado otros comprometido en la

7


8

articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la

tentacin de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos

pblicos. De hecho, en este escenario lo pblico deja de ser un monopolio

estatal que recobra su esencia original: un espacio para el conjunto de

individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro del cual las

dependencias gubernamentales son slo uno de los componentes.3

La modestia de las intervenciones pblicas y la prevalencia de la regulacin

sobre la accin directa del estado, abonaron el terreno para la implementacin

de la reforma del estado impulsada en Amrica Latina que tuvo su conduccin

bajo las premisas del Consenso de Washington.4

El retorno al liberalismo econmico en el llamado Neoliberalismo, implic el

rediseo institucional del aparato normativo y administrativo de los estados de

la regin como condicin para acceder a crditos y prerrogativas financieras

por parte de las agencias multilaterales de crdito, como requisito, a su vez, de

la necesaria insercin de las economas nacionales a un mundo globalizado.

En Colombia, pese a la existencia de programas sociales y asistenciales desde

la poca de Lpez Pumarejo a mediados del siglo pasado, la

constitucionalizacin de los derechos sociales, econmicos y culturales slo

lleg con la Constitucin de 1991. Antes, se trataba de caridades o muestras

de bondad de los gobernantes, desde la expedicin de la Carta hablamos de

derechos de carcter constitucional lo que concede a su titular la posibilidad de

hacerlos exigibles y justiciables. Paradjicamente en el mismo ao en que la

3 CABRERO, Enroque, Estudio introductorio. En: Bozeman, Barry. La gestin pblica, su situacin actual, Fondo de Cultura Econmica, 1998. Segunda reimpresin, 2006. p 21. 4 Se entiende por Consenso de Washington el conjunto de medidas econmicas propuestas en los aos 1990 por los organismos financieros internacionales con sede en la capital estadounidense con el fin de impulsar el crecimiento luego de la crisis del modelo cepaliano de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Estas medidas consistan en lograr: disciplina fiscal , reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, reforma impositiva, liberalizacin de las tasas de inters, una tasa de cambio competitiva, liberalizacin del comercio internacional, liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizacin de empresas estatales, desregulacin y claridad en los derechos de propiedad. En otras palabras pretendan corregir las fallas de gobierno, generando las instituciones propicias para ello.


9

Asamblea Nacional Constituyente debate y promulga la nueva carta bajo un

Estado Social de Derecho se gesta, desde el gobierno Gaviria, la entrada a las

reformas institucionales que ya se venan desarrollando en otros pases

latinoamericanos.

La reforma del estado tambin se ha denominado modernizacin, en la

medida en que supone replantear las formas tradicionales de conducir los

asuntos gubernamentales y pblicos hacia estrategias de gestin guiadas por

la tecnologa y la eficiencia.

Hasta ahora ha quedado claro que si bien la gnesis de las polticas pblicas

se debi, en gran medida, a los problemas de un modelo de estado, la relacin

directa del concepto se encuentra en su aplicacin por parte de los gobiernos,

sean estos locales o nacionales.

1.2 Gobierno: Las palabras gobierno y gobernar derivan del griego kubernao

que significa dirigir con el timn. Entendemos por gobierno el conjunto de los

rganos y personas a los que institucionalmente (normativamente) se les ha

delegado el ejercicio del poder poltico y confiado tareas como la imposicin de

reglas de conducta y la toma de decisiones necesarias para mantener el orden

y la cohesin de una grupo social; por tanto, el gobierno es un aspecto del

estado puesto que entre las institucionales estatales que llevan a cabo la

organizacin poltica de la sociedad y que, en su conjunto constituyen lo que de

ordinario se define como rgimen poltico, las que tienen la tarea de manifestar

la orientacin poltica del estado son los rganos de gobierno.5

Maurizio Cotta define el gobierno como el ncleo central de la poltica, el

elemento irreductible sin el cual parece difcil pensar en la dimensin propia de

lo poltico y en coherencia con lo anterior seala que pueden faltar los

5 LEVI, Lucio. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., 10 ed. 1997, p. 710.


partidos, los parlamentos, las elecciones, los aparatos burocrticos

desarrollados, pero no alguna estructura de gobierno6

Histricamente la formacin de un poder de gobierno es anterior a lo que

definimos como estado, puesto que la ciudad-estado y el imperio feudal son

formas preestatales de organizacin poltica en las que se puede encontrar un

poder de gobierno7 Segn lo anterior, podemos hablar de gobiernos sin estado

pero no de estados sin gobierno. De hecho en poca de Aristteles se defina

la poltica como la ciencia del gobierno, pero en la edad moderna el trmino

perdi su significado original siendo sustituido por expresiones como ciencia

del estado o doctrina del estado.8

Atendiendo a la divisin de poderes del estado moderno, el gobierno

corresponde al poder (o funcin) ejecutiva a excepcin del aparato

administrativo de sta, es decir, ejecutivo y gobierno coinciden en un modelo

determinado de estado en el cual predomina la separacin de poderes y la

subordinacin del gobierno a la ley.

Gobierno.

Art. 115 Constitucin Poltica. El Presidente de la Repblica es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Las gobernaciones y las alcaldas, as como las superintendencias, los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva.

6 COTTA, Maurizio. Cap. 8 En: Pasquino, G. Manual de Ciencia Poltica, Alianza Universidad, 1988, p. 311. 7 Ibd. P 711 8 BOBBIO, Norberto. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., 10 ed. 1997, p. 1215.

10


Art. 305. Son atribuciones del gobernador: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, los decretos del Gobierno y las ordenanzas de las asambleas departamentales. 2. Dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitucin y las leyes Art. 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.

Es pertinente sealar que histricamente se han sugerido y desarrollado

distintas formas de gobierno; en la actualidad identificamos bsicamente tres:

la presidencial o de separacin de poderes, la parlamentaria o de colaboracin

de poderes y una forma de gobierno mixta. Las formas de gobierno aluden al

modo en que se relacionan el ejecutivo y el legislativo y corresponde a la

Constitucin establecer cul es la forma de gobierno de cada pas. Esto difiere

de las formas de gobernar, que se refieren a las estrategias, mtodos e

instrumentos a los que acuden los gobernantes para desarrollar sus funciones

y que identifican un estilo o modelo de gestin determinado. Estas formas de

gobernar no se encuentran particularmente delimitadas en las constituciones

puesto que hacen parte del paquete de propuestas de los gobernantes. Por

tanto, mientras el estado, la forma de estado y la forma de gobierno son

instituciones permanentes que slo cambian si se modifica la constitucin de

un pas, las formas de gobernar son temporales y estn condicionadas a los

periodos electorales. Gobernar por polticas pblicas es una opcin, una

posibilidad y, actualmente, una necesidad para los gobiernos, sin embargo, es

posible que se gobierne sin polticas pblicas, es decir, acudiendo a otras

formas de gobernar. Lo que no es posible como veremos es pensar las

polticas pblicas al margen de los gobiernos.

