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Universidade São Judas Tadeu Arq. Urb. Ulisses Ayub MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O PLANEJAMENTO URBANO São Paulo 2016

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Universidade São Judas Tadeu

Arq. Urb. Ulisses Ayub

MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O

PLANEJAMENTO URBANO

São Paulo

2016

Arq. Urb. Ulisses Ayub

MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O

PLANEJAMENTO URBANO

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da

Universidade São Judas Tadeu como requisito para a obtenção do título de

Mestre em Arquitetura e Urbanismo.

Área de concentração: Arquitetura e Cidade

Linha de pesquisa: Gestão do Espaço Urbano

Orientadores:

Profª. Drª. Ana Paula Koury

Prof. Dr. Luis Octavio de Faria e Silva

São Paulo

2016

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca

da Universidade São Judas Tadeu Bibliotecária: Tathiane Marques de Assis - CRB 8/8967

Ayub, Ulisses

A989m Mobilidade: uma questão para o planejamento

urbano/Ulisses Ayub. - São Paulo, 2016.

123 f. : il. ; 30 cm.

Orientadores:Ana Paula Koury e Luis Octavio de Faria e

Silva.

Dissertação (mestrado) – Universidade São Judas Tadeu,

São Paulo, 2016.

1. Mobilidade. 2.Planejamento urbano.3. Transporte. 4. Plano

diretor – Urbanismo. I. Koury, Ana Paula. II. Silva, Luis Octavio

de Faria e. III. Universidade São Judas Tadeu, Programa de Pós-

Graduação Stricto Sensu em Arquitetura e Urbanismo. III. Título

CDD 22 – 711.4

Arq. Urb. Ulisses Ayub

MOBILIDADE: UMA QUESTÃO PARA O

PLANEJAMENTO URBANO

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu da

Universidade São Judas Tadeu como requisito para a obtenção do título de

Mestre em Arquitetura e Urbanismo.

Área de concentração: Arquitetura e Cidade

Linha de pesquisa: Gestão do Espaço Urbano

Componentes da banca examinadora:

Prof. Dr. Luis Octávio Pereira Lopes de Faria e Silva

Universidade São Judas Tadeu

Prof. Dr. Enio Moro Jr.

Centro Universitário Belas Artes de São Paulo

Prof. Dr. Alexandre Rodrigues Seixas

Universidade São Judas Tadeu

À minha esposa Ana, caminhando lado a lado.

Às minhas filhas Carolina e Natália, o decisivo exemplo.

“O homem não pode descobrir novos oceanos a menos que tenha

coragem de perder a terra de vista”

André Gide (1869-1951)

RESUMO

Esta análise pretende discutir o tema da mobilidade urbana na cidade de

São Paulo. Especialmente o sistema de mobilidade relacionado à geração

e atração de viagens veiculares e relacionadas ao transporte público e

veículos particulares. O tema será abordado em diferentes escalas e

procurará caracterizar seu desempenho atual e uma estimativa futura,

para com isso compreender a interface que ocorre com as políticas

urbanas, os planos de recuperação urbana e os modelos de mobilidade. O

estudo do sistema de mobilidade permite entender um dos mais

importantes mecanismos de crescimento da metrópole bem como a sua

interface com o planejamento urbano. Apresentaremos as diretrizes

urbanísticas do novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo analisando as

suas estratégias para o desenvolvimento da cidade, e exemplificando a

análise com situações urbanas conflitantes.

PALAVRAS CHAVES: mobilidade; planejamento urbano; transporte e plano

diretor.

ABSTRACT

This analysis aims to discuss the issue of urban mobility in the city of São

Paulo. In particular, aims to discuss the mobility system related to the

generation and attraction of vehicular travelling, associated both to public

transportation and private vehicles. The subject will be addressed at

different levels and will characterize the current performance and a future

valuation, in order to understand the interface with urban policies, plans

for urban regeneration and mobility models. Through the study of the

mobility system we are able to understand one of the main growth

mechanisms of the metropolis and its interface with urban planning. We

will present the urban planning guidelines of the new Strategic Master

Plan of São Paulo City analyzing its strategies for the city development,

exemplifying the analysis with conflicting urban situations.

KEY WORDS: mobility, urban planning, transportation and master plan.

Abreviaturas

CAU – Conselho de Arquitetura e Urbanismo

CET – Companhia de Engenharia de Tráfego

PDE – Plano Diretor Estratégico

PMSP – Prefeitura do Município de São Paulo

Sumário

INTRODUÇÃO.............................................................................13

Capítulo 1 - MOBILIDADE: CONCEITUAÇÃO E CONDIÇÃO

PAULISTANA ATUAL..................................................23

1.1 Ponto de partida: A cidade.........................................23

1.2 Mobilidade como questão do planejamento urbano ......25

1.3 Planos urbanístico e urbanização da cidade ..................29

1.4 A ordenação territorial hoje: herança de um planejamento

re-arranjado ............................................................33

1.5 Cidade: lugar de mobilidade e transporte ...........................37

Capítulo 2 - MOBILIDADE NO PLANO DIRETOR DE SÃO PAULO ................42

2.1 A organização do sistema de mobilidade urbana ..................42

2.2 A mobilidade urbana .......................................................45

2.3 As Políticas e Gestões Públicas sobre Mobilidade Urbana .......49

2.4 As Diretrizes para o Sistema de Mobilidade .........................51

2.5 Planejar: Instrumento do planejamento da Mobilidade ..........52

2.6 O reestudo da mobilidade urbana como reconhecimento

da aplicação políticas públicas ..........................................55

2.7 A reordenação territorial apoiada na mobilidade ..................56

2.8 Descentralização como princípio ........................................62

Capítulo 3 - O CASO DO ITAIM PAULISTA: OBSERVAÇÃO COMPARADA .....67

3.1 Ocupação Urbana- Itaim Paulista .......................................68

3.2 Características da região ..................................................69

3.2.1 Limites geográficos ...................................................69

3.2.2 Uso e ocupação do Solo ..............................................71

3.2.3 Mobilidade ................................................................74

3.2.4 Sistema viário e de transportes ...................................76

3.3 Planos e ações para a Rede Estrutural de Transporte

Coletivo .........................................................................77

3.4 Os Planos Regionais Estratégicos do PDE de 2004 ................78

3.5 Planos e ações planejadas do PDE 2014 ..............................82

3.5.1 Diretrizes do PDE .......................................................82

3.5.2 As Macroáreas ...........................................................86

3.5.3 Eixos de Estruturação Urbana ......................................88

3.5.4 Áreas de transformação urbana ...................................90

3.5.5 Zonas de Interesse Social ...........................................91

3.5.6 Transporte público .....................................................92

3.5.7 Hierarquizações de vias e área de influência ..................94

3.5.8 Transporte sobre trilhos ..............................................96

3.5.9 Garagens ..................................................................98

Capítulo 4- CONCLUSÃO O PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DA CIDADE

E A SUA FORTUNA CRITICA: O CASO DA NÃO MOBILIDADE .....101

4.1 A política de Mobilidade ....................................................101

4.2 A ausência de diagnósticos e de estratégias:

o PDE e a setorização ......................................................102

4.3 O PDE e suas diretrizes ....................................................106

4.4 A Descentralização dos Centros Atrativos e a

Mobilidade Urbana ...........................................................109

4.5 Mobilidade é para todos ? ..................................................112

REFERÊNCIAS ....................................................................................114

ANEXO...............................................................................................118

13

1- INTRODUÇÃO

Analisando a história do planejamento urbano da cidade de São Paulo,

verificamos que, apesar das diferentes tentativas para ordenar o

território, observam-se diferentes tentativas de aplicar formas de

concepção e de um ordenamento no ambiente urbano.

Os diferentes conceitos urbanísticos, as diferentes formas de aplicação e

os conteúdos das legislações correlatas, sempre procuraram encontrar o

foco dos problemas, mas recaiam nas mesmas questões urbanísticas, sem

perceberem que o processo da procura de soluções estava trafegando em

um círculo vicioso, recaindo sempre nos mesmos pontos.

Há sim aspectos positivos nos planos de diretrizes, indicando estratégias e

fortalecendo as potencialidades que a cidade oferece. Afinal o

planejamento urbano não pode ser elaborado a partir de utopias e sim no

que a cidade tem a oferecer a partir de seu ordenamento.

O exercício constante da prática do planejamento e o aprendizado advindo

dessas experiências sempre nos conduzem a caminhos visando corrigir as

distorções que os planos não puderam contemplar, ou as estratégias

escolhidas que não tenham sido as mais acertadas. O planejamento é o

instrumento essencial que as administrações públicas e seus gestores

possuem para, de fato, formar uma cidade habitável e corrigir os

caminhos que possam na eventualidade, desvirtuar de todo processo de

desenvolvimento urbano.

A ocupação desordenada dos espaços urbanos e o crescimento das

demandas por locomoção deveriam possuir uma gestão centrada em

planejar e articular efetivamente as políticas públicas que constituem os

14

elementos essenciais do sistema de mobilidade.

Essa será a tônica deste trabalho, a mobilidade urbana na cidade de São

Paulo. As motivações em desenvolver este processo de pesquisa advêm,

em parte, da trajetória e da vivência profissional construída ao longo de

anos de serviço no setor público. A oportunidade de trabalhar por 25 anos

na Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo e, na sua maior

parte, aperfeiçoar uma concepção do planejamento fundamentada nas

experiências com relação a Pólos Geradores de Tráfego, contribuiu para

um entendimento da distribuição espacial da cidade e suas co-relações

com a necessidade de mobilidade.

Lidar com formulações, implantações de estudos de áreas e legislações

pertinentes em diversas gestões públicas e políticas, sempre visando o

planejamento urbano, sua construção e também a correlação dos grandes

empreendimentos com a cidade, criou oportunidades de enxergar como se

dá a relação dos investimentos particulares com a legislação

regulamentadora.

Exercer uma função junto a um órgão gestor de transito em uma cidade

de grande porte como São Paulo e acompanhar de perto a elaboração e a

implantação de dois Planos Diretores Estratégicos (PDE), 2004 e 2014, e

da legislação urbanística correlata, proporcionou uma experiência única de

aprendizagem e proporcionou a leitura de uma cidade que não é vista pela

população.

Estas vivências oferecem uma visão de como avaliar as dificuldades de

interação entre as várias Secretarias e a preocupação de encontrar um

denominador comum para a arte de gerenciar uma política urbana.

Também podemos nos deparar com a dinâmica das relações entre o poder

público e o privado na definição dos limites de ação da legislação no

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território.

O processo de elaboração do PDE e sua posterior regulamentação, através

de legislação correlata, oferecem um vasto campo de experiências

permitindo avaliar como as políticas de gestão urbanas favorecem a

implantação de transformações na cidade, baseado em sua soberana e

inquestionável argumentação técnica, transformando-a num campo

experimental de planos e teses “inequívocas” para a mobilidade.

“A falsa valorização dos planos urbanos se insere no contexto da supremacia do

conhecimento técnico e científico como guia da ação política, ou seja, a ideologia da

tecnocracia. Isso fica claro não só pela obrigatoriedade constitucional do Plano Diretor,

mas também, de um lado, pela desordem na exigência indiscriminada de planos por

parte da legislação paulista e, de outro, pela falta de seriedade com que o poder público

vem tratando os planos há décadas. ” (VILLAÇA 2005)

Ponderando a declaração do arquiteto-urbanista Flavio Villaça acima,

acerca da elaboração de planos urbanísticos esclarecemos, de uma forma

conceitual, a necessidade da criação de uma legislação especifica que vise

a realização de uma política de mobilidade, baseada na articulação e na

integração de diversos setores da administração.

No desenvolvimento deste trabalho consideraram-se certos fatores inter-

relacionados dos habitantes com o espaço urbano, como renda, habitação,

transporte, etc.. O resultado exprime a atual situação da mobilidade

urbana na cidade, a qual é ilustrada, na maioria dos casos, pela grande

distância de deslocamento e da intensidade de fluxos das pessoas dentro

do espaço da cidade.

A existência de diferentes modos de mobilidade é atribuída ao tipo de

desenvolvimento econômico e espacial que a cidade sofreu nas últimas

décadas. Assim sendo, explanamos, no decorrer deste estudo, a

importância de ações que visem unir uma plausível política voltada

16

somente para a mobilidade, com as demais políticas gestoras,

organizando e fornecendo uma infraestrutura mínima de transporte e para

a circulação.

No capítulo 3, foi elaborado um estudo específico acerca do bairro do

Itaim Paulista, onde procurou-se demonstrar o deficitário sistema de

mobilidade existente, o qual não afeta de forma particular a população

desta região, mas consiste em um problema de todas as regiões

periféricas da cidade. Nos deparamos com um resultado em que existe

uma ligação estreita com o déficit habitacional na cidade e,

consequentemente, ao acesso, muitas vezes precário, da população de

baixa renda aos equipamentos, empregos e serviços públicos, que

acompanham o desenvolvimento urbano.

Como a cidade apresenta um crescimento desordenado, mesmo com a

implantação de alguns planos ambíguos, o resultado para a mobilidade

urbana foi assaz negativo, o que tornou a cidade pouco acessível. O

transporte público, por anos a fio, sempre foi um ponto problemático para

a população, principalmente para os moradores das regiões periféricas.

A falta de investimento público tornou o transporte público precário e

obsoleto, abrindo espaço para o uso do transporte particular motorizado,

resultando em um adensamento dos congestionamentos num sistema

viário já saturado.

Não podemos perder o foco de que, atualmente, dada as condições gerais

de necessidades de mobilidade na cidade, a oferta de transporte público

deve ser considerada um dos principais itens dentro de um sistema geral

de mobilidade na cidade.

A hipótese de que a mobilidade pode ser resolvida com o incentivo do

17

transporte motorizado individual, pela concepção de que todos têm o

direito a possuir um veículo, é insustentável. Temos que lidar com as

diferenças entre o desejável para a sociedade como um todo e os anseios

individuais.

Durante a exposição do capítulo 2 deste trabalho, aprofundamos essa

questão, revelando quando e por que se deu a explosão do uso individual

motorizado e a sua relação com o crescimento desordenado dos

congestionamentos no sistema viário.

Para tanto, é necessário realizar uma releitura do urbanismo da cidade por

meio de uma retrospectiva dos processos de planos e urbanizações a que

a cidade foi submetida, cujos modelos “modernistas” impuseram um

padrão de mobilidade urbana encontrada na raiz dos problemas que

enfrentamos atualmente, até se chegar aos textos ordinários que

instituíram uma proposta para um novo modelo de planejamento definidos

pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade.

O trabalho expõe a herança que recebemos e a atual situação do

transporte público e da mobilidade urbana, decorrente da implantação de

políticas públicas que sempre privilegiaram o transporte sobre rodas e

como esse fato teve relação direta com a ordenação, ou desorganização

da ocupação urbana pelo território.

O capítulo 2 nos fornece um estudo da análise e da formação do processo

da Organização do Sistema de Mobilidade Urbana. A compreensão dos

fatos que interferiram na definição das Políticas e Gestões Públicas sobre

Mobilidade Urbana, foi baseada nos limites impostos pelo texto

constitucional que trata da Política Urbana, suas Diretrizes voltadas para o

Sistema de Mobilidade. Realizamos um reestudo da mobilidade urbana

como reconhecimento da aplicação de políticas públicas, discutindo a sua

18

repercussão na criação e no formato institucional nos planos e ações

planejadas do PDE da cidade de São Paulo. Para uma melhor

compreensão do conteúdo relacionado à mobilidade e transporte, seu

conteúdo está “ipsis litteris” no anexo deste trabalho.

O capítulo 3 é dedicado à análise de um estudo de caso. Foi escolhido o

bairro do Itaim Paulista, situado no extremo da região leste da cidade. A

elaboração desse capítulo fundamentou-se na experiência adquirida no

evento “Planning by Conflicts”, ocorrida em São Paulo, entre 29/09 a

07/10/15, na Universidade São Judas Tadeu com as participações de

grupos da Universidade do Texas, da Universidade HafenCity, de

Hamburgo, do Instituto de Arquitetura e Urbanismo, de São Carlos e da

Universidade São Judas Tadeu, de São Paulo. Foram debatidas diversas

experiências adquiridas, sendo abordados programas com foco nas

infraestruturas sociais e urbanas. Foi explorada uma forma de identificar

os ganhos decorrentes da operacionalização e dos processos de promoção

de igualdade social e para a conquista do direito à cidade pelos mais

carentes.

Também no capítulo sobre o Itaim Paulista elaboramos o diagnóstico

sobre a mobilidade da região. Inicialmente são apontadas as

características de sua ocupação, uma amostragem da população, o uso e

ocupação do solo, a mobilidade, o sistema viário e a situação do

transporte público. Esse bairro possui características “sui generis”, pois é

um representante do resultado de planos urbanísticos e de um

planejamento que não contemplava as regiões mais periféricas da cidade.

Por fim, se faz necessária uma análise intrínseca dos planos e ações para

a Rede Estrutural de Transporte Coletivo do PDE de 2004 e finalizamos

com um estudo comparativo desses mesmos planos e ações estratégicas

planejadas no PDE de 2014, relacionados especificamente ao transporte

19

coletivo.

Para pautar a seqüência dos capítulos, foi adotada, como guia, a

estratégia de utilizar uma bibliografia convergindo unicamente para planos

urbanísticos que tratam da mobilidade, das questões de moradia e sua

relação com a cidade, do transporte público e da expansão dos limites de

atuação de uma gestão pública frente às necessidades da cidade,

avaliando a importância da aplicação de políticas públicas para o sistema

de mobilidade e sua co-relação com o processo de habitação e ao amplo

acesso democrático ao espaço urbano.

