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No 145.945/2016-AsJConst/SAJ/PGR

Ação direta de inconstitucionalidade 5.487/DFRelatora: Ministra Rosa WeberRequerentes: Partido Socialismo e Liberdade (PSOL)

Partido Verde (PV)Interessados: Presidente da República

Congresso Nacional

CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. AÇÃO DIRETA DEINCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 46, CAPUT, § 5º, E47, § 2º , I e II, DA LEI 9.504/1997, NA REDAÇÃO DA LEI13.165/2015. PARTICIPAÇÃO EM DEBATES ELEITORAISE DISTRIBUIÇÃO DO TEMPO DE PROPAGANDA ELEI-TORAL. CONHECIMENTO DO PEDIDO. LEGITIMIDADEDE MAIS DE UM CRITÉRIO DE REPARTIÇÃO DOTEMPO DE ANTENA. CRITÉRIO DE REPRESENTA-ÇÃO PARTIDÁRIA NA CÂMARA DOS DEPUTADOS. RE-DUÇÃO DA PARCELA DESTINADA A DISTRIBUIÇÃOIGUALITÁRIA ENTRE OS PARTIDOS. RAZOABILI-DADE DOS PERCENTUAIS.

1. Aplica-se a ações de controle concentrado de constitucionali-dade regra de distribuição por prevenção e de reunião de pro-cessos para julgamento conjunto, quando haja total ou parcialcoincidência de objetos.

2. Admite o Supremo Tribunal Federal apreciar constitucionali-dade da disciplina legal da repartição do tempo de propagandaeleitoral gratuita, ainda que para dela extrair interpretação con-forme a Constituição, com o objetivo de fazer incidir conteúdonormativo constitucional dotado de carga cogente, cuja produçãode efeitos independa de intermediação legislativa. Precedente.

3. São constitucionais as regras que a Lei 13.165/2015 (a cha-mada “Minirreforma Eleitoral”) introduziu nos arts. 46, caput e§ 5o, e 47, § 2º, I e II, da Lei 9.504/1997 (a Lei das Eleições), poisrespeitam a representação política legitimamente conquistada no

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PGR Ação direta de inconstitucionalidade 5.487/DF

pleito eleitoral e asseguram participação de todos os partidos polí-ticos no rateio do horário eleitoral gratuito.

4. A hiperfragmentação das associações partidárias não tem sidobenéfica ao Brasil nem ao sistema representativo. A profusão depequenos partidos confunde o próprio eleitor, o qual, compreen-sivelmente, não os consegue associar a programas definidos. Medi-das legislativas que estimulem certa concentração partidária nãosão intrinsecamente ruins, muito menos inconstitucionais.

5. Parecer pela improcedência do pedido.

1. RELATÓRIO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, dirigida contra os arts. 46, caput e § 5o, e 47, § 2º,

da Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997 (conhecida como Lei das

Eleições), na redação da Lei 13.165, de 29 de setembro de 2015

(conhecida como “Minirreforma Eleitoral”).

Este é o teor dos dispositivos (destaques às disposições im-

pugnadas):

Art. 46. Independentemente da veiculação de propagandaeleitoral gratuita no horário definido nesta Lei, é facultada atransmissão por emissora de rádio ou televisão de debates so-bre as eleições majoritária ou proporcional, sendo asseguradaa participação de candidatos dos partidos com representaçãosuperior a nove Deputados, e facultada a dos demais, ob-servado o seguinte: [...] § 5o Para os debates que se realizarem no primeiro turno daseleições, serão consideradas aprovadas as regras, inclusive asque definam o número de participantes, que obtiverema concordância de pelo menos 2/3 ([...]) dos candidatos ap-tos, no caso de eleição majoritária, e de pelo menos 2/3

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([...]) dos partidos ou coligações com candidatos aptos, nocaso de eleição proporcional.”