11


Por ltimo, desde la configuracin del estado moderno la funcin del gobierno

est determinada por el modelo de estado. As, es claro que en un estado

liberal o mnimo la funcin del gobierno se reduce a la ejecucin de la ley, por

tal razn lo denominamos ejecutivo. En un estado social de derecho aumenta

la intervencin de la poltica, dando lugar a gobiernos que se consideran

progresivamente ms responsables de la marcha general de la economa y de

la sociedad; por tal razn, su funcin no se limita a cumplir la ley sino tambin a

planear y disear formas de redistribucin de recursos y de asignacin del

presupuesto pblico.

Ningn artculo de la constitucin poltica en su parte orgnica

(estructural/procedimental) o en su parte dogmtica (principialstica/ideolgica),

nos habla de polticas pblicas, la actividad regulada llega hasta el nivel de

planeacin y presupuesto.

Presupuesto. Art. 346.El Gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deber corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. Art. 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley orgnica del presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el plan nacional de desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

1.2.1 Gobierno Local: El gobierno local alude al mbito municipal o provincial

de la organizacin poltica y social de un pas y a la esfera de dominio de una

institucin o administracin.9 La reflexin en torno a las democracias

territoriales ha cobrado importancia particular a partir de la dcada del ochenta

9 RAMIREZ, Patricia. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 289.

12


13

en el contexto de la reforma del Estado, en la medida en que la pretendida

gobernabilidad democrtica y el fortalecimiento institucional comienzan por

sanear los tradicionales problemas de la poltica regional en Amrica Latina y

por profundizar la descentralizacin.

En este sentido, Ziccardi define el gobierno local como el mbito de gestin de

todo lo relacionado con el uso y apropiacin del espacio urbano, el suministro

de los servicios pblicos y en donde se instalan las relaciones ms prximas

entre el gobierno y la ciudadana.10 Es decir, es un mbito de gestin

econmica pero tambin de relacionamiento poltico.

La nocin de gobierno local tiene como antecedente el concepto de comunidad

local, entendidos como grupos humanos delimitados territorialmente. En los

ltimos aos se ha insistido en que es en este nivel de gobierno donde se pone

a prueba la democracia territorial y donde la participacin social y ciudadana

puede incidir en el diseo e implementacin de polticas pblicas, puesto que

siendo el primer momento de contacto del ciudadano con lo poltico y con lo

pblico, es posible que los actores polticos y sociales tengan mayor inters y

posibilidades de lograr articulaciones que permitan una mayor y mejor

gobernabilidad. Adicionalmente se empiezan a sealar conceptos como

gobernabilidad local (que se refiere a la capacidad de la esfera local de

gobierno para cumplir con las responsabilidades que le confiere la ley y

responder a las demandas de la poblacin),11 desarrollo local, desarrollo

urbano, planeacin estratgica urbana, entre otros trminos que aluden al

papel decisivo de las ciudades en los procesos de internacionalizacin

econmica; lo que las ha convertido en centros de recepcin y experimentacin

de polticas de ajuste, de estrategias pblico-privadas para responder a la crisis

fiscal del estado y en el escenario natural de las relaciones entre el estado y el

usuario-cliente de los servicios pblicos.

10 ZICCARDI, Alicia. La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas. Miguel ngel Porra, 1995, p 13. 11 RAMIREZ, Patricia. Op.Cit.


14

La tensin permanente entre las relaciones polticas y las relaciones

econmicas del gobierno local con sus ciudadanos ha dado lugar a que, en la

mayora de los casos, el pndulo se incline hacia las relaciones de tipo

econmico. Al respecto seala Ziccardi que las preocupaciones en relacin

con el buen gobierno local suelen ubicarse ms en el campo del desempeo

administrativo que en el ejercicio del poder poltico. Pero junto con la eficiencia

que se asocia a la disponibilidad de recursos tcnicos y humanos, existen

criterios sociales y polticos que otorgan legitimidad y consenso a la actuacin

gubernamental.12

En similar sentido Enroque Cabrero indica que, por una parte, se busca mejorar

la eficiencia en la prestacin de bienes y servicios a la poblacin mediante

herramientas que hagan menos costoso para las agencias gubernamentales su

produccin, y se evoluciona inspirndose en la Nueva Gestin Pblica hacia

una relacin proveedor-cliente con la idea de atender ms adecuadamente y

con mejor calidad las preferencias de los demandantes del servicio. Por otra

parte, se busca mejorar las relaciones entre ciudadanos y gobierno mediante

mecanismos abiertos de participacin ciudadana, mediante la cogestin de

programas gubernamentales, mediante la sistemtica rendicin de cuentas;

todo ello con la intencin de fortalecer la confianza y de fortalecer un sistema

ms democrtico y legtimo no solo en las elecciones de gobernantes, sino

tambin en la cotidianeidad de la accin pblica. Sin embargo, los gobiernos

locales terminan privilegiando las reformas de tipo econmico inspiradas en la

Nueva Gestin Pblica dejando para ms tarde las reformas que promueven

una nueva gobernanza democrtica.13

Por ltimo, en cuanto a la delimitacin de lo local, Gallicchio seala que

algunas veces se refiere a lo municipal, a lo regional o lo metropolitano, en

12 ZICCARDI, A. Op. Cit. p 14. 13 CABRERO, E. Instrumentos del new public management para construir una new public governance: el caso de los gobiernos locales en Mxico. http://premiomunicipal.org.mx/p2007/docs/InstrumentosNewPublicGovernance.doc.

http://premiomunicipal.org.mx/p2007/docs/InstrumentosNewPublicGovernance.doc


todo caso, el autor indica que lo local no se define a priori, sino que es,

bsicamente, una construccin social.14 Cabe sealar, adems, que lo local en

lugar de inspirar tendencias localistas o cerradas, parte de la idea de que las

ciudades deben insertarse en una dinmica mundial compleja sin necesidad de

tener como intermediario el nivel nacional de gobierno, esto debido a que los

gobiernos locales han adquirido autonoma para realizar intercambios polticos,

econmicos y culturales con cualquier nivel de gobierno y con entidades de

orden internacional.

En el numeral 3 del artculo 315 constitucional vemos cmo el rgimen

municipal colombiano privilegia, desde la norma superior, las relaciones de tipo

administrativo o la accin administrativa del municipio, por encima de la accin

poltica.