A despeito de arquitetos e urbanistas, técnicos e estudiosos da área de

urbanismo analisarem e discutirem as melhores formas acerca do

desenvolvimento da cidade, não há um consenso na elaboração de um

trabalho, no caso o PDE, em desenvolver condições básicas na

constituição e formação de novas regras para criação de novas

centralidades. A partir do estudo da elaboração de planos urbanísticos,

notamos que aconteceram os mesmos debates que antecederam os

planos anteriores, agora, apenas variando a situação em que a cidade se

encontrava à época e os diferentes focos de estudo do desenvolvimento.

O que mais se tratou nos debates entre especialistas foi o quanto e como

a expansão urbana desenvolveu, com sua forma desordenada, e para

onde se direcionou seu crescimento. Nesses casos, o melhor instrumento

de subsídio das análises é a pesquisa origem-destino, elaborado pela Cia.

do Metrô a cada 10 anos.

Portanto, chegamos à conclusão de que os planos e o planejamento

urbano podem sim prognosticar ações futuras visando programar a

infraestrutura e os equipamentos e serviços, prevenindo quanto aos

impactos que tal crescimento acarreta.

20

Neste trabalho, procuramos levantar os processos de elaboração de

legislação urbanística correlata ao desenvolvimento urbano. Esses

processos se constituem numa arena de debates e inserções de diferentes

interesses e personagens. No desenvolvimento das leis de

regulamentação, muitas vezes o interesse de poucos prevalece sobre o da

real necessidade do todo, fazendo com se seja necessária a elaboração de

leis complementares, ajustando o andamento das diretrizes.

“A legislação brasileira é rica em determinações que obrigam a elaboração de

grande variedade de planos urbanos. Vamos ver aqui apenas a legislação paulista.

A facilidade e mesmo irresponsabilidade com que é exigida a elaboração de planos,

muito contribui para sua desmoralização e a da própria lei, pois freqüentemente a

prática acaba por revelar que a lei não é para valer. Apesar disso, essa exigência

permanece, já que preenche uma função ideológica e, no fundo, não é mesmo para

valer.” (VILLAÇA, 2005)

Se, por um lado, alguns estudiosos, como a citação do arquiteto-urbanista

Flavio Villaça acima, e demais críticos se referem ao PDE como um

documento legal que enuncia diretrizes de forma genérica e inócua, por

outro lado, outros estudiosos e críticos afirmam que ele é o único

documento que pode garantir um controle e direção no crescimento e

ocupação da cidade e na defesa dos interesses da cidade e de seus

moradores. Perfaz, dessa forma, a existência de um embate conceitual

sobre a relevância de um PDE na cidade.

Assim, expomos a importância do Plano Diretor na função de orientador

numa política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana.

A cidade sempre foi o resultado de uma construção e reconstrução de si

mesma. A partir do momento que há um diagnostico de seu estado,

muitas vezes já no nível crítico, é imprescindível promover adequações e

ações futuras garantindo as relações e compatibilidades entre as políticas

urbanas.

21

Um dos pontos discutidos neste trabalho é o de explorar, principalmente,

a relação que sempre houve e que permanece intensa entre os fatores

condicionantes da mobilidade: o transporte público, o sistema viário, as

políticas de habitação e o ordenamento territorial, os quais promovem as

atividades de mobilidade e que, por sua vez, dependem da aplicação de

uma política de desenvolvimento urbano, através de legislação pertinente,

visando ordenar o desenvolvimento das funções da cidade e garantir o

direito de circular de seus habitantes.

Buscou-se edificar as relações que há entre a municipalidade e a cidade,

estabelecendo elementos que caracterizem a importância da mobilidade

urbana como um elemento decisivo no desenvolvimento de uma cidade.

Ao iniciar este trabalho podíamos acreditar na existência de indicativos, de

que algo de novo se apresentava com a publicação de um novo PDE, com

a aplicação de uma nova política urbana na esperança que tais

circunstâncias pudessem favorecer a implementação de transformações

para a cidade.

A experiência de observar a maneira de como o setor privado age no

sentido de articular em pró de seus interesses e, por outro, o predomínio

das questões econômicas sobre as necessidades e prioridades urbanas

com a forma de buscar resultados eleitorais, inerente à cidade, apontando

a real magnitude dos propósitos atribuídos à política urbana.

Principais questões ponderadas deste trabalho:

o crescimento desordenado da cidade leva a mais e maiores

deslocamentos, o que resulta em piora na qualidade do transporte

coletivo;

práticas do planejamento e a gestão pública na questão da

ampliação do tecido urbano do ponto de vista da mobilidade;

22

práticas do PDE nas questões do transporte e de mobilidade Urbana;

práticas de implantação de políticas públicas no sistema viário

condicionando-os a minimizar os impactos negativos sobre o trânsito e

transporte;

promoção de uma política habitacional, de serviços e empregos

voltadas para a consolidação das áreas já ocupadas;

o cuidado de expor uma situação real de mobilidade e transporte

público ao apresentar o estudo de caso sobre o Itaim Paulista;

definição de parâmetros de implantação dos Pólos Estratégicos e os

equipamentos urbanos que influenciam o sistema de mobilidade; e

resultados, nem sempre positivos, dos efeitos e impactos no

desenvolvimento dos planos e projetos para o sistema viário, atendendo

dispositivos do PDE.

23

1 MOBILIDADE: CONCEITUAÇÃO E CONDIÇÃO PAULISTANA ATUAL

1.1 Ponto de partida: A cidade

São Paulo é uma cidade de muitos contrastes. Esta afirmação é mais do

que um clichê. Através de uma atenta observação podemos constatar que,

em regiões estratégicas da cidade, como as regiões envoltórias da Av.

Paulista e da Av. Faria Lima/Vila Olímpia, está concentrada a maioria das

empresas e dos serviços que movimentam a economia local e até mesmo

dizer nacional. Em contrapartida, nas regiões mais periféricas da cidade,

localizam-se aglomerados urbanos com milhares de pessoas vivendo em

favelas ou assentamentos irregulares em terras invadidas.

Flávio Villaça (1998, pág.141), em seu importante estudo sobre o espaço

intra-urbano nas cidades, explica a relação entre localização e segregação

espacial. Embora as condições de urbanização das periferias tenham

melhorado consideravelmente desde a publicação do estudo, ainda hoje

podemos constatar uma grande diferença no valor dos terrenos. Em

bairros nobres localizados no chamado quadrante centro sul da cidade,

como o Itaim Bibi e o Jardim Paulistano, as médias do m² de construção

valem R$ 12.978,00 e R$ 16.160,00 respectivamente, conforme anotado

no índice FipeZap de julho de 2016. Em bairros mais afastados do centro,

com valores médios por metro quadrado muito menor do que no

glamoroso Jardim Paulistano, como os bairros do Itaim Paulista e Capão

Redondo, as médias do m² são de R$ 3.763,00 e R$ 4.108,00,

respectivamente, conforme anotado no índice FipeZap de julho de 2016.

Também nas periferias a especulação imobiliária inflaciona os aluguéis

deixando milhares de famílias sem ter onde morar, empurrando-as cada

vez mais para áreas mais distantes e menos urbanizadas.

24

Esses dois padrões de urbanidade de São Paulo definiram, no quadro atual

da cidade, duas regiões distintas em suas ocupações; uma “consolidada” e

outra “em situação de vulnerabilidade”. A região consolidada é composta

pelos bairros majoritariamente de uso residencial ou de uso misto, ao

redor do centro da cidade, nos quais se concentra a moradia de uma

classe mais abastada e das classes médias. Também fazem parte desta

região consolidada, as centralidades que se formaram ao longo da

evolução urbana da cidade e onde se localizam os empregos formais. A

região “em situação de vulnerabilidade”, ao contrário, concentra as áreas

que possuem baixas taxas de emprego, poucas áreas verdes, escassez de

equipamentos e serviços públicos e freqüentemente são mal servidas

pelas redes de transporte público.

Assim podemos basicamente apresentar uma pequena parcela de um

cenário da cidade, em que o crescimento habitacional ocorre nos bairros

extremos e em contrapartida, verifica-se paralelamente um concomitante

aumento dos postos de trabalho e oferta de serviços na região centro-

oeste, a qual situa-se em área longínqua da região de moradia da maior

parte da população que se caracteriza por ser apenas fornecedora de mão

de obra.

A cidade se apresenta assim ao cidadão, como um fenômeno caótico em

função da desigualdade na estrutura de ocupação das várias regiões da

cidade e conseqüentemente do modo de mobilidade que a população

necessita. Essa dualidade que caracteriza a percepção da cidade de São

Paulo também é encontrada em outras cidades do Brasil que passaram

por um processo de urbanização sem que fosse possível incluir a parte

principal da população urbana em um sistema formal de trabalho

compatível à inclusão à cidade formal.

25

1.2 Mobilidade como questão do planejamento urbano

A maioria dos especialistas que estudam o tema da mobilidade urbana

afirma que, para compreender a crise dos transportes nas cidades,

devemos analisar detalhadamente: as relações entre os locais de moradia

e trabalho da população; as regras de uso e ocupação do solo; as

modalidades de transportes; e as condições de infraestrutura do viário. Ou

seja, uma abordagem não setorial dos elementos da política urbana,

aliada à construção de um sistema de planejamento, no qual as inter-

relações entre os fatores citados sejam ressaltadas, ao invés de uma

simples abordagem superficial.

São Paulo é uma cidade de grandes dimensões territoriais, 1.521,110 km²

e esse é um motivo para que boa parte da população entenda que é

necessário estar motorizado para ser capaz de circular livremente e

percorrer as grandes distâncias metropolitanas com rapidez, conforto e

segurança.

A mobilidade urbana pode ser medida pelo desempenho do sistema viário,

através de pesquisa sistemática de monitoramento da fluidez nas

principais vias da cidade. O objetivo é possuir uma fonte de consulta de

dados e informações de volume e velocidade necessários para subsidiar os

estudos de engenharia de tráfego.

Segundo dados do Relatório 2014 – Operação Horário de Pico – 17º

avaliação (2015), da Companhia de Engenharia de Tráfego de São Paulo,

CET-SP, entre 2008 e 2014, a média anual de lentidão pelas vias da

cidade, no pico da manhã (07:00hs às 09:00hs), gira em torno dos 89 km

e no pico da tarde (17:00hs às 19:00hs) em torno dos 141 km.

26

Tem-se verificado congestionamentos com lentidões significativas em

corredores e vias estruturais localizadas em regiões distantes do centro

expandido e de vias consolidadas com históricos de grandes

congestionamentos que antecedem os horários de pico registrados na

cidade. Segundo os dados do Relatório 2014 – Operação Horário de Pico –

17º avaliação (2015), da CET-SP, o tempo médio gasto em deslocamentos

gira em torno de 2 horas. Com esses dados os técnicos especializados em

transporte e tráfego possuem condições de esboçar um cenário futuro

prevendo os sentidos de deslocamentos pela cidade.

A tabela 1 abaixo mostra a variação da taxa de veículos por habitantes

entre os anos de 2008 e 2014, conforme anotado no Relatório 2014 –

Operação Horário de Pico – 17º avaliação (2015), da CET-SP:

Tabela 1 - Relatório 2014 – Operação Horário de Pico – 17º avaliação (2015)

ANO População do Município

(SEADE-SP)

Frota anual de

veículos

(DETRAN-SP)

Veículos por 100

habitantes

2008 11.093.746 6.369.581 57

2009 11.168.194 6.705.024 60

2010 11.245.983 6.954.750 62

2011 11.312.351 7.186.724 64

2012 11.379.114 7.363.210 65

2013 11.446.275 7.577.216 66

2014 11.513.836 7.887.789 69

Fonte: CET - SP

Como podemos constatar pela tabela 1, a motorização dos habitantes da

cidade tem aumentado ano a ano. Esses resultados, obtidos pela CET-SP,

são elucidados nas análises formuladas pelos especialistas Mauricio

Moreira e Anísio Dourado (2013) no estudo “A taxa de motorização nas

cidades brasileiras e a questão da mobilidade urbana”. Os autores

afirmam que várias causas podem explicar os expressivos aumentos na

27

frota de veículos em circulação. Entre as causas de maior de destaque

estão a precariedade do transporte público de passageiros, a intenção dos

habitantes adotarem o transporte individual como solução de mobilidade

urbana e o maior poder aquisitivo anotado nos últimos anos.

Em outra importante análise do assunto, o engenheiro civil, especialista

em engenharia de tráfego, Roberto S. Scaringella afirmava que:

“O melhor entendimento da crise da mobilidade urbana passa por uma análise mais

detalhada das diversas relações entre o uso e a ocupação do solo urbano, os

sistemas de transportes e a infraestrutura viária e a interação entre fator humano,

veículo, via pública e meio ambiente.” (SCARINGELLA,2001, p.1)

Roberto Scaringella (2001) argumentava, em seus estudos, que na

hipótese de haver um crescimento absurdo e repentino na verticalização

da cidade, aliada a um aumento da taxa de motorização, a cidade

simplesmente entraria em colapso e ninguém mais se movimentaria. Ele

cita que, desde a década de 70, gestores políticos, urbanistas e técnicos

em transporte e tráfego da cidade se debruçam numa questão: quando se

daria um colapso no trânsito acarretando uma crise no transporte público

e individual?

Esse exemplo é uma situação hipotética, cena limite da cidade que,

embora seja possível acreditar que nunca acontecerá, deve, entretanto,

servir de alerta para a piora das condições de mobilidade em certa

conjuntura, esta sim muito verossímil, em que coincidem o aumento da

densidade urbana, o aumento da taxa de motorização da população e a

redução de recursos e investimentos na reforma do viário e em

tecnologias de transporte público de massa.

O cenário descrito pode também ser entendido historicamente dentro de

um processo crescente da especialização do problema da mobilidade

28

urbana separando-se da disciplina de estudos urbanísticos a qual,

segundo o arquiteto-urbanista Renato Anelli:

“Os projetos viários subseqüentes (ao plano de Avenidas de Prestes Maia)

abandonaram esse objetivo. O fizeram por um motivo prático: os volumes de

tráfego previstos exigiam a sua separação completa do tecido urbano. Com isso, os

projetos passaram a ser concebidos como questão de engenharia de tráfego e não

mais como urbanismo. Inevitável que surgissem conflitos que tornam as vias de

grande capacidade pontos de irradiação da degradação da cidade que deveriam

servir”. (ANELLI, 2011, p.59)

Com o modelo de expansão horizontal inaugurado pelo Plano de Avenidas,

através de uma ampla reestruturação viária da cidade, aliado à

flexibilidade que os automóveis individuais e também o transporte público

por rodas oferecem, ampliaram-se enormemente as fronteiras da

expansão imobiliária com novas frentes para a periferia.

Com a expansão da ocupação pelas áreas periféricas pela “facilidade” de

locomoção pelo transporte sobre rodas, criou-se uma desigualdade de

ocupação do território, que afastou ainda mais os pólos de emprego e

moradia de grande parte da população.

Enquanto os empregos mantiveram-se localizados na região central,

expandindo-se no sentido centro-oeste e sudeste, em áreas bem

consolidadas e dotadas de infraestrutura ímpar, grande parte da

população migrou no sentido oposto, seja para os condomínios de alto

padrão em bairros planejados, seja para as regiões mais ao sul e leste da

cidade onde o custo de moradia é menor, mas revendo conceitos de

localidade e, principalmente, se movimentado pela cidade.

O deslocamento realizado pela população, nessa análise, não leva em

conta o poder aquisitivo, caracteriza-se nesta combinação de localização

29

casa-trabalho como um movimento pendular, dos bairros dormitórios para

os centros detentores de serviços e empregos e vice-versa, gerando uma

superlotação do sistema viário e dos transportes públicos coletivos nestas

grandes artérias de ligação centro-periferia.

1.3 Planos urbanísticos e urbanização da cidade

A cidade, no entanto, não se expandiu de forma aleatória. O debate

acadêmico na área de urbanismo tem comprovado a institucionalização e

a presença do planejamento urbano no crescimento da cidade. (Feldman,

2005)

A cidade de São Paulo foi originada do confronto de seu intenso processo

de urbanização através de vários planos urbanísticos que procuraram

organizar a cidade em constante expansão. Foi a interação entre estas

várias camadas de planejamento, com dinâmicas de urbanização próprias,

que se formou o espaço urbano que encontramos hoje no município.

As várias iniciativas de planejamento e de processos de urbanização têm

especial importância para a compreensão da evolução da cidade e sua

dinâmica, isto é, como a cidade cresce e como ela se “movimenta”, para

qual sentido ela se dirige e como sua população se ambienta em novas

regiões, como e para onde se locomovem e, principalmente, como é viver

nessa metrópole.

O crescimento da população da cidade de São Paulo aconteceu

principalmente na segunda metade do século XX. Esquematicamente, a

expansão da ocupação urbana ocorreu através do loteamento das

chácaras circundantes, atendendo à demanda habitacional principalmente

30

de migrantes e imigrantes (BRITO, O deslocamento da população para a

metrópole, 2001).

O processo de preenchimento dos vazios circundantes à cidade ocorreu

com pouca orientação técnica, resultando em uma urbanização

caracterizada por ter um grande contingente de moradias precárias,

escassez de serviços públicos e demandante de longo tempo de traslado

em transporte coletivo ou individual, gerando uma ocupação das vias e,

conseqüentemente, grandes congestionamentos no deslocamento urbano.