Art. 47. As emissoras de rádio e de televisão e os canais detelevisão por assinatura mencionados no art. 57 reservarão,nos trinta e cinco dias anteriores à antevéspera das eleições,horário destinado à divulgação, em rede, da propaganda elei-toral gratuita, na forma estabelecida neste artigo.[...] § 2o Os horários reservados à propaganda de cada eleição,nos termos do § 1o, serão distribuídos entre todos os partidose coligações que tenham candidato, observados os seguin-tes critérios:I – 90% ([...]) distribuídos proporcionalmente ao nú-mero de representantes na Câmara dos Deputados,considerados, no caso de coligação para eleições ma-joritárias, o resultado da soma do número de repre-sentantes dos seis maiores partidos que a integrem e,nos casos de coligações para eleições proporcionais,o resultado da soma do número de representantes detodos os partidos que a integrem;II – 10% ([...]) distribuídos igualitariamente.

Sustentam os requerentes que os dispositivos reduziram dras-

ticamente o tempo de propaganda eleitoral destinado a repartição

igualitária entre todos os partidos políticos e restringiram despro-

porcional e irrazoavelmente o direito de participação em debates

eleitorais de legendas minoritárias (que contem até nove deputa-

dos), em afronta aos princípios republicano e da isonomia (arts. 1º 1

1 “Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolú-vel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em EstadoDemocrático de Direito e tem como fundamentos: [...]”.

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e 5º, caput)2 e ao direito de antena das agremiações, assegurado

pelo art. 17, § 3º,3 todos da Constituição da República.

Quanto ao art. 46, caput, asseveram que, para verificação do

cumprimento do critério de partido com representação superior a

nove deputados, devem-se considerar parlamentares federais e esta-

duais e a coligação integrada pelo partido do candidato, sob pena

de ofensa ao princípio do direito de coligação. Asseveram inconsti-

tucionalidade do acréscimo efetuado no art. 46, § 5o, para incluir a

deliberação sobre o número de participantes de debates eleitorais

como atribuição de partidos e candidatos aptos.

Pugna por declaração de inconstitucionalidade, nos seguintes

termos:

a) da expressão “nove deputados” constante do art. 46, da Lei9.504/1997, com a redação dada pela Lei no 13.165/2015;b) dos incisos I e II, do § 2o, do art. 47, da Lei 9.504/1997;c) alternativamente, aplicação da técnica de interpretaçãoconforme a Constituição ao art. 46, caput, da Lei9.504/1997, a fim de assegurar que a expressão “Deputados”não se limite a Deputados Federais;d) da expressão “inclusive as que definam o número de par-ticipantes”, contida no art. 46, § 5o, da Lei 9.504/1997.

Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10 de novembro

de 1999 (peça 16).

2 “Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviola-bilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à proprie-dade, nos termos seguintes: [...]”.

3 “Art. 17. [...] § 3º. Os partidos políticos têm direito a recursos do fundopartidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.”

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A Presidência da República afirmou que as normas não se

afiguram arbitrárias ou abusivas e que o direito constitucional a

tempo de propaganda eleitoral gratuita é garantido pela Lei

9.504/1997 a candidatos de todos os partidos políticos, ainda que

não possuam representação na Câmara dos Deputados (peça 23).

O Senado Federal suscitou inépcia da petição inicial e alegou

não caber ao Judiciário revisar o modelo de repartição do tempo

de propaganda eleitoral gratuita legitimamente idealizado pelo le-

gislador. Defendeu constitucionalidade das regras acrescidas à Lei

das Eleições pela Lei 13.165/2015 (peça 25).

De acordo com a Câmara dos Deputados, houve observância

rigorosa dos preceitos constitucionais, legais e regimentais perti-

nentes à edição da Lei 13.165/2015 (peça 27).

A Advocacia-Geral da União manifestou-se por improcedên-

cia do pedido (peça 28).

É o relatório.

2. PRELIMINARES

2.1. COINCIDÊNCIA TOTAL E PARCIAL DE OBJETO

O art. 77-B do Regimento Interno do Supremo Tribunal

Federal estabelece regra de distribuição por prevenção de ações de

controle concentrado de constitucionalidade “quando haja coinci-

dência total ou parcial de objetos”. A norma, conquanto diga res-

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peito à regra de prevenção, deve ser observada para reunião de

ações de controle concentrado de constitucionalidade cujos pedidos

coincidam total ou parcialmente. O fim da previsão regimental é

impedir julgamentos díspares sobre a constitucionalidade de lei ou

ato normativo e propiciar solução conjunta de contenciosos de

constitucionalidade que apresentem conexão ou continência.