Art. 315. Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del Concejo. 2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio. () 3. Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales de carcter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y el presupuesto

14 GALLICCHIO, Enrique. Una lectura del desarrollo local en Amrica Latina: cmo combinar gobernabilidad, desarrollo econmico y capital social en el territorio. Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH). Uruguay. Ponencia presentada en el Foro de Planeacin Estratgica, rea Metropolitana del Valle de Aburra, septiembre de 2006.

15


16

1.2.2 Gobernabilidad: Gobernabilidad proviene del latn gubernare que

significa dirigir o conducir, en ingls governability.15 Este trmino alude a la

capacidad poltica y administrativa de gobernar, es decir, se trata de un

concepto endgeno que alude a las capacidades institucionales de los

gobiernos para cumplir con sus tareas y propsitos, dentro de los cuales, los

ciudadanos son destinatarios de las acciones o polticas gubernamentales.

En otras palabras, gobernabilidad es la capacidad de generar y aplicar polticas

para la solucin de problemas teniendo como herramienta principal para ello

las estructuras y los sujetos gubernamentales.

Las premisas de la gobernabilidad se han nutrido de la corriente conocida

como Nueva Gestin Pblica o Nueva Gerencia Pblica cuya base

argumentativa es la Eleccin Pblica y cuyo modelo operativo viene dado por el

Nuevo Institucionalismo Econmico. Este enfoque ha dominado la orientacin

y el contenido de los procesos de reforma administrativa y gubernamental en

casi todos los pases del mundo propiciando un gran nmero de reformas que

pretendan reducir el Estado y asignar tareas pblicas a particulares, o

trasladar al terreno pblico, prcticas gerenciales del sector privado que

incrementaran su eficiencia. De este modo, el estado cede terreno, se

descarga de sus responsabilidades pblicas bajo un argumento que, sin duda,

tiene peso: si como estado no gobierno bien, entonces mejor no gobierno.

Gianfranco Pasquino seala que se usa con ms frecuencia el trmino

ingobernabilidad para denotar la crisis de gobernabilidad, que algunos autores

atribuyen a la sobrecarga de demandas ciudadanas, frente a las cuales el

estado responde con la expansin de sus servicios, lo que a su vez genera una

crisis fiscal. Pero adems, la ingobernabilidad es un problema de naturaleza

poltica que alude a la falta de legitimidad de las autoridades y al poco nivel de

15 NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Poltica: Teoras, mtodos, conceptos, Porra, 2006, p 648.


17

cohesin, apoyo y consenso que generan en la sociedad,16 lo que provoca

problemas a los gobiernos para ser obedecidos y lograr resultados. De ah que

la ingobernabilidad se refiere a una crisis global de transformacin de las bases

de todo un sistema social. En virtud de lo anterior resulta acertada la definicin

de Camou, quien entiende la gobernabilidad como un estado de equilibrio

dinmico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema

poltico para responderlas de manera legtima y eficaz.17 El asunto es que

para lograr ese equilibrio, la solucin que propone el enfoque de gobernabilidad

es el fortalecimiento de la institucionalidad, a diferencia del enfoque de

gobernanza que propone fortalecer las redes sociales y la capacidad social de

respuesta a los problemas pblicos.

1.2.3 Gobernanza: Los cambios institucionales producidos a partir de la

dcada del 90 implicaron una reestructuracin del estado mismo bajo

cuestiones como desregulacin, privatizacin, reducciones drsticas del

servicio civil, introduccin de prcticas de gerencialismo en el sector pblico y

creacin de agencias semiautnomas, entre otras modificaciones, que han

privado al estado de muchas de las fuentes tradicionales de poder, de su

convencional capacidad directiva en materia de poltica entendida como

policy-, de sus capacidades institucionales, e incluso de su legitimidad.

El resultado de estos cambios ha sido una dramtica alteracin del panorama

poltico, de manera que para el estado se ha hecho ms difcil mantener el

control sobre el ambiente interno e imponer su voluntad sobre la sociedad; de

ello se deriva la necesidad de preguntarse por los nuevos instrumentos o

nuevas formas de intercambio entre el estado y la sociedad que pueden ser

desarrollados para asegurar el control poltico y el apoyo social.

16 PASQUINO, G. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., 10 ed. 1997, p. 704. 17 CAMOU, Antonio. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 283.


18

Al respecto, se plantean en el escenario poltico estrategias alternativas a

travs de las cuales el estado pueda articular y perseguir los intereses

colectivos, sin necesidad de acudir a instrumentos coercitivos; formas

alternativas que, sin embargo, no reemplazan sino que complementan la

persecucin de los intereses colectivos a travs de los canales institucionales

tradicionales. Este conjunto de estrategias polticas emergentes para que los

Estados redefinan su rol en la sociedad se ha denominado gobernanza en aos

recientes.

El trmino gobernanza proviene de governance y fue definido en espaol como

el arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo econmico, social

e institucional duradero, [y para] un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad

civil y el mercado de la economa,18 mientras que gobernabilidad es entendida

como la cualidad de gobernable.19 Peters y Pierre (2005), precisan que

governability is the flip side of governance, pero advierten que son conceptos

que deben vincularse de forma dinmica en la prctica. Gobernabilidad hace

referencia al conjunto de instrumentos y capacidades de que dispone el Estado

para gobernar, mientras que gobernanza es un concepto ms amplio que

implica la posibilidad de involucramiento de actores sociales y privados dentro

de las tareas gubernamentales. La gobernanza implica que la democracia la

dirige un sistema de gobierno, no un sujeto de gobierno, quien en ltimas es

necesario, pero no suficiente para gobernar.20

La solucin ya no es dotar al gobierno de vas institucionales de accin sino

construir prcticas y relaciones que tienen como premisa la idea de que la

direccin de la sociedad es una accin colectiva compuesta por acciones

18 www.worldbank.org/wbi/governance Citando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. 19 www.worldbank.org/wbi/governance Citando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Sin embargo, los conceptos de Gobernanza y Gobernabilidad suelen asimilarse. As, Daniel Kaufmann (2006) y el grupo de investigadores del WBI entiende la Gobernanza governance- como el conjunto de tradiciones e instituciones a travs de las cuales se ejercita la autoridad en un pas y sugiere medirla mediante indicadores de gobernabilidad. 20 Luis Aguilar Villanueva en conferencia presentada en el marco de los 30 aos de la FLACSO Mxico- el 26 de octubre de 2005.

http://www.worldbank.org/wbi/governancehttp://www.worldbank.org/wbi/governance


19

gubernamentales y no gubernamentales. De ah que se hable de concurrencia

y no de exclusin entre las redes sociales y un estado fortalecido, relacin en la

cual gobierno pierde exclusividad pero conserva su centralidad en la actividad

gubernamental.

