módulo i - orçamento público

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO

SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL

CuRSO ORAMENTO PbLICO

MDuLO I

ORAMENTO PbLICO: CONCEITOS E FuNDAMENTOS

(ORG) FeRnandO CesaR ROCha MaChadO

bRASLIA2015

Ministrio do Planejamento, Oramento e GestoMinistro do Planejamento, Oramento e GestoNelson Barbosa

Secretrio-ExecutivoDyogo Henrique de Oliveira

Secretria de Oramento FederalEsther Dweck

Secretrios-AdjuntosAntonio Carlos Paiva FuturoFranselmo Arajo CostaGeorge Alberto Aguiar Soares

DiretoresClayton Luiz MontesFelipe Daruich NetoMarcos de Oliveira FerreiraZarak de Oliveira Ferreira

Coordenador-Geral de Inovao eAssuntos Oramentrios e FederativosLuiz Guilherme Pinto Henriques

Coordenadora de Educao e Difuso OramentriaRosana Lrdelo de Santana Siqueira

Organizao do ContedoFernando Cesar Rocha Machado

Reviso PedaggicaJaniele Cardoso Godinho

Reviso Gramatical e OrtogrficaRenata Carlos da Silva

Projeto Grfico e DiagramaoTiago Ianuck Chaves

ColaboraoBruno Rodolfo CupertinoKaren Evelyn ScaffMunique Barros CarvalhoOlivia Pereira Paranayba

Informaes: www.orcamentofederal.gov.br Secretaria de Oramento FederalSEPN 516, Bloco D, Lote 8, 70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) [email protected]

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Escola Virtual SOF. Curso Oramento Pblico / organizao de FernandoCesar Rocha Machado. Braslia, 2014. 5 v. ; il.

Contedo: Mdulo I. Oramento pblico: conceitos e Fundamentos. Mdulo II. Instrumentos do processo Oramentrio. Mdulo III. Receita oramentria. Mdulo IV.Despesa oramentria. Mdulo V. Execuo oramentria.

1. Oramento pblico. 2. Finanas pblicas. I. Machado, Fernando Cesar Rocha. II. Ttulo.

CDU: 336.121.3(81) CDD: 351.722

ObJETIvOS DO MDuLO

Apresentar os principais conceitos sobre o oramento pblico

Traar um breve histrico de sua origem e evoluo

Destacar as suas premissas legais

uNIDADES

I - Conceitos de Oramento Pblico

II - Breve Histrico do Oramento Pblico

III - Fundamentos Legais

IV - Funes Oramentrias

V - Tcnicas Oramentrias

VI - Princpios Oramentrios

SuMRIOapresentao ......................................................................................................................................7

uNIDADE I - CONCEITOS DE ORAMENTO PbLICO ............................. 9

uNIDADE II - bREvE HISTRICO DO ORAMENTO PbLICO ...............13

uNIDADE III - FuNDAMENTOS LEGAIS DO ORAMENTO PbLICO ....17Constituio Federal de 1988 .................................................................................................19Lei n 4.320 de 1964 ................................................................................................................. 22decreto-Lei n 200 de 1967 ................................................................................................... 22Lei Complementar n 101 de 2000 ...................................................................................... 23Lei complementar n 131 de 2009....................................................................................... 25Lei n 10.180 de 2001 ................................................................................................................ 26

uNIDADE Iv - FuNES ORAMENTRIAS ........................................... 29Funo alocativa ........................................................................................................................ 30Funo distributiva ....................................................................................................................31Funo estabilizadora.............................................................................................................. 32

uNIDADE v - TCNICAS ORAMENTRIAS ........................................... 35Oramento Clssico ou Tradicional ..................................................................................... 36Oramento de desempenho ou de Realizaes ............................................................ 36Oramento-Programa ............................................................................................................. 37Oramento Base Zero .............................................................................................................. 38Oramento Participativo ......................................................................................................... 38

uNIDADE vI - PRINCPIOS ORAMENTRIOS ....................................... 41

CONCLuSO ............................................................................................. 45

REvISO DO MDuLO ............................................................................ 47

REFERNCIAS bIbLIOGRFICAS............................................................. 49

GAbARITO DOS ExERCCIOS ................................................................... 50

ead.orcamentofederal.gov.br | 7

APRESENTAO

Caro (a) participante!

Seja bem-vindo ao curso Oramento Pblico da Escola Virtual SOF. Temos o prazer

de t-lo como nosso aluno e auxili-lo na construo do seu conhecimento acerca desta

importante temtica.

Esse curso surgiu da necessidade de desenvolver junto aos cidados e servidores

pblicos conhecimentos e competncias relacionadas aos principais temas oramentrios.

O curso oferece aos alunos uma abordagem mais aprofundada do contedo

oramento pblico. Est dividido em cinco mdulos, sendo que cada um deles composto

por unidades temticas e exerccios de fixao. Os mdulos so os seguintes:

Mdulo I: Oramento Pblico: Conceitos e Fundamentos

Mdulo II: Instrumentos do Processo Oramentrio

Mdulo III: Receita Oramentria

Mdulo IV: Despesa Oramentria

Mdulo V: Execuo Oramentria

No primeiro mdulo sero abordados temas introdutrios fundamentais aos estudos

do Oramento Pblico, os quais sero desenvolvidos por meio das seguintes unidades:

Conceitos de Oramento Pblico, Breve Histrico do Oramento Pblico, Fundamentos

Legais do Oramento Pblico, Funes Oramentrias, Tcnicas Oramentrias e

Princpios Oramentrios.

O segundo mdulo trata dos principais instrumentos do processo oramentrio:

Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual

(LOA).

8 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO I - ORAMENTO PBLICO: CONCEITOS E FUNDAMENTOS

ESCOLA VIRTUAL SOF

Os mdulos III e IV apresentam a Receita e a Despesa Oramentria, respectivamente,

alm de abordar as determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Por fim, o curso concludo com o estudo detalhado da Execuo Oramentria no

Mdulo V. Quanto aos exerccios disponibilizados nesta apostila, sua principal funo

fixar os conhecimentos adquiridos e lhe ajudar a compreender melhor as unidades

estudadas em cada mdulo. Eles constituem uma etapa importante da sua aprendizagem,

portanto, no deixe de resolv-los!

Esperamos que voc tenha um aprendizado significativo sobre oramento pblico e

seu acompanhamento, fortalecendo o controle social e a democracia em nosso pas. E que

possa contribuir para a melhoria da qualidade dos oramentos elaborados pelos entes

federativos: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

Desejamos excelente estudo!


Ao longo da sua vida, voc j deve ter refletido inmeras vezes a respeito da impor-tncia de planejar os gastos que sero realizados por voc durante um determinado perodo.

provvel tambm que voc j tenha se perguntado sobre o que feito do dinheiro

dos impostos pagos pelo cidado em nosso pas. Diante desta dvida, surgem outros

questionamentos: Como o Governo organiza as contas pblicas? Como planeja os

investimentos? Como reduz as despesas? Como surgiu o oramento no contexto da

administrao pblica e qual a sua importncia para um pas, estado ou municpio?

