modulo 1 - entendendo o orçamento público

CURSO: BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO • Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público | 1

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL

CURSO BÁSICO EM ORÇAMENTO PÚBLICO

MÓDULO 1

ENTENDENDO O ORÇAMENTO PÚBLICO

(ORG) FERNANDO CÉSAR ROCHA MACHADO

BRASÍLIA

2015


Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão

Nelson Barbosa

Secretário-Executivo

Dyogo Henrique de Oliveira

Secretária de Orçamento Federal

Esther Dweck

Secretários-Adjuntos

Antônio Carlos Paiva Futuro

Franselmo Araújo Costa

George Alberto Aguiar Soares

Diretores

Clayton Luiz Montes

Felipe Daruich Neto

Marcos de Oliveira Ferreira

Zarak de Oliveira Ferreira

Coordenador-Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos

Luiz Guilherme Pinto Henriques

Coordenadora de Educação e Difusão Orçamentária

Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira

Organização do Conteúdo

Fernando César Rocha Machado

Revisão do Conteúdo

José Paulo de Araújo Mascarenhas

Revisão Pedagógica Janiele Cardoso Godinho

Revisão Gramatical e Ortográfica Renata Carlos da Silva

Projeto Gráfico Tiago Ianuck Chaves

Colaboração Bruno Rodolfo Cupertino

Karen Evelyn Scaff

Nayara Gomes Lima

Informações:

www.orcamentofederal.gov.br

Secretaria de Orçamento Federal

SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,

70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329

[email protected]


OBJETIVO DO MÓDULO

Apresentar conceitos básicos sobre orçamento público, tendo em vista a importância em

conhecer esse tema para atuar como cidadão crítico e participativo na sociedade.

UNIDADES ABORDADAS

Introdução ao Orçamento Público

Funções do Orçamento

Princípios Orçamentários

Receita e Despesa Pública

Transparência governamental e Controle Social


SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ................................................................................................................. 5

UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................ 6

UNIDADE 2 - FUNÇÕES DO ORÇAMENTO ......................................................................... 9

UNIDADE 3 - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................. 11

UNIDADE 4 - RECEITA E DESPESA PÚBLICA ................................................................. 13

UNIDADE 5 - TRANSPARÊNCIA GOVERNAMENTAL E CONTROLE SOCIAL ................ 18

REVISÃO DO MÓDULO ...................................................................................................... 19

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 21


APRESENTAÇÃO

Car@ Participante!

É um enorme prazer tê-lo (a) como nosso aluno (a) no Curso Básico em Orçamento Público.

Nas próximas quatro semanas, estudaremos juntos as informações que permeiam esse tema e você é

o nosso convidado principal! Neste curso, você terá a oportunidade de conhecer informações

básicas sobre Orçamento Público por meio dos seguintes módulos:

• Módulo 1: Entendendo o Orçamento Público

• Módulo 2: Fundamentos Legais

• Módulo 3: Leis Orçamentárias

• Módulo 4: Orçamento e Cidadania

No Módulo 1 “Entendendo o Orçamento Público” você aprenderá conceitos básicos sobre

Orçamento e verá a importância de conhecer esse tema para atuar como cidadão crítico e

participativo na sociedade. Estudarão ainda os conceitos de receita e despesa pública, as funções do

orçamento, quais são os princípios orçamentários e a sua aplicabilidade para a boa gestão pública.

No Módulo 2 “Fundamentos Legais” você conhecerá os fundamentos legais que regem o

orçamento público, buscando analisar a importância dessas Leis em todas as esferas de governo.

No Módulo 3 “Leis Orçamentárias” analisaremos a composição do processo orçamentário,

identificando seus instrumentos e etapas que resultam na elaboração dos orçamentos.

No Módulo 4 “Orçamento e Cidadania” serão abordados os instrumentos que promovem a

participação popular dos cidadãos de forma crítica e efetiva. Apresentaremos, por fim, os conceitos

sobre a participação popular na composição e fiscalização do orçamento, bem como a importância

do orçamento participativo nas escolhas das prioridades para a utilização dos recursos públicos.

Esperamos que após a conclusão dos estudos em todas essas etapas, você aprenda

informações básicas, mas essenciais, sobre Orçamento Público. Desejamos excelente estudo!


