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Ciência & Saúde Coletiva

ISSN: 1413-8123

[email protected]

Associação Brasileira de Pós-Graduação em

Saúde Coletiva

Brasil

Recine, Elisabetta; Vasconcellos, Ana Beatriz

Políticas nacionais e o campo da Alimentação e Nutrição em Saúde Coletiva: cenário atual

Ciência & Saúde Coletiva, vol. 16, núm. 1, enero, 2011, pp. 73-79

Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva

Rio de Janeiro, Brasil

Disponível em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=63015361007

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1 Observatório de Políticasde Segurança Alimentar eNutrição, Departamento deNutrição, Faculdade deCiências da Saúde,Universidade de Brasília.Campus UniversitárioDarcy Ribeiro, Asa Norte.70910-900 Brasília [email protected] Coordenação Geral daPolítica de Alimentação eNutrição, Departamento deAtenção Básica, Secretariade Atenção à Saúde,Ministério da Saúde.

Políticas nacionais e o campo da Alimentação e Nutriçãoem Saúde Coletiva: cenário atual

National policies and the field of Food and Nutritionin Collective Health: the current scenario

Resumo É apresentado um balanço da imple-mentação das diretrizes da Política Nacional deAlimentação e Nutrição (PNAN) contextualizan-do as ações no cenário do Sistema Único de Saúde(SUS). Aos dez anos de sua publicação, a PNAN sedefronta com desafios tanto para expandir comopara qualificar as ações de alimentação e nutri-ção na saúde, e também para se apresentar comointerlocutora e representante legítima da área dasaúde, no contexto político e institucional da se-gurança alimentar e nutricional. Questões rela-cionadas à articulação da PNAN e da futura Po-lítica Nacional de Segurança Alimentar e Nutri-cional são analisadas para demonstrar a confluên-cia de agendas entre as prioridades para a garan-tia da SAN. São apontadas as potencialidades des-se campo de ação, a partir do atual cenário insti-tucional, e a necessidade de soluções abrangentesque atendam à complexidade da alimentação enutrição em Saúde Coletiva.Palavras-chave Política Nacional de Alimenta-ção e Nutrição, Sistema Único de Saúde, Segu-rança alimentar e nutricional, Saúde Coletiva

Abstract It is presented a review of the guidelinesimplementation of the National Food and Nutri-tion Policy (PNAN) contextualizing the actionsin the Brazilian Unified Health System (SUS)scenario. At ten years of its publication, PNANfaces challenges both to expand and qualify theshares of food and nutrition on health. It is chal-lenging to stand as interlocutor and legitimaterepresentative of the area of health, political andinstitutional context of food security and nutri-tion. Issues related to the articulation of PNANand future National Policy on Food and Nutri-tion Security will be analyzed to demonstrate theconvergence of agendas among the priorities forthe guarantee of the SAN. The authors identifythe potential of this field of action, from the cur-rent institutional setting, and the need for com-prehensive solutions that address the complexityof food and nutrition in health.Key words Food and Nutrition Policy, HealthSystem, Food and nutrition security, CollectiveHealth

Elisabetta Recine 1

Ana Beatriz Vasconcellos 2

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A Política Nacional de Alimentaçãoe Nutrição hoje

As políticas desenvolvidas pelo Estado brasilei-ro, cujo objeto envolve as dimensões múltiplasda alimentação e nutrição, ganharam novo dire-cionamento a partir da Lei Orgânica de Seguran-ça Alimentar Nutricional (Losan) – Lei nº 11.346,de 15 de setembro de 2006, que criou o SistemaNacional de Segurança Alimentar e Nutricional(Sisan)1. De acordo com o conceito adotado nalegislação brasileira, A segurança alimentar e nu-tricional – SAN – consiste na realização do direitode todos ao acesso regular e permanente a alimen-tos de qualidade, em quantidade suficiente, semcomprometer o acesso a outras necessidades essen-ciais, tendo como base práticas alimentares pro-motoras de saúde que respeitem a diversidade cul-tural e sejam ambiental, cultural, econômica e so-cialmente sustentáveis (art. 3º da Lei nº 11.346, de15 de setembro de 2006)1.