Essas reflexes nos fazem concluir que tanto o oramento pessoal como o oramento

pblico envolvem a tarefa de adequar vontades por exemplo, desejos de consumo

ou planos de investimento aos recursos disponveis. Portanto, a elaborao de um

oramento busca equalizar necessidades a recursos limitados. Nessa direo, o objetivo

dessa unidade apresentar o conceito de oramento pblico e a sua importncia para a

sociedade.

Para isso, importante, inicialmente, entendermos qual o papel do Estado na

sociedade moderna.

uNIDADE I

CONCEITOS DE ORAMENTO PbLICO


ESCOLA VIRTUAL SOF

De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), a teoria das finanas pblicas,

ao tratar dos fundamentos do Estado e das funes do governo, encontra justificativa

para a interveno do Estado na economia, como forma de buscar a correo das imper-

feies do mercado.

Ademais, conforme observa Giacomoni (2007), uma das caractersticas mais

marcantes da economia o crescente aumento das despesas pblicas, especialmente a

partir do sculo XX. Segundo o autor, no Brasil, o crescimento acelerado das despesas

pblicas teve incio mais tarde, sobretudo a partir do trmino da Segunda Guerra Mundial.

Diversos estudos foram desenvolvidos no intuito de identificar as causas do

crescimento acelerado das despesas pblicas. Dentre as causas principais esto: as

crescentes demandas por bem-estar social, especialmente na rea de educao e sade;

o desejo por servios pblicos melhores; o crescimento das funes administrativas

exercidas pelos governos.

Os autores, com base em estudos da rea econmica, afirmam que tal contexto

demanda do Estado a adoo de mecanismos de correo que levem construo de

uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido, destacam que a interveno estatal na

economia se realiza por intermdio das seguintes polticas:

a) regulatria: realiza-se por meio da edio de atos

normativos junto ao setor privado, com o objetivo

de mitigar as imperfeies relacionadas,

sobretudo, formao de monoplios ou quelas

que inviabilizem a universalizao da oferta de

bens e servios pblicos. Exemplo: a criao de

agncias reguladoras em setores como energia

eltrica, telecomunicaes e aviao civil.

GLOSSRIO

Monoplio

Conceito que descreve uma condio em que um nico vendedor domina o mercado, tendo controle total da oferta de determinado produto ou servio.


SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL MINISTRIO DO PLANEJAMENTO

b) monetria: abrange o controle da oferta de moeda, da

taxa de juros e do crdito em geral, e tem a finalidade

de garantir a estabilidade do poder de compra da

moeda. Exemplo: definio da taxa de juros realizada

pelo Comit de Poltica Monetria (Copom), a qual

tem impactos em outras taxas praticadas no mercado,

tais como as de crditos a consumidores e a empresas,

e no nvel de demanda de bens e servios, e afetando

tambm o nvel de investimentos na economia.

c) fiscal: abrange a administrao das receitas e

despesas contidas no oramento pblico, assim

como dos ativos e passivos do governo. No processo

de arrecadar receitas e executar despesas o governo

realiza intervenes no mercado, promovendo

impactos sobre os nveis de emprego, a distribuio

da renda, a oferta e a procura de bens e servios

com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a criao do

Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para o planejamento

e execuo de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logstica

e energtica do pas, contribuindo para o seu

desenvolvimento e gerando emprego e renda.

no contexto da poltica fiscal que o Oramento Pblico

caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuao

do Estado, no sentido de alcanar resultados que promovam a

estabilidade e sustentabilidade econmica e uma maior qualidade

de vida populao.

GLOSSRIO

Poltica fiscal

Conjunto de medidas adotadas pelo governo, dentro do oramento do estado, que visam obter as rendas indispensveis satisfao das despesas pblicas. envolve a definio e a aplicao da carga tributria exercida sobre os agentes econmicos e a definio dos gastos do governo com base nos tributos arrecadados.


ESCOLA VIRTUAL SOF

Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito apre-sentado por Baleeiro (1998), que define o oramento pblico como o ato pelo qual o Poder Executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo pe-rodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei.

Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de

oramento pblico, a qual se desenvolve por meio dos seguintes aspectos:

a) Poltico: o parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o

gasto pblico, na medida em que vota a lei oramentria, levando em conta

as necessidades coletivas.

b) Econmico: instrumento de atuao do Estado no domnio econmico por

meio do aumento e/ou reduo dos gastos pblicos, por exemplo.

c) Tcnico: relaciona-se obrigatoriedade de observncia da tcnica

oramentria, sobretudo, em relao classificao clara, metdica e

racional da receita e da despesa.

Todavia, antes de nos aprofundarmos nos assuntos do mdulo para conhecer as

funes, tcnicas e princpios oramentrios, vamos voltar ao passado para ver como tudo

comeou.

ExERCCIO 01

sobre o Oramento Pblico incorreto afirmar:

a) Caracteriza-se como um instrumento fundamental para a atuao do estado, no sentido de alcanar resultados que promovam a estabilidade e sustentabilidade econmica e uma maior qualidade de vida populao.

b) o ato pelo qual o Poder executivo prev e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo perodo de tempo, a execuo das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei.

c) um instrumento da poltica monetria, abrangendo a administrao das receitas e despesas pblicas.

d) sob o aspecto tcnico, relaciona-se obrigatoriedade de observncia da tcnica oramentria, sobretudo, em relao classificao clara, metdica e racional da receita e da despesa.


Conforme relatam alguns autores, a origem e a evoluo dos oramentos pblicos esto associadas ao desenvolvimento da democracia, em oposio ao Estado antigo, no qual o monarca exercia soberania absoluta, sendo detentor do patrimnio originrio

da coletividade.

De acordo com Burkhead (1971), o desenvolvimento do oramento pblico expressa,

em parte, o crescimento do controle popular ou representativo sobre o monarca. Nesse

sentido, deve ser mencionado o art. 12 da Carta Magna, outorgada, na Inglaterra, pelo Rei

Joo Sem Terra em 1217, que estabelecia:

Nenhum Tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu con-selho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu pri-mognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante.

Tal dispositivo foi conseguido mediante presses dos bares feudais britnicos, que

integravam o Common Counsel: o rgo de representao da poca. Aos nobres interessava

basicamente escapar do at ento ilimitado poder discricionrio do Rei em matria

uNIDADE II

bREvE HISTRICO DO ORAMENTO PbLICO


ESCOLA VIRTUAL SOF

tributria. Com a passagem do tempo, percebeu-se que era

tambm necessrio verificar se a aplicao dos tributos

correspondia s finalidades para as quais foram autorizados

(GIACOMONI, 2007).

A partir de 1822, o chanceler do Errio passou a apresentar

ao Parlamento uma exposio que fixava a receita e a despesa

de cada exerccio, sendo considerado o marco do oramento

plenamente desenvolvido na Gr-Bretanha (GIACOMONI,

2007; BURKHEAD, 1971).

Ainda, de acordo com Giacomoni (2007), no decorrer do

sculo XIX, o oramento pblico ingls foi sendo aperfeioado e

valorizado como instrumento bsico de poltica econmica e

financeira do Estado. Nesse sentido, a trajetria histrica do

oramento ingls especialmente importante em dois aspectos:

primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse

instrumento e, segundo, por difundir a instituio oramentria

para outros pases.