La principal consecuencia del enfoque de gobernanza es la alteracin en la

relacin gobernantes - gobernados, en la medida en que los gobernados

adquirimos capacidad de gobierno en lugar de ser receptores pasivos de ste.

En suma, si la gobernabilidad clama por fortalecimiento institucional de los

gobiernos dbiles, gobernanza parte de la idea de que ya existe tal capacidad

institucional y seala que lo que hace falta es involucrar factores y sujetos

externos al gobierno puesto que las instituciones no son suficientes para

garantizar capacidad directiva. Lo que propone, en ltimas, es gobernar a

travs de redes y no de jerarquas; dirigir a travs de la influencia y no del

ejercicio de autoridad; relacionarse ms que mandar.21

La importancia de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza para

comprender las polticas pblicas, radica en que es posible disearlas e

implementarlas bajo ambas perspectivas, lo cual genera efectos divergentes.

La planeacin de polticas que pretendan gobernabilidad pondr el acento en

las instituciones polticas y tendr como resultado polticas ms

gubernamentales que pblicas. La planeacin de polticas desde gobernanza,

pondr el acento en las prcticas polticas y tendr como resultado polticas

ms pblicas que gubernamentales. Sin duda, en este documento de trabajo

proponemos un enfoque eclctico en el que confluyan la eficiencia y la

democracia.



Grfico 1.

Sujetodegobierno

Sistema/procesodegobierno

Eficiencia Eficiencia+Democracia

NuevaGestinPblica

NuevaGobernanzaDemocrtica

Teoradelasorganizaciones

Losgobiernostienencapacidadesparagobernar? Losgobiernosgobiernan

bien?

Insuficienciadeunsoloagentegubernativo

Fuente: Elaboracin propia.

1.3 Polticas Pblicas: En aos recientes, la bibliografa acerca de la poltica

pblica como campo disciplinar ha ido en aumento, particularmente en Europa

y Estados Unidos. Poco de sta, sin embargo, se ha traducido al espaol. En

Colombia se destacan dos publicaciones de los profesores Andr Noel Roth y

Carlos Salazar Vargas. Empero, crecen las publicaciones del tema como

artculos de revista y resultados de investigacin.

Como se mencion, frente a la crisis fiscal del modelo de estado desarrollista

desbordado, se impuso la necesidad de un gobierno ilustrado, basado y

cuestionado por la razn, idea sobre la cual se fund la propuesta de Harold

Laswell en 1951 que buscaba articular la ciencia a la democracia, es decir, se

buscaba que el conocimiento fuera utilizable por los gobiernos, que la razn y

no la pasin fuera la que determinara el destino de una nacin. En palabras de

Merriam a menos que se incorporen a las operaciones de gobierno mayores

dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el peligro del capricho, la

20


21

ignorancia y la pasin.22 Lo que se propone, en ltimas, es gobernar por

policy (polticas pblicas) y no por politics (actividad poltica).23

Luis Aguilar, autor que compil la traduccin al espaol de los textos clsicos

de la poltica pblica, nos recuerda que la gnesis de las polticas pblicas en

Amrica Latina llega de la mano del redimensionamiento del estado, su

adelgazamiento ha sido la bsqueda por encontrar y acotar lo que deben y

pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines

pblicos a cumplir, posibles de ser realizados y a travs de cules instrumentos

y opciones de accin. A esta empresa de racionalidad y publicidad poltica

quiere contribuir el anlisis, estudio y diseo de polticas24 En este sentido,

este autor sostiene que la poltica pblica no es ms que una disciplina que

pretende contribuir a la elaboracin de decisiones pblicas ms eficaces que,

sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abandonando oportuna y

sistemticamente desoladores problemas y defectos pblicos.25

Lo anterior, indica que el origen de las polticas pblicas se justifica en un

patrn de eficiencia, por lo que en un primer momento la economa pareci ser la ciencia adecuada para estudiar este nuevo campo disciplinar. Cientos de

postgrados en distintos centros educativos de Amrica Latina con el respaldo

de entidades o universidades norteamericanas, abrieron sus puertas para

formar a los tcnicos de las polticas pblicas que siendo los hombres detrs

del poder en lugar de los hombres en el poder, aceleraran el proceso de

modernizacin y crecimiento econmico en la regin.

22 Citado por AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Estudio Introductorio. EN: El estudio de las polticas pblicas: Miguel ngel Porra, 1992, p. 45. 23 Conviene diferenciar trminos que en espaol utilizamos indistintamente, cosa que no sucede en ingls: Polity: espacio de lo poltico, mbito del gobierno de las sociedades humanas Politics: actividad poltica de organizacin y lucha de control del poder Policy: producto de la actividad poltica. Programas de acciones que representan la realizacin concreta de decisiones, el medio usado por el Estado para modificar comportamientos mediante el cambio de reglas de juego (polticas pblicas) 24AGUILAR, Op. Cit p 15 25 AGUILAR, Op. Cit. p. 10.


22

Haciendo caso a la necesaria convergencia de distintos saberes para

conformar el campo disciplinar de las polticas pblicas, tal como lo sugiri

Lasswell en las llamadas ciencias de polticas, la formacin profesional en

polticas pblicas comenz de la mano de la administracin pblica, la

estadstica, las matemticas, la microeconoma y la informtica. Poco a poco

la formacin predominantemente cuantitativa en polticas pblicas fue

insuficiente para comprender la complejidad de los procesos de decisin

poltica y otras ciencias sociales han reclamado para s la participacin en la

formacin de la poltica pblica como rea de conocimiento. As, la ciencia

poltica puso sobre la mesa un debate obligado sobre el tema: las polticas

(policy) determinan la poltica (politics)? O la poltica (politics) determina las

polticas (policy)? Si optamos por la segunda va las polticas pblicas no seran

ms que una arena o escenario donde se libra la lucha poltica entre partidos,

actores sociales, movimientos, organizaciones y sujetos. En contraste, al optar

por la primera va destacamos el paradigma racional causal segn el cual las

polticas pblicas son instrumentos que materializan el proceso de decisin

poltica con el objetivo de generar resultados deseables.26

En realidad mal haramos en concluir que lo uno determina lo otro, pero es

cierto que si optamos por la primera va excluiremos la dimensiones poltica de

las polticas pblicas y favoreceremos la dimensin tcnica, lo cual no es

posible en una democracia constitucional. No obstante, si optamos por

considerar que es el juego poltico el que determina las polticas y que stas

son otro campo de batalla de la politics, las polticas pblicas como campo

disciplinar perderan sentido y naturaleza funcional e instrumental para los

gobiernos y la sociedad. Por lo tanto es pertinente tener en cuenta la

dimensin poltica y el juego de actores e intereses al momento de analizar o

disear una poltica, pero igualmente conviene precisar que las polticas

pblicas no tienen como propsito legitimar relaciones de clientela ni

26 CANTO CHAC, Manuel. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 587.


23

actuaciones opacas, sino, principalmente, dar tratamiento y ojal solucin a los

problemas pblicos. Hoy se busca conciliar polticas tcnicamente racionales y

polticamente viables

Por ltimo presentemos algunas definiciones de polticas pblicas:27

Wildavsky (1974): accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos

fuera de ella misma.