ARRUDA ALVIM indica como fundamentos para reunião de pro-

cessos: (i) possibilidade de contradição e (ii) economia processual.4

Por conseguinte, esta ação direta deve ser redistribuída ao Mi-

nistro DIAS TOFFOLI e reunida à ADI 5.423/DF, na qual se impug-

nam os arts. 46, caput, e 47, § 2º, I e II, da Lei 9.504/1997, na

redação dada pela Lei 13.165/2015, para julgamento conjunto pelo

Plenário do Supremo Tribunal Federal, dada a coincidência parcial

de objetos, sendo aquela ação anterior e esta com pedido mais

abrangente.

Já as ADIs 5.491/DF e 5.488/DF, ambas da relatoria do Mi-

nistro DIAS TOFFOLI, devem ser apensadas à ADI 5.423/DF, dada a

coincidência parcial de objetos, para julgamento conjunto.

2.2. POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO

Ainda em preliminar, o Congresso Nacional e a Advoca-

cia-Geral da União apoiam-se no posicionamento adotado pela

Corte na ação direta de inconstitucionalidade 1.822/DF, para sus-

4 ALVIM, Arruda. Manual de Direito Processual Civil. 9. ed. São Paulo: Revistados Tribunais, 2005, v. 1, p. 321-322.

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tentar impossibilidade de revisão judicial do modelo legal de re-

partição do tempo de propaganda eleitoral gratuita, pois impor-

taria em atuação do Judiciário como legislador positivo. O acórdão

na ocasião foi assim ementado (sem destaques no original):

Ação direta de inconstitucionalidade. Medida Liminar.Argüição de inconstitucionalidade da expressão “um terço”do inciso I e do inciso II do § 2º, do § 3º e do § 4º do artigo47 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, ou quandonão, do artigo 47, incisos I, III, V e VI, exceto suas alíneas a eb de seu § 1º, em suas partes marcadas em negrito, bemcomo dos incisos e parágrafos do artigo 19 da Instrução nº35 –Classe 12a – Distrito Federal, aprovada pela Resoluçãonº 20.106/98 do TSE que reproduziram os da citada Lei9.504/97 atacados.– Em se tratando de instrução do TSE que se limita a repro-duzir dispositivos da Lei 9.504/97 também impugnados, aargüição relativa a essa instrução se situa apenas mediata-mente no âmbito da constitucionalidade, razão por que nãose conhece da presente ação nesse ponto.– Quanto ao primeiro pedido alternativo sobre a in-constitucionalidade dos dispositivos da Lei 9.504/97impugnados, a declaração de inconstitucionalidade,se acolhida como foi requerida, modificará o sistemada Lei pela alteração do seu sentido, o que importasua impossibilidade jurídica, uma vez que o PoderJudiciário, no controle de constitucionalidade dosatos normativos, só atua como legislador negativo enão como legislador positivo.– No tocante ao segundo pedido alternativo, não se po-dendo, nesta ação, examinar a constitucionalidade, ou não, dosistema de distribuição de honorários com base no critérioda proporcionalidade para a propaganda eleitoral de todos osmandatos eletivos ou de apenas alguns deles, há impossibili-dade jurídica de se examinar, sob qualquer ângulo que sejaligado a esse critério, a inconstitucionalidade dos dispositivosatacados nesse pedido alternativo.

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Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.5

Esse entendimento, contudo, foi superado na ADI 4.430/DF,

que também versava sobre compatibilidade dos critérios de divisão

do chamado “tempo de antena”, então previstos na redação origi-

nal da Lei das Eleições, com os preceitos constitucionais que asse-

guram isonomia de todas as agremiações políticas. Confira-se

trecho da ementa do acórdão:

1. O não conhecimento da ADI nº 1.822/DF, Relator oMinistro MOREIRA ALVES, por impossibilidade jurídica do pe-dido, não constitui óbice ao presente juízo de (in)constituci-onalidade, em razão da ausência de apreciação de mérito noprocesso objetivo anterior, bem como em face da falta de ju-ízo definitivo sobre a compatibilidade ou não dos dispositi-vos atacados com a Constituição Federal. A despeito de opedido estampado na ADI nº 4.430 se assemelhar com ocontido na ação anterior, na atual dimensão da jurisdiçãoconstitucional, a solução ali apontada não mais guarda sinto-nia com o papel de tutela da Lei Fundamental exercido poresta Corte. O Supremo Tribunal Federal está autorizado aapreciar a inconstitucionalidade de dada norma, ainda queseja para dela extrair interpretação conforme à ConstituiçãoFederal, com a finalidade de fazer incidir conteúdo norma-tivo constitucional dotado de carga cogente cuja produçãode efeitos independa de intermediação legislativa.6

Conforme ponderou o relator do último processo, Ministro

DIAS TOFFOLI, a atuação do Poder Legislativo na regulamentação da

propaganda eleitoral condiciona-se às balizas da Constituição da

República, em seus princípios e normas estruturantes. Pode su-

5 Supremo Tribunal Federal. Plenário. Ação direta de inconstitucionalidade1.822/DF. Relator: Ministro MOREIRA ALVES. 26/6/1998, unânime. Diárioda Justiça, 10 dez. 1999, p. 3.

6 STF. Plenário. ADI 4.430/DF. Rel.: Min. DIAS TOFFOLI. 29/6/2012, maioria.DJ eletrônico 184, 19 set. 2013.

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jeitar-se, por essa razão, à jurisdição abstrata do Supremo Tribunal

Federal.7

Portanto, na linha do decidido na ADI 4.430/DF, deve re-

jeitar-se a preliminar de impossibilidade jurídica do pedido.

3. MÉRITO

A Constituição da República, no art. 17, caput e § 3º, asse-

gurou liberdade de criação, fusão, incorporação e extinção de

partidos políticos e conferiu-lhes participação nos recursos do

Fundo Partidário e acesso gratuito a rádio e televisão, direitos a

serem disciplinados por meio de lei ordinária.

Ao regulamentar esses preceitos constitucionais, os diplo-

mas eleitorais editados após a Constituição de 1988 pautaram a

distribuição da propaganda política, no período eleitoral, na di-

mensão da representatividade das agremiações partidárias na

Câmara dos Deputados, sem deixar de assegurar mínimo de

tempo às legendas que não lograssem eleger representantes,

como se vê da evolução legislativa a seguir:

LEI 8.713, DE 30 DE SETEMBRO DE 1993

Art. 74. A Justiça Eleitoral distribuirá o tempo em cada umdos períodos diários do horário reservado à propaganda elei-toral gratuita entre os partidos e coligações que tenham can-didato a cada eleição de que trata esta lei, observados osseguintes critérios: [...]

7 Inteiro teor do acórdão, p. 20.

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IV – nas eleições proporcionais, o horário definido no § 3ºdo artigo anterior será assim distribuído:a) vinte minutos divididos igualitariamente entre os partidos,independentemente de estarem coligados ou não;b) quarenta minutos divididos proporcionalmente ao nú-mero de representantes de cada partido na Câmara dos De-putados.


Art. 57. A Justiça Eleitoral distribuirá cada um dos períodosreferidos no artigo anterior entre os partidos e coligaçõesque tenham candidatos registrados, conforme se tratar deeleição majoritária ou proporcional, observado o se-guinte:I – um quinto do tempo, igualitariamente entre os partidos ecoligações;II – quatro quintos do tempo, entre os partidos e coligações,proporcionalmente ao número de seus representantes na Câ-mara dos Deputados;III – quando concorrerem apenas dois candidatos à eleiçãopara Prefeito e Vice-Prefeito, o tempo será dividido igual-mente entre eles.


Art. 47. [...] § 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição,nos termos do parágrafo anterior, serão distribuídos entretodos os partidos e coligações que tenham candidato e re-presentação na Câmara dos Deputados, observados os se-guintes critérios:I – um terço, igualitariamente;II – dois terços, proporcionalmente ao número de represen-tantes na Câmara dos Deputados, considerado, no caso decoligação, o resultado da soma do número de representantesde todos os partidos que a integram.

LEI 12.875, DE 30 DE OUTUBRO DE 2013

Art. 47. [...]