PARA SAbER MAIS:

Princpio do Consentimento Popular

Foi um Princpio ado-tado na Revoluo Francesa que se tornou fundamental e dura-douro na prtica cons-titucional francesa, o qual estabelece que nenhum imposto pode ser cobrado sem o con-sentimento da nao. (BURKhead, 2007)

Na Frana, a instituio oramentria surgiu posteriormente

adoo do princpio do consentimento popular do imposto,

outorgado pela Revoluo de 1789. Cabe destacar que o sistema

oramentrio francs contribuiu com a consolidao de regras

e princpios relevantes na concepo doutrinria do oramento

pblico, tais como: a anualidade do oramento; a votao do

oramento antes do incio do exerccio; a abrangncia de todas

as previses financeiras para o exerccio; e a no-vinculao de

itens da receita a despesas especficas. (GIACOMONI, 2007;

BURKHEAD, 1971).

Com relao aos Estados Unidos, Giacomoni (2007) men-

ciona a sua importncia, ao longo do sculo XX, no desenvolvi-

mento de tcnicas oramentrias relacionadas concepo do

Oramento de Desempenho, do Sistema de Planejamento, Pro-



tributria. Com a passagem do tempo, percebeu-se que era

tambm necessrio verificar se a aplicao dos tributos

correspondia s finalidades para as quais foram autorizados

(GIACOMONI, 2007).

A partir de 1822, o chanceler do Errio passou a apresentar

ao Parlamento uma exposio que fixava a receita e a despesa

de cada exerccio, sendo considerado o marco do oramento

plenamente desenvolvido na Gr-Bretanha (GIACOMONI,

2007; BURKHEAD, 1971).

Ainda, de acordo com Giacomoni (2007), no decorrer do

sculo XIX, o oramento pblico ingls foi sendo aperfeioado e

valorizado como instrumento bsico de poltica econmica e

financeira do Estado. Nesse sentido, a trajetria histrica do

oramento ingls especialmente importante em dois aspectos:

primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse

instrumento e, segundo, por difundir a instituio oramentria

para outros pases.

PARA SAbER MAIS:

Princpio do Consentimento Popular

Foi um Princpio ado-tado na Revoluo Francesa que se tornou fundamental e dura-douro na prtica cons-titucional francesa, o qual estabelece que nenhum imposto pode ser cobrado sem o con-sentimento da nao. (BURKhead, 2007)

gramao e Oramento (PPBS)

e do Oramento Base-Zero, tc-

nicas a serem estudadas neste

mdulo.

No Brasil, a discusso or-

amentria surge a partir da

ocorrncia de conflitos origin-

rios da insatisfao de segmen-

tos da sociedade com a cobrana de tributos, tendo como evento mais conhecido a Incon-

fidncia Mineira no sculo XVIII. Posteriormente, com a vinda da Famlia Real, tem-se

o incio de um processo de organizao das finanas pblicas, com a criao do Errio

Pblico (Tesouro) e o regime de contabilidade em 1808. Contudo, na Constituio de

1824 que h previso, pela primeira vez, de uma lei oramentria, surgida de fato apenas

no ano de 1830. (GIACOMONI, 2007).

Desses tempos at os dias atuais, temos a certeza de que na elaborao e aprovao

do oramento que cada sociedade define suas prioridades em termos de utilizao dos

recursos pblicos e os meios para alcanar os objetivos definidos.

Assim, o oramento pblico um instrumento de gesto de maior relevncia e,

provavelmente, o mais antigo da administrao pblica. Utilizado pelos governos

para organizar os seus recursos financeiros, iniciou-se com a inteno de controlar as

finanas pblicas. Com a evoluo, o oramento pblico vem incorporando novas

instrumentalidades.

No Brasil, reveste-se de formalidades legais, sendo uma lei prevista constitucional-

mente e materializada anualmente. Esse um dos nossos prximos assuntos!


ESCOLA VIRTUAL SOF

ExERCCIO 02

sobre o histrico do Oramento Pblico correto afirmar que:

a) a origem dos oramentos pblicos est relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao estado moderno, no qual o monarca considerava-se soberano e detentor do patrimnio originrio da coletividade.

b) O desenvolvimento do oramento pblico expressa, em parte, o crescimento do controle monrquico ou representativo sobre o monarca.

c) na Frana, a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do princpio do consentimento soberano do imposto, outorgado pela Revoluo de 1789.

d) O oramento pblico utilizado pelos governos para organizar os seus recursos financeiros e iniciou-se com a inteno de controlar as finanas pblicas, com a evoluo vem incorporando novas instrumentalidades.


O oramento pblico alm de ser uma lei tambm um instrumento de gesto utili-zado para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, apro-vadas pelo Poder Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores pblicos e acom-

panhadas pela sociedade.

Essas regras so os fundamentos legais que o embasam. Nesta unidade,

apresentaremos quais so os fundamentos legais do oramento pblico brasileiro,

destacando a importncia de cada um deles dentro do contexto oramentrio.

uNIDADE IIIFuNDAMENTOS LEGAIS DO

ORAMENTO PbLICO


ESCOLA VIRTUAL SOF

Para iniciarmos nossas discusses a respeito dos fundamentos legais, convidamos

voc a fazer as seguintes reflexes:

Tendo em vista a relevncia do oramento pblico, conhecer a legislao

que o rege importante para os cidados?

Quais so os fundamentos legais no contexto oramentrio?

Para incio de conversa, vamos definir o que so fundamentos. A palavra fundamento

pode ser entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados.

O termo legal refere-se lei, norma ou conjunto de regras aprovadas pelo poder

legislativo, que devem ser obedecidas pela sociedade.

Assim, sob essa perspectiva, os fundamentos legais e infralegais so as leis, decretos

e portarias que organizam e regulamentam o oramento pblico no Brasil.

Essas leis estabelecem as regras do jogo e existem para garantir que as despesas e

receitas pblicas sejam planejadas e executadas pelos administradores pblicos de forma

sistematizada, democrtica e transparente.

A partir das definies discutidas, surge a seguinte questo: quais so os fundamentos

legais que do base ao Oramento Pblico brasileiro?

Constituio Federal da Repblica de 1988; Lei n 4.320/1964; Decreto-Lei n 200/1967; Lei Complementar n 101/2000; Lei complementar n 131/2009. Lei n 10.180/2001

Agora vamos conhecer a legislao que embasa o Oramento Pblico no Brasil de

forma mais detalhada.



Constituio Federal de 1988

A princpio, cabe frisar que a Constituio Federal a lei mxima do nosso Pas,

na qual todas as outras leis relacionadas ao oramento pblico e todos os processos

oramentrios devem estar em harmonia.

A Constituio Federal, no Ttulo VI, Captulo II, Seo II, traz o tema Dos

Oramentos que em seus artigos 165 a 169 dispe sobre as normas gerais do oramento

pblico brasileiro, delineando o modelo atual do processo oramentrio no Brasil, ao

instituir trs leis cuja iniciativa de prerrogativa do Poder Executivo:

Plano Plurianual - PPA;

Lei de Diretrizes Oramentria - LDO;

Lei Oramentria Anual - LOA.

Essas leis so instrumentos imprescindveis para o

oramento pblico, portanto, guardem-nas em

sua memria, pois sero estudadas de forma mais

aprofundada no decorrer do nosso curso!