UNIDADE 1 INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO

Que tal iniciarmos esta unidade

refletindo sobre orçamento familiar? Ao

planejar uma viagem de férias, você costuma

analisar o seu orçamento e organizar os seus

gastos? Você consegue prever qual o valor

disponível para alimentação, hospedagem,

combustível e lazer no decorrer da sua viagem?

Quais são as suas despesas prioritárias?

Alguns assuntos precisam ser considerados no planejamento da sua viagem: dinheiro,

despesas, receita, planejamento, responsabilidade, decisões.

Falar sobre Orçamento Público é lidar diretamente com algumas dessas questões. Mas,

vamos ver como isso acontece na prática? Caso você seja uma daquelas pessoas que têm o hábito de

planejar e analisar o orçamento doméstico buscando verificar quais são os gastos prioritários para a

sua família, compreenderá facilmente que o Estado também deve buscar mecanismos para atender

às diversas demandas da sociedade.


Ações nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e

infraestrutura são exemplos de que as demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os

recursos muitas vezes são limitados.

É importante que a sociedade tenha conhecimento e compreenda o processo orçamentário,

bem como os aspectos que são considerados na alocação de recursos, isso é Transparência

Governamental! Estudaremos mais à frente na unidade 5 desse módulo, o que é transparência

governamental e a importância do controle social, que é, na realidade, a participação e o

acompanhamento exercido pelos cidadãos.

Agora, vamos dar continuidade às informações sobre orçamento público analisando a charge

abaixo e buscando refletir sobre as seguintes questões: Você se preocupa em saber quais áreas o

Estado tem investido o dinheiro que arrecada? Em sua opinião, qual a importância do

orçamento público para o crescimento do país e qualidade de vida da população?

Pois bem, o orçamento público é de fundamental importância para o desenvolvimento do

país. É uma lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República,

Governadores, Prefeitos) que estima, ou seja, prevê as receitas e fixa as despesas necessárias para

viabilizar as ações do governo.


Esta lei tem como objetivo atender às necessidades da

população, procurando reduzir as desigualdades sociais e

priorizando recursos em setores fundamentais, tais como: saúde,

educação e infraestrutura.


UNIDADE 2 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO

Por meio do orçamento público,

os governos desenvolvem funções que

são fundamentais para direcionar o

desenvolvimento econômico e social do

país. São três as funções do orçamento

público: alocativa, distributiva e

estabilizadora.

A Função Alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em

vista oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade.

A Função Distributiva combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e busca o

desenvolvimento de regiões e classes menos favorecidas.

A Função Estabilizadora busca, na elaboração do orçamento, tomar decisões que têm

impacto na economia, visando à manutenção de elevado nível de emprego, o desenvolvimento do

setor produtivo (empresas, indústrias, etc.) e o equilíbrio e estabilidade de preços (controle da

inflação) para o crescimento sustentável. Vamos conhecer exemplos práticos de como o governo

desenvolve essas funções?


Função alocativa: a demanda social pela redução dos níveis de

violência tenderá a eleger candidatos comprometidos com o

aumento da segurança pública, os quais deverão alocar maiores

volumes de recursos orçamentários em despesas relacionadas

com esta política pública.

Função distributiva: a concessão de bolsas assistenciais para as

pessoas de baixa renda, que são custeadas por meio dos tributos

pagos pela sociedade, inclusive por cidadãos que não recebem

esse benefício.

Função estabilizadora: a decisão do governo em reduzir o

Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, que incide

diretamente na produção de veículos e em seu preço final. É uma

forma de estimular o consumo, estabilizando os níveis de

emprego e promovendo o crescimento econômico do país.


UNIDADE 3 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Você sabia que o orçamento público também segue regras fundamentais para direcionar a

prática orçamentária? Estas regras são um conjunto de orientações que devem ser observadas

durante cada etapa da elaboração dos orçamentos. É o que chamamos de Princípios Orçamentários.

Agora, vamos estudar os mais importantes princípios orçamentários. Acompanhe!

Princípio da Anualidade: O orçamento público (estimativas da receita e fixação da

despesa) deve ser elaborado por um período determinado de tempo. O princípio da Anualidade,

como o próprio nome indica, supõe o período de tempo de um ano. No Brasil, o exercício financeiro

coincide com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).