Dubnick (1983): acciones gubernamentales lo que los gobiernos dicen y

hacen con relacin a un problema o controversia (issue)-

Muller (1998): Proceso por el cual se elaboran y se implementan

programas de accin pblica, es decir, dispositivos poltico administrativos

coordinados, en principio, alrededor de objetivos explcitos.

(Knoepfel, 2005) Concatenacin de decisiones o acciones intencionalmente

coherentes, tomadas por diferentes actores pblicos y ocasionalmente

privados a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente

definido como colectivo.

En suma, el anlisis de polticas pblicas consiste en examinar los objetivos,

sujetos, medios y acciones definidos en el espacio pblico para intervenir o

transformar una situacin problemtica. Un gobierno por polticas pblicas es,

entonces, un gobierno selectivo, por asuntos, por temas, que capta la

singularidad de los problemas y disea opciones de resolucin ajustadas.

El siguiente esquema presenta el denominado ciclo de las polticas pblicas, el

cual se ha considerado una especie de manual para aplicar este enfoque. Sin

embargo, no se trata de una receta sino de una gua o modelo que, en la

prctica difcilmente se cumple.

27 ROTH, Andr Noel. Polticas Pblicas, Ed. Aurora, 2006.


Grfico 2.

Elciclodelaspolticaspblicas

1. Surgimiento del problema

e inclusin en la agenda

2. Diseo (identificacinderespuestasysolucionesalternativas,evaluacindeopciones,seleccinde

polticas)

3. Implementacin

4. Evaluacin


1.3.1 Cmo saber cundo una poltica es pblica?

No basta con que exista alguna intervencin de los ciudadanos para que

estemos frente a una poltica pblica, es posible que la participacin ciudadana

slo sea una va de legitimacin y no de decisin o incidencia en la poltica. Por

ello no es posible determinar a priori cundo una poltica es gubernamental,

cundo estatal y cundo pblica, ello ser tarea del analista de polticas en

cada caso particular. Lo cierto es que la asimilacin de lo pblico a lo

gubernamental ha sido replanteada y hoy concebimos lo pblico no solamente

como lo comn o colectivo sino adems como aquello abierto, accesible y

visible, es decir, como la interfaz entre el estado y la sociedad. Es

precisamente all, en el espacio pblico donde se tejen las polticas pblicas en

24


medio de la deliberacin y el consenso y no en la esfera estatal/gubernamental

ni en la esfera social/colectiva.28

Grfico 3

ESPACIO PBLICO

Espacio social/colectivo

Espacio estatal /gubernamental


Nora Rabotnikof establece tres sentidos de lo pblico que resulta pertinente

mencionar en este espacio.

Grfico 4.

Sentidos de lo pblico

Comn, general, colectivo (poltica-plaza pblica-polis)

Visible, ostensible, conocido (acceso a la informacin)

Abierto

Individual, particular (economa-oikos)

Secreto, oculto (secreto de Estado, tcnica)

Cerrado, clausura

LO PUBLICO LO PRIVADO


28 Recientemente se ha puesto de moda la expresin polticas de estado, para indicar acciones de gran trascendencia nacional que superan la temporalidad de las polticas pblicas o de las gubernamentales e indicar cuestiones permanentes que buscan insertarse en la estructura constitucional del estado sin importar el gobierno de turno que resulte elegido, por ello casi siempre las mal llamadas polticas de estado van acompaadas de reformas constitucionales.

25


26

Lo comn, lo visible y lo abierto, son sentidos de lo pblico que segn la autora

han representado luchas histricas que configuran lo que hoy entendemos por

espacio pblico.

En el primer sentido el estado representa lo pblico y a su vez lo pblico se

asimila a lo poltico y se reduce a lo estatal. Desde esta perspectiva clsica los

asuntos comunes son atendidos por la polis mientras lo privado es lo individual,

lo que se sustrae del poder colectivo (oikos).

En el segundo sentido la autora nos habla de la metfora de la luz: la

publicidad ilumina y hace que se vuelva visible lo que estaba oculto. Es el

concepto de pblico propio de la modernidad asumida por el estado liberal

burgus que surge de la escisin del poder poltico respecto de la iglesia y que

parte de la idea de que la racionalidad individual permite conciliar intereses

particulares y transformarlos en voluntad general.

En el tercer sentido lo pblico se entiende como lo accesible a todos en

contrava de lo cerrado o clausurado. Es el sentido ms usado en la actualidad

en la medida en que los ciudadanos perciben lo pblico como los lugares

abiertos (calles, parques, baos) porque tienen acceso a ellos al igual que el

resto de personas sin restriccin alguna. Este sentido de lo pblico propugna la

inclusin en lugar de la exclusin.

La pregunta que queda pendiente por responder con mayor detenimiento es

qu entendemos por polticas pblicas? Polticas comunes? Polticas

visibles y transparente? O Polticas incluyentes y abiertas a la intervencin de

todos?


27

2. RELACIONES DISCIPLINARES

2.1 Cul es la relacin de las polticas pblicas con la Ciencia Poltica?

La Ciencia Poltica es aquella parte de las ciencias sociales que estudia con

una metodologa emprica los fenmenos polticos,29 lo que hace del saber

politolgico un saber aplicado que busca analizar y describir los aspectos

institucionales formas de gobierno, sistemas de partido, sistemas electorales-

as como el comportamiento de los individuos votaciones, participacin

poltica, opinin pblica o procesos decisionales- en un sistema poltico. Lo

anterior significa que la ciencia poltica conduce, con sistematicidad y rigor, el

estudio de los fenmenos polticos, lo que la diferencia de la opinin poltica de

cualquier ciudadano.

