Modelo monografia premiada_ugf

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<ul><li> 1. A governana pblicano combate corrupoThaisa Collet dos Santos Delforge*Resumo: Esta monografia tem por objetivo mostrar a importncia da participaopopular na administrao pblica, analisando-se brevemente alguns conceitos e institutosque trazem uma melhor compreenso do por que a corrupo to presente em nossasociedade. Com base nos apontamentos iniciais e na apresentao da construo doconceito de cidadania no pas, so apontadas possveis causas da ineficincia dos atuaismtodos e instrumentos de controle da corrupo, apresentando-se como alternativa ummodelo de administrao pblica baseado na participao efetiva da populao.Palavras-chave: Administrao pblica. Participao popular. Controle da corrupo.1 Introduo O fenmeno da corrupo antigo no Brasil e no mundo, provocan-do grandes prejuzos nos locais onde ocorre. O tema bastante amploe difcil de ser esgotado, pois abrange aspectos histricos, administra-tivos, jurdicos e sociais. Neste trabalho, analisaram-se alguns pressu-postos dos principais caminhos no combate corrupo, quais sejam:a participao popular, o controle social e o desenvolvimento de umagovernana pblica. Inicialmente, elaborou-se uma abordagem histrico-cultural emrelao origem da corrupo, sem concluir, no entanto, que esta seencontra ligada natureza do homem e ao convvio social. A seguir,observou-se a construo do conceito de corrupo considerando sua* Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Gois e Estagiria Agncia Municipal deMeio Ambiente.Preveno e combate corrupo no Brasil 55</li></ul><p> 2. relao direta com a quebra de valores ticos e morais. Nesse ponto, verificou-se tambm o conceito de moralidade e a tese da existncia de uma moral paralela no cotidiano social. Com base nessas informaes iniciais, analisou-se o processo de construo da cidadania no Brasil e suas implicaes nas situaes econmica, poltica e social da atualidade. Aps essas explanaes iniciais, analisaram-se brevemente os siste- mas de controle atuais, demonstrando suas falhas e possveis modifica- es que poderiam melhorar o sistema de controle do pas.Com esses apontamentos possvel compreender melhor a impor- tncia da participao social no ambiente poltico, legislativo e jurdi- co, apresentando as principais formas de participao, quais sejam: a coleta de informao, a audincia pblica e o oramento participativo, medidas previstas na legislao, verificando tambm a utilizao pr- tica dessas formas.Seguindo esse caminho, so abordados a Lei de Improbidade Admi nistrativa, a Lei de Responsabilidade Civil, a Ao Popular e a Ao Civil Pblica, principais instrumentos processuais e legais utilizados no combate corrupo, analisando suas hipteses de cabimento e algumas de suas falhas. Para compreender melhor o modelo de administrao exposto no decorrer do texto, elaborou-se um comentrio em relao s mudanas ocorridas no processo de comunicao, iniciadas com o maior acesso internet, quais sejam: rapidez nas comunicaes; maior interao entre cidado e governo; maior interao entre os cidados; possibilidade de se obter documentos e certides por meio de computadores; necessi dade e cobrana de maior transparncia pblica; possibilidade de o cidado opinar. Com base nesses apontamentos, apresentou-se um modelo de administrao a governana pblica que trar maior proximidade entre governo, empresas e sociedade civil, representando os anseios e as propostas de solues para os problemas que afligem toda a sociedade.566o concurso de monografias da CGU 3. 2 Perfil histrico e conceitual da corrupo2.1 Origens da corrupoA corrupo no um tema novo. Estudiosos deste assuntoapontam indcios de corrupo desde os primrdios do pas e mostramcomo esses indcios se perpetuaram e foram decisivos para a construoda administrao pblica brasileira. Segundo Holanda (1995 apud COSTA, 2005, p. 2): No Brasil, pode-sedizer que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo eum corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivose fundados nesses interesses. Sarmento afirmou (1999 apud COSTA, 2005,p. 2): A corrupo nos setores pblicos um dos males que assolam asnaes contemporneas, mas que no Brasil tem assumido conotaessurpreendentes e desalentadoras. E Tcito (1999 apud COSTA, 2005, p. 2):A corrupo tem razes seculares na histria dos costumes polticos,aqui e alhures.DAMATTA (1986 apud COSTA, 2005) analisou o jeitinho brasileiro,concluindo que tal costume seria uma forma de driblar a excessivaregulamentao, por vezes criadora de proibies apartadas da realidadesocial. Outros autores expressaram sua opinio em relao corrupoem frases que se tornaram clebres, como a de Barbosa (apud COSTA,2005), quando disse: De tanto ver triunfar as nulidades, de tantover prosperar a desonra, de tanto ver crescer a injustia, de tantover agigantarem-se os poderes nas mos dos maus, o homem chega adesanimar da virtude, a rir-se da honra, a ter vergonha de ser honesto.Ramos (apud COSTA, 2005), por sua vez, afirmou: [...] h quem nocompreenda que