A partir desse cenário embrionário, o tema da mobilidade urbana na

cidade começa a tomar importância. Especialmente o sistema de

mobilidade relacionado à geração e atração de viagens dos veículos

particulares nas vias e do transporte público de massa que servem de

acesso as várias regiões da cidade. O tema sempre foi e ainda é abordado

em diferentes escalas de estudos para o planejamento urbano.

O arquiteto-urbanista Renato Anelli (2011) no seu livro “Plano e

conformação da base da metrópole: rede de mobilidade paulistana -

1960/1986” faz um trabalho histórico ao resgatar os vários planos

urbanísticos que envolvem o re-desenho da cidade prevendo seu futuro

crescimento, sempre incorporando a questão da mobilidade e do

transporte.

Inicialmente, através de um apanhado dos diversos planos, temos já na

década de 20 a Cia. Light propondo uma rede de Metrô integrada a

bondes e ônibus como forma de atender a expansão nas dimensões da

cidade. Em 1930 o plano de avenidas de Prestes Maia definiria a

geometria dos espaços da cidade e o meio de mobilidade que cidade

adotaria no futuro. Em 1947, o prefeito da cidade, Luís Inácio de Anhaia

Mello, propõe uma cidade com um núcleo central principal, rodeado por

31

diversos outros núcleos menores e auto-suficientes. Em 1949, o

engenheiro norte americano Robert Moses propõe um modelo baseado no

Highway Research Board, com áreas periféricas transformadas em

subúrbios residenciais. (Anelli, 2011, p.19)

O economista e religioso francês Louis Joseph Lebret apresenta, entre

1956 e 1958, o estudo “Estrutura Urbana e Aglomeração Paulistana

(Estruturas Atuais e Estruturas Racionais). (Michelly R. de Angelo, 2011).

Em seu segundo mandato como prefeito de São Paulo, em 1961, Prestes

Maia tende a contratar dois grandes planos urbanísticos: o da rede de

Metrô e o Plano Urbanístico Básico (PUB) que consistia na idéia da cidade

ser composta por um conjunto de pequenos núcleos urbanos auto-

suficientes. Em 1971, o engenheiro arquiteto Roberto Cerqueira César,

elabora o PDDI – Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, o qual

orientaria a lei de Zoneamento e o Plano de Vias Expressas para o ano de

1972. Em 1973, no governo do prefeito Figueiredo Ferraz, a prefeitura de

São Paulo adere ao programa Comunidade Urbanas de Recuperação

Acelerada – CURA. (Lucchese, pág.181).

Apesar dos diferentes planos terem buscado orientar o desenvolvimento

de São Paulo, houve dificuldades no tratamento quanto a resolver a

relação de deslocamento entre moradia, empregos e serviços. Esta

relação continuou atribuída à ineficiência de um planejamento urbano

apurado juntamente com relevantes questões econômicas. As propostas e

intervenções realizadas foram insuficientes frente ao conjunto das

situações econômicas, de moradia e seu deslocamento para cobrir as

grandes distâncias entre casa e trabalho, que dificultaram a vida do

morador da cidade de São Paulo.

O sociólogo Salvatore Santagada argumenta que após o “milagre

32

econômico” dos anos 70, temos um novo cenário no Brasil:

“(...) maior endividamento externo; avanço do capital multinacional no país; maior

desigualdade social e piora na distribuição de renda e concentração da propriedade

rural; descontrole da inflação; e queda dos investimentos. É essa herança que irá

marcar a economia brasileira ao longo dos anos 80”. (SANTAGATA,1990, p.124)

O processo de urbanização ocorreu sem que houvesse uma política pública

e econômica coordenada setorialmente e que aliasse grande capacidade

técnica e de investimentos para conduzir uma política urbana de grandes

proporções.

Sem uma política pública especifica para áreas periféricas da cidade,

houve um crescimento espontâneo direcionado a uma implantação

implicada com um parcelamento ilegal (clandestino) de terras, nos quais

habitações precárias ou auto-construídas foram erguidas através do

esforço próprio ou do sistema de mutirões em locais sem infraestrutura.

(CAMARGO, 1975 , cap.10)

A arquiteta-urbanista Ermínia Maricato expõe de forma muito clara as

características desse tipo de ocupação urbana. Ao descrever a

informalidade, ela responsabiliza o Estado que, segundo a autora, estaria

atendendo aos interesses do mercado imobiliário e do capitalismo ao não

reconhecer o direito dos mais pobres à terra urbana e à cidade. Em suas

próprias palavras:

“Destaca-se que a ocupação ilegal de terras é informalmente consentida (ou por

vezes até incentivada) pelo Estado que, entretanto, não admite o direito formal do

acesso à terra e à cidade. Isso se dá por conta da articulação entre legislação,

mercado e renda imobiliária. ” (MARICATO, 1995, p.5)

Abordado por diversos autores e em diferentes períodos, como Nabil

Bonduki (1997) e Raquel Rolnik (2011), podemos constatar a existência

33

de dois padrões de urbanidades bem distintos: um decorrente da cidade

legal, com planejamento e controle oficial regulando o seu crescimento,

estruturado por uma rede de mobilidade urbana e servido pela

infraestrutura urbana necessária para o seu funcionamento e crescimento

ordenado; outro, decorrente da existência de uma cidade, clandestina e

ilegal desde sua ocupação inicial, ocorrida sem planejamento prévio e

deficiente em infraestrutura urbana e serviços básicos.

Nesse contexto podemos buscar compreender a interface que ocorre entre

as gestões públicas e os planos de recuperação urbana. Os padrões de

mobilidade identificados como planejamento são fatores primordiais que

definem o padrão de moradia.

1.4 A ordenação territorial hoje: herança de um planejamento re-

arranjado

Para exemplificarmos o tipo de cidade gerada pelos diferentes padrões de

uso e ocupação do solo e pelos diferentes e acumulativos planos de

ordenação na cidade, tomemos dois distritos da cidade. Propositalmente

foram escolhidos distritos que possuem características de ocupação

distintas e estão localizados em pontos distantes um do outro; o Itaim Bibi

e o Itaim Paulista.

O Itaim Bibi está localizado na região centro-oeste da cidade, área

consolidada e com uma grande oferta de serviços e empregos. O Itaim

Paulista está localizado no extremo leste da cidade, e embora não seja um

bairro reconhecido como bairro dormitório, abriga uma população

majoritariamente usuária de serviços e empregos localizados em outras

áreas da cidade, principalmente na região centro-oeste. Essa ocupação na

34

espacialidade do território tem um preço que a população paga para

encontrar uma maior oferta de serviços e de possuir um emprego: o de

percorrer todos os dias aproximadamente 36 km da região de origem até

o destino.

O distrito do Itaim Bibi se constitui pela verticalização e adensamento de

seu território (9.351 hab./km² - fonte PMSP), por conta do grande número

de modernos edifícios construídos e de um viário consolidado e legalmente

distribuído e fiscalizado. Recebe todo tipo de incrementos físicos e

financeiros através do setor público e privado e até em parcerias

público/privado. Essas associações têm como objetivo a melhora na

ocupação do urbano e de sua utilização pelos usuários. Procura

desenvolver projetos de melhorias e manutenção propondo soluções para

a região, ao invés de simplesmente transferir o problema para a

municipalidade.

Em função de sua localização estratégica e a grande oferta de serviços e

empregos, o Itaim Bibi é considerado uma das áreas com maior atração e

geração de viagens do município. Diariamente são registradas

aproximadamente 400 mil viagens internas à região, 800 mil viagens por

dia com destino a outras regiões e outras 800 mil viagens por dia de

viagens atraídas à região (Fonte: CET/SP – Áreas de Atração/Geração de

Viagens, Vol. 2, 2003) (figura 1).

Através destes dados, podemos confirmar a vocação de uma região de

alta atração e geração de movimentos pendulares na cidade de São Paulo.

35

Figura 01 – Viagens veiculares atraídas – Itaim Bibi

Fonte: CET - SP

Localizada na região do extremo leste da cidade, distante

aproximadamente 36 km da região central da cidade, o distrito do Itaim

Paulista possui uma alta densidade populacional (18.673 hab./km²- fonte

PMSP). Segundo os indicadores do Ministério do Trabalho (RAIS 1997), o

Distrito do Itaim Paulista abriga 0,2% do número total de empregos do

Município de São Paulo com pouca oferta de empregos e serviços.

36

Por possuir uma parcela de sua área ocupada por assentamentos

clandestinos, muitas vezes moradias construídas são constituídas por

precária alvenaria ocupando, em alguns casos, áreas de risco nas

encostas dos cinco córregos que cortam o distrito.

Curiosamente, o traçado das vias de boa parte do distrito se distingue por

acompanhar o movimento informal das ocupações habitacionais, formando

um desenho irregular das áreas conforme as necessidades de acesso aos

espaços ocupados.

Devido a sua localização periférica, a pouca oferta de empregos e sua alta

densidade demográfica, o Itaim Paulista se caracteriza por ser

considerada uma região de geração de viagens do município. Diariamente

são registradas aproximadamente 260 mil viagens por dia internas à

região 432 mil viagens com destino a outras regiões. (Fonte: CET/SP –

Áreas de Atração/Geração de Viagens, Vol. 5, 2003) (figura 2).

37

Figura 2 - Viagens veiculares atraídas – Itaim Paulista

Fonte: CET - SP

1.5 Cidade: lugar de mobilidade e transporte

Apesar da atuação dos vários arquitetos e urbanistas no sentido de

estudar maneiras para solucionar a crise urbana de mobilidade, o tema

continua sendo o centro de grandes polêmicas. Quais as causas desta

crise? Será que além da nefasta atuação do capital imobiliário, o grande

38

vilão no discurso dos arquitetos e urbanistas, há outros elementos que

podem ser apontados?

Considerando que o planejamento para a cidade de São Paulo se baseou

na estruturação dos eixos de crescimento e de políticas públicas de

zoneamento e mobilidade, como bem apontam Leme (1990), Feldman

(2005) e Anelli (2011), que outros elementos poderíamos apontar para

contribuir ao necessário debate sobre o planejamento brasileiro?

Um dos temas que muito influi diretamente na experiência urbana para o

cidadão comum e continua com debates entre os especialistas é a

mobilidade urbana.

Mas, o que é mobilidade urbana?

“Por que não se diz transporte público?” Pergunta o arquiteto Paulo

Mendes da Rocha, aqui numa expressão livre de seu pensamento em uma

entrevista para a revista Móbile (CAU) de junho de 2014, a qual o próprio

nos responde com uma questão intrínseca:

“Nada se mexe mais do que o universo urbano. Suponhamos que fiquemos dias, numa

experiência absurda, sem ninguém sair de casa. Não houve, então, mobilidade urbana. É

uma expressão ampla, uma forma de abordar uma questão sem dizer nada.”(MENDES

DA ROCHA)

Procurando respaldar legalmente as definições de mobilidade e transporte,

encontramos na Lei nº 12.587/12, Lei da Política Nacional de Mobilidade

Urbana, no seu artigo 4º, incisos I e II, a definição para transporte e

mobilidade urbana, conforme para seus fins:

“I – Transporte urbano: conjunto de modos e serviços de transporte público e

privados utilizados para o deslocamento de pessoas e cargas nas cidades

integrantes da Política Nacional de Mobilidade Urbana;”

39

“II – Mobilidade urbana: condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas

e cargas no espaço urbano;”

Realizando uma atenta leitura dos pensamentos de Paulo M. da Rocha e

das definições legais acima, podemos ousar compor a idéia de que o

transporte público urbano deveria ser uma questão direta e fundamental

na vida das pessoas, enquanto que a mobilidade urbana deveria ser uma

prioridade nos projetos urbanos da cidade.

Já durante as reuniões da subcomissão da questão urbana e dos

transportes, na Assembléia Nacional Constituinte de 1988, eram debatidas

quais seriam as medidas que o estado e os municípios deveriam tomar

para melhorar a gestão das cidades. Uma das premissas seria a aplicação

de uma gestão democrática, isto é, a participação popular e o acesso às

informações nas decisões de planejamento das cidades. A preocupação da

subcomissão da questão urbana e dos transportes na Assembléia Nacional

Constituinte de 1988 foi criar os mecanismos institucionais que

garantissem que as políticas públicas e os investimentos públicos

priorizassem o atendimento das áreas mais carentes de infraestrutura

urbana e moradia.

Voltado para a questão da mobilidade urbana, o debate na constituinte

visou atribuir, ao poder público, instrumentos para a elaboração de um

plano de controle do uso e ocupação do solo racionalizando a ocupação

para melhorar a mobilidade e o transporte nas cidades.

Contemplado na Constituição de 1988, nos seus Artigos 158 e 159, prevê-

se o aumento da participação dos municípios na receita fiscal distribuída

visando aumentar também a capacidade local em empreender políticas

públicas adequadas às necessidades dos municípios, bem como controlar

a capacidade do poder público local em gerir de modo mais eficiente os

seus espaços públicos.

40

O tema da mobilidade mais do que um problema técnico atual, sempre

entrou nas questões dos direitos fundamentais à cidade. O assunto

sempre foi tratado, ainda que em diferentes épocas, por muitos

arquitetos-urbanistas ativistas dos direitos urbanos como Ermínia Maricato

(1995) ou Nabil Bonduki (2011). O debate recai sobre a mesma questão:

a centralidade do problema da mobilidade foi a procura da defesa de uma

premissa, nem sempre encontrada, no que tange o tema da mobilidade

urbana.

A problemática da mobilidade atinge todas as classes sociais, sendo o

reflexo direto da organização ou desorganização da cidade, que expõe as

longas distâncias existentes entre a moradia, o estudo, o trabalho e a

procura dos serviços. Mas, mais que isso, o sentido da universalização da

mobilidade significa o direito de acessar a cidade.

Ora, a política financeira da questão urbana é uma das responsáveis pelo

processo estratificado dos investimentos urbanos na cidade e,

conseqüentemente, passa por um processo de urbanização estratificado.

Se avaliarmos apenas um elemento básico da ocupação do solo, o

transporte, sem uma visão da gestão espacial, de uma gestão urbana e de

uma gestão da cidade, como um conceito interligado, terá uma

estratificação da mobilidade urbana e conseqüentemente uma

estratificação do setor habitacional.

A elaboração de um Plano Diretor que contenha uma nova política de uso

e ocupação do solo e com diretrizes inovadoras visando à relação da

mobilidade na cidade, podendo objetivar uma racionalização do

crescimento e ajudar nas necessidades dos métodos de deslocamentos,

pode atender a uma relação da mobilidade e seus meios, incentivados em

direção a uma ocupação urbana planejada.

41

Através de instrumentos urbanísticos definidos pelo Estatuto da Cidade,

Lei nº 10.257/11 que regulamenta os capítulos de política urbana, o

propósito da implantação de um Plano Diretor é organizar e ordenar o

espaço urbano atual direcionando o futuro crescimento das cidades. Como

instrumento legal, o plano diretor deve fornecer as diretrizes de

orientação para o crescimento e o desenvolvimento urbano da cidade. Um

PDE, como Lei, deve garantir o desenvolvimento da cidade de maneira

que haja um planejamento com o controle das ações de políticas públicas,

visando melhorar a qualidade de vida na cidade através da universalização

do direito de acesso à cidade. Deve ainda possuir a faculdade de agregar-

se à iniciativa privada, para que suceda uma concordância de ações

visando minimizar as necessidades coletivas da população.

A Lei Municipal nº 16.050, aprovada e sancionada em 31 de julho de

2014, regulamenta o novo PDE da cidade de São Paulo, através da revisão

do PDE aprovado em 2002.

A partir da publicação do novo Plano Diretor da cidade de São Paulo, os

arquitetos e urbanistas possuem instrumentos para atuar na ordenação do

crescimento da cidade, possuindo condições de analisar as novas

estratégias para o desenvolvimento e a mobilidade da cidade, contidas no

documento.

42

2 - MOBILIDADE NO PLANO DIRETOR DE SÃO PAULO

2.1 - A organização do sistema de mobilidade urbana

O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº10.257/2001, no parágrafo 3º do seu

Artigo 40, estabelece um prazo de dez anos para a revisão das Leis que

instituíram Plano Diretor nas cidades. A Lei Municipal nº13.430, de 13 de

setembro de 2002, e complementada pela Lei nº13.885/04 com os Planos

Regionais, foi nossa última versão e, sendo assim, após onze anos de

vigência, o PDE da cidade de São Paulo foi ser revisto atendendo então a

legislação.

A atual versão, Lei nº16.050, de 31 de julho de 2014, revisada ou

reestudada a partir do PDE de 2004, se justifica não apenas por uma

imposição legal, mas como uma necessidade de atualizar os

procedimentos para o controle de desenvolvimento da cidade, aplicando-

se atuais processos de planejamento e gestão urbana frente as novas

formas de rearranjo da cidade de si mesma.

As transformações econômicas, sociais, demográficas e ambientais,

ocorridas nos últimos 11 anos, foram muito dinâmicas numa cidade com

características de desenvolvimento aceleradas como São Paulo. De tal

modo, problemas se apresentam e devem possuir uma significativa e

rápida busca pelas soluções. O perfeito funcionamento dos espaços na

cidade gera processos positivos para a cidade, resultando em

desempenhos satisfatórios para a população. Para que se chegue a esses

resultados é necessário revisões ou até mesmo releituras das leis que

regem a formação da cidade.