A dimensão nutricional do conceito incorpo-ra questões relativas à composição, à qualidade,à utilização biológica e à promoção da saúde,apontando a abrangência das políticas que con-vergem para o alcance da segurança alimentar enutricional. Entre elas, está a Política Nacional deAlimentação e Nutrição (PNAN)2 como elo po-tencial entre o Sistema Único de Saúde (SUS)3 e oSistema Nacional de Segurança Alimentar e Nu-tricional (Sisan)1.

A Política Nacional de Alimentação e Nutri-ção, publicada no final dos anos 90, marca umaetapa importante para a configuração da áreano campo da saúde, evidenciando as transiçõesepidemiológica, nutricional e demográfica com aconvivência no país de situações extremas de des-nutrição e deficiências nutricionais ao lado de al-tas prevalências de obesidade e doenças associa-das à alimentação. A PNAN2 projeta um modelode segurança alimentar e nutricional fundamen-tado no direito humano à alimentação, desta-cando a alimentação e a nutrição como requisi-tos de promoção e proteção da saúde 2.

Reposicionando, na época, a questão alimen-tar e nutricional na agenda das políticas públicasdo setor saúde, a PNAN2 assume o propósito,com o estímulo a ações intersetoriais, de garantira qualidade dos alimentos consumidos no país,promover práticas alimentares saudáveis, pre-venir e controlar distúrbios nutricionais. A Polí-tica articula sete diretrizes, que orientam a elabo-ração e implantação dos programas e projetosem alimentação e nutrição: estímulo às ações in-tersetoriais com vistas ao acesso universal aos

alimentos; garantia da segurança e da qualidadedos alimentos e da prestação de serviços; moni-toramento da situação nutricional e alimentar;promoção de práticas alimentares e estilos de vidasaudáveis; prevenção e controle dos distúrbiosnutricionais e de doenças associadas à alimenta-ção e nutrição; promoção do desenvolvimentode linhas de investigação; e desenvolvimento ecapacitação de recursos humanos2.

As características da implementação de umapolítica revelam seu verdadeiro significado, e o pro-cesso percorrido pela PNAN2 não é diferente, ense-jando desafios para os profissionais, pesquisado-res e gestores. Estudo realizado pelo Ministério daSaúde acerca do desempenho da PNAN2 demons-trou seu papel de referência regulatória, política,técnica e ética para os profissionais de nutriçãoque trabalham na área da Saúde Coletiva. São con-siderados méritos: a configuração e o desenvolvi-mento da vigilância alimentar e nutricional, a pro-dução regular de informações sobre estado nutri-cional, por meio de pesquisas de base populacio-nal, a construção da agenda de promoção da ali-mentação saudável e a capacitação de recursoshumanos. Permanecem desafios importantes a ins-titucionalidade da área, a organização do processode trabalho, o financiamento e o controle social4.

No âmbito da vigilância alimentar e nutricio-nal, o aperfeiçoamento e a expansão do Sistemade Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan)5

respondem aos esforços de programar um siste-ma operativo na rotina das unidades de saúdeque possa favorecer o planejamento racional deações do nível local, contribuindo para efetivida-de da PNAN2. As medidas sensíveis da fome eseus determinantes, da desnutrição, da deficiên-cia nutricional resultante de diversas causas, damudança do perfil de consumo de alimentos econsequências como excesso de peso e obesidadesão indicadores de como a sociedade atravessaas etapas de desenvolvimento social e econômicoe incorpora ou abandona padrões de consumode alimentos e práticas de saúde. Monitorar asituação de saúde, alimentar e nutricional demaneira sistemática revela desigualdades entreregiões geográficas, grupos populacionais e po-pulações vulneráveis e permite subsidiar inter-venções voltadas para a prevenção e o controlede distúrbios nutricionais e doenças associadas àalimentação e nutrição e para a promoção depráticas alimentares e estilos de vida saudáveis.Para tal, permanece como desafio a construçãode indicadores cujo conteúdo informativo asso-ciado seja capaz de incorporar as dimensões dasiniquidades em saúde6.