Princípio da Legalidade: Segundo esse princípio orçamentário, as receitas arrecadadas e as

despesas executadas devem estar previstas em lei.

Princípio da Uniformidade: Este princípio estabelece que os métodos e os dados devam

ser homogêneos no decorrer dos anos, mostrando semelhança na metodologia de elaboração do

orçamento, o que permite comparações ao longo do tempo.


Princípio da Clareza: Como o próprio nome diz, por este principio o orçamento deve ser

claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão.

Princípio da Não afetação da receita: Segundo a Constituição Federal, é proibida a

vinculação de parcela de receita de impostos para atender a certos e determinados gastos, tendo em

vista não comprometer a arrecadação da receita para atender apenas a algumas despesas específicas,

em detrimento de outras também necessárias.

Princípio da Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei

orçamentária.

Princípio do Equilíbrio: Os valores autorizados para realização das despesas em

determinado ano devem ser compatíveis com a arrecadação das receitas.

Princípio da Publicidade: A garantia de que os contribuintes possam ter acesso às

informações orçamentárias para o pleno exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos

arrecadados e aplicados.

Princípio do Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesas devem constar no orçamento

anual com seus valores brutos (integrais) e não líquidos, sendo proibidas deduções. A adoção deste

princípio reforça a transparência no orçamento público.

Princípio da Exclusividade: A lei orçamentária deverá conter apenas dispositivos

relacionados à fixação das despesas e à previsão das receitas públicas.

Princípio da Unidade Orçamentária: O orçamento, com todas as suas receitas e despesas,

deve constar de uma única lei orçamentária, ou seja, o orçamento é uno.

Fique atento! O entendimento dos princípios orçamentários é muito importante para uma

melhor compreensão das questões relacionadas aos processos orçamentários, assunto que será

abordado no próximo módulo.


UNIDADE 4 RECEITA E DESPESA PÚBLICA

Aprendemos que o orçamento público tem como objetivo precípuo atender às necessidades

da população, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores

fundamentais como saúde, educação e infraestrutura.

O orçamento é também o planejamento de

qualquer entidade, seja pública ou privada, e

representa o fluxo previsto de ingressos (receitas) e

aplicações de recursos (despesas) em determinado

período. Assim, o orçamento é composto de receitas e

despesas. Vamos entender melhor esses conceitos?

A receita pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional,

incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas e as necessidades

de investimentos públicos. Em outras palavras, podemos afirmar que a receita é constituída pelos

recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de

imóveis, multas, etc.), durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide com

o ano civil).

Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas que estão

sob a responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços à sociedade.


Um exemplo de Receita Pública é arrecadação anual do imposto de renda. Para saber mais

sobre esse recurso obtido pelo governo acesse o site http://www.brasil.gov.br/economia-e-

emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais

Os tributos são a principal fonte de arrecadação de receitas pelo

Estado, sendo fundamentais para os governos financiarem suas

políticas públicas.

O Estado, em virtude de seu poder soberano, pode retirar de seus

cidadãos parcelas de suas riquezas para a consecução de seus fins,

visando ao bem-estar geral.

Em outras palavras, os tributos são os impostos, taxas e

contribuições incluídas nos produtos e serviços que consumimos e

utilizamos. No preço dos produtos que compramos como comida e

roupa estão incluídos tributos.

As receitas públicas podem ser agregadas em várias classificações. Neste curso, estudaremos

três dessas classificações. Sob os pontos de vista Coercitivo (Receita originária e Derivada);

Econômico (Receita Corrente e De Capital); e de Competência (Federal, Estadual, Distrital e

Municipal). Vamos conhecer agora as classificações sob as óticas coercitiva e econômica.

Acompanhe!

Receita Derivada: São aquelas obtidas pelo Estado por meio do seu poder soberano, sendo

captadas de forma obrigatória. Exemplos: pagamento de tributos, tais como o Imposto de Renda -

IR, Imposto de Importação - II, etc.

Receita Corrente: São as receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, de origem

agropecuária e industrial, de serviços, entre outras. Exemplos: impostos, taxas, contribuições de

melhoria, aluguéis, etc.