Giacomoni (2007) salienta que a Constituio de 1988 reservou grande ateno

ao tema oramentrio, tendo como principais novidades do seu texto: a devoluo ao

Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de Lei Oramentria e a

exigncia de, anualmente, o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo projeto de lei

das diretrizes oramentrias com o objetivo de orientar a elaborao da Lei Oramentria

Anual.

Ainda, segundo o autor, a Constituio de 1988 reforou a concepo que associa

planejamento e oramento como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatria a

elaborao de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas

de durao continuada.


ESCOLA VIRTUAL SOF

A Magna Carta, em seu art. 167, estabeleceu algumas

vedaes a serem aplicadas no processo oramentrio, conforme

destacado abaixo:

a) incio de programas ou projetos no includos na

lei oramentria anual;

b) realizao de despesas ou assuno de obrigaes

diretas que sejam maiores que os valores constantes

da LOA ou de seus crditos adicionais;

c) realizao de operaes de crditos que excedam

o total das despesas de capital, ressalvadas as

autorizadas mediante crditos suplementares ou

especiais (regra de ouro);

d) vinculao de receita de impostos a rgo, fundo

ou despesa, ressalvadas as transferncias por

repartio de receitas a Estados, Distrito Federal e

Municpios, a destinao de recursos para a sade,

para manuteno e desenvolvimento do ensino,

para realizao de atividades da administrao

tributria e a prestao de garantias s operaes

de crdito por antecipao de receita;

e) abertura de crdito suplementar ou especial

sem autorizao legislativa e sem indicao dos

recursos correspondentes;

f) transposio, o remanejamento ou a transferncia

de recursos de uma categoria de programao para

outra ou de um rgo para outro, sem autorizao

legislativa;

PARA SAbER MAIS

a maioria absoluta o qurum necessrio para aprovao de lei complementar, ca-racterizado como um nmero de votos ime-diatamente superior metade dos votos possveis. Por exemplo, a Cmara dos deputa-dos Federais tem 513 membros. sua maioria absoluta ser sempre de 257 votos (LenZa, 2011).

O texto constitucional prev a criao de Lei Complementar para dispor sobre

o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano

plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual e estabelecer

normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como

condies para a instituio e funcionamento de fundos. Porm, as propostas sobre a

referida lei ainda esto em discusso no mbito do Congresso Nacional.



g) concesso ou utilizao de crditos ilimitados;

h) utilizao, sem autorizao legislativa especfica,

de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade

social (conceitos a serem vistos no prximo

mdulo) para cobrir necessidade ou dficit de

empresas, fundaes e fundos;

i) instituio de fundos de qualquer natureza, sem

autorizao legislativa;

j) transferncia voluntria de recursos e a concesso

de emprstimos, pelos Governos Federal e

Estaduais e suas instituies financeiras, para

pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo

e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municpios;

k) utilizao dos recursos provenientes das

contribuies sociais para da previdncia social

em despesas distintas ao pagamento de benefcios

do regime geral de previdncia social;

l) investimento cuja execuo ultrapasse um

exerccio financeiro sem prvia incluso no plano

plurianual, ou sem lei que autorize a incluso.

Ressalta-se que, conforme comenta Pascoal (2005), ao

considerar que significativa parte das normas pertinentes ao

Direito Financeiro brasileiro encontra-se assinalada no texto

constitucional ou em leis complementares, espcies normativas

que exigem qurum qualificado para alterao (3/5 e maioria

absoluta, respectivamente), pode-se afirmar que a rigidez uma

das caractersticas do nosso sistema legal de finanas pblicas.

GLOSSRIO

Crditos ilimitados

despesas oramentrias sem valores precisos; em aberto.

Autorizao legislativa especfi ca

Lei aprovada pelo Poder Legislativo autorizando a execuo de despe-sas oramentrias e as receitas que as finan-ciaro.

Direito Financeiro

o ramo do direito Pblico que estuda a atividade financeira do estado sob o ponto de vista jurdico.

Para conhecer os dispositivos constitucionais referentes ao

oramento, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.


ESCOLA vIRTuAL SOF

Lei n 4.320 de 1964

Esta lei estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaborao e

controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municpios.

De acordo com Giacomoni (2007), a lei foi aprovada com o compromisso de

consolidar a padronizao dos procedimentos oramentrios para os diversos nveis de

governo. Ainda destaca que a lei desce a particularidades, especialmente na adoo de

plano de contas nico para as trs esferas.

Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela Constituio

Federal de 1988, ou seja, boa parte de seus dispositivos so aplicados na elaborao, na

execuo e no controle dos oramentos at os dias atuais, uma vez que a Magna Carta

prev uma Lei Complementar, ainda no aprovada, conforme j comentado. Tal lei dever

substituir a Lei n 4.320.

Enquanto isso no ocorre, o processo oramentrio mescla a aplicao da Constituio

e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA, LDO e LOA) com a Lei de 1964.

Para conhecer a Lei 4.320/1964, visite o nosso

ambiente Virtual de aprendizagem.

Decreto-Lei n 200 de 1967

Esse Decreto dispe sobre a organizao da Administrao Pblica. Estabeleceu

diretrizes para a reforma administrativa, ampliou a autonomia administrativa, reduziu

a burocracia e aumentou a capacidade administrativa do Estado brasileiro. Definiu que

a ao governamental deveria promover o desenvolvimento econmico-social do Pas.

(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008)

Giacomoni (2007) afirma que este ato define o planejamento como um dos princpios

fundamentais de orientao s atividades da administrao federal, sendo o oramento-



programa anual entendido como um de seus instrumentos bsicos, item que ser

abordado mais frente, na unidade Tcnicas Oramentrias.

Para conhecer esse decreto, visite o nosso


Lei Complementar n 101 de 2000

Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) caracterizam os antecedentes publicao da

Lei Complementar n 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Segundo os

autores, a Economia brasileira viveu fase de intensa instabilidade entre o incio da dcada

de 1980 e a metade da dcada de 1990. Tal perodo foi marcado por elevados ndices

inflacionrios, planos econmicos inconsistentes e por desequilbrios expressivos nas

finanas pblicas dos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal). Alm disso,

afirmam que a conjuntura poltica brasileira, na dcada de 80, serviu de incentivo para

que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo que, especialmente

a partir da Constituio de 1988, elevou o volume das transferncias de receitas da Unio

para os demais entes federativos e ampliou direitos s custas do Estado.

Os autores destacam que dentre os instrumentos de financiamento do setor pblico,

eram amplamente utilizados artifcios tais como: atrasos de pagamentos a fornecedores e

servidores pblicos, tomada de recursos junto a bancos oficiais, realizao de operaes

de antecipao de receitas oramentrias, emisso de ttulos pblicos e outras operaes

que transferiam para as geraes futuras o pagamento de suas aes correntes.

Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criao de mecanismos para a

melhoria da gesto fiscal. Para sanear as finanas e melhorar os mecanismos de gesto

das contas pblicas, os autores informam que diversas iniciativas foram adotadas,

partindo-se dos programas desenvolvidos para o equacionamento das dvidas de Estados

e Municpios. Adicionalmente, para estabelecer mecanismos estruturais que permitissem

prevenir futuros desajustes, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal.