um ato administrativo seja isento de lucro pessoal. Faoro (apud COSTA, 2005, p. 3), ao analisar a organizao adminis-trativa do Brasil Colnia, salientou que os vcios que a colnia revelanos funcionrios portugueses se escondem na contradio entre osregimentos, leis e provises e a conduta jurdica, com o torcimento e asevasivas do texto em favor do apetite e da avareza. Preveno e combate corrupo no Brasil57 4. Rocha (apud COSTA, 2005, p. 3) afirmou que [...] os polticos brasileiros herdaram da colonizao portuguesa, dentre outras coisas, esta sfilis poltica que a voluntarizao do seu desempenho no espao governamental, a particularizao do poder e a converso dos palcios em suas casas sem lei que no a do seu prprio interesse e a da sua prpria vontade.Ribeiro (apud COSTA, 2005, p. 4) notou que na formao do Brasil [...] houve uma imbricao entre as esferas de poder estatal e privado, ainda que ocasionalmente uma tenha se sobreposto outra, indicando a falta de uma tradio de impessoalidade no servio pblico, o que favoreceu a confuso entre as duas searas, gerando facilidades para a perpetrao da corrupo administrativa. Com base nesses fragmentos de frases e opinies podemos perceber como a corrupo foi acontecendo e como se foi aprimorando ao longo do tempo, at chegarmos noo que temos hoje a esse respeito. O combate corrupo vem ocorrendo h algum tempo. Pinto (apud COSTA, 2005, p. 4), filho do deputado Bilac Pinto, autor do projeto que resultou na Lei n. 3.502/1958, que ficou conhecida pelo seu nome, asseverou, em 1960, que a corrupo, em numerosos e importantes se- tores governamentais do nosso pas, assumiu tal intensidade e extenso que, desgraadamente, parece ter sido institucionalizada. Assis (apud COSTA, 2005, p. 4), ao estudar o tema nos anos 1980, observou que na administrao pblica brasileira [...] os braos operacionais do Estado vergam ao peso dos interesses particulares, do trfico de influncia, do apaniguamento de protegidos. Para entender o que vem a ser a corrupo necessrio, primeiro, observar que ela ocorre devido ao desaparecimento de valores ticos e morais na sociedade. 2.2 A moralidade Quando se fala em moralidade, tem-se no um conceito, mas uma noo, construda em determinado perodo de tempo e baseada nas58 6o concurso de monografias da CGU 5. relaes humanas, que estabelecem certo padro de valores e ideais.Assim, a moral aquilo que no contraria os valores predominantesnuma determinada realidade social e histrica. Ao explicar a Teoria do Mnimo tico, Reale (2005) afirma que a mo-ral o mundo da conduta espontnea, do comportamento que encontraem si prprio a razo de existir. O ato moral implica a adeso do espritoao contedo da regra. A moral, para realizar-se de forma autntica, ne-cessita da adeso dos obrigados, que ao praticarem um ato consciente desua moralidade j aderiram ao mandamento a que obedecem. A Teoria do Mnimo tico explica que o direito representa apenaso mnimo de moral declaratrio obrigatrio para que a sociedade possasobreviver. A moral cumprida de maneira espontnea, mas as violaesa ela so inevitveis e, por isso, devem ser tratadas de forma especfica.O direito a parte da moralidade munida de garantias especficas quepositiva certos costumes para manter a ordem e a pacificao social. A moralidade tornou-se um dos princpios basilares da administra-o pblica, que deve ter todos os seus atos fundamentados neste prin-cpio, para que estes possam ser legais e adequados finalidade pblica.Os atos administrativos, portanto, devero obedecer, alm da normajurdica, a norma tica, pois a moral administrativa, imposta ao agentepblico, deve seguir as exigncias da instituio e ter como finalidadeo bem comum. Para explicar tal questo, Ferreira (2000, p. 126) resumiu o en-tendimento de Maurice Hauriou, que reconhecia que a administraopblica possua um conjunto de regras que formava certa axiologia dainstituio que no poderia ser confundida com a moral comum. Assimreferiu-se ele moralidade administrativa: [...] mencionando, de incio, a conformidade com os princpios basila- res da boa administrao, ao conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao, da sua disciplina interna; para, depois, sucessivamente, aludir ao ultrapasse do controle da legalidade estrita, a fim de se atingir uma moral jurdica, eis que quem toma de- cises tem de escolher, no s o legal em face do ilegal; o justo, frente o injusto; o conveniente, em desfavor do inconveniente, mas tambm o honesto, diante do desonesto.Preveno e combate corrupo no Brasil59 6. Partindo desse apontamento, Brando (1951, p. 458) concluiu: A subordinao do poder pblico a esta funo possui carter institu- cional; por sua vez, a atividade daqueles que servem administrao denota carter funcional: o poder pblico encontra-se ao servio da ideia madre, dela retirando o programa da ao a desenvolver; as ati- vidades dos administradores. Se utilizam meios jurdicos e tcnicos, destinam-se, por sua vez a lograr, como resultado, a prestao de um servio de interesse geral e, por isso, realizam uma funo enquanto