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O Sisvan tem sua base de informações oriun-da da rotina da atenção básica de saúde, em es-pecial das equipes de saúde da família, e é atual-mente utilizado para medir os resultados alcan-çados pelos gestores de saúde das esferas estadu-al e municipal no cumprimento das metas de ali-mentação e nutrição assumidas no Pacto Nacio-nal de Saúde. Os dados gerados pelo Sisvan in-formam o perfil nutricional de uma dada popu-lação vinculada geograficamente a uma determi-nada unidade de saúde, consolidando sua voca-ção como sistema de informação de base localpara a segurança alimentar e nutricional5,7.

A realização de pesquisas nacionais periódi-cas compõe o sistema de monitoramento alimen-tar e nutricional. Nos últimos cinco anos, foramrealizadas pesquisas importantes para o campoda alimentação e nutrição em Saúde Coletiva. APesquisa Nacional de Demografia e Saúde incluiuo primeiro estudo nacional sobre a prevalênciade anemia e hipovitaminose A; as Pesquisas deOrçamento Familiar dos anos de 2008 e 2009 trou-xeram como inovação a incorporação de ummódulo sobre o consumo direto de alimentos, oque irá atualizar, após mais de três décadas, emâmbito nacional, dados de consumo. A PesquisaNacional de Avaliação do Impacto da Iodaçãodo Sal, elaborada nos moldes propostos pelaOrganização Mundial da Saúde, poderá incluir oBrasil na relação de países que eliminaram asdoenças por carência de iodo.

A agenda de promoção da alimentação saudá-vel foi qualificada com a edição do Guia alimentarpara a população brasileira8, que assume o conceitode alimentação saudável como resultado da inte-ração entre o biológico e o sociocultural. A abor-dagem multifocal dirigida às famílias, aos profissi-onais de saúde, aos gestores e formuladores depolíticas públicas e setor produtivo de alimentosilustra como atuar nos fatores determinantes daalimentação, explicitando as responsabilidades dosdiferentes setores sociais, indicando que apenasações de educação em saúde não são suficientespara o alcance do impacto necessário na promo-ção da alimentação saudável. São definidas medi-das regulatórias referentes à rotulagem de alimen-tos e à publicidade de alimentos com altos conteú-dos de açúcar, gordura e sal; que orientam o eixode alimentação saudável proposto na Política Na-cional de Promoção da Saúde9 e as ações de avalia-ção nutricional e promoção da saúde do Progra-ma Saúde na Escola10, programa conjunto do Mi-nistério da Saúde e do Ministério da Educação.

Estudo realizado11 mostra o quanto o setorsaúde pode, com base no processo de troca di-

nâmica de informações sobre alimentação e nu-trição, contribuir para a formação da opiniãoconfiável sobre os princípios e recomendaçõesda alimentação saudável. E neste contexto, a aten-ção básica se constitui em um locus privilegiadopara se avançar na promoção da alimentaçãosaudável12.

Os conceitos e recomendações do Guia8 fo-ram ainda referência para a proposta de Progra-ma Intersetorial de Promoção da AlimentaçãoAdequada e Saudável apresentada pelo Conse-lho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricio-nal13. Esta convergência em torno de uma agen-da de promoção da alimentação adequada e sau-dável configura-se como elemento de diálogopropositivo entre movimentos da sociedade civilde SAN e de Saúde Coletiva.

A criação dos Núcleos de Apoio à Saúde daFamília (NASF)14, com o objetivo de ampliar aabrangência e o escopo das ações da atenção bá-sica, bem como sua resolutividade, é passo im-portante para impulsionar a organização dasações de nutrição nos serviços de saúde. Entre asatribuições do nutricionista no NASF encontram-se: o cuidado nutricional no curso da vida, asrespostas às principais demandas assistenciais(distúrbios alimentares, deficiências nutricionaise desnutrição), os planos terapêuticos nas doen-ças crônicas; conhecimento e estímulo à produ-ção e ao consumo dos alimentos saudáveis; aarticulação intersetorial para viabilizar hortas epomares comunitários; a organização da refe-rência e contrarreferência do atendimento. A in-corporação do nutricionista para prestar apoiomatricial às equipes de saúde da família no de-senvolvimento de atribuições amplas, desde odiagnóstico coletivo ao cuidado individual, deveaumentar a demanda por qualificação profissi-onal em Saúde Coletiva, implicando adequaçãofutura dos cursos de graduação em nutrição.