43

Um planejamento urbano focado numa gestão urbana eficaz pode ser

considerado o passo mais importante para um processo de ações visando

uma urbanização condizente, pois contribui significativamente na busca

por soluções mais efetivas para os problemas estruturais que prejudicam

a qualidade e o funcionamento dos espaços da cidade exercendo efeitos

diretos na mobilidade e nas condições de vida das pessoas.

Especificamente na cidade de São Paulo a evolução da urbanização, ou a

não evolução, resultante dos planos urbanísticos implantados e,

principalmente, as práticas adquiridas, resultados de várias

experimentações, conforme relatadas no capítulo 1 deste trabalho,

sempre estiveram ligados aos processos de ocupação habitacional que se

expandiu pelas periferias, e estas ligadas à expansão dos processos de

desenvolvimento do tipo de transporte público adotado que acometeu a

cidade.

A simples evidência de ações visando especulação imobiliária,

aproveitando-se dos vazios urbanos, à espera de infraestrutura urbana, já

caracterizaria exemplos a serem dirimidos através do planejamento

urbano centrado e uma política pública responsável de sanar essa prática.

Ao elaborarmos uma abordagem mais detalhada da expansão de

ocupação habitacional, exploraremos as relações existentes entre os

processos do ambiente construído, constituído por áreas carentes de

serviços e infraestruturas, muitas vezes em loteamentos ilegais e

ocupados por habitações populares de baixa renda. Essas regiões carecem

de oferta de empregos e serviços e, principalmente, de transporte coletivo

que os conduzisse até as regiões centro-oeste da cidade onde

encontramos a maior concentração de empregos e serviços.

Os problemas de mobilidade e de acessibilidade, para transpor as grandes

44

distâncias que separam as regiões mais periféricas dos principais pólos de

empregos e serviços, deflagraram a preocupação da municipalidade em

compor planos e estratégias para dirimir ou atenuar a carência de opções

e aumentar as alternativas em transporte coletivo para atender a

população. Esse cenário na área da mobilidade e transporte público

ocorreu pela incidência das tentativas, nos acertos e erros na implantação

de planos urbanísticos, regulamentados ou não, por legislações diretas ou

correlatas.

Como já salientado nesse estudo, a porção centro-oeste da cidade, onde

se concentram os principais e maiores pólos de empregos e serviços, a

diversidade e a quantidade de ofertas concentrados diferenciam-se do

restante da cidade.

Figura 3 – Densidade de empregos

Fonte: Companhia do Metropolitano de São Paulo/ Metrô- SP – " Síntese das Informações"

45

Conforme dados da Pesquisa Origem-Destino 2007 do Metrô, a região

centro-oeste da cidade possui 21% dos moradores e 69% dos empregos,

a região Norte possui 20% dos moradores e 11% dos empregos, a região

Sul possui 27% dos moradores e 11% dos empregos e a região Leste

possui 33% dos moradores da cidade e 10% dos empregos. (figura 3)

2.2 - A mobilidade urbana

Os grandes e frequentes congestionamentos ocasionados pela alta

concentração de veículos nas vias, que ocorrem diariamente na cidade,

inutilizam por completo o ideal de mobilidade de uma cidade, tanto para o

transporte público como o individual, motorizado ou não. No transporte

público a constante disputa por um espaço no viário prejudica o bom

andamento da velocidade dos ônibus e, consequentemente, prejudica o

transporte dos usuários, nos quesitos rapidez, conforto e segurança.

Tabela 2 – Índices anuais de lentidão

Período 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Pico da Manhã 70,0 62,0 74,0 77,0 86,0 89,0 91,0 84,0 83,0 80,0 90,1 83,2 95,9

Pico da Tarde 108,0 100,0 115,0 116,0 114,0 129,0 140,0 131,0 115,0 108,0 125,2 139,8 141,1

Fonte CET/SP

Conforme análise da tabela 2, podemos perceber a evolução do aumento

da fila que os congestionamentos ocasionam na cidade, através dos anos.

Tanto no horário de pico da manhã quanto no pico da tarde, a tendência

de crescimento da lentidão, expressa em kilômetros, se dá a partir de

2003, que é quando a economia do país começa a se desenvolver

positivamente, com notadas melhoras na vida dos trabalhadores e os

motivando a adquirir seus próprios veículos, consequentemente elevando

a frota de veículos. Aliado a esse fato, podemos destacar a precariedade

do transporte público oferecido, incentivando ainda mais o usuário a

46

adquirir seus veículos particulares.

A tabela 3 demonstra, em destaque, o aumento de autos e motos

adquiridos em comparação ao cadastro dos outros veículos. Outro dado

importantíssimo apontado na tabela diz respeito à redução do cadastro do

número de ônibus no mesmo período em que há o crescimento na

aquisição de veículos motorizados individuais. A explicação pode ser dada

pela falta de investimento em transporte público na cidade à época, ou

por uma má gestão pública no controle efetivo do sistema de transporte

sobre rodas.

Tabela 3 – cadastro de veículos

Veículos 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

MSP 5.318.888 5.649.318 5.332.582 5.962.512 6.705.024 7.186.724 7.577.216 7.932.123

Automóvel 4.138.231 4.371.827 4.085.729 4.481.172 4.952.697 5.213.129 5.445.562 5.658.687

Ônibus 61.367 66.719 60.322 65.042 41.542 43.443 43.568 45.523

Caminhão 153.477 153.882 131.308 138.615 164.686 154.969 147.072 153.624

Utilitário 502.568 527.838 516.573 579.094 653.534 763.879 858.222 935.848

Moto 397.384 461.188 490.754 648.190 816.649 928.873 995.112 1.047.673

Outros 65.861 67.684 47.896 50.399 75.916 82.431 87.680 90.768

Fonte: Detran SP

Através da análise de experiências bem-sucedidas como a ocorrida na

cidade de Bogotá, na Colômbia, onde houve a implantação do projeto

Transmilênio, com um incremento na frota de ônibus e implantação de

faixas exclusivas e corredores segregados de ônibus, podemos afirmar

que há sim experiências positivas no sentido de reverter o quadro caótico

do transporte coletivo da cidade de São Paulo, resultando uma melhora

nas condições de mobilidade.

É de importância ímpar a implantação de corredores exclusivos de

transporte público. Evitam-se os mais diversos conflitos com veículos de

passeio, motos e pedestres que pretendem acessar áreas com alto desejo

de acessibilidade, como comércio, serviços, etc., além de ordenar o

47

trânsito. Também deve-se prever estações ou terminais intermodais que

atendam simultaneamente o transporte público sobre rodas associado ao

transporte via linha férrea.

Vale ressaltar a importância de aproveitar o viário atualmente atendido

pelo transporte coletivo, ampliando, melhorando e procurando aumentar a

capacidade de transporte pela cidade por essas vias. As rotas devem

incrementar as vias consolidadas ou readequar novas vias consideradas

importantes conexões entre bairros e regiões da cidade.

O transporte público baseado em ônibus possui um percentual maior no

atendimento à população devido à extensão e cobertura espacial de sua

rede. O sistema viário da cidade possui uma estimada rede com 17.000

km, com uma cobertura por sistema de ônibus por volta de 4.500 km, ou

seja, apenas 26,5% do viário são atendidos. A extensão de vias com

faixas exclusivas é de ordem de 460 km e as vias com corredores no

canteiro central é de 130 km.

Os planos urbanísticos que previram o incentivo ao transporte individual,

concomitantemente apresentaram deficiência no âmbito do transporte

urbano tendo que transportar um grande número de pessoas com um

número diminuto de ônibus, resultando num sistema sobrecarregado e

entrando em colapso.

Com relação ao transporte público sobre trilhos, de competência do

Governo Estadual, não houve investimentos suficientes para ajudar na

redução do déficit dos transportes na cidade, acarretando um

descompasso em relação à rapidez do crescimento das demandas da

população quanto às necessidades de transporte público. Esse fato

colaborou para uma sobrecarga do transporte coletivo de ônibus, que

ganhou para si um aumento de responsabilidade, sem possuir condições

48

mínimas de suportar boa parte do transporte estrutural metropolitano.

As políticas de gestão urbana através de seu quadro técnico: arquitetos,

urbanistas, engenheiros, etc., sempre procuraram empreender ações

voltadas a reverter o aumento do uso do transporte individual incentivado

pelos antigos planos urbanísticos, em detrimento ao transporte coletivo e

o transporte não motorizado, que agora norteia o novo desenho da cidade

que se pretende.

Uma ferramenta de auxílio aos técnicos, no momento de elaborar

pesquisas relacionadas ao índice de mobilidade na cidade, é a Pesquisa

Origem Destino elaborada pela Cia. do Metrô. A pesquisa realizada em

2007 indica que aproximadamente 44% dos deslocamentos motorizados

na cidade utilizam transporte individual, enquanto 56% utilizam

transporte público.

A tabela 4 indica uma redução no índice de mobilidade motorizada no ano

de 2007, com relação ao ano de 2002.

Tabela 4 – Índice de mobilidade motorizada

Evolução do índice de mobilidade motorizada OD 67 OD 77 OD 87 OD 97 OD 02 OD 07

1,01 1,53 1,32 1,23 1,33 1,29

Fonte: Companhia do Metropolitano de São Paulo/ Metrô- SP – "Síntese das Informações"

Tais informações revelam um fato intrínseco quando avaliamos a

velocidade média dos veículos da cidade, a qual vem diminuindo a cada

ano. Somente no ano de 2014, com a efetivação da implantação de mais

kilômetros de faixas exclusivas e corredores segregados de ônibus

podemos notar uma pequena melhora no trânsito como um todo.

49

Tabela 5 - Velocidade Média

2000 2002 2004 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Pico da manhã

(Bairro/Centro) 20,4 19,9 19,3 22,7 20,9 20,6 20,1 19,1 18,1 18,4 18,4 20,7

Pico da tarde

(Centro/Bairro) 19,4 18,1 17,7 19,2 18,8 18,6 16,1 17,8 16,8 15,3 14,1 16,0

Fonte CET/SP

No atual panorama em que se encontra a mobilidade da cidade, é de

suma importância que haja um impulso no sentido de tomar providências

legais no intuito do desenvolvimento de atividades econômicas e o

provimento de infraestrutura em regiões mais periféricas da cidade, onde

se concentram uma alta densidade populacional. Assim, pode-se aflorar o

caráter dessas áreas em produção de empregos e fornecimento de

serviços consequentemente aproximando o morador de sua região,

evitando-se grandes deslocamentos pela cidade e melhorando a qualidade

de vida.

2.3 As Políticas e Gestões Públicas sobre Mobilidade Urbana

Conforme determina o Artigo nº182 da Constituição de 1988:

“A política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus

habitantes”.

Em consonância com as políticas públicas que tratam sobre mobilidade

nas cidades, a aprovação da Lei Federal nº 12.587/2012, instituiu o Plano

Nacional da Mobilidade Urbana. Especificamente, trata dos objetivos do

desenvolvimento do planejamento urbano, elaborando uma legislação

especifica aplicada à mobilidade, com especial aplicação ao transporte

50

público.

Em seu Artigo 1º, trata o Plano Nacional da Mobilidade Urbana:

“(...) é instrumento da política de desenvolvimento urbano (...), objetivando a

integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e

mobilidade das pessoas e cargas no território do Município”.

Já o Artigo 2º coloca como diretriz:

“(...) contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das

condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da

política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão

democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana”.

Ainda na mesma legislação, encontraremos no conteúdo dos Artigos 16º e

18º que deve haver uma atribuição de responsabilidades dentro das três

esferas de governo, no intuito de mitigar os problemas de mobilidade

urbana nas cidades. No que concerne à esfera do governo municipal, este

deve tratar da preparação e aplicação do planejamento e de planos

visando a mobilidade urbana.

Podemos citar como diretrizes de orientação para aplicação de um Plano

Nacional de Mobilidade Urbana, a adoção de ações que visem uma

integração de políticas de gestão urbana do planejamento urbano com a

habitação, saneamento básico, ao uso do solo, aos modos e serviços

acerca do transporte público coletivo em detrimento do transporte

individual motorizado, e às questões sociais e econômicas resultantes da

mobilidade de pessoas e cargas na cidade.

Ou seja, o objetivo do Plano Nacional de Mobilidade Urbana é fomentar o

planejamento a procurar respostas no intuito da melhora dos

deslocamentos urbanos das cidades.

51

2.4 As Diretrizes para o Sistema de Mobilidade

Podemos definir Sistema de Mobilidade, a partir dos conceitos encontrados

na legislação pertinente, como um conjunto amplo, diverso e organizado

de modos diferentes de transporte, serviços, equipamentos e

infraestruturas necessários à mobilidade de pessoas e veículos.

O Sistema de Mobilidade é composto por elementos imprescindíveis à

mobilidade da cidade. Seus elementos: o sistema viário, a circulação de

pedestres, o transporte coletivo público e o coletivo privado, o sistema

cicloviário, o hidroviário, sistema de transporte de carga e o sistema

aeroviário.

Para que a mobilidade na cidade funcione de forma eficiente, os governos

devem, através de ações voltadas para o transporte público, oferecer

condições mínimas de mobilidade para a população visando conforto,

segurança e rapidez e prevendo a ampliação das ações e equipamentos de

inclusão de pessoas com mobilidade reduzida.

O PDE do Município de São Paulo, atendendo aos dispositivos legais da

Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade, elaborou diretrizes para o

desenvolvimento da cidade, orientando e regulamentando seu

crescimento, almejando atingir todo seu território de forma igualitária.

Dentro das diretrizes do novo PDE o governo municipal determina diversos

objetivos a cumprir e metas a alcançar. Como esse trabalho mira o campo

da mobilidade urbana, trataremos as questões em que o PDE define

diretrizes acerca da priorização para o transporte público coletivo e os

modos não motorizados em detrimento do transporte individual

motorizado.

52

O objetivo de aplicação do PDE é a ampliação da rede de transporte

existente e fomentar a construção e a ampliação de uma rede de

transporte público, onde haja a conexão operacional e tarifária dos

diferentes modos de transporte, facilitando a integração entre os sistemas

de transporte público e os meios não motorizados. Isso requer que seja

readequada e melhorada a rede cicloviária da cidade, integrando-a aos

terminais de transporte público, tanto de ônibus como de trens. Quanto ao

interesse de incentivar o uso do transporte público, buscando o usuário do

transporte individual motorizado, autos e motos, é necessário procurar

criar bolsões de estacionamento junto aos terminais e ao longo dos eixos

de corredores de ônibus.

Para que o sistema de transporte alcance uma excelência de padrão

voltado para a mobilidade da cidade, deve-se prever uma melhora nas

condições de circulação dos veículos pela cidade. Ações visando a

readequação viária, melhorando a geometria dos traçados, melhora do

pavimento e da sinalização viária são alguns exemplos de ações que

devem ser tomadas para melhorar o fluxo e trazer segurança nas viagens.

Ainda na intenção de alcançar a excelência na mobilidade na cidade,

devem-se tomar atitudes de adotar ações no tocante ao sistema viário nas

áreas periféricas da cidade, integrando-as as redes de transportes já

estruturadas.

2.5 Planejar: Instrumento do planejamento da Mobilidade

Podemos adotar, como uma ferramenta utilizada no planejamento urbano,

a premissa de como e quando utilizar instrumentos legais no

embasamento de elaboração de um planejamento estratégico para cidade.

Aliado a uma eficaz gestão pública, voltados e aplicados aos sistemas de

53

transporte e da mobilidade urbana, podemos utilizar o emprego de uma

política pública de mobilidade, sucedida pela implantação de legislações

correlatas, denotando uma suficiência na aplicação de projetos urbanos.

No texto do atual PDE 2014, na parte que versa sobre a mobilidade

urbana, buscou-se alguns princípios básicos, encontrados em planos

antecessores para se resolver, ou somente atenuar, os problemas de

mobilidade urbana encontrados em São Paulo. Podemos citar algumas

diretrizes, como a acessibilidade total e irrestrita a espaços públicos, com

eficiência e segurança nos deslocamentos, entendendo o princípio de

priorizar o usuário do transporte público.

O enfoque principal é priorizar o transporte público nas vias e restringir a

circulação de automóveis, aprimorando a acessibilidade e a mobilidade

urbana através da implantação de um sistema de mobilidade apoiada

numa rede integrada de transporte coletivo de ônibus e trens, com os

modos de locomoção individual como a bicicleta.

Estas medidas apontam para a necessidade de uma releitura na mudança

e na forma habitual de administrar os espaços viários e dos sistemas de

mobilidade.

Somente a determinação de diretrizes não é suficiente para resolver os

problemas das condições da mobilidade. Deve-se ter mecanismos eficazes

para que os objetivos possam ser executados por meio de uma efetiva

política de mobilidade urbana.

O atual quadro de desordenamento em que a mobilidade de São Paulo se

apresenta é resultado, como abordado no capítulo 1 desse trabalho, do

histórico de implantação e sobreposição dos vários planos urbanísticos e

da intenção de reparo de planejamento que alguns governos tentaram

54

adotar através da implantação de várias obras viárias espalhadas pela

cidade. Tudo isso fruto de uma desmedida valorização do uso de veículos

sobre rodas e do transporte individual motorizado, em detrimento ao uso

de veículos coletivos.

Atualmente há ferramentas para auxiliar na elaboração de um modelo de

Sistema de Mobilidade Urbana que fundamente a melhoria do transporte

público a médio e longo prazo.

