mp 575/12 e seu impacto sobre as ppps
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Apresentação sobre os temas tratados pela Medida Provisória 575/12, de autoria de Lucas Navarro Prado e Mauricio Portugal Ribeiro. Publicada em 13/10/2012.TRANSCRIPT
MP 575/12: impactos sobre as PPPs
São Paulo, 17/09/2012
Lucas Navarro Prado
Mauricio Portugal Ribeiro
• Os entendimentos expostos nessa apresentação são fruto de várias
discussões que tivemos nos últimos meses com os seguintes
colegas e amigos:
– Gabriel Galípolo
– Tácio Lacerda Gama
– Mário Engler Pinto Jr.
• Apesar de ser nossa a responsabilidade pelo exposto nessa
apresentação e por quaisquer erros, qualquer mérito deve ser
compartilhado com as pessoas citadas acima, a quem agradecemos
pela oportunidade de aprofundamento nesse tema.
Nota de agradecimento
SUMÁRIO
• Contextualização da MP 575: ineficiências financeira e tributária
– Efeitos financeiros do pagamento do investimento por contraprestações públicas
– Efeitos tributários da antecipação de contraprestações públicas
• O novo conceito de “aporte de recursos” e sua aplicação
– Critério formal: necessidade de lei autorizativa
– Critério material: aplicação na construção ou aquisição de bens reversíveis
– Efeitos tributários da caracterização como aporte
– Temporalidade para realização do aporte
– Lógica financeiro-contábil para optar pelo aporte
– Possíveis efeitos da MP 575 sobre projetos já contratados ou em modelagem
– Faz sentido atribuir à União a obrigação de aporte nos casos de recursos oriundos
do PAC?
• Outras alterações trazidas pela MP 575
– Ajustes no procedimento de acionamento do FGP
– Ajuste no limite percentual sobre a RCL para contratação de PPPS
Efeitos do pagamento da infraestrutura mediante contraprestação
• Custo financeiro
– TIR de projeto como custo de carregamento financeiro
• Custo tributário (transferência indireta de recursos entre entes federativos)
– PIS
– COFINS
– IRPJ
– CSLL
– ISS/ICMS (em vários casos, discute-se isenção)
O custo financeiro sob a perspectiva do parceiro público
• Pode haver uma “ineficiência financeira”, sobretudo, se a entidade pública contratante tiver
– (i) disponibilidade de caixa e/ou
– (ii) capacidade de acessar financiamento
cuja taxa de aplicação/juros seja inferior à TIR do projeto
• No limite, pode haver incentivo para o Poder Público fazer parte do investimento diretamente ao invés de incluí-lo em uma PPP
A dilação entre o investimento e seu pagamento, sob a perspectiva do parceiro privado
• Pode afetar a atratividade do negócio, por conta do prazo estendido de pay back
• Pode restringir a capacidade de desenvolvimento de novos projetos, dados os limites de endividamento e de prestação de garantias exigidas pelos financiadores
• Por outro lado, para determinado perfil de investidores, o interesse do negócio está justamente na remuneração obtida sobre o investimento ao longo do tempo
– PPPs com baixo investimento a ser remunerado no longo prazo podem se mostrar pouco atrativas para determinados tipos de parceiros privados
Reflexos tributários da concentração de contraprestações nos primeiros anos da concessão, com o intuito de reduzir o custo financeiro
• Lucro líquido tributável maior nos primeiros anos da concessão gera maiores pagamentos de IRPJ e CSLL
– regra fiscal impõe a depreciação linear dos ativos, enquanto a receita é reconhecida integralmente no ano de seu recebimento
• Faturamento maior nos primeiros anos da concessão gera maiores pagamentos de PIS e COFINS
– no regime não-cumulativo, possibilidade de aproveitamento de créditos de PIS/COFINS no mesmo cronograma da depreciação dos ativos, enquanto a receita é reconhecida integralmente no ano de seu recebimento
• Tratamento da contraprestação pública como receita pela prestação de serviços, gerando maiores pagamentos de ISS
A demanda dos Estados e Municípios e o que foi atendido pela MP 575/12
• A fim de facilitar a viabilidade econômico-financeira dos projetos
– Desoneração fiscal, reduzindo o custo tributário de implantação de projetos de infraestrutura
– Possibilidade de pagamento ao longo da fase de construção (polêmica em torno do art. 7º da Lei Federal de PPP)
• MP 575 claramente resolveu o polêmica em torno da possibilidade de realização de pagamentos durante a fase de obra
• Mas a “desoneração” das PPPs se limitou a assegurar neutralidade fiscal nos casos em que as receitas de contraprestação estavam concentradas nos primeiros anos da concessão
• Isso se dá mediante a nova figura do “aporte de recursos”
SUMÁRIO
• Contextualização da MP 575: ineficiências financeira e tributária
– Efeitos financeiros do pagamento do investimento por contraprestações públicas
– Efeitos tributários da antecipação de contraprestações públicas
• O novo conceito de “aporte de recursos” e sua aplicação
– Critério formal: necessidade de lei autorizativa
– Critério material: aplicação na construção ou aquisição de bens reversíveis
– Efeitos tributários da caracterização como aporte
– Temporalidade para realização do aporte
– Lógica financeiro-contábil para optar pelo aporte
– Possíveis efeitos da MP 575 sobre projetos já contratados e/ou em fase de modelagem que tenham utilizado o modelo de “subvenção para investimento” ou “ressarcimento de investimento”
– Faz sentido atribuir à União a obrigação de aporte nos casos de recursos oriundos
do PAC?