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§ 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição,nos termos do § 1o, serão distribuídos entre todos os partidose coligações que tenham candidato, observados os seguintescritérios: I – 2/3 ([...]) distribuídos proporcionalmente ao número derepresentantes na Câmara dos Deputados, considerado, nocaso de coligação, o resultado da soma do número de repre-sentantes de todos os partidos que a integram; II – do restante, 1/3 ([...]) distribuído igualitariamente e 2/3([...]) proporcionalmente ao número de representantes elei-tos no pleito imediatamente anterior para a Câmara dos De-putados, considerado, no caso de coligação, o resultado dasoma do número de representantes de todos os partidos quea integram.

Sobreveio a Lei 13.165, de 29 de setembro de 2015, ora im-

pugnada, a qual, no art. 2º, deu nova redação ao art. 47 da Lei das

Eleições, para alterar o sistema de rateio do tempo de propaganda

política, no período eleitoral. O novo regramento (i) destinou 90%

do tempo de propaganda eleitoral para divisão proporcional com

base na representação que cada partido possua na Câmara dos De-

putados, considerados, no caso de coligação para eleições majoritá-

rias, o resultado da soma do número de representantes dos seis

maiores partidos que a integrem e, nos casos de coligações para

eleições proporcionais, o resultado da soma do número de represen-

tantes de todos os partidos que a integrem; (ii) reduziu para 10% a

parcela reservada à distribuição igualitária entre os partidos.

Sustentam os requerentes que os dispositivos consubstancia-

ram manobra para privilegiar os grandes partidos e para reduzir o

tempo de antena dos partidos menores, sem representantes na Câ-

mara dos Deputados. A pretensão é de reconhecer irrazoabilidade

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dos critérios de rateio fixados pelo legislador e declarar inconstitu-

cionalidade da atual distribuição do tempo da propaganda eleitoral.

O cerne da discussão neste processo foi profundamente anali-

sado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI

4.430/DF. Assentou a Corte a possibilidade constitucional de es-

tabelecer-se mais de um critério de repartição do tempo de

acesso a rádio e televisão, baseado na existência de representa-

ção partidária na Câmara Baixa (sic, sem destaque no original):

[...] Critérios de repartição do tempo de rádio e TV. Divisãoigualitária entre todos os partidos que lançam candidatos oudivisão proporcional ao número de parlamentares eleitospara a Câmara dos Deputados. Possibilidade constitucionalde discriminação entre partidos com e sem representação naCâmara dos Deputados. Constitucionalidade da divisãodo tempo de rádio e de televisão proporcionalmenteà representatividade dos partidos na Câmara Federal.[...] 2. A exclusão da propaganda eleitoral gratuita no rádio e natelevisão das agremiações partidárias que não tenham repre-sentação na Câmara Federal representa atentado ao direitoassegurado, expressamente, no § 3º do art. 17 da Lei Maior,direito esse indispensável à existência e ao desenvolvimentodesses entes plurais e, sem o qual, fica cerceado o seu direitode voz nas eleições, que deve ser acessível a todos os candi-datos e partidos políticos.3. A solução interpretativa pela repartição do horário dapropaganda eleitoral gratuita de forma igualitária entre todosos partidos partícipes da disputa não é suficiente para espe-lhar a multiplicidade de fatores que influenciam o processoeleitoral. Não há igualdade material entre agremiações parti-dárias que contam com representantes na Câmara Federal elegendas que, submetidas ao voto popular, não lograram ele-ger representantes para a Casa do Povo. Embora iguais noplano da legalidade, não são iguais quanto à legitimidade po-lítica. Os incisos I e II do § 2º do art. 47 da Lei nº

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9.504/97, em consonância com o princípio da demo-cracia e com o sistema proporcional, estabelecem re-gra de equidade, resguardando o direito de acesso àpropaganda eleitoral das minorias partidárias epondo em situação de privilégio não odioso aquelasagremiações mais lastreadas na legitimidade popular.O critério de divisão adotado – proporcionalidade à repre-sentação eleita para a Câmara dos Deputados – adéqua-se àfinalidade colimada de divisão proporcional e tem respaldona própria Constituição Federal, que faz a distinção entre ospartidos com e sem representação no Congresso Nacional,concedendo certas prerrogativas, exclusivamente, às agremia-ções que gozam de representatividade nacional (art. 5º, LXX,a; art. 103, VIII; art. 53, § 3º; art. 55, §§ 2º e 3º; art. 58, § 1º).[...]8

Conforme destacou o relator daquele processo, Ministro DIAS

TOFFOLI, conferir tratamento absolutamente igualitário a todos os

partidos, com distribuição do mesmo tempo de propaganda eleito-

ral entre si, equivaleria a desprezar a representatividade política que

legitimamente conquistaram no pleito e a menoscabar expressão da

vontade popular, em desrespeito à própria essência do sistema pro-

porcional (p. 44 e 47 do acórdão).