Um desses instrumentos utilizados para embasar os estudos e

consequentemente o planejamento urbano é a utilização do estudo

denominado Desenvolvimento Orientado pelo Transporte. O DOT, termo

originado do inglês TOD (“Transit-Oriented Development”) é um modelo

de planejamento urbano que provoca uma limitação no crescimento das

cidades com o perfil de alta densidade populacional, com diversidade de

usos, serviços e espaços públicos e que favoreçam a mobilidade e o

desenvolvimento econômico. A linha mestra desta ferramenta se

fundamenta em diretrizes para o planejamento da cidade: transporte

coletivo de qualidade, incentivo à mobilidade não motorizada, práticas de

gestão pública no gerenciamento do transporte público, incentivo ao uso

do solo misto, ampliação do número de espaços públicos e ações

participativas da população.

Para que essas ações resultem em atos práticos, deve-se adotar uma

linha de conduta baseada numa Gestão de Demandas programadas. Pode-

se entender como um processo estratégico no intuito de direcionar as

decisões do presente com vistas a antecipar resultados de longo prazo

para curto ou médio prazo.

Uma das principais ações que poderíamos atribuir ao TOD, no tocante à

criação de um ambiente urbano compacto, é a aproximação da moradia

55

aos serviços e empregos. Dessa forma, podemos empregar os preceitos

do TOD numa estratégia de eliminar o percurso de grandes distâncias e

diminuir as viagens de grande parte da população.

2.6 O reestudo da mobilidade urbana como reconhecimento da

aplicação de políticas públicas

Atendendo ao disposto no parágrafo único do Art. 11 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Brasileira de

1988, a Lei Orgânica do Município de São Paulo foi promulgada pela

Assembléia Municipal Constituinte no dia 4 de abril de 1990. Na sua

redação, descreve ações em relação à mobilidade urbana e o sistema de

transporte público a qual devem se utilizar de instrumentos que garantam

o desenvolvimento da cidade dando, a seus habitantes, as condições

mínimas de mobilidade e transporte público. Assim, a Lei Orgânica

determina diretrizes no intuito de estabelecer a elaboração de um PDE

para planejar e estruturar o sistema de transportes e visando ações para

priorizar a mobilidade urbana, no que tange ao transporte coletivo e à

circulação de pedestres na cidade.

A administração municipal instituiu em 2015 um plano municipal

denominado PlanMob/SP, atribuindo-lhe a incumbência de definir as

diretrizes em torno do transporte público e da mobilidade na cidade,

baseado no PDE. O intuito é demonstrar, através de um diagnóstico, a

atual situação de mobilidade da cidade e preparar um prognóstico,

apontando quais os caminhos a seguir e elaborar planos para dirimir os

problemas encontrados na cidade. Também possui a competência de

preparar uma nova diretriz na gestão publica direcionando estratégias

para solucionar os problemas relacionados à mobilidade e os déficits no

56

transporte público.

Sendo o principal instrumento regulador para o crescimento e

ordenamento do espaço da cidade, o PDE, que tem o poder de Lei, como

ele o é, servirá para garantir que o desenvolvimento da cidade seja feito

de uma forma planejada e controlada, adotando ações legais amparadas

pelo poder público, para que o desenvolvimento da cidade atenda às

necessidades coletivas da população e para seu território. Pretende ainda

estabelecer ações permanentes para ampliar a rede de mobilidade urbana

qualificando o transporte público e os diversos meios de transporte não

motorizados. Estuda também a concepção de nova matriz de

deslocamentos, mais abrangente, permitindo uma melhor e eficiente

integração e articulação entre os diversos meios de transporte. Entenda-

se por nova matriz de deslocamentos o reestudo da rede de transporte

público da cidade.

Um dos princípios que podem nortear a política de mobilidade urbana é a

priorização do uso do espaço viário urbano pelo transporte público

coletivo. O planejamento da mobilidade urbana não deve se encerrar com

a publicação de planos estratégicos. Ao contrário, o planejamento deve

ser uma atividade persistente e novas formas de planejamento devem ser

aplicados à medida que a cidade muda e se transforma.

2.7 A reordenação territorial apoiada na mobilidade

O novo PDE do município, Lei nº16.050/14, tem como objetivo orientar o

crescimento e o desenvolvimento urbano da cidade. Através de

instrumentos do planejamento urbano pretende reorganizar e ordenar o

espaço urbano da cidade, principalmente seu crescimento, prevendo uma

57

melhoria na qualidade de vida, moradia, trabalho e lazer, para toda a

população.

O PDE servirá para garantir que o desenvolvimento da cidade seja feito de

uma forma planejada e controlada, tomando, como direção, as ações do

poder público, para que o desenvolvimento da cidade atenda as

necessidades coletivas da população.

Uma das diretrizes do novo PDE de São Paulo estabelece como meta para

a questão da moradia e da mobilidade urbana, o aumento no potencial de

construção para novos empreendimentos, junto a corredores de

transporte público coletivo existente e a construir, visando ampliar a

oferta de habitação nas áreas envoltórias desses corredores. Para tanto,

propõe que a organização da ocupação da cidade se baseie nos chamados

Eixos de Estruturação da Transformação Urbana.

Os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana são determinados a

partir da fixação de corredores viários com uma infraestrutura ímpar de

transporte coletivo para média e alta capacidade. Pretende-se que com

isso haja um adensamento demográfico e urbano ao longo desses eixos,

promovendo uma requalificação dos espaços.

Espera-se, com essas ações, uma redução das viagens pendulares entre

as regiões periféricas e a região centro-oeste da cidade, a redução do uso

do automóvel e um maior incentivo ao uso do transporte público. O mais

importante serão os resultados ao se prever um equilíbrio das atividades

terciárias locadas no território, um incentivo à criação de novos empregos

ao longo dos eixos, gerando uma maior oferta fora dos atuais centros

consolidados. Espera-se que, com essas ações, haja um desestímulo do

transporte individual motorizado e um incentivo ao transporte coletivo e

modos não motorizados.

58

Ao analisarmos o material elaborado pela municipalidade, figuras 4 e 5,

Eixos de Estruturação da Transformação Urbana – Atual e Futura,

publicado no PDE, devemos notar que as datas para a implantação é para

o ano de 2016. Sabemos, até o momento (novembro de 2016), que

metade das obras de corredores de ônibus previstas no plano não foi

concluída ou ainda está em fase de projetos. Há então uma defasagem em

relação ao que foi determinado no PDE e a sua conclusão.

59

Figura 4 - Eixos de Estruturação da Transformação Urbana - Atual

Fonte: PDE/SP

60

Figura 5- Eixos de Estruturação da Transformação Urbana - Futura

Fonte: PDE/SP

61

Complementando e somando as ações acima, o PDE pretende estabelecer

ações permanentes para ampliar a rede de mobilidade urbana qualificando

o transporte público e os diversos meios de transporte não motorizados.

Estuda uma melhor e eficiente integração e articulação entre os diversos

meios de transporte, trens, ônibus, bicicleta, etc..

Para reestruturar o sistema de mobilidade da cidade, o PDE determina

como principais diretrizes, ações priorizando o transporte público coletivo

e incentivando os modos não motorizados e modos compartilhados, em

detrimento aos modos individuais motorizados, realizando a integração

dos diferentes modos de transporte.

Com relação ao sistema viário, o PDE determina ações estratégicas à

complementação das vias estruturais e a implantação de ajustes na

geometria viária, abertura de novas vias ou a promover o alargamento e

melhorando do viário existente, para adequação e promoção da ampliação

da rede, objetivando receber transporte público, aprimorar a

acessibilidade nos acessos públicos e calçadas e adequar o viário

secundário.

Visando o aprimoramento do sistema de transporte coletivo público, as

principais ações estratégicas se baseiam na implantação de novos

corredores exclusivos (figura 5), complementado por novos terminais e

estações de transferências, requalificação de corredores terminais e

estações existentes, para garantir transporte público coletivo acessível às

pessoas com necessidades especiais e promover a ampliação da frota de

veículos de transporte coletivo através de planos específicos.

62

Figura 6 – Rede de transporte público de alta capacidade

Fonte: PDE/SP

2.8 Descentralização como princípio

Além do adensamento construtivo nas áreas envoltórias aos eixos de

mobilidade, da ampliação da rede e da implementação de novas

modalidades nos transportes urbanos, o novo PDE objetiva uma

redistribuição e uma reordenação das viagens da população pelo território

através da criação de “Pólos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico”.

A concepção de aproximar a moradia aos serviços e empregos leva-nos a

um dos principais objetivos do PDE, que seria a requalificação do território

visando a diminuição no tempo e no espaço de deslocamento.

63

Conforme definido pelo PDE de São Paulo:

"Os Pólos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico são setores situados em

regiões de baixo nível de emprego e grande concentração populacional para a

implantação de atividades econômicas, requerendo estímulos e ações planejadas do

poder Público." (PLANO DIRETOR DA CIDADE DE SÃO PAULO-ARTIGO 177)

Essa diretriz tem como meta deixar mais homogênea a oferta de

empregos e serviços na cidade, aproximando os cidadãos que morem nas

regiões mais extremas da cidade às novas ofertas de emprego.

Figura 7 – Poli centralidades

Fonte: PDE/SP

Um dos objetivos do PDE é estabelecer, para os futuros deslocamentos,

uma concentração de viagens no sentido das chamadas Áreas de Atração

de Viagens. São assim denominadas devido à grande oferta de comércio e

64

empregos que serão futuramente estimulados a se concentrar nessas

áreas. (figura 7).

Para estimular a implantação de usos não residenciais e,

conseqüentemente, estimular a oferta de empregos nas regiões mais

distantes do centro, a municipalidade proporá incentivos fiscais e

regulamentações especiais nas áreas previstas para acolher esses pólos

estratégicos.

Desse modo, o PDE visa induzir o crescimento da cidade de forma mais

equitativa nas regiões da cidade, atraindo e gerando um maior número de

viagens concentradas numa determinada região, contribuindo de forma a

melhorar a mobilidade urbana da cidade como um todo. Assim, pretende-

se diminuir a necessidade de deslocamentos pelo território, aproximando

a moradia aos serviços e empregos.

Nabil Bonduki (2011, p.12), vereador responsável pela relatoria do novo

Plano Diretor de São Paulo, explica a importância da criação de novas

polaridades na cidade:

“O desenvolvimento urbano das áreas periféricas, para que possam atrair

atividades econômicas, exige uma qualificação urbanística e regulamentação

fundiária, articuladas com programas de inclusão social e de economia solidária,

capaz de estimular o empreendorismo na população local”. (BONDUKI, 2011, p.12).

Com a implantação dos chamados novos pólos estratégicos, deve-se ter a

preocupação de haver um reestudo do planejamento dessas regiões, no

sentido de organizar e aparelhar as áreas escolhidas, para que tenham

condições e suporte para se amoldar aos benefícios e impactos do

desenvolvimento local que acometerá os locais.

65

Figura 8 – Polos estratégicos

Fonte: PDE/SP

Segundo ilustrados no texto do Plano Diretor, (figura 8), os locais serão

escolhidos baseados em indicadores econômicos em determinadas áreas,

levantamento dos modos de transporte público, proximidade a locais de

grande concentração de moradia, e condições sociais dos moradores

próximos, etc.

O texto do PDE não faz nenhuma referência como se dará esses estudos,

quais serão as secretarias responsáveis pelo levantamento e implantação

e, principalmente, qual a estimativa do custo e quem bancará a conta de

toda essa estrutura.

Esses índices e parâmetros devem ser detalhados em legislação pertinente

e especificada a partir da complementação e publicação de leis

complementares.

66

Apesar de muitos estudiosos e urbanistas pesquisarem e debaterem a

melhor forma de desenvolvimento para a cidade, desde a proposta do

Plano Urbanístico Básico - PUB no final da década de 1960 até o atual PDE

de 2014, não parece ser uma tarefa muito simples o ato de desenvolver

condições locais para a formação de novas centralidades urbanas.

Estimular o adensamento habitacional ao longo dos eixos de transporte

público e a incentivar a criação de serviços e empregos através dos pólos

estratégicos são táticas fundamentais para acomodar a população à sua

região, evitando-se percorrer grandes distâncias e diminuindo a

mobilidade sem necessidade pela cidade.

Do ponto de vista da gestão pública, é preciso deixar claro quais são as

prioridades estabelecidas pelo PDE e incorporar critérios, de forma a

reconhecer que o processo de planejamento deve ser articulado com um

plano de ações.

67

3 - O caso do Itaim Paulista: observação comparada

O presente capítulo tem o objetivo de entender a mobilidade urbana na

região da Subprefeitura de Itaim Paulista.

Será tratada a problemática que envolve todo o sistema de mobilidade,

nas vias e no transporte público de massa que servem a região. Abordará

os aspectos, em diferentes escalas e complexidades, das características

passadas, atuais e futuras, buscando articular a interface dos planos de

transporte, dos modelos de mobilidade do atual PDE e planos para a

região. Os parâmetros utilizados correspondem aos estudos e verificação

técnica dentro das políticas públicas do sistema de mobilidade de Planos

Diretores de 2004 e de 2014.

A motivação para a elaboração desse capítulo fundamentou-se na vivência

no evento “Planning by Conflicts”, ocorrida em São Paulo, entre 29 de

setembro a 07 de outubro de 2015, na Universidade São Judas Tadeu.

Com as participações de equipes da Universidade do Texas, da

Universidade HafenCity, de Hamburgo, do Instituto de Arquitetura e

Urbanismo de São Carlos e da Universidade São Judas Tadeu, de São

Paulo, os participantes tiveram a oportunidade de explorar os temas da

moradia, serviços, infraestruturas e mobilidade que envolvem a região do

Itaim Paulista.

Os resultados dos trabalhos deste encontro expuseram a carência de

infraestrutura urbana oriunda de uma deficiência ou falta na gestão de

políticas públicas.

Um olhar atento dos dados levantados pelo encontro demonstrou que,

particularmente, a mobilidade, ou a falta dela, foi fruto do resultado da

marginalidade que essa região periférica sofreu após as várias

68

experiências de implantar planos urbanísticos na cidade, sobrando apenas

as conseqüências do abandono.

Somente a partir da conscientização, por parte de técnicos e de gestores

públicos, percebeu-se a necessidade de efetuar uma releitura dos

resultados e das conseqüências da falta de planejamento, principalmente

das necessidades que as regiões periféricas padecem, onde provêm boa

parte da população da cidade.

Assim, a partir do esclarecimento da visão que as regiões periféricas

precisam mais da ajuda da municipalidade, procurou-se estabelecer,

dentro dos Planos Diretores Estratégicos, a inclusão nas políticas públicas

de gestão urbanística.

3.1 Ocupação Urbana - Itaim Paulista

A região da Subprefeitura do Itaim Paulista, localizada no extremo leste

da cidade, passou por um processo de ocupação a partir do século XVIII.

No entanto, somente por volta dos anos 1920, com a chegada da ferrovia

Estrada do Norte – antiga Central do Brasil – é que houve a consolidação

de sua urbanização. Do entorno dos trilhos se irradiou todo um processo

de ocupação do solo em sentido sul desta região.

69

Figura 8 – Localização Subprefeitura do Itaim Paulista

Fonte – Subprefeitura do Itaim Paulista

3.2– Características da região

3.2.1 Limites geográficos:

Subprefeituras de São Miguel Paulista, Guaianases e dos Municípios de

Ferraz de Vasconcelos e Itaquaquecetuba. Está subdividida em dois

70

distritos: Vila Curuça e Itaim Paulista.

Figura 9 – Divisas de território da Subprefeitura do Itaim Paulista

Fonte – Subprefeitura do Itaim Paulista

Figura 10 – Subdivisão do território da Subprefeitura do Itaim Paulista

Fonte – Subprefeitura do Itaim Paulista

71

3.2.2 Uso e ocupação do Solo

A atual ocupação urbana situa-se especialmente no entorno da estação

Ferroviária do Itaim Paulista e ao longo de toda a extensão da Avenida

Marechal Tito, onde se localiza uma intensa atividade de comércio e oferta

de serviços.

Tabela 6 - População, Taxas de Crescimento e Densidade Demográfica

População Taxas de ocupação Área Densidade (pop./ha)

1980 1991 2000 2010 1980/91 1991/2000 2000/10 (ha) 1980 1991 2000 2010

202.710 287.569 359.215 373.127 3,23 2,50 0,38 2.170 93,41 132,52 165,54 171,95

Fonte: IBGE - Censos demográficos 1980, 1991, 2000 e 2010

Figura 11 – Ocupação urbana

Fonte – PDE 2014

A característica principal do uso do solo é predominantemente residencial,

ocupando praticamente 70% do território, com características de

72

construções uni familiares de baixo padrão de qualidade.

O uso comercial e serviços concentram-se principalmente ao longo das

avenidas principais e junto à estação de trem Itaim Paulista.

