MINISTÉRIO DA FAZENDA

Secretaria de Acompanhamento Econômico

Nota Técnica nº 45/2017-COGCR/SUCON/SEAE/MF

Em 5 de maio de 2017.

Assunto: Apuração do encaminhamento de Denúncia

de Conduta realizado pelo CADE, referente ao

processo nº 08700.001268/2017-30, que versa sobre

os possíveis efeitos à concorrência de mercado,

decorrentes da Portaria/GABDG/nº 501/2013,

editada pelo Departamento de Trânsito do Estado do

Tocantins (Detran/TO), a qual fixou os valores

máximos a serem praticados pelas empresas de

fabricação de placas e tarjetas de identificação

veicular, credenciadas junto ao respectivo órgão.

Acesso: Público

1. Introdução

1. No dia 3 de março de 2017, a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE)

do Ministério da Fazenda recebeu do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE),

por meio do Ofício nº 1.039/2017/CADE, o Processo nº 08700.001268/2017-30, referente ao

encaminhamento de uma Denúncia de Conduta dirigida contra o Departamento Estadual de

Trânsito do Tocantins (Detran/TO). Nessa denúncia, alega-se que a Portaria Detran/TO nº

501/2013, que fixa valores máximos a serem praticados pelas empresas de fabricação de placas e

tarjetas de identificação veicular, poderia ter efeitos nocivos à concorrência de mercado.

2. O encaminhamento dessa denúncia originou-se no Inquérito Civil Público nº

48/2017 relativo a possível prática de combinação de preços entre os fabricantes de placas

veiculares no município de Araguaína/TO, registrada na Ouvidoria do Ministério Público do

Estado de Tocantins no dia 10 de setembro de 2013. Segundo a denúncia, o preço das placas havia

sido tabelado em R$ 180,00, enquanto nos estados vizinhos seriam praticados preços entre R$

35,00 e R$ 50,00 pelas mesmas placas e somente a empresa Emplak estaria produzindo placas

veiculares no respectivo município e repartindo a receita com as empresas que deixaram de atuar

no mercado.

3. O proprietário da empresa Emplak, fabricante de placas de identificação veicular,

prestou depoimento em resposta ao Ofício nº 767/2013 e Representação nº 163/2013 da 5ª

Promotoria de Justiça de Araguaína no dia 14 de outubro de 2013, tendo em vista o recebimento

da denúncia de cartel. Segundo o depoimento supracitado, a empresa Emplak estava

comercializando placas veiculares a um preço livremente estipulado até o mês de julho de 2013,

quando entrou em vigor a Portaria Detran/TO nº 501/2013, publicada no Diário Oficial do Estado

do Tocantins nº 3.919 em 18 de julho de 2013, limitando os valores máximos a serem praticados

pelas empresas de fabricação de placas veiculares e, assim, obrigando a empresa Emplak a igualar

seus preços ao limite normatizado, os quais são inferiores aos preços anteriormente praticados pela

empresa. Ademais, o proprietário da Emplak apontou que existiriam apenas 4 (quatro) empresas

no município de Araguaína/TO, segundo informações colhidas no departamento de

credenciamento do Detran/TO.

2

4. No âmbito do Projeto Auxiliar de Tutela Coletiva1 (PATC), foi instaurado o

Inquérito Civil Público nº 48 no dia 20 de fevereiro de 2017, pelo Ministério Público do Estado de

Tocantins, a fim de apurar a suposta ilegalidade e/ou inconstitucionalidade do ato administrativo

normativo expedido pelo Detran/TO, consubstanciado na Portaria/GABDG/nº 501/2013, por meio

da qual fixa os valores máximos a serem praticados pelas empresas credenciadas de fabricação de

placas e tarjetas de identificação veicular.

5. Por sua vez, a Superintendência-Geral do CADE (SG/CADE) recebeu o Ofício2 nº

349/2017/6ªPJ/ARG/MPE/TO do Ministério Público do Estado do Tocantins, assinado pelo 6º

Promotor de Justiça de Araguaína no dia 20 de fevereiro de 2017, requisitando, no prazo de trinta

dias, relatório técnico avaliando os possíveis efeitos à concorrência de mercado, decorrentes da

Portaria Detran/TO nº 501/2013, buscando instruir o Inquérito Civil Público nº 048/2017.

6. Como mencionado, o CADE encaminhou à SEAE, por meio do Ofício nº

1.039/2017/CADE, de 03 de março de 2017, cópia do Processo nº 08700.001268/2017-30

respectivo a essa denúncia de conduta, para as providências cabíveis dentro das competências desta

Secretaria, tendo por base o Capítulo III, do art. 19 da Lei nº 12.529, de 2011.