Receita de Capital: São as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de

constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, entre outras. Exemplos:

recebimento de empréstimo, venda de imóvel público, etc.

http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais

http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2011/04/imposto-de-renda-ajuda-a-bancar-saude-educacao-e-programas-sociais


Receita Originária: São receitas oriundas da exploração do patrimônio do Estado, através

da cobrança de preço ou tarifa decorrente da contraprestação de bens ou serviços, obtidos de forma

voluntária. Exemplos: aluguéis de imóveis públicos, bilhetes de ônibus, etc.

Vamos estudar agora a classificação da receita sob o ponto de vista da competência.

Acompanhe!

Federal: receitas pertencentes ao Governo Federal. Exemplos: Imposto Territorial Rural –

ITR; Imposto sobre Operações Financeiras – IOF; Imposto sobre Produtos Industrializados IPI.

Estadual: receitas que pertencem aos Estados. Exemplos: Imposto sobre Circulação de

Mercadorias – ICMS; Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.

Municipal: são as pertencentes aos municípios. Exemplos: Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana – IPTU; Imposto Sobre Serviços – ISS.

Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e

municipais.

O poder público utiliza os recursos arrecadados respeitando os

compromissos previstos na Constituição e em leis específicas. Com o

dinheiro recolhido, o governo investe em melhorias e paga as

despesas necessárias ao atendimento das demandas da sociedade.

E a despesa pública, o que é? Segundo Aliomar Baleeiro (1998), despesa pública é a

aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente,

dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo.

Com base nas receitas arrecadadas, o governo realiza os gastos previstos na Constituição, na

legislação e no respectivo plano de governo, tendo em vista atender as demandas da sociedade.


Nesse sentido, o orçamento deve abranger todos os gastos dos órgãos e entidades da

Administração Pública, que são responsáveis por fornecer bens e serviços em quantidade e

qualidade adequadas à população. Cabe lembrar que todas as despesas públicas devem ser

autorizadas por lei. Assim, a Lei Orçamentária é fundamental para viabilizar as políticas públicas do

governo.

Dentre as classificações das despesas públicas, serão destacadas também três formas: sob os

pontos de vista Coercitivo (Obrigatórias e Discricionárias); Econômico (Corrente e De Capital); e

da Competência (Federal, Estadual, Distrital e Municipal). Vamos conhecer agora as classificações

sob as óticas coercitiva e econômica. Acompanhe!

Despesa Obrigatória: Despesas previstas em lei, representando um gasto obrigatório.

Exemplo: pagamento de salários dos servidores públicos.

Despesa Corrente: Caracteriza-se pela manutenção das atividades relacionadas à prestação

dos bens e serviços de responsabilidade do Estado. Exemplos: pagamento dos salários dos médicos,

aquisição de remédios, pagamento das contas de água e luz de um hospital.

Despesa de Capital: Contribuem para a ampliação da oferta de bens e serviços de

responsabilidade do Estado. Exemplo: construção de hospitais.

Despesa Discricionária: Despesas que o governo pode decidir livremente onde aplicar os

recursos. Exemplo: duplicação de uma rodovia.


Agora, observe o gráfico a seguir. Ele aponta a relação entre as despesas obrigatórias e

discricionárias no âmbito do orçamento da União, assim como a sua evolução desde 2009.

Conforme pode ser observado, verificam-se montantes significativos de despesas

obrigatórias, o que implica em restrições quanto ao grau de autonomia do governo federal para a

tomada de decisão sobre a aplicação dos recursos públicos, uma vez que a maior parte dos recursos

está comprometida com o pagamento de despesas criadas por meio de dispositivos constitucionais e

legais.

Agora, vamos estudar a classificação da despesa sob o ponto de vista da competência.

Acompanhe!

Federal: Despesas sob a responsabilidade do Governo Federal. Exemplos: funcionamento

de embaixadas do Brasil em outros países; manutenção e desenvolvimento da Defesa Nacional

(Exército, Aeronáutica e Marinha); investimentos em Universidades Federais.

Estadual: São as executadas pelos Estados. Exemplos: Manutenção da Polícia Militar;

construção de escolas públicas; acesso à Justiça Comum.

Municipal: São as pertencentes aos Municípios. Exemplos:

Manutenção de espaços públicos (praças, ruas, calçadas); funcionamento da Câmara de Vereadores;

oferta de transporte escolar.