Tabela 7 – Descrição do uso e ocupação do solo

Mapa 12 – Uso e ocupação do solo

Fonte - CET - SP

73

Tabela 8 – Uso do solo por categoria

Subprefeitura Itaim Paulista

Uso do Solo Urbano Valor Ano Fonte

Área de Terreno

Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 6.436.885 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 2.048.097 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 113.858 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Médio Padrão 32.387 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Alto Padrão 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Comércio e Serviço Horizontal 2.014.886 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Comércio e Serviço Vertical 35.987 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Industrial 162.830 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Armazéns e Depósitos 211.345 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Especial ( Hotel, Hospital, Cartório, Etc. ) 85.889 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Escola 187.805 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Coletivo ( Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc. ) 167.698 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Terrenos Vagos 1.963.325 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 177.001 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Garagens não-residenciais 52.542 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Outros usos ( Uso e padrão não previsto ) 97.347 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Total 13.787.882 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Área Construída

Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 2.642.165 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 1.199.614 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 24.392 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Médio Padrão 81.418 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Alto Padrão 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Comércio e Serviço Horizontal 1.228.249 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Comércio e Serviço Vertical 47.786 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Industrial 90.146 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Armazéns e Depósitos 64.162 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Especial ( Hotel, Hospital, Cartório, Etc. ) 21.937 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Escola 70.835 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Coletivo ( Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc. ) 95.766 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Terrenos Vagos 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 144.934 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Garagens não-residenciais 9.496 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Outros usos ( Uso e padrão não previsto ) 61.070 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Total 5.781.970 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Número de Lotes

Uso Residencial Horizontal Baixo Padrão 29.308 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Horizontal Médio Padrão 7.817 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Horizontal Alto Padrão 76 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Médio Padrão 677 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Alto Padrão 0 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Comércio e Serviço Horizontal 6.207 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Comércio e Serviço Vertical 75 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Industrial 64 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Armazéns e Depósitos 96 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Especial ( Hotel, Hospital, Cartório, Etc. ) 39 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Escola 90 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Coletivo ( Cinema, Teatro, Clube, Templo, Etc. ) 273 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Terrenos Vagos 5.165 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Residencial Vertical Baixo Padrão 2.281 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Uso Garagens não-residenciais 8 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Outros usos ( Uso e padrão não previsto ) 214 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Total 52.390 2008 Secretaria Municipal de Finanças. TPCL

Fonte: PMSP – Infocidade - Subprefeitura do Itaim Paulista

74

3.2.3 Mobilidade

Estima-se que a região do Itaim paulista gere, diariamente,

aproximadamente 430.000 viagens veiculares e, dentro deste total,

aproximadamente 260.000 viagens são realizadas internamente aos

limites da subprefeitura.

Aproximadamente 111.000 viagens são geradas apenas no horário do pico

da manhã. Dessas viagens, são estimadas 60% por motivo de trabalho,

30% por educação e os 10% restantes por motivo de residência-

residência.

Merece destaque a troca de viagens geradas/atraídas com as

subprefeituras da Sé e de São Miguel, sendo geradas aproximadamente

11.000 viagens cada, apenas no pico da manhã.

Dentro das características das viagens que diariamente são geradas, a

CET-SP, em seus estudos, estima que a distribuição modal se dê da

seguinte maneira: 55% a pé, 30% do modo coletivo (ônibus e trem) e

15% de modo individual (autos e motos), conforme pode ser observado

nos dados da tabela 10.

Tabela 10 – Distribuição de viagens

Motivos Geradas (%) Atraídas (%)

Residência 8 17

Trabalho 56 39

Educação 27 40

Outros 6 3

Lazer 3 1

TOTAL 100 100

Fonte – CET-SP/2002

75

Distante aproximadamente 36 km do centro, o Itaim Paulista possui pouca

oferta de empregos e serviços no seu território e alta densidade

demográfica. Caracteriza-se por ser uma região fornecedora de mão de

obra, fazendo com que seus habitantes busquem empregos e serviços em

outras regiões da cidade, onde há uma maior concentração desses

empregos e serviços. Os dados apresentados acima só constatam grande

movimentação que se desenvolve dentro do território.

Tabela 6 - População, Taxas de Crescimento e Densidade Demográfica

População Taxas de ocupação Área Densidade (pop./ha)

1980 1991 2000 2010 1980/91 1991/2000 2000/10 (ha) 1980 1991 2000 2010

202.710 287.569 359.215 373.127 3,23 2,50 0,38 2.170 93,41 132,52 165,54 171,95

Fonte: IBGE - Censos demográficos 1980, 1991, 2000 e 2010

Figura 13 – Viagens veiculares do Itaim Paulista

Fonte – CET- SP - 2002

76

A figura 13, elaborada pela CET-SP após pesquisas em campo e

levantamentos de dados locais, apresenta o processamento dos resultados

através de simulação de viagens, estimando as viagens e os destinos que

os habitantes percorrem a partir do território do Itaim Paulista.

Como podemos perceber, os dados corroboram com a questão de que a

maior parte das rotas destina-se às regiões centro-oeste da cidade.

3.2.4 Sistema viário e de transportes

O sistema viário da região apresenta três eixos estruturadores de

acessibilidade e circulação: a ligação da Av. Marechal Tito com a R.

Tiburcio de Souza, a qual permite a ligação com os municípios de

Itaquaquecetuba e de Ferraz de Vasconcelos. A Estrada Dom João Nery e

a Estrada do Lajeado/Passagem Funda perfazem o acesso aos municípios

de Itaquaquecetuba e de Ferraz de Vasconcelos possibilitando o

deslocamento no sentido norte-sul dessa região com a antiga Estrada São

Paulo - Rio.

Em termos de transporte público, o Itaim Paulista possui como pontos de

centralidades a Estação da CPTM - Itaim Paulista e, junto a esse, o

Terminal de Ônibus do Itaim Paulista. Os dois modais estão localizados

próximos à Av. Marechal Tito.

Na tabela 11 apresentamos a hierarquização da rede viária da região,

destacando a constatação que 88% das vias são classificadas como locais

e 8% são coletoras. O fato de que a maioria do viário tem a classificação

de via local, reforça a informação já citada do processo de ocupação do

território: de forma aleatória, sem controle e sem planejamento, com o

traçado das vias de forma decorrente das ocupações habitacionais e não o

77

contrário.

Tabela 11 - Hierarquização da rede viária

Tipos de via Extensão (Km) (estimado) % em relação ao território

Estrutural 16 4%

Coletora 34 8%

Local 364 88%

Pedestres 0 0%

Total 414 100%

Fonte: CET- SP -2002

3.3 - Planos e ações para a Rede Estrutural de Transporte Coletivo

O PDE de 2004 desenvolveu diretrizes com intervenções objetivando a

melhoria do transporte público e o trânsito na região do Itaim Paulista.

Propõe principalmente a melhorar a mobilidade da população promovendo

uma melhor acessibilidade e a circulação no território.

O PDE reafirmou a intenção de intensificar a vocação da cidade na ação de

dar prioridade ao transporte coletivo sobre o individual e incentivou o

planejamento do transporte público por meio da implantação de novos

corredores e a construção de novos terminais, propondo assim uma

reestruturação do sistema de transporte público coletivo.

Nesse sentido, foi elaborado o projeto do Sistema Perimetral Itaim

Paulista/São Miguel. A obra deverá ter aproximadamente 9,5 km de

extensão e, como o próprio nome sugere, faria a ligação do Itaim Paulista

com São Miguel. No trecho dentro da Subprefeitura do Itaim Paulista

percorrerá as estradas Lajeado Velho e Dom João Nery até a Av. Marechal

Tito, onde se atrelará com o futuro Terminal de ônibus Itaim Paulista. O

corredor de ônibus acompanhará o leito do córrego do Lajeado, que corre

78

paralelo à Estrada Dom João Nery.

O Terminal de ônibus do Itaim Paulista será construído em um terreno

pertencente à área de domínio da Linha 12-Safira da CPTM, entre a

Avenida Marechal Tito e Estrada Dom João Nery. Este terminal estará

conectado à Estação Itaim Paulista da CPTM, compondo um grande

complexo intermodal de passageiros.

As vias onde o Corredor será implantado são classificadas como arteriais

ou coletoras, por serem rotas consolidadas de linhas de ônibus as quais

constituem um eixo estrutural, alcançando destinos mais distantes.

A obra do Corredor de ônibus deverá ser construída e implantada em vias

existentes, não exigindo a abertura de novo sistema viário, implicando em

menor quantidade de imóveis a desapropriar. Deste modo, através da

operação diferenciada dos ônibus, pretende-se garantir uma melhor

acessibilidade e mobilidade da população.

Entretanto, embora essas mesmas diretrizes para o transporte tenham

sido incluídas no PDE de 2014, com previsão de entrega do corredor de

ônibus e do terminal, junto à estação Itaim Paulista, para o ano de 2016,

até o presente momento, não foram sequer iniciadas as obras.

3.4 Os Planos Regionais Estratégicos do PDE de 2004

Os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras constituem as partes

complementares de qualquer Plano Diretor e são os instrumentos

determinantes das ações dos agentes públicos e privados.

79

Os planos trazem, na sua elaboração, a responsabilidade e competência

de cada Subprefeitura. Estes planos são supervisionados pela Secretaria

Municipal de Coordenação das Subprefeituras e da Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Urbano.

Os planos regionais devem levar em conta diagnósticos locais e uma

concepção regional de seus problemas e necessidades. Sua aprovação,

gerenciamento e fiscalização devem ser disponibilizados pela

Subprefeitura. Tais planos regionais devem ser revistos conjuntamente

com a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, atentando-se às

questões especificas e compatibilizando-se com os planos de

desenvolvimento da região.

Nesse ponto do trabalho, propomos avaliar, para a Subprefeitura do Itaim

Paulista, o Plano Regional Estratégico de 2004, individualizando os planos

e projetos previstos para serem executados e concluídos até os anos de

2006 e 2012. (Tabela 12).

Tabela 12 – Planos para o transporte público 2004 – Itaim Paulista

Fonte – PDE - 2004

80

O programa Via Livre consistia em ações baseadas em obras e sinalização

de vias no âmbito do transporte e trânsito de baixo custo e rápida

implantação, visando, basicamente, otimizar o desempenho das viagens

do transporte coletivo, com aumento de velocidade dos ônibus, melhoria

no conforto e segurança.

O sistema Passa Rápido consistia na transformação do viário em

corredores exclusivos de passagem de ônibus, com os automóveis

trafegando à direita das vias. Os ônibus possuem portas à esquerda e os

pontos situam-se no canteiro central.

Figura 14 – Programas de transporte coletivo do Itaim Paulista

Fonte: PMSP- Plano Diretor

81

Esses sistemas envolveram conceitos de operação no transito, que

excediam o estipulado pelo PDE. Os programas recuperaram pavimentos,

refizeram toda a sinalização viária, a montagem de um sistema de

monitoramento e informação e desenvolveram novos modelos de

operação no transporte público.

Tabela 13 – Obras e serviços no viário do Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

82

Figura 15– Planos regionais para o viário do Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

3.5. Planos e ações planejadas do PDE 2014

3.5.1 Diretrizes do PDE

Para o Sistema de Mobilidade da região do Itaim Paulista temos como

83

diretrizes de programas, ações e investimentos públicos, a priorização

para o transporte público, para o modo não motorizado e a integração dos

diferentes modais de transporte existentes e a construir, no que concerne

à integração física, operacional e tarifária.

Vale mencionar a intenção do poder público em complementar, ajustar e

melhorar o sistema viário de transporte ofertado, implantado ou não,

pelas diretrizes do PDE de 2004.

O PDE atual propõe, para o sistema viário, ações estratégicas como a

complementação das vias estruturais, implantação de adequações e

adaptações pontuais nas vias, abertura de novas vias, alargamentos

através de melhoramentos viários, implantação e melhoramento de

sinalização viária e readequação de calçadas, visando a acessibilidade de

pessoas com necessidades especiais.

As principais ações voltadas para o sistema de transporte coletivo público

propõem implantar novos corredores de ônibus exclusivos, aliado à

construção de novos terminais e estações de transferências. Projeta uma

requalificação de corredores e terminais existentes. (Figura 16).

Todas as tratativas e diretrizes visando a melhora e o incremento de

mobilidade e transporte público para a região deverão estar relacionadas

com o zoneamento proposto e a ser implantado para a região.

84

Figura 16 – Corredores de ônibus existentes e previstos no Itaim Paulista

Fonte - autor

Exibimos, na figura 17, as políticas do Plano Diretor, propondo uma

readequação na política do zoneamento, influenciando diretamente as

ocupações territoriais e, por conseguinte, endireitando a mobilidade da

região. Vemos que nas áreas envoltórias dos viários mais consolidados, o

zoneamento privilegia o estímulo ao comércio, serviços e moradias.

85

Figura 17 – Zoneamento do Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

Figura 18 – Evolução de aplicação de zoneamento na Av. Marechal Tito

Fonte – PMSP – Plano Diretor

Na figura 18 temos uma amostra da evolução das propostas de mudança

do zoneamento no entorno de importantes vias do Itaim Paulista. Essas

86

mudanças podem interferir diretamente no desenvolvimento e melhoria

da moradia e serviços e, consequentemente, da mobilidade e do

transporte.

3.5.2 As Macroáreas

As Macroáreas são regiões já urbanizadas, contempladas por bairros com

usos residenciais e não residenciais, com edificações horizontais e

verticais, com um índice básico de urbanização e áreas consolidadas de

serviços, comércio e equipamentos de infraestruturas urbanas. Envolvem

áreas atravessadas por eixos do sistema de transporte coletivo.

A intenção da implantação das chamadas Macroáreas visa a ampliação da

oferta de empregos e serviços inseridos no próprio bairro. Procuram

também promover a urbanização e regularização fundiária de

assentamentos irregulares existentes, de favelas, núcleos urbanizados e

loteamentos clandestinos, melhorando os equipamentos e infraestruturas

de saneamento básico, de saúde, educação, lazer e assistência social.

Com isso prevê o aumento do sistema habitacional de interesse social

minimizando o déficit habitacional existente.

Pretende-se, com a implantação das Macroáreas, controlar os processos

de adensamento de edificações, procurando evitar uma sobrecarga no

precário sistema viário existente, através do acumulo de veículos

movimentando-se no mesmo espaço e tempo, distantes dos eixos de

transporte público.

87

Figura 19 – Macroáreas do Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

As diretrizes da implantação de Macroáreas são as de promover

transformações estruturais nos usos e ocupação do espaço urbano e na

base econômica local com maior aproveitamento das estruturas locais

existentes e a criar e aumentar os índices das densidades construtivas

habitacionais e atividades urbanas. Procurará desenvolver e aprimorar a

qualidade do transporte público, gerando ampliações na oferta para a

população.

88

3.5.3 Eixos de Estruturação Urbana

Os eixos de estruturação da transformação urbana são porções

diferenciadas do território, localizadas ao longo dos sistemas de transporte

coletivo, existentes e previstos, que atravessam as Macroáreas. No caso

da Subprefeitura, temos eixos dispostos ao longo da linha de trem da

CPTM e dos corredores de ônibus.

Os eixos são definidos pelas infraestruturas operacionais, como, estações

de tem e terminais de ônibus, existentes ou previstos. Servem para dar

um incremento ao uso de solo nas proximidades dos sistemas de

transporte de grande porte, admitindo um aumento na densidade de

construção dos imóveis.

Quantificar e qualificar as centralidades ao longo dos eixos de sistema de

transporte coletivo impulsiona a criação de novas centralidades como a

instalação de habitações de interesse social. Como decorrência do

aumento de população, resulta em aumento na oferta de serviços,

comércio e oferta de empregos.

89

Figura 20 – Eixos de Estruturação Urbana existente no Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Subprefeitura do Itaim Paulista

Figura 21 – Eixos de Estruturação Urbana futura no Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Subprefeitura do Itaim Paulista

90

3.5.4 Áreas de transformação urbana

As áreas de transformação urbana são destinadas a reestruturação,

transformação e recuperação de áreas em processo de expansão e

mudança nos padrões de uso e ocupação do solo e serão definidas em lei

especificas. Visam promover uma ocupação mais intensa, qualificada e

inclusiva dos espaços, articulando as participações de proprietários,

moradores e usuários das localidades.

Os mecanismos para a recuperação dessas localidades parte da

valorização dos imóveis, decorrentes de investimentos em infraestrutura

urbana por parte da municipalidade e da justa distribuição do ônus e

benefícios resultantes das melhorias urbanas.

Figura 22 – Áreas de transformação do Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

91

3.5.5 Zonas de Interesse Social

As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são porções do território

destinadas, predominantemente, a moradia de população de baixa renda

por intervenção urbanística procurando a regularização fundiária

deficitária de assentamentos irregulares, bem como a provisão da

construção de novas habitações de interesse social (HIS) em áreas

urbanas dotadas de boa oferta de serviços, equipamentos de

infraestruturas, comercio, serviços e empregos.

Figura 23 - Evolução de aplicação de zoneamento na Av. Marechal Tito

Fonte – PMSP – Subprefeitura do Itaim Paulista

92

Figura 24 – ZEIS no Itaim Paulista

Term. São Miguel

Jardim Romano

Itaim Paulista

Jd. Helena – Vila Mara

CEU Três Pontes

CEU Vila Curuçá

CEU Parque Veredas

Fonte – PMSP – Plano Diretor

3.5.6 Transporte público

A maioria dos corredores e terminais de ônibus previstos no PDE de 2014

já estavam listados no PDE de 2004. O atual apenas reforça e repete o

que não foi concretizado anteriormente.

Quando comparadas entre si, não há grandes diferenças na abordagem e

no tratamento dos temas setoriais e que espelham o nível de

desenvolvimento das propostas, decorrentes do grau de mobilização e do

nível de amadurecimento da análise dos transportes para a região.

Há um aspecto ainda mais relevante que é o de não encontrar propostas

de ações consistentes e estruturadas para solucionar as questões de

mobilidade, considerada como um dos principais problemas da cidade.

93

Figura 25 – Linhas de transporte público de alta capacidade

Fonte – PMSP – Plano Diretor

94

Figura 26 – Corredores e terminais de ônibus no Itaim Paulista

Fonte - autor

3.5.7 Hierarquizações de vias e área de influência

Após a definição dos locais da instalação de um corredor de ônibus (Figura

27) é necessário reordenar a hierarquização do viário envoltório.