A igualdade de oportunidades entre os atores da cena política

não é princípio absoluto; diferenças de preferência dos eleitores de-

vem ser consideradas, e a lei nova buscou fazê-lo. Isso não significa

adotar divisão de partidos de primeira e de segunda classes, tema

que foi igualmente enfrentado na ADI 4.430.

Democracia carece de partidos sólidos, criados com represen-

tatividade de grupos sociais com identidade relativamente clara e

não para agregar tempo de rádio e televisão a partidos ou coliga-

8 Vide nota 6.

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ções oportunistas, formadas sem harmonia mínima de perfil ideoló-

gico e programático, apenas para alcançar representatividade política

que não conseguiram por meio do sufrágio.

Distribuição do tempo de propaganda eleitoral indiscrimina-

damente, sem atenção ao resultado eleitoral demonstrado pelos par-

tidos tende a prestigiar constituição de agremiações meramente

formais, não a realidade de sua expressão entre os votantes. Interessa

ao regime democrático não apenas a existência de partidos políti-

cos, mas as condições em que atuam: que possuam identidade e co-

esão ideológicas, que estejam bem estruturados e que tenham

propostas bem articuladas, para que possam conduzir a representa-

ção eleitoral com coerência. Esse é o sentido de não admitir a Lei

Maior candidaturas desgarradas de partidos e exigir, como condição

de elegibilidade, filiação partidária (CR, art. 14, § 3º, V).9

O Brasil possui hoje nada menos do que 35 partidos políticos

registrados no Tribunal Superior Eleitoral, conquanto não sejam co-

nhecidas 35 correntes ideológicas definidas no espectro político

contemporâneo.10 Essa hiperfragmentação das associações partidá-

rias não tem sido benéfica ao Brasil nem ao sistema representativo.

Muito ao contrário, não são raras as notícias de que certos peque-

nos partidos se prestam a negócios pouco recomendáveis. A profu-

são de pequenos partidos confunde o próprio eleitor, o qual,

9 “Art. 14. [...] § 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei: [...] V – a filiação partidária; [...]”.

10 Vide sítio eletrônico do TSE, disponível em < http://zip.net/bgr4dS > ou< http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse >;acesso em 23 jun. 2016.

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http://zip.net/bgr4dS

http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse


compreensivelmente, não os consegue associar a programas defini-

dos. Nesse cenário, medidas legislativas que estimulem certa con-

centração partidária não são intrinsecamente ruins, muito menos

inconstitucionais.

As disposições introduzidas pela Lei 13.165/2015 não priva-

ram legendas minoritárias dos direitos conferidos pelo art. 17, § 3º,

da Constituição da República. De fato, o diploma não reproduziu a

restrição da redação original do art. 47, § 2º, da Lei 9.504/1997 –

declarada inconstitucional na ADI 4.430/DF –, a qual excluía do

horário eleitoral gratuito partidos sem representação na Câmara dos

Deputados.

Redução da parcela de propaganda eleitoral gratuita reservada

a distribuição igualitária entre partidos não caracteriza, por si, in-

constitucionalidade. Não determinou a Constituição de 1988

forma de rateio do tempo de acesso gratuito a rádio e televisão

(nem lhe cabia fazê-lo), mas deixou a cargo do legislador infracons-

titucional a regulamentação da matéria. O percentual de propa-

ganda eleitoral destinado a distribuição igualitária entre os partidos

pelo art. 47, § 2º, II, parte inicial, da Lei 9.504/1997 – 11,11%, ou

1/9 do tempo total de propaganda eleitoral –, conquanto inferior

ao anteriormente vigente, revela-se razoável diante da pouca ex-

pressividade e da baixa legitimação política das siglas que, submeti-

das a voto popular, não elejam representantes.