• Outras alterações trazidas pela MP 575
– Ajustes no procedimento de acionamento do FGP
– Ajuste no limite percentual sobre a RCL para contratação de PPPS
Critério formal: necessidade de lei autorizativa• Lei autorizativa precisa ser aprovada para cada projeto ou pode ser
genérica para os projetos de PPP de um determinado ente federativo?
• Uma mesma lei pode aprovar diversos projetos nela relacionados?
• Pode-se utilizar a LOA ou a LDP para esse efeito?
– Possível interpretar a exigência como de natureza meramente administrativa, o que facilitaria o enquadramento em autorizações genéricas, ou, ao menos, em autorizações englobando diversos projetos ao mesmo tempo no âmbito da respectiva LOA ou LDO
• Para evitar risco de questionamento, recomendação é nomear o projeto, ou um conjunto de projetos, em lei autorizativa específica
Critério material: aplicação na construção ou aquisição de bens reversíveis
• Preocupação em demonstrar que os recursos recebidos a título de “aporte de recursos” foram previamente aplicados na construção ou aquisição de bens reversíveis
– Eventual parcela do aporte de recursos que venha a superar o valor do bem reversível deverá ser tratada como contraprestação pública tradicional, sendo tributada normalmente
– O fato de serem nomeados “aportes de recursos” não lhes retira a natureza de receita pelos serviços prestados e, portanto, não devem ser interpretados pelos órgãos de controle como repasses da Administração
Efeitos tributários da caracterização como aporte
• Possibilidade de exclusão da receita do resultado para efeito deincidência dos tributos no momento da sua percepção
• Reinclusão na base de cálculo no momento da realização do custodos bens reversíveis
• Depreciação
• Venda
• Reavaliação
• Reversão/Indenização
• Resultado final é uma neutralidade fiscal em relação ao momentoem que o aporte entra no fluxo da concessão
• Neutralidade é exclusivamente tributária: há claros efeitos positivos doponto de vista financeiro nos casos em que as entradas de pagamentosgovernamentais estão concentradas nos primeiros anos da concessão
Temporalidade para realização do aporte
• Pode ocorrer após a conclusão das obras ou concomitantemente
– Quando o aporte for realizado durante a fase dos investimentos a cargo do parceiro privado, deverá guardar proporcionalidade com as etapas efetivamente executadas
• Mesmo contratos já assinados poderiam ter as contraprestações transformadas em aporte de recursos
– Isso só faria sentido naqueles casos em que estivessem previstas contraprestações concentradas nos primeiros anos da concessão
– Mas há pouco incentivo para isso sob a perspectiva do parceiro privado
– Como as alterações na tributação, com exceção de IRPJ (e CSLL?), são risco do Poder Público, eventuais ganhos econômicos serão repassados na maior parte para o próprio Poder Público, mediante reequilíbrio econômico-financeiro da concessão
Lógica financeiro-contábil para optar pelo aporte
• O aporte não significa isenção da tributação, mas mero diferimento nos casos em que houver concentração de pagamentos públicos nos primeiros anos da concessão
• Portanto, sempre que as contraprestações públicas estiverem distribuídas ao longo do fluxo da concessão, dificilmente haverá sentido em se optar pelo aporte
• Tecnicamente, deve-se verificar a distribuição da depreciação ao longo do tempo
– Se os fluxos de receias ocorrerem concomitantemente ao fluxos de depreciações, então, é indiferente optar entre contraprestação ou aporte
– Se os fluxos de receitas ocorrerem de forma antecipada aos fluxos de depreciações, então, faz sentido optar pelo aporte
– Se os fluxos de receitas ocorrerem em momento posterior aos fluxos de depreciações, então, não faz sentido optar pelo aporte