A referida lei configura-se como um cdigo de conduta para os gestores pblicos

do pas, e tem sua aplicao com abrangncia nos trs Poderes (Executivo, Legislativo e


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Judicirio) e nas trs esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal). De acordo com

esta lei, todos os governantes devem obedecer a determinadas normas e limites para

administrar as finanas, devendo prestar contas sobre a utilizao dos recursos pblicos.

Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) salientam que a motivao

para edio da referida lei foi a necessidade de condicionar a ao dos governantes aos

limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir dficits fiscais e o

consequente descontrole das contas pblicas.

Em sntese, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal a preveno dos desequilbrios fiscais.

Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia em quatro

eixos:

a) Planejamento: estabelecimento de metas fiscais; limites e condies para

a renncia de receita, para a gerao de despesa e assuno de dvidas e

realizao de operaes de crdito; e obrigatoriedade da elaborao dos

trs instrumentos bsicos: PPA, LDO e LOA.

b) Transparncia: divulgao ampla de relatrios de acompanhamento da

gesto fiscal atravs dos documentos: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de

Riscos Fiscais, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio

de Gesto Fiscal.

c) Controle: exigncia de ao fiscalizadora mais efetiva e contnua dos

Tribunais de Contas e estabelecimento de prazos para atendimento aos

limites fixados.

d) Responsabilizao: identificao e responsabilizao dos agentes sempre

que houver o descumprimento das regras, de acordo com as sanes do

Cdigo Penal em legislao especfica.

A LRF prev em seu texto as chamadas Sanes Institucionais, as quais so sanes

de natureza poltico-administrativa impostas aos entes federativos que incorrem no

descumprimento de determinadas regras estabelecidas na lei. Como exemplo dessas

sanes, podem ser mencionadas a proibio de receber transferncias voluntrias, de

contratar operaes de crdito e de obter garantias de outro ente.



Por fim, a LRF fortalece a transparncia e eficincia das finanas pblicas, ao

introduzir no setor pblico brasileiro mecanismos e prticas de gesto saudveis das

contas pblicas.

Tendo em vista que essa lei vlida para todos os entes

federativos, abrangendo os trs poderes (Executivo, Legislativo e

Judicirio) e por ser uma lei ampla e com forte influncia na

elaborao, execuo e controle oramentrio, ela ser abordada

ao longo dos mdulos do curso.

Para conhecer a LRF, visite o nosso ambiente Virtual de aprendizagem.

Lei complementar n 131 de 2009

Conforme j visto, a LRF institui mecanismos que permitem maior transparncia e a

consequente ampliao do controle social na gesto dos recursos pblicos.

O art. 48 da referida lei trata da transparncia na gesto fiscal, mediante a divulgao

dos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias e relatrios especficos. Nesse

sentido, para acrescentar dispositivos na LRF que promovessem maior participao

popular no acompanhamento das contas pblicas, foi aprovada a Lei Complementar n

131, de 27 de maio de 2009.

Assim, esta lei foi criada com a finalidade de determinar a disponibilizao, em

tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira

da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Para conhecer melhor sobre essa Lei, visite o nosso



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Lei n 10.180 de 2001

Conforme observa Giacomoni (2007), no estudo do oramento pblico, to importante

quanto s questes conceituais e de estrutura so os aspectos ligados ao seu processo,

sua dinmica. Assim, a funo oramentria compreende um sistema oramentrio e um

processo oramentrio que se complementam.

A lei n 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de

Oramento Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funes prprias que

atuam, de forma integrada, na Administrao Pblica Federal, no sentido de viabilizar o

desenvolvimento de aes e a tomada de decises relativas s atividades de elaborao,

acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e da realizao de

estudos e pesquisas scio-econmicas (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; SILVA, 2008).

Conforme versa o artigo 4 da referida lei, integram o Sistema de Planejamento e de

Oramento Federal:

I - o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central e responsvel pela coordenao do sistema e processos de planejamento e oramento.II - rgos setoriais: so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, da advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica.III - rgos especficos: so aqueles vinculados ou subordinados ao rgo central do sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento.

O Sistema Integrado de Planejamento e Oramento SIOP o sistema informatizado que suporta os processos oramentrios do Governo Federal em tempo real. Por meio do acesso internet, os usurios dos diversos rgos setoriais e unidades oramentrias integrantes do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, bem como de outros sistemas automatizados, registram suas operaes e efetuam suas consultas on-line, que tambm podem ser realizadas pelos cidados.



ExERCCIO 03

O oramento pblico um instrumento de gesto utilizado para organizar os recursos

financeiros e, para isso, ele utiliza regras, aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser

cumpridas pelos gestores pblicos e acompanhadas pela sociedade. essas regras so os

fundamentos legais que o embasam. sobre os fundamentos legais, podemos afirmar que as

alternativas abaixo esto corretas, exceto:

a) Os instrumentos legais que embasam o oramento pblico federal so os seguintes: Constituio Federal de 1988, a Lei n 4.320/1964; decreto-Lei n 200/1967; Lei Complementar n 101/2000; Lei complementar n 131 de 2009 e a Lei n 10.180/2001;

b) a lei n 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e dos balanos da Unio, dos estados, do distrito Federal e dos Municpios;

c) Com a publicao da Lei Complementar n 101/2000, denominada LRF, todos os governantes passam a obedecer normas e limites para administrar as finanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos pblicos.

d) a lei n 10.180, de 2001, organiza e disciplina o Controle externo da Unio, que compreende o conjunto de estruturas com funes prprias que atuam, de forma integrada no sentido de viabilizar o desenvolvimento de aes e a tomada de decises relativas s atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e de realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.


Podemos reconhecer que o oramento pblico no apenas uma lei que autoriza a arrecadao de re-ceitas e a execuo de despesas, mas um instrumento

que apresenta mltiplas funes, assim, o objetivo des-

sa unidade apresentar de forma mais detalhada quais

so as principais funes oramentrias e como elas so

aplicadas.

Cada vez que estudamos de forma mais

aprofundada o oramento pblico, podemos levantar

algumas reflexes interessantes:

O oramento seria apenas um documento formal em que constam as

receitas e despesas pblicas autorizadas para um determinado perodo

de tempo?

A elaborao e execuo do oramento pblico tem impacto na economia

ou diretamente nas nossas vidas?

Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existncia de um grande

nmero de funes separadas, embora inter-relacionadas, e prope uma classificao,

uNIDADE IvFuNES ORAMENTRIAS


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baseada na determinao de polticas oramentrias em um

Estado imaginrio, no qual prevaleam padres eficientes de

planejamento fiscal. Tal perspectiva demonstra a complexidade

do oramento e a sua influncia na economia, com impactos na

vida de cada cidado.

Dessa forma, segundo o autor, a poltica oramentria

determinada como sendo o resultado de trs funes interde-

pendentes: alocativa, distributiva e estabilizadora, cada qual

envolvendo diferentes objetivos e princpios de ao, tendo em

vista a obteno de um planejamento oramentrio eficiente.

FuNO ALOCATIvA

Com esta funo o governo busca atender a necessidades

meritrias e sociais em reas da economia em que as foras do

mercado no conseguem assegurar resultados timos. Assim,

por meio da alocao oramentria o Governo pode intervir

para que haja uma alocao mais eficiente de recursos.