A disciplina veiculada pela Lei 13.165/2015 cumpre as exi-

gências do art. 17, § 3º, da CR, porquanto resguarda a participação

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de todos os partidos políticos no rateio do horário eleitoral gratuito

e confere às legendas que não obtiveram desempenho eleitoral ex-

pressivo e àquelas que ainda não se apresentaram às eleições espaço

mínimo de comunicação com o eleitorado. Oportuniza, dessa ma-

neira, condições para que possam expressar-se, realizar crítica nos

espaços de luta política, participar do pleito e consolidar-se no con-

texto eleitoral.

Apenas haveria afronta à ordem constitucional se as normas

questionadas excluíssem ou inviabilizassem, por completo, o direito

de antena de partidos que não possuam representação política na

Câmara dos Deputados ou reduzissem tal direito a patamares mera-

mente simbólicos, o que não se verifica. A lei elegeu, de forma legí-

tima, no espaço próprio de conformação normativa do legislador,

determinado modelo para regular a matéria.

Pelas razões acima, tampouco se configura inconstitucionali-

dade no art. 46, caput e § 5o, da Lei 9.504/1997, na redação da Lei

13.165/2015. O dispositivo assegurou participação, em debates elei-

torais, de partidos políticos com representação superior a nove de-

putados e facultou participação das demais agremiações, a critério

da emissora de rádio ou televisão.

Candidatos de partidos com até nove representantes no Con-

gresso Nacional não estarão proibidos de participar de debates.

Apenas os veículos de comunicação não serão obrigados a con-

vidá-los. Parece intuitivo que candidatos com forte indicação de

preferência eleitoral em pesquisas pré-eleitorais tenderão a ser con-

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vidados pelos meios de comunicação, independentemente da ban-

cada de seu partido, uma vez que esses meios têm interesse em dar

espaço a candidatos com maior apelo de seus ouvintes, leitores ou

espectadores.

Redação anterior do dispositivo exigia igualmente representa-

ção na Câmara dos Deputados para participação em debates eleito-

rais. A norma impugnada apenas tornou mais rigoroso critério já

existente e passou a assegurar participação apenas aos partidos com

no mínimo dez deputados.

O art. 46 da Lei 9.504/1997, na redação da Lei 13.165/2015,

não exclui participação de partidos com representação inferior a

dez deputados. O preceito faculta a presença deles em debates

eleitorais, cujas demais regras são definidas pelos próprios partidos

políticos e candidatos (art. 46, §§ 4o e 5o, da Lei 9.504/1997), o que

se coaduna com a autonomia partidária consignada no art. 17, § 1o,

da CR. Por outro lado, assegura aos partidos políticos com repre-

sentação mínima presença nos debates.

Irrazoabilidade haveria caso o legislador houvesse arbitraria-

mente excluído os partidos políticos com representação minoritária

ou estipulasse critério rigoroso a ponto de apenas poucas agremia-

ções o alcançarem, o que não ocorreu. Consoante destacou o Mi-

nistro DIAS TOFFOLI, em decisão monocrática de indeferimento de

medida cautelar na ADI 5.423/DF, na configuração político-parti-

dária atual, dos 35 partidos políticos registrados, 17 atingem o re-

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quisito legal e teriam assegurado aos seus candidatos participação

em debate eleitoral.11

Inexiste ofensa à segurança jurídica na alteração legislativa sob

exame. A proteção necessária dessa garantia consiste na proibição

constitucional de alteração da lei eleitoral a menos de um ano de

eleição, inscrita no art. 16 da CR.12 Não cabe, em princípio, exigir

antecedência superior a essa. Muito menos há ofensa a direito ad-

quirido, porquanto, em geral, não existe direito adquirido a regime

jurídico. As alterações legais não atingem situações consolidadas, nas

quais o titular do direito já o pudesse exercer, precisamente porque

direito adquirido não há.

Não há expectativa legítima passível de proteção no caso nem

direito apto a ser exercido. Havia apenas expectativa de partidos

menores de manter regras que lhes favoreceriam em alguma me-

dida, mas não direito adquirido à imutabilidade delas. Não se confi-

gura, portanto, violação ao dever de proteção da confiança dos

atores político-jurídicos.