concretizam a ideia diretriz.Portanto, a moral administrativa prpria da coletividade institu- cionalizada, que foi organizada com um determinado fim e que busca nortear sua conduta com base nos fins propostos pela administrao. Essa moral tambm deve ser estendida justia e probidade dentro e fora da administrao, caso contrrio poderia constituir puro regime de fora. 2.3 A moral paralelaGordillo (2001), em sua obra La administracion paralela, fala sobre a existncia de outra moral que provoca o surgimento de uma admi- nistrao paralela, ou seja, um parassistema jurdico-administrativo. O surgimento desse parassistema decorre da existncia de normas inv- lidas que fazem com que a sociedade descumpra todas as normas, boas e ruins. Esse descumprimento propicia o surgimento de um sistema paralelo ao sistema vigente.O sistema paralelo revela a existncia concomitante de procedimen- tos formais e informais, governo institudo e paralelo, organizaes for- mais e informais e a existncia de uma dupla moral, e no transgresses moral, em todas as esferas da vida pblica e privada. Gordillo (1982, p. 74) explica que esse tipo de situao ocorre em razo da propagao da violao do sistema institudo e da criao de um sistema paralelo de normas de conduta:60 6o concurso de monografias da CGU 7. A norma sistemtica subsiste na forma, mas cedeu seu lugar na rea-lidade para a norma parassistemtica [...] Uma vez admitida a apari-o e a necessidade do parassistema, j no possvel control-lo emant-lo dentro dos limites tolerveis ou prudentes, simplesmente oparassistema transborda e ameaa todo o sistema.A existncia dessa moral paralela na administrao pblica causaum grande problema, porque deixa sem qualquer sano atos que, em-bora legais, atentam contra o senso comum de honestidade e de justia. Para mudar essa situao, Gordillo acredita que no necessriotornar o sistema mais rgido, mas sim retirar dele o que for excessivo,irreal, intolerante e sem valor. Enrijecendo o sistema, este entrar emdescrdito generalizado e no ter seu cumprimento sistemtico. Segundo o autor, com a participao popular no controle da ad-ministrao pblica ser possvel extinguir a administrao e a moralparalelas. Um sistema apoiado pelos cidados ter coeso e poder setornar realidade. Gordillo acredita que as normas do sistema devemser elaboradas com a participao popular por meio da discusso e dosdebates pblicos para que correspondam ao pensamento da sociedade,refletindo suas aspiraes, obtendo ento adeso e consenso da comu-nidade. Assim, haver o cumprimento efetivo das normas do sistema e aabolio de qualquer parassistema.2.4 CorrupoA corrupo, de acordo com conceito seguido pelo Banco Mundial abuso de poder pblico para benefcio privado , ocorre quando umagente viola as regras estabelecidas pelo principal, entrando em conluiocom outras partes e promovendo seu prprio benefcio (TANZI; DAVOODI,1997). H vrios conceitos que explicam o que vem a ser esta prtica,e vrios deles definem o que viria a ser um ato ou um costume advindoda corrupo. A primeira documentao de um ato de corrupo de que se tem no-tcia na histria do Brasil a Carta de Achamento, de Caminha (1500),que, de modo sugestivo, escreve o seguinte pargrafo:Preveno e combate corrupo no Brasil61 8. E desta maneira dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta Vossa terra vi. E se a um pouco alonguei, Ela me perdoe. Porque o desejo que tinha de Vos tudo dizer, mo fez pr assim pelo mido. E pois que, Senhor, certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza h de ser de mim muito bem servida, a Ela peo que, por me fazer singular merc, mande vir da ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro o que dEla receberei em muita merc.O singelo pedido de Pero Vaz de Caminha ao rei dom Manuel para que traga de volta a Portugal o genro que cumpria pena na ilha de So Tom j se incorporou ao folclore nacional. No entanto, revelador de uma prtica muito comum na cultura da administrao colonial portu- guesa, que se instalou durante o processo de formao do Brasil Colnia e se perpetuou de maneira surpreendente. Infelizmente, prticas como essa assumiram tamanha intensidade e extenso que parecem ter sido institucionalizadas em nosso pas. Tornaram-se to comuns na sociedade que algumas pessoas consideram normais as situaes de apadrinhamento, proteo, nepotismo, favo- recimento tnico e religioso um verdadeiro clientelismo visto com naturalidade. A coletnea de textos intitulada Caminhos da transparncia, orga- nizada por Speck (2002), relaciona a origem do Estado a prticas como o nepotismo: As origens do nepotismo, ou da utilizao clientelista, fisiolgica ou eleitoreira dos cargos e empregos pblicos, confundem-se com a origem do prprio Estado. No apenas do Estado moderno, mas da organizao estatal em sua forma mais primitiva, de que exemplo a estrutura monrquica de poder, fundada essencialmente na ideia de hereditariedade em que inexiste qualquer associao ou vinculao entre o direito de exercer o poder poltico e um sistema de mrito ou mesmo a imp...</p>