GLOSSRIO

Necessidades Meritrias

so necessidades satis-feitas por meio do or-amento pblico, alm daquilo que j pro-vido, paralelamente, pelo mercado e pago pelos consumidores.

exemplo: merenda escolar; subsdio para casas de baixo custo, educao gratuita.

Como exemplo da funo alocativa,

imagine que o Governo identifique a neces-

sidade de desenvolver o setor de energia

numa determinada regio. Considere que a

anlise procedida pelo Governo constatou

que para essa regio a forma mais racional

de energia a gerada por hidroeltricas e

que o setor privado no teria estmulo em

investir no seu desenvolvimento, por ques-

tes relacionadas a altos custos e baixo re-

torno financeiro de investimentos.

Sendo assim, volumosos recursos pblicos poderiam ser alocados na gerao e

transmisso dessa energia. Como consequncia disso, seria de se esperar que o oramento

governamental apresentasse cifras substanciais alocadas em projetos de construo de



linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse as despesas oriundas de incentivos

fiscais concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos.

No entanto, lembre-se de que, num cenrio real, onde os recursos oramentrios

arrecadados so inferiores s possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de

um setor, o governo acaba abrindo mo de outras escolhas possveis.

FuNO DISTRIbuTIvA

Diz respeito ao ajustamento da distribuio da renda das pessoas e empresas para

assegurar uma situao considerada socialmente justa e que cause o menor dano possvel

ao funcionamento eficiente da economia.

Esta funo importante para o crescimento equilibrado do pas. por intermdio

dela que o Governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais, promovendo o

desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas.

Como exemplo dessa funo, imagine que o Governo deseje combater as desigual-

dades verificadas numa dada regio, onde parte considervel da sua populao anal-

fabeta.

Para isso, o oramento governamental poderia contemplar

aquela regio com aes oramentrias em um programa de

reduo do analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por

meio de recursos captados de classes econmico-sociais ou de

regies mais abastadas.

Outro exemplo simples, de forma geral, seria a concesso

de subsdios aos bens de consumo popular, financiados por

impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de

mais alta renda.

O modo mais fcil e direto de executar essa funo por

meio do sistema de tributao e de pagamentos de transferncia,

tais como subvenes sociais e benefcios previdencirios

(aposentadorias e penses, constantes no oramento).

GLOSSRIO

Subvenes sociais

Recursos pblicos des-tinados a instituies pblicas ou privadas, de carter assisten-cial ou cultural, sem finalidade lucrativa, os quais visam funda-mentalmente custear as despesas concer-nentes prestao de servios essenciais de assistncia social, m-dica e educacional.


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FuNO ESTAbILIzADORA

Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao de

recursos econmicos e de um valor estvel da moeda. Assim, est relacionada s escolhas

oramentrias na busca do pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de

preos; do equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, tudo isso visando

o crescimento econmico em bases sustentveis.

Como exemplo de uma prtica relacionada a essa funo, podemos destacar a

deciso de determinado governo em reduzir o Imposto sobre Produtos Industrializados

IPI, que incide diretamente na produo de veculos e em seu preo final.

uma forma de estimular o consumo, estabilizando os nveis de emprego no setor

automotivo e promovendo o crescimento econmico do pas.

No Brasil, principalmente nos ltimos anos, a poltica de estabilizao est

focalizada no combate inflao. Tendo em vista o alcance de significativos resultados

na estabilizao econmica, outros aspectos devem ser priorizados, como, por exemplo,

uma maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico.



Por fim, Musgrave (1976) atenta para a necessidade de serem criadas combinaes

apropriadas das mencionadas funes na pea oramentria, tendo em vista o alcance da

maior eficincia possvel.

ExERCCIO 4

Relacione as funes oramentrias abaixo:

( 1 ) alocativa ( 2 ) distributiva( 3 ) estabilizadora

( ) Com esta funo o governo busca atender a necessidades meritrias e sociais em reas da economia em que as foras do mercado no conseguem assegurar resultados timos. assim, por meio da alocao oramentria o Governo pode intervir para que haja uma alocao de recursos mais eficiente.

( ) diz respeito ao ajustamento da distribuio da renda das pessoas e empresas para assegurar uma situao considerada socialmente justa e que cause o menor dano possvel ao funcionamento eficiente da economia.

( ) Tem como finalidade principal a manuteno de um alto nvel de utilizao de recursos econmicos e de um valor estvel da moeda, buscando o pleno emprego dos recursos econmicos; a estabilidade de preos; o equilbrio da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento econmico em bases sustentveis.


Conforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) medida que evoluram as tcnicas de planejamento e de interveno do Estado na economia, novas funes foram incorporadas ao oramento. Com isso, distintas tcnicas de oramento foram de-

senvolvidas.

Desde a formao do instrumento Oramento Pblico com a Carta Magna da Gr

Bretanha, conforme vimos anteriormente, at os dias de hoje foram desenvolvidas muitas

tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos

entre o Estado e a sociedade.

Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de

oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo

tradicional e o atual no processo de elaborao dos oramentos.

O que se observa que as novas tcnicas foram sendo desenvolvidas e incorporadas

paulatinamente ao modelo tradicional.

Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que

so marcantes na evoluo oramentria. Portanto, o objetivo dessa unidade apresentar

os tipos de tcnicas oramentrias: Oramento Clssico, Oramento de Desempenho,

Oramento-Programa, Oramento Base Zero e Oramento Participativo.

uNIDADE vTCNICAS ORAMENTRIAS


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Oramento Clssico ou Tradicional

De acordo com Giacomoni (2007), sua principal funo propiciar o controle poltico

sobre as finanas pblicas, buscando o equilbrio entre receitas e despesas e evitar a

expanso descontrolada dos gastos.

Tem nfase no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e unidades

administrativas responsveis por sua execuo. Sua principal deficincia est no fato de

que no tem como referncia um programa de governo ou um conjunto de objetivos a

atingir (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJ, 2008).

PARA SAbER MAIS:

Oramento Incremental

Oramento elaborado atravs de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa, baseado na srie histrica oramentria.Repetio do oramen-to anterior acrescido da variao de preos ocorrida no perodo. sua utilizao como prtica est associada ao Oramento Clssico ou Tradicional.

Nesse modelo de oramento, h uma preocupao

exagerada com o controle contbil do gasto, refletida no obsessivo

detalhamento da despesa. Outra caracterstica desta tcnica a

elaborao oramentria com vis inercial (ou incremental). Ao

adotar essa prtica, a distribuio dos recursos para unidades

oramentrias se d com base na proporo dos recursos gastos

em exerccios anteriores (srie histrica) e no em funo do

programa de trabalho que pretendem realizar.

Neste caso, as distores so inevitveis, promovendo um

ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas

para garantir maior fatia nos oramentos seguintes.

Oramento de Desempenho ou de Realizaes

A evoluo do oramento clssico trouxe um novo enfoque

na elaborao da pea oramentria. Evidenciar as coisas que

o governo compra passa a ser menos importante em relao s

coisas que o governo faz. Assim, saber o que a Administrao

Pblica compra tornou-se menos relevante do que saber para que

se destina a referida aquisio.