No processo de capacitação de recursos hu-manos, muito se deve aos Centros Colaborado-res de Alimentação e Nutrição do Ministério daSaúde. Compostos por dez universidades fede-rais (Universidade Federal do Pará, UniversidadeFederal de Pernambuco, Universidade Federal daBahia, Universidade Federal de Minas Gerais, Es-cola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, Fun-dação Oswaldo Cruz/Ministério da Saúde, Uni-versidade de São Paulo, Universidade Federal doParaná, Universidade Federal de Pelotas, Universi-dade de Brasília, Universidade Federal de Goiás),esses centros configuram uma rede de apoio àsações de alimentação em nutrição nas cinco re-giões brasileiras buscando integrar ensino, pes-

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quisa e serviço. Com esse marco de atuação, oscentros, de forma autônoma, contribuem paradisseminação dos princípios do SUS e da PNAN eda atenção primária em saúde; participam emprojetos de pesquisas multicêntricas em saúde enutrição, contribuem na análise dos bancos dedados de pesquisas nacionais, aprofundando aanálise regional, sub-regional ou local, e promo-vem o conhecimento e a avaliação de programase políticas de segurança alimentar e nutricional.Ressalta-se a liderança em projetos de pesquisasnacionais e a vocação para renovação de quadrospara a área de nutrição e Saúde Coletiva.

O apoio a linhas de pesquisa e estudos emáreas estratégicas do conhecimento em nutriçãofoi viabilizado por meio da publicação de doiseditais nacionais. O Edital sobre Alimentação eNutrição foi lançado no ano de 2004 em conjuntopelo Ministério da Saúde e o Conselho Nacionalde Desenvolvimento Científico e Tecnológico(CNPq). Este edital, cujas linhas temáticas estãovoltadas às diretrizes da PNAN, gerou o financia-mento de 85 projetos, com um investimento queultrapassou os R$ 4 milhões, fato inédito no cam-po da alimentação e nutrição no Brasil15. Em 2005,o Edital Alimentação, Nutrição e Promoção daAlimentação e Modos de Vida Saudáveis, lançadode forma similar ao anterior, pelo Ministério daSaúde e o CNPq, apoiou 97 projetos em diferentesáreas temáticas, incluindo as intervenções em nu-trição e Saúde Coletiva, buscando consolidar ummodelo de fomento à pesquisa. A avaliação desteprocesso apontará em que medida os institutosde pesquisa e universidades brasileiras irão trazerinovações e consolidá-las para um maior diálogoentre a academia e as políticas públicas de alimen-tação e nutrição em saúde e oportunizar, tanto noâmbito acadêmico quanto no sistema de saúde,investigações e pesquisas que aprimorem o cami-nho da nutrição nas políticas públicas brasileirasem seu sentido abrangente e intersetorial.

A futura Política Nacionalde Segurança Alimentar e Nutricional

Com a sanção da Losan, em 2006, fica instituídoo Sistema Nacional de SAN (Sisan)1, que temcomo objetivos: (1) a formulação da PolíticaNacional de Segurança Alimentar e Nutricional(PNSAN) nas diferentes esferas de governo; e (2)a inclusão de princípios e diretrizes de segurançaalimentar e nutricional nas políticas referentes àsáreas abrangidas pela definição de SAN adotadano Brasil. Particularmente em relação à área da

saúde, a Losan explicita, em seu artigo 6º, que aSAN abrange a promoção da saúde, da nutrição eda alimentação da população, incluindo-se grupospopulacionais específicos e populações em situa-ções de vulnerabilidade social”1.

A partir da III Conferência Nacional de SAN,realizada em 2007, o Conselho Nacional de SAN(Consea) instituiu um processo de elaboração,com base nas resoluções finais do encontro, deum documento com os princípios e diretrizes quedeverão compor a Política Nacional de SegurançaAlimentar e Nutricional. As resoluções finais daCNSAN16 foram organizadas em três eixos temáti-cos: SAN nas estratégias nacionais de desenvolvi-mento; Política Nacional de SAN; e Sistema Nacio-nal de SAN. No segundo eixo foram propostasseis diretrizes: (1) promover o acesso universal àalimentação adequada; (2) estruturar sistemasjustos, de base agroecológica e sustentável de pro-dução, extração, processamento e distribuição dealimentos; (3) instituir processos permanentes deeducação e capacitação em segurança alimentar edireito humano à alimentação adequada; (4)ampliar e coordenar as ações de segurança ali-mentar e nutricional voltadas para povos indíge-nas e comunidades tradicionais; (5) fortalecer asações de alimentação e nutrição em todos os ní-veis da atenção à saúde, de modo articulado àsdemais políticas de segurança alimentar e nutri-cional; (6) promover a soberania e a segurançaalimentar e nutricional em âmbito internacional.