Tampouco procede imaginar que a escolha do número de de-

putados seria critério equivocado para a divisão do tempo de an-

tena e para definir direito a participação em debates. Trata-se de

exercício do poder de conformação discricionária do legislador.

Não há violação a norma constitucional em o legislador não esco-

11 STF. ADI 5.423/DF. Rel.: Min. DIAS TOFFOLI. 19/12/2015, decisão mono-crática. DJe 10, 20 jan. 2016.

12 “Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data desua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da datade sua vigência. (Redação dada pela Emenda Constitucional 4, de 1993)”.

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lher o critério ótimo, ao ver de cada ator político. O critério, ainda

que não o melhor, tem pertinência com a matéria regulada e não

agride o senso comum, de maneira que não é irrazoável, no sentido

de ser irracional.

É igualmente constitucional a previsão do art. 46, § 5o, da Lei

9.504/1997, de que regra relativa ao número de participantes de

debates eleitorais seja definida pelos candidatos aptos ou pelos parti-

dos e coligações, como ocorre com as demais normas referentes ao

tema. A alteração do dispositivo ocorreu para acompanhar a mu-

dança do caput do artigo.

No que se refere ao art. 46, caput, na redação da Lei

13.165/2015, os requerentes postulam, alternativamente, que se

confira interpretação conforme a Constituição às expressões “depu-

tados”, a fim de que alcance parlamentares federais, estaduais e dis-

tritais, e “partidos”, para que se estenda às coligações partidárias.

Análise comparativa entre as redações atual e pretérita do dis-

positivo evidencia que, em ambas, o legislador optou por fixar o

critério para participação dos debates de acordo com a representati-

vidade dos partidos:

Redação original da Lei 9.540/1997

Redação da Lei 13.165/2015

Art. 46. Independentemente daveiculação de propagandaeleitoral gratuita no horáriodefinido nesta Lei, é facultada atransmissão, por emissora derádio ou televisão, de debatessobre as eleições majoritária ou

Art. 46. Independentemente daveiculação de propagandaeleitoral gratuita no horáriodefinido nesta Lei, é facultada atransmissão por emissora derádio ou televisão de debatessobre as eleições majoritária ou

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proporcional, sendo asseguradaa participação de candidatos dospartidos com representaçãona Câmara dos Deputados,e facultada a dos demais,observado o seguinte: [...].

proporcional, sendo asseguradaa participação de candidatosdos partidos comrepresentação superior anove Deputados, e facultadaa dos demais, observado oseguinte: [...].

Caso o legislador optasse por estipular o critério de acordo

com a representatividade de coligações, tê-lo-ia feito expressa-

mente. Por não desbordar o critério que leva em consideração a re-

presentatividade do partido político na Câmara dos

Deputados o campo de conformação outorgado ao legislador or-

dinário, não cabe ao Judiciário, a pretexto de exercer controle de

constitucionalidade de lei, alterar sentido inequívoco da norma e

abranger conceito não previsto pelo legislador.13

Na mesma linha, ao alterar o caput do art. 46 da Lei

9.504/1997, é possível inferir que o propósito do legislador foi re-

forçar o critério para participação em debates eleitorais, conside-

rando a representatividade nacional dos partidos políticos. Em

outras palavras, a norma atual qualificou a exigência de que o can-

didato pertença a partido com representação na Câmara dos De-

putados e estipulou número mínimo de parlamentares integrantes

do partido.

Estão ausentes, portanto, as inconstitucionalidades apontadas

na petição inicial.

13 STF. Plenário. Representação 1.417/DF. Rel.: Min. MOREIRA ALVES. 9/12/87,un.. DJ, 15 abr. 1988; Revista trimestral de jurisprudência, vol. 126, p. 48.

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4. CONCLUSÃO

Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da República pela

improcedência dos pedidos.

Brasília (DF), 27 de junho de 2016.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros

Procurador-Geral da República

RJMB/WS/AMO/CCC/PC-Par.PGR/WS/2.201/2016

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n 145.945/2016-asjconst/saj/pgr · no 145.945/2016-asjconst/saj/pgr ação direta de...

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