7. O objetivo desta nota é apresentar: (i) análise desta Secretaria sobre indícios de

possíveis efeitos anticompetitivos de normas expedidas pelo Detran/TO; e (ii) sugestões para

possíveis aperfeiçoamentos em prol da competição no mercado de fabricação de placas e tarjetas.

Inicialmente, serão abordadas as atribuições desta Secretaria no âmbito da advocacia da

concorrência. Em seguida, será feita a análise propriamente dita, buscando identificar o problema

e as instituições afetadas e avaliar eventuais impactos ao bem-estar econômico. Finalmente, serão

apresentadas as considerações finais e recomendações.

2. Da Atribuição de Promoção da Concorrência da SEAE

8. Na atual configuração do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)3,

são competências desta Secretaria, dentre outras:

a) “elaborar estudos avaliando a situação concorrencial de setores específicos da atividade

econômica nacional, de ofício ou quando solicitada pelo CADE, pela Câmara de Comércio

Exterior ou pelo Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor do Ministério da Justiça ou

órgão que vier a sucedê-lo” (art. 19, inciso IV, da Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011);

1 O Projeto Auxiliar de Tutela Coletiva (PATC) foi instituído pelo Ato Conjunto n.º 001/2015 do Ministério Público

do Estado do Tocantins, editado pelo Procurador-Geral de Justiça e pelo Corregedor-Geral do Ministério Público.

Tem como objetivo auxiliar as Promotorias de Justiça com atribuição na defesa dos direitos difusos e coletivos

(patrimônio público, saúde pública, meio ambiente, urbanismo, consumidor, cidadania e outros) no

impulsionamento e movimentação dos inquéritos civis e demais procedimentos extrajudiciais. O projeto está sendo

coordenado e executado pela Corregedoria-Geral do Ministério Público e conta com a participação dos Promotores

de Justiça Substitutos. https://mpto.mp.br/web/corregedoria/2015/11/06/patc-projeto-auxiliar-de-tutela-coletiva

(último acesso em 28/03/2017)

2 O ofício tem fundamento no art.129, VI da Constituição Federal; artigo 26, I, “b” da Lei nº 8.625/93; e artigo 61, I,

“b” da Lei Complementar Estadual nº 51/08.

3 A estrutura atual do SBDC é dada pela Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. De acordo com essa lei, o SBDC

é composto pela Secretaria de Acompanhamento Econômico, órgão do Ministério da Fazenda, e pelo Conselho

Administrativo de Defesa Econômica (CADE), autarquia ligada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública.

3

b) “propor a revisão de leis, regulamentos e outros atos normativos da administração pública

federal, estadual, municipal e do Distrito Federal que afetem ou possam afetar a concorrência nos

diversos setores econômicos do País” (art. 19, inciso VI, da Lei nº 12.529, de 2011); e

c) “avaliar e manifestar-se, de ofício ou quando solicitada, sobre atos normativos e

instrumentos legais que afetem a eficiência na prestação de serviços, produção e distribuição de

bens” (art. 42, inciso III, do Anexo I ao Decreto nº 9.003, de 13 de março de 2017).

9. No contexto descrito, está entre as atribuições da SEAE a advocacia da

concorrência, que consiste em esclarecer e incutir nos agentes econômicos (dentre os quais estão

agentes privados e públicos) os ganhos alocativos e produtivos que a introdução e manutenção da

concorrência produzem. Uma das formas de se promover a advocacia da concorrência é a

identificação, pelos órgãos que compõem o SBDC, de normas legais ou infralegais (municipais,

estaduais ou federais) que têm o condão de ferir ilicitamente a livre iniciativa ou a livre

concorrência, previstas no art. 170, inciso IV4, da Constituição Federal, e que impedem a sociedade

de gozar os benefícios oriundos da concorrência.

10. Assim, o estudo em tela tem justamente o objetivo de fomentar mudanças na

estrutura regulatória editada por um ente público, no caso o Detran/TO, com vistas a levantar

alguns pontos acerca da concorrência entre os fabricantes de placas e tarjetas para veículos

automotores. O estudo também tem por objetivo orientar ações de advocacia da concorrência.

Ressalta-se que, do ponto de vista institucional, a SEAE não constitui instância deliberativa dentro

do SBDC, embora possa provocar ou instigar eventuais mudanças normativas ou regulatórias.