Con relacin al vnculo entre ciencia poltica y polticas pblicas, Luis Aguilar

sealaba a comienzos de la dcada pasada: La ciencia poltica ha estudiado

sistemticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y

desarrolla sus decisiones federales y locales. Nuestros politlogos han

prestado gran atencin a la historia de la formacin del sistema poltico, a los

alcances y lmites de su funcionamiento, a los canales y procesos de

produccin del consenso () pero han sido pocas las investigaciones sobre la

forma, patrn y estilo de elaborar polticas. As mismo, este autor seala que la

administracin pblica qued atrapada entre las consideraciones jurdicas y el

exceso de reglamentacin y las consideraciones operativas para llevar a cabo

las decisiones tomadas en el sistema poltico.

Ms de diez aos despus de este sombro panorama que presentaba Aguilar,

puede decirse que la situacin ha cambiado y sigue cambiando. La ciencia

29 CISNEROS, Isidro. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 41.


28

poltica abri sus puertas al anlisis del proceso de decisin y asimil este

nuevo campo disciplinar como objeto de estudio, otorgando a las polticas

(policies) una indispensable dimensin poltica; mientras que la administracin

pblica replante su imagen burocrtica subordinada o procedimental reducida

al cumplimiento de excesivos reglamentos.

2.2 Cul es la relacin de las polticas pblicas con el Derecho y con la

Constitucin?

El derecho es el sistema normativo que regula la conducta humana y la

organizacin y funcionamiento de las instituciones con el fin de lograr o

mantener la sobrevivencia y la convivencia entre los seres humanos utilizando

para ello la coercibilidad o potencial aplicacin de sanciones- para obtener el

respeto de las normas y la eficacia de su contenido. La relacin entre derecho

y poltica (politics) se hace evidente en el rea que conocemos como Derecho

Pblico, dentro del cual se inscriben el Derecho Constitucional y el Derecho

Administrativo. El primero se puede definir como el rea del derecho que

estudia la estructura y funcionamiento del estado y cuyo objeto es prescribir

conductas para ordenar las relaciones e instituciones vinculadas con el poder

poltico. Desde el estado moderno, el Derecho Constitucional es el encargado

de asegurar el cumplimiento del principio de legalidad o sujecin del estado a la

ley (hoy preferimos hablar de sujecin a la constitucin en virtud del principio

de supremaca constitucional).

Por su parte, el Derecho Administrativo es ms especfico y alude a las reglas

de juego entre administracin y administrado, es decir, es el derecho que

regula las relaciones en las cuales la funcin administrativa sea un sujeto

involucrado. Hablamos de funcin administrativa en la medida en que en la

actualidad no slo el estado presta servicios pblicos, en lugar de ello,

comunidades organizadas y particulares estn facultados por la constitucin


29

para hacerlo, por lo que su actividad es susceptible de regulacin por el

derecho administrativo.

En nuestro caso, podemos entender que el derecho y la constitucin -como

norma suprema en el pas- cumplen tres roles o funciones frente a las polticas

pblicas: limitar, regular y orientar. Primero, constituyen el marco normativo

dentro del cual se surten los procesos de decisin que generan las polticas

pblicas, en otras palabras, limitan y condicionan la accin de los sujetos

involucrados con stas. Y no podra ser de otra forma en un estado de derecho

pues en l, cualquier actuacin gubernamental, pblica, social o privada, tiene

que estar sometida al imperio de la constitucin, de lo contrario acarrear

sanciones de distinta ndole. De manera que las polticas pblicas, antes que

nada, deben ser constitucionales y legales.

Segundo, el derecho adems de limitar las conductas, sirve de instrumento

para materializar las polticas pblicas. Es posible que una poltica pblica se

plasme en una ley o incluya en su diseo la planeacin de una ley o cualquier

otra norma (decreto, acuerdo) para otorgar mayor visibilidad y posibilidad de

cumplimiento a la accin pblica. Sin embargo, no toda poltica pblica va

acompaada de una norma pero es un instrumento que siempre estar

disponible y que facilita el debate y la deliberacin entre los sujetos polticos

para lograr su aprobacin.

Tercero, adems de limitar las polticas pblicas y servirle de instrumento para

su implementacin, el derecho orienta el contenido de las polticas pblicas.

Esto porque por tratarse de una ciencia prescriptiva, el derecho limita y regula

las conductas en el papel pero busca ser eficaz y cumplirse en la prctica.

As, decimos que el derecho y en particular, en derecho constitucional- orienta

las polticas pblicas porque les muestra el horizonte, le sirve de gua al estado

y a los particulares para conducir sus debates y acciones, les indica hacia

dnde debe dirigirse la accin pblica porque condensa las aspiraciones del


30

pueblo que le dio vida a esa constitucin. El derecho constitucional siempre ir

un paso o muchos- adelante de la realidad social, poltica y econmica de un

pas, siempre existir una brecha entre lo deseable y lo posible y esto no es

negativo en s mismo.

En el caso colombiano contamos con una Constitucin que algunos denominan

aspiracional porque ms que realidades refleja aspiraciones: que todos los

nios tengan educacin bsica gratuita, que todos los colombianos estn

afiliados al Sistema de Seguridad Social en Saludy si esto no se cumple, la

conclusin no es que la constitucin est mal redactada o que la constitucin

no sirve para nada. El problema, posiblemente, se encuentra del otro lado de la

brecha entre el ser y el deber ser. Al respecto, las polticas pblicas

representan una posibilidad para reducir esta brecha, un instrumento distinto al

jurdico, que lo incluye pero lo trasciende, que parte de la idea de que no es

suficiente con planear y regular sino que tambin hay un momento para

ejecutar y evaluar. El norte de las polticas pblicas en Colombia es,

entonces, bastante ambicioso, porque tenemos una constitucin muy

ambiciosa, que parte de principios como la dignidad humana y la igualdad,

propios de un modelo de Estado Social de Derecho.

Hay una pregunta que sera importante dejar planteada Qu derechos

constitucionales son susceptibles de ser materializados por medio de polticas

pblicas? Posiblemente todos, pero posiblemente unos derechos las necesiten

ms que otros.

2.3 Cul es la relacin entre polticas pblicas y administracin pblica?

Con administracin pblica nos referimos al conjunto de actividades

directamente preordenadas para la concreta persecucin de las tareas y los

fines que se consideran de inters pblico en una colectividad.30 Desde el

30 PASTORI, Giorgio. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., p. 12.


31

surgimiento del concepto de la mano de los regmenes constitucionales, se ha

debatido la separacin de la administracin pblica de los asuntos polticos.