95

Figura 27 – Áreas de influência no Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

No caso dos eixos, as vias paralelas se tornam vias especiais, onde os

pedestres devem ser conduzidos para realizar os deslocamentos com

destino aos pontos ou paradas. As vias perpendiculares que dão acesso às

paradas também se transformam em especiais. Para facilitar o

deslocamento a pé, os quarteirões deverão ser previamente distinguidos

pelo poder público, podendo ser executadas reformas ou alterações por

quem executará as obras. A demarcação das vias especiais e classificação

dos eixos adequados são de competência exclusiva do poder público e de

suas respectivas secretarias.

96

Figura 28 – Vias estruturais no Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

3.5.8 Transporte sobre trilhos

Hoje os investimentos em transporte público: via linha férrea, CPTM e

Metrô, além de insuficientes e precários, foram descontínuos e bastante

morosos. Não há uma estimativa de investimentos em curto prazo

(Figuras 29 e 30) para melhorar e expandir a rede de trilhos, prejudicando

97

ou limitando a formação de uma rede ampla de transporte coletivo

intermodal.

Como podemos notar, não há nem a previsão de planejamento e planos

visando o aumento e expansão de linhas e estações de trem e Metrô para

a região do Itaim Paulista.

Figura 29 – Linhas de trem no Itaim Paulista

Fonte – Governo do Estado de São Paulo

98

Figura 30 – Linhas de Metrô no Itaim Paulista

Fonte – Governo do Estado de São Paulo

3.5.9 Garagens

O incentivo a criação de garagens próximas à estação de trem é uma

forma de incentivar o uso do transporte público para percorrer grandes

distancias. Dessa forma restringe-se o aumento do fluxo de veículos nas

vias de ligação entre bairros e zonas da cidade, resultando numa

diminuição dos congestionamentos. Essas garagens devem prever vagas

para autos, motos e bicicletas.

99

Figura 31 – Áreas de incentivo a garagens no Itaim Paulista

Fonte – PMSP – Plano Diretor

A pouca oferta de um sistema de transporte público de alta capacidade,

como o Metrô, trem e corredores de ônibus na região do Itaim Paulista,

impossibilita um transporte eficiente, rápido e confortável. A atual

organização dos deslocamentos se dá em torno de uma malha viária

precária e insuficiente. O sistema que atua e provê a região apoia-se

basicamente nos ônibus, um sistema de baixa capacidade,

comprometendo a mobilidade da população que depende do transporte

público.

A rede de linhas de ônibus existente é exígua e, na maioria das vezes, não

há uma infraestrutura viária mínima que lhes dê condições de

desempenho satisfatórias. Embora existam linhas de ônibus se conectando

com o sistema de trens da CPTM, a frota, muitas vezes, não se diferencia

dos sistemas de linhas regionais.

100

Assim, a necessidade de implantar um novo terminal e a construção de

um corredor de ônibus, além da melhoria e requalificação das instalações

dos equipamentos já existentes, resultando uma melhora no sistema

viário do entorno, constitui um programa específico de intervenções que

têm, como objetivo, corrigir a atual situação em que os ônibus, apesar de

transportarem a maior parte dos usuários, não são tratados no sistema

viário com prioridade proporcional a sua importância.

101

4- O PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DA CIDADE E A SUA FORTUNA

CRÍTICA: O CASO DA NÃO MOBILIDADE

4.1 A POLÍTICA DE MOBILIDADE

O PDE possui as diretrizes básicas para uma atuação urbanística

coordenada capaz de responder aos desafios das questões da mobilidade

urbana aliando processos participativos, descentralização econômica com

estratégias de uso e ocupação do solo. O sucesso da requalificação do

território dependerá, entretanto, de uma articulação institucional que

favoreça a efetiva aplicação dos elementos definidos pelo planejamento

urbano estratégico.

O PDE visa atender as necessidades da cidade combinando estratégias

presentes nos planos predecessores e novas estratégias, principalmente

no que diz respeito às transformações do uso do solo nas áreas de

estruturação dos sistemas de mobilidade e nas definições de indicadores

visando garantir um desenho urbano de melhor qualidade. Entretanto as

novas diretrizes adotadas no atual PDE da Cidade de São Paulo serão

efetivas após aprovadas leis complementares e regulamentadas pelos

respectivos decretos.

Voltando no tempo, aos debates da Subcomissão da Questão Urbana e

dos Transportes na Assembléia Nacional Constituinte de 1988, foi

amplamente discutida, à época, a necessidade de planejar o processo de

urbanização em longos prazos. Segundo as discussões ocorridas nos

debates, com a participação dos constituintes, a elaboração e implantação

de Planos Diretores deveriam prever um prazo de 20 a 30 anos, incluindo

correções, assegurando um desenvolvimento ordenado da infraestrutura

urbana e seus serviços correlatos. Quando da aprovação do Estatuto da

102

Cidade, fixou-se em 10 anos o prazo de validade de um Plano Diretor.

O PDE, Lei nº16.050/14 não deve se limitar apenas na identificação e nos

estudos dos problemas da cidade, mas de tratar as questões e resolver os

problemas, no sentido de efetivamente implementar as políticas públicas

planejadas que viabilizem a implementação de todas as diretrizes

definidas no Plano.

A leitura do novo PDE da Cidade de São Paulo revela um conteúdo não tão

inovador comparando-o com planos predecessores. Além disso, verifica-se

uma ausência de referências no diagnóstico, não permitindo ao leitor

maior compreensão.

4.2 A ausência de diagnósticos e de estratégias: o PDE e a

setorização

O geógrafo e professor Milton Santos, em seu discurso na Subcomissão da

Questão Urbana e dos Transportes na Assembléia Nacional da Constituinte

de 1988, na sua 15ª Reunião Ordinária, antecipou o futuro com o estímulo

do debate para um problema social presente nos planos urbanísticos

passados e também no atual:

“Vou tocar em alguns pontos que vou enumerar: 1º - Relação entre cidadania e

território, à qual se ligará a falta de um discurso urbano e, paralelamente,

abordarei a questão do valor do homem em relação ao lugar, os homens não valem

apenas pelo que são, eles valem hoje, sobretudo, pelo lugar onde estão. E isso tem

de ter uma resposta constitucional muito mais do que puramente legal.”. (SANTOS,

1988, p.184)

“(...) em outras palavras, um arranjo territorial desses bens e serviços de que,

conforme sua hierarquia, os lugares sejam pontos de apoio, levando em conta a

densidade demográfica e econômica da área e sua fluidez. Num território onde a

103

localização dos serviços essenciais é deixada à simples lei do mercado, tudo

colabora para que as desigualdades sociais aumentem. É o caso brasileiro atual.”

(SANTOS, 1988, p.184)

Podemos extrair, de sua fala, argumentos com que possamos concordar

ao afirmar que cabe ao poder público a distribuição no território municipal

dos investimentos em infraestrutura urbana, serviços públicos e em

edificações, visando ao surgimento natural de mercados de trabalho para

a população. Assim, procura-se estimular a distribuição de serviços e

trabalhos onde a população mais precisa: próximo às suas moradias.

Deve-se assegurar uma distribuição mais justa da carga tributária

correspondente aos investimentos públicos na cidade. Nesse sentido, há a

necessidade da utilização do poder tributário como uma fonte de recursos

na obtenção do conjunto dos investimentos onde há deficiência de

urbanização.

Para obter algum recurso financeiro, podemos utilizar, como exemplo, a

aplicação de um imposto progressivo quando há transferência de potencial

construtivo na compra de outorga onerosa.

Além de estimular a redistribuição da população pelo território, o Plano

Diretor também deve reconhecer a necessidade de estimular as

economias locais, de modo que os investimentos do município em

infraestruturas e serviços locais sejam revertidos em economia local,

estruturando uma distribuição mais homogênea no espaço e mais

diversificada nos distritos.

Uma reordenação do processo de urbanização da cidade requer um novo

modelo de desenvolvimento coordenado. Os fatores econômicos e sociais

deverão ser aplicados conjuntamente com o volume de investimentos

urbanos, públicos e também privados, de acordo com a arrecadação

104

municipal de impostos e investimentos.

A distribuição espacial da população deverá ser condizente com a

localização das unidades de produção econômicas que deverão

proporcionar emprego e serviços à população.

Deve-se perceber a necessidade de um rearranjo planejado do território

dos bens e serviços, levando-se em conta a densidade demográfica e

atividades econômicas de uma especifica área, na qual deve haver uma

repartição espacial desses bens e serviços, baseada no interesse público

que deverá servir de alavanca para novas atividades e que por sua vez

deverá atrair outras novas atividades correlatas ou complementares.

O PDE de 2014 para o Município de São Paulo aponta caminhos e prevêem

resultados para uma grande investida objetivando a recuperação das

funções da cidade a médio e longos prazos.

O plano diretor é um projeto extenso e sua aplicação dependerá da

coalizão de interesses políticos e públicos, conciliando o desenvolvimento

social e econômico da cidade. Embora o Estatuto da Cidade tenha definido

os principais objetivos e intenções do planejamento brasileiro, isto é, o

direito aos elementos básicos do urbanismo, moradia lazer, circulação e

trabalho, nada garante ainda a universalização ou efetivação destes

direitos.

Deste modo, a função social da propriedade, o direito à moradia digna e a

recuperação dos lucros imobiliários gerados pela iniciativa privada através

dos investimentos públicos, continuam distantes, apesar da ampla

participação social no processo do planejamento.

O arquiteto-urbanista Flavio Villaça aponta haver uma confusão entre o

que é atribuição dos planos diretores e o que é a transformação da cidade

105

definida nos planos de governo. Para o autor, a excessiva valorização do

plano urbano é parte da cultura autoritária herdada do período ditatorial

(1964-1986):

“A falsa valorização dos planos urbanos se insere no contexto da supremacia do

conhecimento técnico e cientifico como guia da ação política, ou seja, a ideologia da

tecnocracia. Isto fica claro não só pela obrigatoriedade constitucional do Plano

Diretor, mas também, por um lado, pela desordem na exigência indiscriminada de

planos por parte da legislação paulista e, de outro, pela falta de seriedade com que

o poder público vem tratando os planos há décadas.“ (VILLAÇA, 2005, p.21)

A responsabilidade com o PDE é justamente termos mecanismos

institucionais que possam garantir a aplicação das diretrizes estabelecidas

e, portanto, a sua continuidade através dos planos do governo para a

cidade.

Outro ponto fundamental a ser tratado, quando da efetiva implantação do

PDE, é a previsão, durante as discussões das legislações complementares

do plano, do cuidado de separarmos o que é matéria constitucional e o

que seria matéria a ser tratada pelo legislativo, que será transformada em

leis complementares e ordinárias. Na gestão da cidade, as instituições

públicas devem por em prática as políticas do planejamento dos pólos

estratégicos, promovendo o desenvolvimento econômico local, priorizando

a valorização das populações e desenvolvendo suas funções sociais,

visando uma mobilidade consciente e evitando a ocupação desordenada

dos espaços.

Deve-se definir uma política pública urbana formulada na base de uma

estratégia visando usar os meios disponíveis com respeito às normas

fixadas e, assim, garantir a continuidade da aplicação do PDE no controle

do desenvolvimento da cidade.

106

4.3 O PDE e suas diretrizes

O PDE deve regulamentar os demais instrumentos de planejamento para

orientação de crescimento da cidade, principalmente no que tange o

orçamento do município, pois é imprescindível que haja recursos

financeiros suficientes destinados para a concretização das diretrizes

traçadas.

Para melhor ilustrar uma concepção de planejamento temos a valiosíssima

contribuição de Dallari e Ferraz:

“O plano diretor é o mais importante instrumento de planificação urbana previsto

no Direito Brasileiro, sendo obrigatório para alguns Municípios e facultativo para

outros; deve ser aprovado por lei e tem, entre outras prerrogativas, a condição de

definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e de viabilizar a

adoção dos demais instrumentos de implementação da política urbana [...].(Dallari

e Ferraz 2006, p. 324)

Uma das principais questões para superar obstáculos quanto a uma

situação econômica e financeira dos cofres públicos, buscando a

compatibilização com as questões políticas das gestões públicas requer

uma habilidade dos técnicos em equilibrar os diferentes interesses que

cada um representa na melhor forma de atuação para a cidade,

garantindo a efetiva aplicação dos recursos para o bem da cidade.

Esse é um dos maiores desafios da administração pública no destino dos

recursos na área do planejamento urbano da cidade. Suas competências

devem atuar no sentido de atualizar as diretrizes do PDE, como Lei que é,

em prever e aplicar os recursos necessários nas obrigações determinadas

e no período temporal que foi imposto.

107

É constante a preocupação com o desempenho das finanças e suas

receitas, a qual nem sempre anda em compasso com as necessidades da

cidade e de seus habitantes. Como as despesas com serviços e obras

descritas no PDE são impostas sem a devida previsão orçamentária

municipal, existe sempre a chance de um endividamento público.

Podemos levantar, como exemplo, o que ocorre atualmente com as obras

previstas voltadas para os corredores de ônibus na cidade: as que nem se

iniciaram; ou as que já iniciaram; e as que estão sendo paralisadas por

falta de recursos públicos. São obras grafadas no PDE de 2004 e,

portanto, obrigatórias, mas o governo atual não possui recursos

disponíveis para sua continuação.

Sem a previsão orçamentária necessária quando da elaboração de planos

não há planejamento orçamentário que resista às oscilações financeiras do

mercado.

Considerando que tais questões devem ter importância significativa no

município, reproduzindo particularidades, é evidente que a metodologia de

elaboração de um plano não deve se vincular a determinações financeiras

e orçamentárias, jurídicas e políticas.

O fato do PDE não vir acompanhado de qualquer planilha com estimativa

de custos das obras e serviços compromete o orçamento de uma gestão,

simplesmente porque o que está listado em suas determinações são

obrigações, já que o Plano Diretor é e tem a força de Lei e, portanto, se

faz obrigatório o que ali foi determinado.

Nesta mesma linha, o PDE também estabelece um período estimado para

a execução das obras e serviços listados. Ora, a execução de obras, se

houver orçamento para tal, leva meses ou até anos para ser concluída.

Nesta mesma linha, temos que o Plano Diretor é uma ferramenta legal de

planejamento urbano a ser aplicado a médio e longo prazo e que,

108

necessariamente, irá percorrer o mandato de vários prefeitos. Nestes

casos, é necessária a aprovação orçamentária para que cada responsável

aplique, de maneira legal e justa, os provimentos daquele ano. E sabemos

que cada prefeito, que cada administração, possui suas prioridades e

metas a alcançar.

Vê-se claramente que o PDE impõe dispositivos legais para suas

realizações que podem, e irão, de contra o que realmente as

administrações podem realizar, sendo um contrassenso na avaliação

dentro da elaboração de um planejamento para a cidade: o PDE, que tem

em vista o melhor para a cidade, ao mesmo tempo depõe contra ela

mesma.

Quando se tem uma leitura mais apurada e uma compreensão do texto do

PDE surgem alguns detalhes que não foram previstos e ponderados à

época de sua elaboração, podendo colocar todo um planejamento a

naufragar.

A grande maioria dos artigos é formada por termos generalizados, como

“incentivos”, “prevê”, “orienta”, etc. São princípios muito gerais para uma

Lei. Não há parâmetros, e só servem para duplas interpretações do texto,

dependendo do interessado. Podemos até nos exacerbar na colocação,

mas o texto é genérico demais para uma Lei. São diversas ações

enunciadas e sem apontar os responsáveis por suas execuções.

O PDE, então, é apenas uma legislação de generalidades com a

necessidade implícita de complementação e legalização através de leis

complementares. São os casos da Lei de Zoneamento, novo Código de

Obras, etc.

109

É um instrumento que praticamente existe na prática, mas não de fato.

O arquiteto-urbanista Flavio Villaça diz do Plano Diretor:

“Os planos são uma clara manifestação da força da ideologia da tecnocracia que

ainda perdura entre nós. A fé no poder miraculoso dos planos tem sua origem no

discurso competente e na tecnocracia que se alojou na esfera da administração

municipal brasileira, mais que em qualquer outra esfera de governo.” (VILLAÇA,

1997, p.10)

“Frequentemente o Plano Diretor é apresentado como o guardião do futuro da

cidade, o instrumento que vai apontar os rumos da cidade“. (VILLAÇA, 2005, p.8)

4.4 A Descentralização dos Centros Atrativos e a Mobilidade

Urbana

Para entendermos a dinâmica da mobilidade urbana na cidade de São

Paulo temos que analisar mais detalhadamente as relações entre o uso e

ocupação do solo urbano, os sistemas de transportes públicos e

particulares, a infraestrutura viária e os fatores humanos.

Podemos verificar um grande aumento do grau e da extensão das áreas

de deterioração do trânsito e do transporte público na cidade, a qual

acaba contribuindo para uma degradação urbana cada vez mais sentida

no dia a dia de quem usa a modesta infraestrutura viária.

A origem da crise de mobilidade passa por uma ruptura entre as diversas

políticas de uso do solo, do transporte público e o trânsito. Mesmo não

documentados em procedimentos internos à gestão pública, percebe-se a

sucessão de ações desastrosas e omissões do poder público com relação a

uma pragmática e efetiva ação para dirimir e resolver os problemas da

110

mobilidade.

Por uma simples observação dos mapas de crescimento da cidade,

notamos que a população tende a fixar sua habitação na direção do

extremo leste da cidade e, na contramão, os atuais pólos geradores de

empregos e serviços avançam cada vez mais para o centro e para a região

sudoeste da cidade.