11. Destaque-se a importância de estabelecer como objetivo da regulação a melhoria

da prestação do serviço por parte dos fabricantes de placas e aos usuários. Isso envolve um

ambiente mais propício à concorrência e uma fiscalização eficaz, central de atendimento ao

usuário, entre outras questões.

12. Enfatiza-se que as conclusões desse estudo possuem caráter opinativo. O ente

estadual tem, dentro dos limites legais, liberdade para construir regulamentos para disciplinar os

serviços prestados pelos fabricantes de placas e tarjetas dentro de seu território.

13. Por fim, registre-se que não compete a esta Secretaria apurar eventuais concertações

de preços ocorridas em um determinado mercado, uma vez que, conforme disposto no art. 13 da

Lei nº 12.529, de 2011, compete, dentre outros, à SG/CADE promover inquérito administrativo

em face de indícios de infração à ordem econômica.

3. Das Normas que Regem o Funcionamento do Mercado de Placas

14. O Sistema Nacional de Trânsito, previsto na Lei nº 9.503, de 23 de setembro de

1997 (Código de Trânsito Brasileiro - CTB), é composto por uma série de órgãos distribuídos em

âmbito federal, estadual e municipal, os quais possuem tarefas relacionadas à viabilização de um

4 Art.170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar

a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

...

IV- livre concorrência;

...

4

trânsito seguro, fluente, confortável, cômodo e que preserve não só o meio ambiente, como

também os bens públicos e privados5. São eles:

(i) Conselho Nacional de Trânsito (Contran), órgão máximo normativo consultivo e

coordenador do sistema;

(ii) Conselhos Estaduais de Trânsito (Cetrans) e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal

(Contradife), órgãos normativos, consultivos e coordenadores;

(iii) Órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios;

(iv) Órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios;

(v) Polícia Rodoviária Federal, Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e

(vi) Juntas Administrativas de Recursos de Infrações (Jaris).6

15. É importante destacar, com maior vagar e cuidado, as competências (i) do Conselho

Nacional de Trânsito (Contran), (ii) do Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), o órgão

máximo executivo de trânsito da União, e (iii) dos Departamentos Estaduais de Trânsito (Detrans),

órgãos executivos que atuam em âmbito estadual.

16. O art. 12 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB) estabelece as competências do

Contran. Este, inter alia, é responsável por estabelecer as normas regulamentares referidas no

CTB, definir as diretrizes da Política Nacional de Trânsito e coordenar os órgãos do Sistema

Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades.

17. O Denatran, que possui as suas competências dispostas no art. 19 do CTB, é

responsável, inter alia, por administrar e colocar em prática a legislação no país, não possuindo

atribuições decisórias, normativas ou consultivas de qualquer natureza. Na verdade, o Denatran

“constitui o órgão executor da política nacional de trânsito e das decisões do Contran”7. Para que

possa cumprir com esse mister, os incisos do já mencionado art. 19 explicitam as funções do

Denatran, dentre as quais a supervisão da política de trânsito e a expedição de determinados

documentos.

18. Os Detrans são os órgãos executivos máximos dos estados (e também do Distrito

Federal), cujas funções e competências estão dispostas no art. 22 do CTB. No rol de atribuições

dos Detrans, não há qualquer competência legislativa ou consultiva. De uma forma geral, esses

órgãos podem instaurar e julgar processos sobre infrações de trânsito, aplicando penalidades, se

for o caso. No que se refere ao mercado de emplacamento de veículos, os seguintes parágrafos do

art. 22 do CTB estabelecem as competências dos Detrans que são de interesse do presente estudo:

Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e

do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das

respectivas atribuições;

(...)

5 MITIDIERO, Nei Pires in Comentários ao Código de Trânsito Brasileiro: (direito de trânsito e direito administrativo

de trânsito), ed. Forense, Rio de Janeiro, 2004, pág. 57. 6 Conforme dispõe o artigo 7º do CTB. 7 RIZZARDO, Arnaldo in Comentários ao Código de Trânsito Brasileiro, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo,

3º Edição Revista e Atualizada, 2001, página 80.

5

III - vistoriar, inspecionar quanto às condições de segurança veicular, registrar,

emplacar, selar a placa, e licenciar veículos, expedindo o Certificado de Registro

e o Licenciamento Anual, mediante delegação do órgão federal competente;

(...)