Una definicin que da cuenta de ello indica que la administracin pblica es el

complejo de las estructuras que, an encontrndose en posicin diversamente

subordinada respecto de las estructuras polticas y de gobierno, representan

una realidad organizativa diferente de stas.31

En la prctica, la administracin pblica se ha asimilado a la burocracia, es

decir, al personal profesional elegido por el cumplimiento de competencias

tcnicas que trabaja para el estado de manera continua por un sistema de

vinculacin permanente por mritos, sistema al cual se atribuye la necesaria

independencia e imparcialidad poltica de estos funcionarios. No obstante lo

anterior, mantener alejados de la contaminacin poltica a los tcnicos es una

pretensin entre ingenua y absurda.

As lo comprendi el enfoque de polticas pblicas, al pretender superar la

divisin funcional que propona la administracin pblica convencional y

otorgarle sentido y funcin dentro del proceso de decisin poltica. De este

modo, partiendo de la idea de que el ser humano actuando racionalmente y

respondiendo a incentivos puede lograr acciones colectivas ptimas, se

consider que en lugar de aumentar la reglamentacin a las burocracias, lo

indicado era necesario flexibilizar su estructura e institucionalizar incentivos.

Esto se logr de la mano de la Nueva Gestin Pblica, enfoque que como

mencionamos se caracteriza por pretender un manejo eficiente de los recursos

pblicos recurriendo a instrumentos de mercado y ambientes competitivos para

su asignacin; por enfocarse en el desempeo del sector pblico con base en

resultados; por orientar el comportamiento racional individualista hacia fines

colectivos por medio de instituciones que contienen estructuras de incentivos;

31 Ibd.


32

por flexibilizar y desregular procedimientos; por descentralizar funciones y por

reducir la relacin gobierno-sociedad a la interaccin entre proveedor-clientes.

2.4 Cmo participan los ciudadanos en las polticas pblicas?

En sintona con lo dicho hasta ahora, las posibilidades de participacin social y

ciudadana se reducen considerablemente a partir de la reforma del estado en

Latinoamrica. El problema es que reducir el mbito de participacin

ciudadana a las relaciones econmicas y mercantiles con el gobierno, lesiona

los derechos de los ciudadanos como sujetos polticos que se desenvuelven en

un espacio pblico que les sirve de mediacin con el estado (interfaz). En este

sentido y teniendo en cuenta el grado de complejidad de las sociedades

plurales latinoamericanas, as como las crecientes demandas ciudadanas de

espacios de interlocucin con el estado, se ha ido incrementando el inters por

dar sentido a la accin pblica y por reivindicar la participacin ciudadana

dentro del proceso de decisin poltica. La denominada Nueva Gobernanza

Democrtica intenta rescatar dicha dimensin poltica de la participacin

ciudadana.

As, la gobernanza privilegia la construccin democrtica de las decisiones

como el aspecto ms importante del proceso, por encima de la estructura del

proceso y por encima incluso de los resultados obtenidos, siendo la

construccin colectiva y polticamente regulada de las decisiones lo que

fortalece la democracia local y, esta dinmica, es un producto en s mismo.

En el Grfico 5 se presentan posibles momentos y formas como podra darse,

en la prctica, la participacin de los ciudadanos organizados o individualmente

considerados dentro de las polticas pblicas. En el eje vertical, se sealan

como niveles o grados de involucramiento ciudadano: la informacin, la


33

consulta, la cooperacin y la decisin.32 Es posible que antes del diseo de la

poltica, por ejemplo, se realice un sondeo entre los afectados por el problema

pblico para obtener informacin acerca de la situacin o el funcionario de la

dependencia correspondiente realice reuniones con organizaciones de la zona

a intervenir para obtener informacin que mejore su decisin. En este caso

estaramos ante los niveles 1 y 2 en la definicin del problema y en el diseo,

respectivamente. Tambin puede suceder que se solicite informacin sobre los

cambios generados por la poltica con el fin de evaluarla (nivel 4).

Grfico 5.

Seg

n la

eta

pa d

el c

iclo

de

polt

icas

:

Segn el grado de involucramiento de los ciudadanos:

Informacin Consulta

Cooperacin

Decisin

Def. problema

1 5 9 13

Diseo

2 6 10 14

Implementacin

3 7 11 15

Evaluacin

4 8 12 16


De otro lado, es posible que los ciudadanos u organizaciones se involucren en

las distintas etapas del ciclo de la poltica siendo consultados por la respectiva

administracin, es decir, aportando un conocimiento que ser til para tomar

decisiones e implementar la poltica (niveles 6 y 7) o para que, con base en ese

conocimiento, la entidad que se involucra sirva de consultora y evale los

efectos de la poltica (nivel 8).

32 Hablamos de involucramiento y no de participacin en la medida en que algunos niveles de los que se mencionan no significan, en estricto sentido, que los ciudadanos participen.


34

Sin duda, el nivel de involucramiento ms difcil de verificar en la prctica es el

14, decidir en el diseo de la poltica, mientras es mucho ms frecuente el

llamado a involucrarse cooperando en la implementacin (nivel 11).

Finalmente frente a la pregunta quin puede participar en polticas pblicas?

Slo habr que decir que cualquier persona, organizacin, disciplina, ciencia o

tcnica puede llegar a tener algn grado o nivel de involucramiento con las

polticas pblicas por ms ajenas que sean a lo poltico, pues sin duda todos

podrn relacionarse de alguna manera con lo pblico, tal como lo indic hace

ms de medio siglo Lasswell en sus policy sciences.

3. AL INTERIOR DE LAS POLTICAS PBLICAS

Hasta ahora nos hemos referido al escenario en que surgen y se desarrollan

las polticas pblicas y a algunos presupuestos y relaciones para comprender

esta expresin; en esta ltima parte haremos referencia a algunos conceptos

vinculados directamente con las polticas pblicas que cobran relevancia por su

actualidad.

3.1 Desarrollo local y planeacin estratgica: Luego de abordar el tema de

gobiernos locales, se ha visto cmo las ciudades se convierten en centro de

atencin y de experimentacin de modelos de gestin. El desarrollo local y la

planeacin estratgica son dos propuestas para lograr los fines de las

democracias territoriales, las cuales han sido consideradas, en su momento,

tanto por el gobierno departamental antioqueo como por la administracin

municipal de Medelln y el rea Metropolitana del Valle de Aburra, lo que

amerita dar una mirada rpida a estos conceptos.

En primer lugar, se dice que el desarrollo local aparece como una nueva forma

de mirar y de actuar desde lo local en este nuevo contexto de globalizacin, en

la medida en que el desafo para las sociedades locales est planteado en


35

trminos de insertarse en lo global de manera competitiva, capitalizando al

mximo posible sus capacidades por medio de las estrategias de los diferentes

actores en juego, esto significa que el desarrollo local es un proceso orientado.