Uma observação importante é que o Distrito Federal reúne as competências estaduais e

municipais.


UNIDADE 5 TRANSPARÊNCIA GOVERNAMENTAL E CONTROLE SOCIAL

Podemos afirmar que em qualquer esfera

governamental (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) o

orçamento é público e todos nós temos o direito e o dever

de saber o que é feito com o dinheiro que se arrecada. Isso

é transparência governamental!

Já o Controle Social no orçamento público ocorre

quando os cidadãos se organizam para conhecer o seu

conteúdo; participar da sua elaboração; acompanhar a sua

execução e verificar o alcance de resultados.

Desse modo, os dados que compõem o orçamento público devem estar sempre disponíveis

para consulta da sociedade, seja na internet ou em outros meios de informação.

O acesso à informação é um direito fundamental para que o processo orçamentário seja

transparente e que haja controle social, tanto na sua elaboração como na sua execução. Este direito é

garantido por meio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Essa lei é um dos assuntos do módulo 2 do curso. Caso queira conhecer mais sobre o

orçamento federal, acesse o site http://www.orcamentofederal.gov.br/

http://www.orcamentofederal.gov.br/


REVISÃO DO MÓDULO

Agora, vamos recordar juntos algumas informações essenciais que vimos nesse módulo.

Inicialmente, aprendemos que o orçamento público é uma lei que estima, ou seja, prevê as receitas e

fixa as despesas necessárias para viabilizar as ações do governo. Vimos ainda que o Estado deve

buscar mecanismos para atender às diversas demandas da sociedade. Ações nas áreas de saúde,

educação, segurança, habitação, saneamento, justiça e infraestrutura são exemplos de que as

demandas em nosso país são crescentes e, no entanto, os recursos muitas vezes são limitados.

Na unidade 2 vimos que por meio do orçamento público os governos desenvolvem as funções

alocativa, distributiva e estabilizadora a fim de direcionar o desenvolvimento econômico e social do

país. A função alocativa direciona os recursos da economia em setores prioritários, tendo em vista

oferecer bens e serviços que o mercado não seja capaz de ofertar à sociedade. A função distributiva

combate os desequilíbrios e as desigualdades sociais e a função estabilizadora busca, na elaboração

do orçamento, tomar decisões que têm impacto na economia.

Estudamos na unidade 3 que os Princípios Orçamentários são regras fundamentais para

direcionar a prática orçamentária. Alguns princípios do orçamento público são: Princípio da

Anualidade; Princípio da Legalidade; Princípio da Uniformidade; Princípio da Clareza; Princípio do

Equilíbrio; Princípio da Universalidade; Princípio da Unidade Orçamentária. O entendimento dos

princípios orçamentários é muito importante para uma melhor compreensão dos temas a serem


abordados no curso, sobretudo quando tratarmos de questões relacionadas aos processos

orçamentários.

Já na unidade 4 aprendemos que a receita pública é constituída pelos recursos obtidos pelo

Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes, durante um determinado período

financeiro. Já a despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade

ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a

cargo do governo. Tanto a receita quanto a despesa são classificadas nas formas coercitivas,

econômica e de Capital.

Por fim, na unidade 5, aprendemos a importância de acompanhar saber o que é feito com o

dinheiro que se arrecada em nosso país. Isso é transparência governamental! Quanto ao Controle

Social vimos que é fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e

da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações

governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados.

Agora, realize os exercícios de fixação disponíveis no Ambiente Virtual de Aprendizagem e,

em seguida, inicie os estudos do módulo 2. Av@nte!


REFERÊNCIAS

BALEEIRO, A. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 18ª edição. 2012.

Brasil.gov.br: http://www.brasil.gov.br.

Secretaria de Orçamento Federal: http://www.orcamentofederal.gov.br/.

Momento do Orçamento: O que é o orçamento público? 31/05/2010:

http://www.agenciadoradio.com.br/espelho_mp/corpo_noticia.php?codigo_noticia=MPLA100131.

http://www.brasil.gov.br/

http://www.orcamentofederal.gov.br/

http://www.agenciadoradio.com.br/espelho_mp/corpo_noticia.php?codigo_noticia=MPLA100131

modulo 1 - entendendo o orçamento público

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