Um plano diretor que contenha uma política de uso e ocupação do solo

sensato pode dar um redirecionamento na racionalização das

necessidades de deslocamentos pela cidade, seja pelo transporte público

ou privado motorizado ou mesmo pelos meios não motorizados.

A implantação de descentralização do consolidado centro polarizado,

previsto pelo atual PDE na cidade de São Paulo, deve ser precedida, entre

outros estudos, pela análise do impacto viário resultantes dos futuros

pólos planejados ou áreas estratégicas, e por medidas mitigadoras a

serem adotadas, visando garantir os novos padrões adequados de

circulação viária que irão surgir.

A análise destes impactos pode ser contabilizada, ao seu término, na

forma de um crédito indiretamente imposto ao munícipe, ao se utilizar da

malha viária diretamente afetada. Este crédito deve-se materializar,

basicamente, no decréscimo de tempo de percurso e na diminuição

operacional dos veículos em circulação.

Para amenizar este impacto e reduzir os custos coletivos, eliminando-os

quando possível, o poder público deveria alocar os custos mais

equitativamente, associando-os ao uso de cada centro, em vez de

socializá-lo para todos os públicos afetados, direta e indiretamente.

Deve-se priorizar a implantação dos futuros centros junto às linhas de

111

Metrô, corredores de ônibus implantados e a implantar e, porque não,

juntos a vias de grande circulação de autos.

O poder público deverá investir e possuir o controle desse sistema,

regulamentando e garantindo a aplicação dos recursos para as finalidades

previstas ao público usuário. O interessado privado poderá fazer parte

desse processo, mas o controle deverá ser rigoroso para que não haja a

possibilidade de cometermos erros, como o de permitir a especulação

imobiliária ditando as regras dentro das políticas públicas e no mercado

imobiliário, principalmente para as habitações voltadas para as camadas

da população de mais baixa renda.

Os empreendedores poderão fazer parte deste processo, apenas como

parceiros na aquisição dos espaços de implantação e utilização dos

serviços e comércios, implementando uma gestão política público-privado.

O empreendedor deverá participar com sua parcela através de custo

direto, representado por obras de melhorias viárias através da

implantação de sinalização viária (horizontal, vertical e semafórica) e

ajustes de geometria viária, solicitadas pelos órgãos competentes.

A determinação da relação entre os dois custos citados acima, o direto e o

indireto, com o valor agregado do investimento do poder público e do

empreendedor, relacionado com as obras de implantação dos pólos

estratégicos, geram injustiças quanto à forma de se determinar o real

impacto causado pelo empreendimento e o raio de alcance deste impacto

com as medidas mitigadoras imputadas.

Ainda, se as melhorias viárias implantadas realmente minimizam os

impactos causados, ou não, após a implantação pouco se terá onerado o

empreendedor em relação ao custo social que este impõe ao município,

ainda que se tenha a intenção de subestimar o valor do investimento. O

112

fato é que uma parcela do custo social também é ressarcida pela entrada

em atividade dos centros, através da geração de empregos diretos e

indiretos. Mas ao que tange ao sistema viário, seus efeitos ainda deverão

ser estimados com base em estudos futuros que tentam estabelecer o real

impacto dos centros.

Se, por um lado, a intenção do PDE é incentivar a criação de empregos e

serviços junto às moradias nas regiões mais periféricas da cidade, através

da implantação dos pólos estratégicos, o PDE poderá estar criando redutos

espaciais e até mesmo redutos populacionais. Entenda-se por redutos

espaciais, locais afastados dos centros, com suas populações específicas,

locadas em suas próprias regiões.

Temos aqui uma controvérsia. As circunstancias apresentadas no PDE, em

criar os pólos estratégicos, pode ter criado um processo maquiavélico,

sem o querer: o de provocar iniciativas que iniba os cidadãos de

determinadas regiões de circular pelos demais espaços da cidade, a não

ser onde habita, e não possua uma interação com o restante da cidade.

4.5 Mobilidade é para todos?

A cidade de São Paulo apresenta regiões que são socialmente e

territorialmente afastadas. Estão geralmente localizadas nas áreas mais

periféricas e, conseqüentemente, apresentam uma categoria em que os

moradores estão territorialmente e socialmente segregados na cidade.

Essa distinção dos habitantes no espaço não os tira o direito à cidade.

Toda a cidade deve ser vivenciada pelos seus cidadãos não só como

proprietários dos locais em que vivem, mas tendo uma identificação com

esses locais e fortalecendo suas raízes sociais com o espaço onde

113

habitam. Na maioria das vezes, esse mesmo espaço é ocupado e possui o

convívio com pessoas de mesmas condições socioeconômicas,

estabelecendo espaços fechados e isolando-os do resto do território.

A formação de pólos estratégicos, distribuídos estrategicamente pela

cidade, caso de poli-centros, estruturando e consolidando os moradores

nos seus próprios e específicos espaços à medida que os pólos são

ampliados, só reforça e fortifica a presença em núcleos urbanos

específicos, não promovendo deslocamentos para outras áreas da cidade.

Deve haver uma ponderação nas considerações ao se interpretar o PDE no

que diz respeito à questão da mobilidade nas áreas envoltórias dos pólos

estratégicos. Deve-se prever uma rede de transporte eficiente ligada à

cidade como um todo, não permitindo uma estratificação da sociedade nos

seus próprios locais de moradia. Quando a mobilidade não é incentivada,

estimulada e aplicada na cidade, há um caminho natural para intensificar

as ações que resultam em separação sócio-espacial da população.

Eduardo Vasconcellos (2001) ressalta que uma das definições para

mobilidade pode ser o simples ato de movimentar-se em uma combinação

de condições físicas e econômicas da população. Esta é uma compreensão

em que ele estabelece uma política de transporte para oferecer um

número maior de quantidade e ofertas de meios de transporte.

Podemos considerar a importância ou insignificância da implantação dos

pólos estratégicos nas regiões mais periféricas da cidade, quando há uma

contribuição para um maior desenvolvimento regional de bens e serviços,

associado a uma rede de transporte público. Mas temos que ter uma

preocupação: o quanto serão efetivas as ações contribuindo para

minimizar os problemas sócios econômicos dessas regiões, mas correndo

o risco da irresponsabilidade em acarretar uma descentralização ao pleno

direito de acesso à cidade.

114

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118

ANEXO

Seção III

Da Rede de Estruturação de Transformação Urbana

Subseção I

A Rede Estrutural de Transporte Coletivo

Art. 22. A rede estrutural de transportes coletivos e o sistema de infra-instrutora

que propicia a implantação dos eixos de estruturação da transformação urbana.

§ 1º As áreas que integram os eixos de estruturação da transformação urbana

estão definidas por faixas de influencias do sistema estrutural de transporte

coletivo de media e alta capacidade que atravessam as macroareas que integram a

zona urbana do Município, conforme Mapas 3 e 3A anexos, considerando as linhas,

ativas ou em planejamento, do trem, metro, monotrilho, VLT (Veiculo Leve sobre

Trilhos), VLP (Veiculo Leve sobre Pneus) e corredores de ônibus municipais e

intermunicipais de media capacidade com operação em faixa exclusiva a esquerda

do trafego geral.

§ 2º Os eixos de estruturação da transformação urbana são porções do território

onde e necessário um processo de transformação do uso do solo, com o

adensamento populacional e construtivo articulado a uma qualificação urbanística

dos espaços públicos, mudança dos padrões construtivos e ampliação da oferta de

serviços e equipamentos públicos.

Art. 23. Os objetivos urbanísticos estratégicos a serem cumpridos pelos eixos de

estruturação da transformação urbana são os seguintes:

I - promover melhor aproveitamento do solo nas proximidades do sistema

estrutural de transporte coletivo com aumento na densidade construtiva,

demográfica, habitacional e de atividades urbanas;

II - compatibilizar o adensamento com o respeito às características ambientais,

geologico-geotecnicas e os bens e áreas de valor histórico, cultural, paisagístico e

religioso;

III - qualificar as centralidades existentes e estimular a criação de novas

centralidades incrementando a oferta de comércios, serviços e emprego, em

especial na Macroarea de Redução da Vulnerabilidade Urbana e na Macroarea de

Redução da Vulnerabilidade e Recuperação Ambiental;

IV - ampliar a oferta de habitações de interesse social na proximidade do sistema

estrutural de transporte coletivo;

119

V - promover a qualificação urbanística e ambiental, incluindo a ampliação de

calcadas, enterramento da fiação e instalação de galerias para uso compartilhado

de serviços públicos;

VI - garantir espaço para a ampliação da oferta de serviços e equipamentos

públicos;

VII - desestimular o uso do transporte individual motorizado, articulando o

transporte coletivo com modos não motorizados de transporte;

VIII - orientar a produção imobiliária da iniciativa privada de modo a gerar:

a) diversificação nas formas de implantação das edificações nos lotes;

b) maior fruição publica nos térreos dos empreendimentos;

c) fachadas ativas no térreo dos edifícios;

d) ampliação das calcadas, dos espaços livres, das áreas verdes e permeáveis nos

lotes;

e) convivência entre os espaços públicos e privados e entre usos residenciais e não

residenciais;

f) ampliação da produção de Habitação de Interesse Social e de mercado popular;

IX - prever a implantação de mercados populares com áreas para o comercio

ambulante e usos complementares, em especial em locais com grande circulação de

pedestres e nas proximidades de estações de trem e metro e terminais de ônibus,

observando se a compatibilidade entre o equipamento, as instalações, o fluxo

seguro de pedestres e as normas de acessibilidade.

Polos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico

Art. 177. Os pólos estratégicos de desenvolvimento econômico são setores

demarcados na Macroarea de Estruturação Metropolitana e situados em regiões de

baixo nível de emprego e grande concentração populacional, que apresentam

potencial para a implantação de atividades econômicas, requerendo estímulos e

ações planejadas do Poder Publico.

§ 1º Ficam estabelecidos os seguintes pólos estratégicos de desenvolvimento

econômico:

I - Pólo Leste, correspondente aos subsetores Arco Leste e Arco Jacu-Pêssego;

II - Pólo Sul, correspondente aos subsetores Cupece e Arco Jurubatuba;

III - Pólo Noroeste, correspondente ao subsetor Raimundo Pereira de

Magalhães/Anhanguera;

IV - Pólo Norte, correspondente ao subsetor Sezefredo Fagundes ate a Marginal

Tiete;

120

V - Pólo Fernão Dias, correspondente ao subsetor Fernão Dias.

§ 2º Os pólos estratégicos de desenvolvimento econômico deverão, sempre que

houver interesse dos municípios limítrofes, ser desenvolvidos de forma articulada

regionalmente, especialmente com a Região Metropolitana de São Paulo.

Art. 178. Para planejar a implantação dos pólos de desenvolvimento econômico e

estimular a atração de empresas, o Município deve formular planos específicos para

cada polo, que devem conter, no mínimo:

I - a delimitação de cada pólo;

II - a vocação econômica do pólo, considerando-se sua localização e características

socioeconômicas e de formação da população moradora na região;

III - as atividades econômicas que devem ser estimuladas;

IV - as intervenções necessárias, em especial de logística, mobilidade e infra-

instrutora, para viabilizar a implantação das atividades econômicas prioritárias;

V - as estratégias para financiar as intervenções a serem realizadas, incluindo

parcerias publica-privadas possíveis de ser utilizadas para implementar o pólo;

VI - prazos de implementação e recursos necessários.

Parágrafo único. O plano devera definir atividades que, preferencialmente, tenham

grande potencial de geração de empregos, de nível compatível com o perfil

socioeconômico e com a formação da população moradora na região.

Seção II

Centralidades Polares e Lineares

Art. 180. Os pólos e eixos de centralidades são porções do território do Município

que concentram atividades terciárias, em especial comercio e serviços, que devem

ser qualificadas e fortalecidas.

Parágrafo único. Os pólos e eixos de centralidades são compostos pelas seguintes

áreas:

I - centro histórico;

II - eixos e pólos de centralidade do terciário avançado;

III - centros de bairros e pólos e eixos de comercio e serviços em áreas

consolidadas;

IV - grandes equipamentos urbanos que polarizam atividades econômicas, como,

entre outros, terminais, centros empresariais, aeroportos;

V - áreas integrantes dos eixos de estruturação da transformação urbana ao longo

do sistema estrutural do transporte coletivo;

VI - centralidades a serem consolidadas.

121

Art. 181. O fortalecimento de pólos e eixos de centralidades dar-se-a através das

seguintes ações:

I - fortalecimento e reabilitação do centro histórico, incluindo:

a) fortalecimento e valorização dos pólos comerciais especializados, como 25 de

Marco, Santa Ifigênia, Bom Retiro, Gasômetro e Zona Cerealista;

b) consolidação da área como pólo criativo, cultural, gastronômico, de lazer,

divertimento e entretenimento por meio da criação do Pólo de Economia Criativa e

dos Territórios de Interesse da Cultura e da Paisagem, previstos nos artigos. 182 e

314;

c) reabilitação dos espaços públicos, garantindo-se a segurança, preservação e

recuperação urbanística;

d) criação de centros comerciais populares em áreas de grande circulação, como

terminais de transporte coletivo e estações de metro e trem;

e) estimulo ao uso comercial e cultural no nível do passeio publico dos edifícios, em

detrimento de sua ocupação por estacionamentos;

f) estimulo ao uso noturno da área;

II - valorização, estimulo e criação de condições especiais de desenvolvimento

econômico para o fortalecimento e a ampliação de áreas tradicionais de comercio

como o Pólo de Comercio e Desenvolvimento de Moda do Brás, Pari e Canindé;

III - estimulo a promoção de edifícios de uso misto e a utilização do térreo dos

edifícios para usos não residenciais, através de incentivos de outorga onerosa ou

outros benefícios, em especial nos eixos de transformação urbana;

IV - estimulo a criação de novas centralidades e a dinamização das existentes pela

implantação contigua de equipamentos públicos como elementos catalisadores do

comercio e serviços privados, em especial nas Áreas de Estruturação Local;

V - qualificação urbanística das ruas comerciais, a ser promovida preferencialmente

em parcerias com a iniciativa privada, incluindo:

a) reforma, adequação e, quando possível, alargamento das calcadas;

b) acessibilidade;

c) enterramento da fiação aérea;

d) melhoria da iluminação publica;

e) implantação de mobiliário urbano, em especial, banheiros públicos;

f) sinalização visual;

VI - regulamentação pelo Executivo da utilização dos espaços públicos

pelo comercio ambulante e atividades econômicas complementares, garantindo sua

instalação em locais de grande movimento de pessoas, desde que não obstrua a

circulação de pedestres e a fruição dos espaços públicos;

122

VII - de programas habitacionais, de assistência social e de saúde para a população

moradora em áreas de risco, ocupações irregulares e situação de rua;

VIII - consolidação, fortalecimento e crescimento dos pólos de saúde, educação e

pesquisa, por meio da criação de disciplina especial de uso e ocupação do solo que

permita a regularização, a reforma e a construção de unidades complementares no

entorno dos pólos existentes, de forma a organizar essas centralidades e sua

integração com a cidade;

5.6.2 O Plano Diretor Estratégico e a Gestão do Sistema Viário

O Sistema Viário é formado pelo conjunto de infraestruturas necessárias para a

circulação de pessoas e cargas. Conforme o artigo 226 do PDE 2014 ele é um dos

componentes do Sistema de Mobilidade. A Organização do Sistema Viário está

entre os objetivos gerais do Plano Diretor.

Para cada área da cidade, de acordo com o grau de urbanização, carências de infra-

estruturar e problemas ambientais, foram propostos objetivos específicos para o

viário.

Nos eixos de estruturação da transformação urbana (150 km) de corredores de

ônibus de média capacidade, o objetivo específico é: “Desestimular o uso do

transporte individual motorizado, articulando o transporte coletivo com modos não

motorizados de transporte” (artigo 23, inciso VII).

Para a rede de estruturação local o objetivo é: “Aprimorar e articular o sistema de

mobilidade local ao Sistema de Transporte Coletivo, priorizando os modos de

transporte não motorizados” (artigo 26, inciso III).

São diretrizes específicas para o Sistema de Mobilidade diretamente relacionadas à

gestão do sistema viário (artigo 228 do PDE):

“II - Diminuir o desequilíbrio existente na apropriação do espaço utilizado para a

mobilidade urbana, favorecendo os modos coletivos que atendam a maioria da

população, sobretudo os extratos populacionais mais vulneráveis; ”

“IV - Promover os modos não motorizados como meio de transporte urbano, em

especial o uso de bicicletas, por meio da criação de uma rede estrutural cicloviária;”

“VI - Promover o compartilhamento de automóveis, inclusive por meio da previsão

de vagas para viabilização desse modal;

“VII - Complementar, ajustar e melhorar o sistema viário em especial nas áreas de

urbanização incompleta, visando sua estruturação e ligação interbairros; ”

“IX - Complementar, ajustar e melhorar o sistema cicloviário;”

“XV - Estabelecer instrumentos de controle da oferta de vagas de estacionamento

123

em áreas públicas e privadas, inclusive para operação da atividade de

compartilhamento de vagas; ”

“XXII - Criar estacionamentos públicos ou privados nas extremidades dos eixos de

mobilidade urbana, em especial junto às estações de metro, monotrilho e terminais

de integração e de transferência entre modais;

XXIII - Implantar dispositivos de redução da velocidade e moderação de tráfego

nas vias locais, especialmente nas Zonas Exclusivamente Residenciais – ZER;

XXIV - Evitar o tráfego de passagem nas vias locais em ZER. ”