La cooperacin entre actores pblicos de diferentes niveles institucionales

(locales, regionales, nacionales, internacionales), as como la cooperacin

entre el sector pblico y el privado, es un aspecto central del proceso. Para que

ste sea viable, los actores locales deben desarrollar estrategias de

cooperacin y nuevas alianzas con actores extra locales.33

Este proceso de concertacin entre los agentes que interactan en un territorio

determinado, se dice que puede impulsar, con la participacin permanente,

creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto comn de

desarrollo, que implica la generacin de crecimiento econmico, equidad,

cambio social y cultural, sustentabilidad ecolgica, enfoque de gnero, calidad

y equilibrio espacial y territorial, cuestiones que a su vez redundarn en el

desarrollo del pas y en la posibilidad de enfrentar adecuadamente los retos de

la globalizacin y las transformaciones de la economa internacional.

De otro lado, pese a su relacin con la descentralizacin, el desarrollo local es

un concepto ms amplio que aqul porque implica ms que el traslado de

competencias de un nivel de gobierno a otro, la posibilidad de pensar procesos

de decisin poltica de manera autnoma. Quienes defienden el enfoque del

desarrollo local insisten en que ste slo es posible si va de la mano de

creacin de capital social, de construccin de sociedad local articulada frente a

unos mismos propsitos con tejido social fundado en la confianza y la

cooperacin recproca.



36

En cuanto a la planeacin estratgica, se entiende como una tcnica que

aporta al desarrollo local y regional puesto que contribuye a la definicin de

escenarios futuros y a la consecuente toma de decisiones para alcanzarlos, lo

que en ltimas significa fortalecer los agentes, las instancias y la capacidad de

decisin autonmica. El CIDEU -Centro Iberoamericano de Desarrollo

Estratgico Urbano- plantea que entre los diversos enfoques de la Planeacin

(entendida como la capacidad para fijarse uno o ms objetivos a lograr y la

manera de obtenerlos efectivamente) se encuentra el Planeamiento

Estratgico, que es una tcnica ligada a la gestin y el desarrollo empresarial.

Esta tcnica ha sido adaptada a los escenarios urbanos en los denominados

Planes Estratgicos Urbanos (PEU), propuesta que ha cobrado relevancia en

los ltimos aos en el pas y que se refiere a aquellas directrices

consensuadas por los principales agentes polticos, sociales y econmicos de

una ciudad o ente metropolitano para afrontar el medio y largo plazo en

condiciones ganadoras y aprovechar las sinergias de los proyectos que se

desarrollen en ese territorio. Este enfoque se distingue del tradicional

planeamiento urbano por el hecho de ser ms comprehensivo y menos

normativo, por orientarse ms a las acciones socioeconmicas integrales que a

la regulacin de los usos del suelo34 y por fundamentar el desarrollo local en

las redes que impulsan los planes estratgicos.

3.2 Capital social y Teora de Redes: Capital Social es el conjunto de normas

y vnculos que permiten la accin social colectiva. Capital Social no slo es la

suma de las instituciones que apuntalan una sociedad, sino que es el

pegamento que las mantiene juntas (Banco Mundial). El trmino Capital Social

no slo se refiere a sentimientos nobles, sino que aborda una amplia variedad

de beneficios que van desde la confianza, reciprocidad e informacin, hasta la

cooperacin en comunidad. El Capital Social genera valor para la gente que

est asociada a l, y a veces tambin, para quienes estn en su permetro.

34 SALDIAS, Carmenza. Manual de Calidad la Planificacin Estratgica Urbana, CIDEU, 2006.


37

Siguiendo a Putnam, el Capital Social permite la accin social, las decisiones

colectivas y la formulacin de polticas. En este sentido, el capital social

fomenta acciones cooperativas y coordinadas para lograr incluso- la

autogestin de las comunidades bajo una modalidad conocida como

gerencialismo social.

La teora de redes, por su parte, sostiene que el estado postmoderno es un

estado red, cuya legitimidad no se basa en la legalidad sino los resultados del

gobierno, que bajo estas condiciones asume la funcin de pilotear y articular

las redes. Una red es un conjunto de lazos entre una serie de actores que

conforman los nodos. Cabe sealar que no en pocas ocasiones, se entiende

gobernanza como gobierno en red entendida as como la gestin de las

interdependencias entre los actores orientada a conseguir el desarrollo

humano.

Frente al tema del gobierno en red, Pierre y Peters (2005) advierten que los

vnculos generados entre redes entendidas como interacciones entre Estado y

Sociedad- deben ser vistos como una contribucin a la gobernabilidad y no

como una forma de gobierno por s misma, pues esto es impensable en un

Estado democrtico. En esta direccin, el proceso de poltica a travs de redes

representa una forma sustancial de desviacin de la accin de gobierno lineal y

jerrquica, el problema es que esta visin llevada a su extremo en el modelo de

gobernanza sin gobierno (governance without government) representa un

riesgo para la democracia.

3.3 Accin pblica: Accin pblica es un concepto reciente que quiere marcar

la diferencia respecto a poltica pblica y por ello es importante mencionarlo.

Este concepto parte de la idea de que ningn actor, sea ste pblico o privado,

tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la informacin suficientes para dar

respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas35 ninguno

35 KOOIMAN, Jan. Modern governance. Sage Pub., 1993.


38

dispone por s solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes

sectores de poltica.

Enrique Cabrero sostiene que gobernar es conducir la accin colectiva y para

ello se requiere la construccin de una accin pblica, la cual no slo se reduce

a la accin de los gobiernos. De hecho, desde la perspectiva de la accin

pblica se puede entender el estado y la sociedad civil no como una dicotoma,

sino como un continuo, 36 de ah que la accin pblica represente una

perspectiva de elaboracin de una teora moderna del gobierno que consiste en

la construccin y calificacin de los problemas colectivos por una sociedad,

problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias

gubernamentales, en su totalidad o en parte, as como la elaboracin de

respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento.37

La accin colectiva aparece como un concepto que contiene la poltica pblica

pero que no se reduce a ella. La contiene en la medida en que la poltica

pblica expresa una estrategia voluntaria de intervencin orientada por un

proceso de decisin; pero la trasciende porque siguiendo a Cabrero- con

frecuencia el anlisis de polticas pblicas se centra en la accin

gubernamental y la sociedad slo representa su medi ambiente, por todo ello,

el anlisis de la accin pblica no puede slo circunscribirse al anlisis de

polticas pblicas.

Para efectos de este documento de trabajo, hemos enfatizado en que no

concebimos las polticas pblicas como el tejido de las acciones estrictamente

gubernamentales ni como el producto de la actividad social aislada, de manera

que entendemos las polticas pblicas como el conjunto de acc

nociones fundamentales para entender las políticas públicas

Education