Efeitos da MP sobre PPPs já contratadas ou em modelagem
• MP 575 sinaliza o entendimento de que todo e qualquer pagamento da entidade pública contratante para a SPE será tratada como receita
• Aumentou-se o risco de autuação pela fiscalização nos casos de projetos modelados como “subvenção para investimento” ou “ressarcimento de investimento”
– Nos casos em que não houve ainda pagamentos públicos relevantes, o risco poderia ser eliminado mediante a aprovação de lei autorizativa e a alteração contratual para caracterizar o “aporte de recurso”
• Considerando os tributos federais, os efeitos financeiros do “aporte de recursos” são muito semelhantes a “subvenção para investimento” e “ressarcimento de investimento”, particularmente no regime de PIS/COFINS não-cumulativo
• Mas o “aporte de recursos” mantém o ISS integralmente
– Nos casos em que já houve pagamentos públicos relevantes, parece que a introdução da figura do “aporte de recurso” poderia ampliar ainda mais o risco de autuação pelos pagamentos anteriormente recebidos
Faz sentido atribuir à União a obrigação de aporte nos casos de recursos oriundos do PAC?
• A práxis é que apenas a figura do “Poder Concedente” assuma obrigações de pagamento perante a concessionária
– Mas não há impedimento legal de que se faça acordo de cooperação entre entes federativos distintos, a fim de viabilizar o compartilhamento de obrigações de pagamento, inclusive de aporte
– Em tese, tais acordos deveriam ser precedidos de autorização legislativa
• Na medida em que a União passe a figurar como responsável pela obrigação de aporte de recursos, tende a interferir de forma mais incisiva na modelagem do projeto
• No âmbito do PAC, até aqui os recursos parecem ter sido repassados sempre aos diferentes entes federativos, não assumindo a União qualquer obrigação direta perante os contratados
SUMÁRIO
• Contextualização da MP 575: ineficiências financeira e tributária
– Efeitos financeiros do pagamento do investimento por contraprestações públicas
– Efeitos tributários da antecipação de contraprestações públicas
• O novo conceito de “aporte de recursos” e sua aplicação
– Critério formal: necessidade de lei autorizativa
– Critério material: aplicação na construção ou aquisição de bens reversíveis
– Efeitos tributários da caracterização como aporte
– Temporalidade para realização do aporte
– Lógica financeiro-contábil para optar pelo aporte
– Possíveis efeitos da MP 575 sobre projetos já contratados ou em modelagem
– Faz sentido atribuir à União a obrigação de aporte nos casos de recursos oriundos
do PAC?
• Outras alterações trazidas pela MP 575
– Ajustes no procedimento de acionamento do FGP
– Ajuste no limite percentual sobre a RCL para contratação de PPPS
Ajustes no procedimento de acionamento do FGP
• Redução dos prazos de acionamento
– Para faturas aceita e não pagas, o prazo é de 15 dias (antes era 45)
– Para faturas não aceitas, o prazo é de 45 dias (antes era 90)
• Possibilidade de aceitação tácita da fatura
– A ausência de aceite ou rejeição expressa de fatura por parte do parceiro público no prazo de 40 dias contado da data de vencimento implicará aceitação tácita
• Possibilidade de responsabilizar o agente público que contribuir por ação ou omissão para a aceitação tácita ou que rejeitar fatura sem motivação
Aumento do limite de despesas correntes
• Mudança do limite com despesas correntes de PPP dos Estados e Municípios de 3% para 5% da RCL
– Não se tem notícia de que o limite de 3% era um gargalo para os Estados
• Para a União, permanece o limite de 1% da RCL
– Indiferente, porque a União não tem feito PPPs
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