O documento foi enviado à Câmara Inter-ministerial de SAN (CAISAN)17,18 em outubro de2009. A CAISAN, composta pelos ministros ouseus representantes, atualmente, de 19 áreas degoverno, é responsável por propor e articular aimplementação da PNSAN.

Neste documento do Consea, “Subsídios paraa construção da Política Nacional de SegurançaAlimentar e Nutricional”17, está proposto que oobjetivo geral da PNSAN é assegurar o direitohumano à alimentação adequada a todas e todosos habitantes do território brasileiro, promovendoa soberania e a segurança alimentar e nutricionalde modo que tenham acesso regular e permanentea alimentos de qualidade, em quantidade suficien-te, sem comprometer o acesso a outras necessidadesessenciais, tendo como base práticas alimentarespromotoras de saúde, que respeitem a diversidadecultural e que sejam ambiental, cultural, econô-mica e socialmente sustentáveis.

A quinta diretriz referente ao campo da ali-mentação e nutrição no âmbito da saúde, “For-talecer as ações de alimentação e nutrição em to-dos os níveis de atenção à saúde, de modo arti-

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culado às demais políticas de SAN”, resgata a“Promoção da Alimentação Saudável” como eixoestruturante de todas as ações a serem efetivadaspela PNSAN17, entendendo que a promoção daalimentação saudável compreende todas as eta-pas do ciclo do alimento (da produção ao con-sumo) e deve ser implementada em todas as fa-ses do curso da vida e níveis de atenção em saúdee de maneira articulada com diferentes setores degoverno e da sociedade.

As ações derivadas dessa diretriz deverão im-pactar: (1) na promoção do acesso a uma ali-mentação adequada e saudável; (2) na qualidadesanitária e nutricional dos alimentos e da alimen-tação; (3) na integração de programas que con-tribuem na melhoria do acesso à alimentação;(4) no acompanhamento da situação alimentare nutricional da população brasileira; (5) na pro-dução do conhecimento sobre alimentação e nu-trição; (6) na visibilidade, valorização e fortaleci-mento da área de nutrição no SUS; (7) na elabo-ração de políticas de alimentação e nutrição parapovos e comunidades tradicionais; (8) na con-cepção de programas para pessoas com anemiafalciforme e outras necessidades alimentares es-peciais; e (9) na implementação e ampliação docontrole social.

Considerando a “Promoção da Alimenta-ção Saudável” (PAS) como eixo estruturante daPNSAN e as repercussões que essa decisão trarápara todas as áreas relacionadas com a SAN, ofortalecimento das ações de alimentação e nutri-ção no Sistema Único de Saúde (SUS) adquireuma importância estratégica. A dimensão amplia-da de PAS conferida pelo conjunto de proposi-ções da III CNSAN destacou a Política PNAN17

como elemento fundamental para a construçãodessa trajetória, em razão de ela articular açõesque reafirmam a segurança alimentar e nutricio-nal e o direito humano à alimentação adequadacomo valores indissociáveis da promoção da saúdee da cidadania. É, portanto, necessário que taisvalores perpassem as ações de promoção, aten-ção e vigilância à saúde. Apresentam-se tambémcomo estratégicas a disseminação de informaçõesno campo da alimentação saudável e da nutrição,a importância da formação profissional qualifi-cada e específica para atuação nessa área e a ne-cessidade de uma educação permanente dos pro-fissionais de saúde. A vigilância da situação nutri-cional da população brasileira e o estabelecimen-to de um controle social democrático dessa polí-tica, em suas diferentes instâncias de execução,foram também considerados questões funda-mentais para o avanço desse processo.