O oramento de desempenho, embora j ligado aos objetivos, no pode, ainda, ser

considerado um oramento-programa, visto que lhe falta uma caracterstica essencial,

que a vinculao ao Sistema de Planejamento.

Oramento-Programa

Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) discorrem que a nfase desta tcnica est

nos programas de governo, nas realizaes almejadas. Assim, o oramento-programa

constitui pea intimamente associada ao planejamento, traduzindo amplamente o plano

de trabalho do governo, com a indicao dos programas e das aes a serem realizados,

bem como dos montantes e das fontes de recursos a serem utilizados em sua execuo.

Com base nos estudos de alguns autores, a referida tcnica tem como principais

caractersticas: a integrao planejamento-oramento; a quantificao de objetivos e a

fixao de metas; maior nfase na relao insumo-produto; o acompanhamento fsico-

financeiro das aes oramentrias; a contnua avaliao de resultados e uma gesto

voltada para o alcance de objetivos.

Essa tcnica oramentria foi consagrada na esfera federal pelo Decreto-Lei n

200, de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de

ao do Governo Federal, quando, em seu art. 16 determina: em cada ano ser elaborado

um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no

exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual.


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Oramento base zero

Constitui uma tcnica para elaborao do oramento, desenvolvida nos Estados

Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e adotada pelo Estado da

Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como principais caractersticas:

Anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas

das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; e

Apresentao de justificativas para todos os programas cada vez que se

inicia um novo ciclo oramentrio.

PARA SAbER MAIS:

entre as cidades que utilizam o Oramento Participativo no Brasil, podemos destacar, por exemplo: Porto Alegre, belo Horizonte, Recife, braslia.

Oramento Participativo

O oramento participativo uma tcnica que possibilita

uma participao direta e efetiva da populao na elaborao

da proposta oramentria do governo. Esse tipo de oramento

adotado por deciso do governo, no qual a sociedade civil con-

sultada quando da definio de metas e programas prioritrios.

Dessa forma, representa um progresso na busca da democratiza-

o da gesto pblica.



Ressalta-se que essa tcnica vem apresentando resultados positivos, sobretudo no

mbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um estmulo ao exerccio da cidadania

e co-responsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da coisa pblica.

Contudo, cabe frisar que o chefe do Poder Executivo no obrigado a seguir estrita-

mente as sugestes colhidas junto populao, uma vez que no Brasil temos um modelo

oramentrio autorizativo e no impositivo, no qual o governo seria obrigado a executar

de forma integral a pea oramentria.

A tabela abaixo demonstra o resumo de tcnicas oramentrias:

DENOMINAO CARACTERSTICAS ObSERvAES

Oramento Tradicional Processo oramentrio em que explicitado apenas o objeto de gasto.

apresenta valores para as despesas com pessoal, material, servios etc., sem relacionar os gastos a nenhuma fi-nalidade (programa ou ao). Tambm conhecido como Oramento Clssico.

Oramento de

Desempenho

evoluo do oramento clssico;

Foco naquilo que o governo faz (para que se des-tina a referida aquisio);

nfase aos resultados (desempenho do gover-no).

no pode ser considerado um ora-mento-programa, visto que lhe falta uma caracterstica essencial, que a vinculao ao sistema de Planejamen-to.

Oramento-Programa Oramento que expressa, financeira e fisicamen-te, os programas de trabalho de governo, possi-bilitando:

a) a integrao do planejamento com o ora-mento;

b) a quantificao de objetivos e a fixao de metas;

c) as relaes insumo-produto;

d) as alternativas programticas;

e) o acompanhamento fsico-financeiro;

f ) a avaliao de resultados;

g) a gerncia por objetivos.

Originalmente, integrava o sistema de Planejamento, Programao e Or-amentao introduzido nos estados Unidos, no final da dcada de 1950, sob a denominao PPBs (Planning Programming Budgeting system).

Oramento Base-zero Processo oramentrio que se apoia na necessi-dade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.

analisa, rev e avalia todas asdespesas propos-tas e no apenas as das solicitaes que ultra-passam o nvel de gasto j existente.no consi-dera a srie histrica dos gastos realizados.

abordagem oramentria desenvolvi-da nos estados Unidos, pela Texas Ins-truments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado da Gergia (governo Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973.

Oramento Participativo Processo oramentrio que contempla a popula-o no processo decisrio, por meio de lideran-as ou audincias pblicas.

Transparncia dos critrios e informaes que nortearo a tomada de decises.

Requer alto grau de mobilizao so-cial. deve haver disposio do poder pblico em descentralizar e repartir o poder.

TAbELA 1 | Resumo de tcnicas e prticas oramentrias


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ExERCCIO 5

assinale Verdadeiro (V) ou falso (F) em relao s Tcnicas Oramentrias:

( ) a principal funo do Oramento Clssico propiciar o controle poltico sobre as finanas pblicas, buscando o equilbrio entre receitas e despesas e evitando a expanso descontrolada dos gastos.

( ) O Oramento Participativo caracteriza-se por uma participao indireta e efetiva da populao na elaborao da proposta oramentria do governo. Por uma deciso de governo, a sociedade civil consultada quando da definio de metas e programas prioritrios.

( ) O oramento Base Zero tem como uma de suas caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente.

( ) O Oramento de desempenho constitui pea intimamente associada ao planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com a indicao dos programas e das aes a serem realizados.


O objetivo dessa unidade apresentar os Princpios Oramentrios que visam estabe-lecer regras bsicas a fim de conferir racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo, avaliao e controle do oramento pblico.

Nesta unidade, vamos tratar detalhadamente desse assunto, buscando refletir sobre

os seguintes questionamentos:

Costumamos adotar princpios que so importantes na orientao das

nossas vidas? Nossos princpios tm impacto nas decises que tomamos

e na forma como agimos?

Na realizao das atividades das organizaes onde trabalhamos tambm

devemos nos orientar por princpios?

Voc sabia que o oramento pblico tambm segue regras fundamentais

para direcionar a prtica oramentria?

Os princpios oramentrios so estabelecidos e disciplinados tanto por normas

constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina. Muitos autores reconhecem

que vrios Princpios Oramentrios Tradicionais esto acolhidos na ordem jurdica

brasileira, seja de modo mais ou menos explcito.

uNIDADE vIPRINCPIOS ORAMENTRIOS


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O quadro abaixo destaca alguns dos princpios oramentrios clssicos e modernos

mais essenciais. Vamos conhec-los?

PRINCPIOS ORAMENTRIOS CLSSICOS

Anualidade: de acordo com o Princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil (1o de janeiro a 31 de dezembro). a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.

Clareza: Pelo Princpio da Clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer indivduo.

Equilbrio: no que diz respeito ao Princpio do equilbrio, fica evidente que os valores autorizados para a realizao das des-pesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas.

O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. a execuo das despe-sas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, compromete-dores para o cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante.

Exclusividade: Verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. a CF/1988 estabelece como excees: autorizao para abertura de crditos e para a contratao de operaes de crdito.

Legalidade: estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e s re-ceitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, estados, distrito Fe-deral e Municpios.

No afetao das Receitas: segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos.Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alo-car os recursos de acordo com as prioridades do seu governo. no Brasil, esse princpio aplica-se apenas a impostos.