Neste contexto, são destacados como impres-cindíveis o fortalecimento e a institucionalizaçãoda área e das ações de alimentação e nutrição nointerior do SUS, recuperando os eixos da PNAN17

e incentivando sua capacidade de construir diá-logos intra e intersetoriais. É, ainda, explicitadoque o fortalecimento necessário e concreto daPNAN deve se refletir no financiamento adequa-do para a implementação de suas diretrizes.

Com a inserção, a regulamentação e a orga-nização das ações de nutrição em todos os níveisde atenção à saúde, o setor saúde poderá atuarde maneira qualificada na perspectiva de umaatenção nutricional abrangente, inclusive em re-lação à promoção da saúde, contribuindo para amudança de paradigma do modelo de atenção àsaúde como um todo e contribuindo efetivamentepara a garantia da SAN.

Como consequência desse processo, a CAI-SAN elaborou uma proposta de projeto de leisobre a PNSAN17. A proposta foi discutida pelaplenária do Consea em dezembro de 2009 e estáem fase de aprimoramento e definição dos trâ-mites para envio ao Congresso Nacional.

Possibilidades de cenário futuro

A PNAN17 completou dez anos e acumulou umconjunto importante de conquistas mas tambémde desafios apontados no documento de subsí-dio19 para os seminários estaduais de alimenta-ção e nutrição no SUS, etapa do processo de dis-cussão e formulação de recomendações para umanova edição do texto. A PNAN foi elaborada apartir de evidências epidemiológicas fortes – quenortearam a argumentação e a definição de suasdiretrizes. Apesar de ser formulada em uma épo-ca de fortalecimento dos argumentos por um “es-tado mínimo”, valorizou a intersetorialidade, con-textualizou-se como elemento de contribuição daSAN e adotou o Direito Humano à AlimentaçãoAdequada como princípio. Além disso, de váriospontos de vista, a Política antecipou várias reco-mendações presentes posteriormente na Estra-tégia Global para a Atividade Física e Dieta20.

No momento em que, por um lado, defla-gra-se um processo organizado de balanço desua implementação e, por outro, destacam-seaspectos em relação ao papel da alimentação enutrição na saúde na SAN, é imprescindível ocompromisso de identificar os desafios e lacunase as estratégias que atendam a eles. O detalha-mento das instâncias e o modus operandi do Si-san somam aspectos concretos aos já identifica-

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dos ao longo desta década de implementação daPNAN. Há necessidade de serem respondidas al-gumas questões: como e o quanto a Saúde se vêno campo da SAN, sua contribuição, seu papel,tanto no desenvolvimento de ações como tam-bém disputando e decidindo agenda; como e oquanto a SAN vê a saúde como parceira legítima,como se articulam esses espaços políticos e insti-tucionais; como os dois sistemas, SUS e Sisan, searticulam em suas prioridades, agendas e pro-cessos; como a PNAN e a futura PNSAN17 se ar-ticulam e se coordenam.

No âmbito da saúde, são inadiáveis a expan-são e a qualificação das ações de alimentação enutrição no Sistema Único de Saúde, para que aárea da saúde ocupe e responda por suas res-ponsabilidades no desafio de promover a SANda população brasileira. Este esforço deve seracompanhado por uma profunda reflexão e ade-

Colaboradores

E Recine e AB Vasconcellos foram responsáveispela concepção e elaboração do texto. As autorasagradecem a Paula Jeane Araújo pela revisão dasreferências bibliográficas.

quação da formação dos profissionais que atu-am em nutrição em Saúde Coletiva para que es-tes se coloquem em uma posição de formulaçãoe liderança.

Há claramente uma confluência de agendasentre as prioridades para a garantia da SAN e osavanços necessários para a efetiva implementa-ção e atualização das ações de alimentação e nu-trição no SUS – representadas pela PNAN17 . Cabecompartilhar estratégias para que os avançossejam efetivos e ágeis.

Em suma, o investimento político e progra-mático no campo da alimentação e nutrição emSaúde Coletiva configura-se como uma janela deoportunidades importante em um cenário noqual explicações da realidade e busca de soluçõesprecisam ser abrangentes para responder às no-vas complexidades da nutrição e da inserção daalimentação na esfera dos direitos humanos.

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Artigo apresentado em 10/02/2010Aprovado em 20/05/2010Versão final apresentada em 12/07/2010

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Referências

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