Publicidade: diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.

unidade Oramentria: diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.

uniformidade: Para a obedincia a esse princpio, os dados apresentados devem ser homogneos nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo compara-es ao longo do tempo.

universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso.

Especificao ou Discriminao/Especializao: as receitas e as despesas devem aparecer no oramento de maneira dis-criminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao.

Oramento bruto: determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria com somente seus valores brutos, no envolvendo assim os seus valores lquidos. dessa forma, devem constar valores totais, sendo vedadas quaisquer dedues.

PRINCPIOS ORAMENTRIOS MODERNOS

Descentralizao: prefervel que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa pr-tica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao, e a unidade administrativa que a executa.

Responsabilizao: Conforme o Princpio da Responsabilizao, os gerentes/administradores devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um problema.

Simplificao: Pelo Princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se em elementos de fcil com-preenso.

no mbito do Governo Federal observam-se iniciativas como: a Cartilha de Oramento Pblico Sofinha e sua Turma e a Revis-ta Oramento Federal ao Alcance de Todos.

Programao: o oramento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as metas e os objetivos a serem alcanados.

QuADRO 1 | Princpios Oramentrios



O entendimento dos princpios oramentrios muito importante para uma melhor

compreenso dos temas a serem abordados no curso, sobretudo quando tratarmos de

questes relacionadas aos processos oramentrios.

ExERCCIO 6

sabe-se que os princpios oramentrios estabelecem regras bsicas a fim de conferir

racionalidade, eficincia e transparncia aos processos de elaborao, execuo, avaliao

e controle do oramento pblico. Com o intuito de relembrarmos alguns dos princpios

oramentrios existentes, relacione a primeira coluna de acordo com a segunda:

( 1 ) Princpio da exclusividade.( 2 ) Princpio da Unidade Oramentria. ( 3 ) Princpio da no-afetao das Receitas.( 4 ) Princpio do Oramento Bruto.

( ) Por meio desse princpio, verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas;

( ) esse princpio determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria somente com seus valores brutos, no envolvendo assim os seus valores lquidos;

( ) segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos.Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com as prioridades do seu governo;

( ) esse princpio diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.


Esse mdulo teve como finalidade abordar temas e conceitos fundamentais para a in-troduo aos estudos oramentrios, alm de apresentar um breve histrico do ora-mento pblico. Em seu contedo, buscou-se dispor informaes relevantes acerca dos

Fundamentos Legais do Oramento Pblico e de suas Funes, Tcnicas e Princpios.

Para complementar os conhecimentos estudados, so indicados materiais de

apoio no ambiente Virtual de aprendizagem.

Por fim, tendo em vista facilitar a fixao dos conhecimentos estudados, voc pode

fazer uma breve reviso do mdulo a seguir.

CONCLuSO


Neste mdulo voc aprendeu que o oramento pblico caracteriza-se como um ins-trumento da poltica fiscal fundamental para a atuao do Estado, no sentido de alcanar resultados que promovam a estabilidade e sustentabilidade econmica e uma

maior qualidade de vida populao.

Pde conhecer um breve histrico e entender que a origem dos oramentos pblicos

est relacionada ao desenvolvimento da democracia, em oposio ao Estado antigo,

no qual o monarca considerava-se soberano e detentor do patrimnio originrio da

coletividade.

Voc viu ainda que os fundamentos legais que do base ao oramento pblico na

esfera federal so: Constituio Federal de 1988, Lei n 4.320 de 1964, Decreto Lei n 200

de 1967, Lei complementar n 101 de 2000, Lei complementar n 131 de 2009 e a Lei n

10.180 de 2001.

A Constituio Federal de 1988 a lei mxima na qual todas as outras leis

relacionadas ao oramento pblico e todos os processos oramentrios

devem estar em harmonia;

A Lei 4.320/64 estabelece as normas gerais de direito financeiro para a

elaborao e controle dos oramentos e dos balanos da Unio, Estados,

Distrito Federal e dos Municpios.

O Decreto Lei n 200/67 enfatiza a importncia do planejamento,

promovendo as bases para a implantao do Oramento-Programa;

REvISO DO MDuLO


ESCOLA VIRTUAL SOF

A Lei Complementar n 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade

Fiscal, criou mecanismos para a adoo de uma gesto fiscal mais

equilibrada, responsvel e transparente.

A Lei Complementar n 131/09 foi criada para acrescentar dispositivos na

LRF que promovessem maior participao popular no acompanhamento

das contas pblicas.

A Lei 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de

Oramento Federal, que compreende o conjunto de estruturas com

funes prprias que atuam, de forma integrada, na Administrao

Pblica Federal.

Para finalizar este mdulo, abordamos as Funes, Tcnicas e Princpios oramen-

trios. Os pontos de destaque nessas unidades so:

Funes oramentrias: Alocativa, Distributiva e Estabilizadora;

Tcnicas oramentrias: Oramento Tradicional, Oramento de Desem-

penho, Oramento-Programa, Oramento Base-Zero, Oramento Partici-

pativo;

Princpios Oramentrios: Anualidade, Clareza, Equilbrio, Exclusivida-

de, Legalidade, No afetao das Receitas, Publicidade, Unidade Ora-

mentria, Uniformidade, Universalidade, Especificao, Oramento Bru-

to, Descentralizao, Responsabilizao, Simplificao e Programao.

E agora que j revisamos o mdulo, vamos conhecer os instrumentos do Processo

Oramentrio. Esse o nosso prximo assunto!


ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gesto de Finanas Pblicas. 2 edio. Braslia, 2008.

BALEEIRO, A. Uma introduo Cincia das Finanas. 15 edio, Rio de Janeiro, 1998.

BURKHEAD, J. Oramento Pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971.

CASTRO, R. G. Finanas Pblicas. 4 edio. Braslia: Vestcon, 2000.

GIACOMONI, J. Oramento Pblico. 14 edio. So Paulo: Atlas, 2007. LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15 edio. So Paulo: Saraiva, 2011.MUSGRAVE, R. Teoria das Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.

MACHADO JUNIOR, J.T. Classificao das contas pblicas. 1 Ed.Rio de Janeiro: FGV,1967.

PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudncia e 370 questes. 4 edio. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, Senado, 1998.

BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.

_______. Lei Complementar no 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

REFERNCIAS bIbLIOGRFICAS


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_______. Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.

_______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.

_______. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias.

_______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional Glossrio. https://www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.

_______. Senado Federal. Portal Oramento - Glossrio. http://www12.senado.gov.br/orcamento/glossario. Acesso em 16/05/2013.

GAbARITO DOS ExERCCIOS

1) C (O oramento pblico um instrumento caracterstico da poltica fiscal)

2) d (alternativa a: o oramento pblico surge em oposio ao estado absolutista. alternativa B: o oramento pblico fortaleceu o controle popular e representativo. alternativa C: Princpio do Consentimento Popular)

3) d (a Lei 10.180 de 2001 organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de oramento federal, da administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de controle interno do poder executivo federal

4) 1, 2, 3

5) V, F, V, F (O Oramento Participativo preconiza a participao direta e efetiva da populao na elaborao da proposta oramentria; a tcnica que associa o planejamento ao oramento o Oramento-Programa)

6) 1, 4, 3, 2

módulo i - orçamento público

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