X - credenciar órgãos ou entidades para a execução de atividades previstas na

legislação de trânsito, na forma estabelecida em norma do CONTRAN;

XI - implementar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa

Nacional de Trânsito;

19. Feitas essas considerações e a fim de melhor avaliar o caso concreto, faz-se mister

conhecer as normas infralegais que regulam a atuação dos fabricantes de placas, iniciando-se pelo

regramento infralegal federal. As normas contidas nas Resoluções nºs 231/20078, 241/20079 e

372/201110, do Contran, estabelecem as características, especificações e modelos de placas, bem

como dispõe sobre o credenciamento das empresas responsáveis pela confecção de placas, tarjetas

e emplacamento dos veículos em âmbito nacional. Dentre as atribuições dos Detrans, no que tange

ao credenciamento, fiscalização e controle da fabricação de placas, cabe destacar o disposto no art.

5º e seus parágrafos da Resolução nº 231/2007. In Verbis:

Art. 5º As placas serão confeccionadas por fabricantes credenciados pelos

órgãos executivo de trânsito dos Estados ou do Distrito Federal, obedecendo as

formalidades legais vigentes.

§ 1° Será obrigatória a gravação do registro do fabricante em superfície plana

da placa e da tarjeta, de modo a não ser obstruída sua visão quando afixadas

nos veículos, obedecidas as especificações contidas no Anexo da presente

Resolução.

§ 2° Aos órgãos executivos de trânsito dos Estados ou do Distrito Federal,

caberá credenciar o fabricante de placas e tarjetas, bem como a fiscalização do

disposto neste artigo.

§ 3° O fabricante de placas e tarjetas que deixar de observar as especificações

constantes da presente Resolução e dos demais dispositivos legais que

regulamentam o sistema de placas de identificação de veículos, terá seu

credenciamento cancelado pelo órgão executivo de trânsito dos Estados ou do

Distrito Federal.

§ 4° Os órgãos executivos de trânsito dos Estados ou do Distrito Federal,

estabelecerão as abreviaturas, quando necessárias, dos nomes dos municípios de

sua Unidade de Federação, a serem gravados nas tarjetas.

20. Nota-se, portanto, que o Contran determina que caberá aos Detrans o

credenciamento dos fabricantes de placas e tarjetas. Infere-se, da norma, que qualquer agente

que atender os requisitos técnicos para atuar no mercado, terá direito de fazê-lo. Não há, a

princípio, nenhum dispositivo da referida regulação que possa ser interpretado que os

Detrans serão responsáveis pelo fornecimento de placas para os adquirentes11. Conclui-se,

dessa forma, que a atividade de fabricação de placas pode ser considerada privada, sendo que

8 Estabelece o Sistema de Placas de Identificação de Veículos.

9 Dá nova redação aos incisos I e II do art. 6º, ao art. 11 e ao Anexo da Resolução Contran nº 231/2007.

10 Altera a Resolução CONTRAN n.º 231/2007, que estabelece o sistema de placas de identificação de veículos.

11 Ou seja, a princípio, o Contran não delegou aos Detrans, em regime de monopólio ou não, a prestação do serviço

de confecção de placas e tarjetas. Pelo contrário, o Contran delegou aos Detrans a atribuição de credenciar e fiscalizar

as empresas aptas a prestarem o serviço.

6

as empresas devem obter o credenciamento no órgão de trânsito estadual, obedecido às

normas que regem a prestação e o funcionamento do serviço de fabricação de placas.

21. Deve-se acrescentar que as resoluções supracitadas ficarão definitivamente

revogadas a partir de 1º de janeiro de 2021, conforme determinado pela resolução do Contran nº

590, de 24 de maio de 2016, a qual, por sua vez, estabelece o sistema de placas de identificação

de veículos no padrão disposto na Resolução MERCOSUL do Grupo Mercado Comum nº 33/14.

O art. 3º da Resolução nº 590/2016 estabelece que “os fabricantes de placas de identificação

veicular serão credenciados pelos Departamentos de Trânsito dos Estados e do Distrito Federal,

conforme padrão estabelecido pelo Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), através

de portaria específica12 publicada no Diário Oficial da União”.

22. No caso específico do Detran/TO, o motivo do encaminhamento de Denúncia de

Conduta, feito pelo CADE, foi a edição da Portaria/GABDG/nº 501/2013, publicada no Diário

Oficial nº 3.919 do Estado do Tocantins, em 18 de julho de 2013, a qual fixou os valores máximos

a serem praticados pelas empresas de fabricação de placas e tarjetas de identificação veicular,

credenciadas junto ao respectivo órgão. In Verbis:

Portaria/GABDG/nº 501/2013

O DIRETOR GERAL DO DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO -

DETRAN/TO, no uso das atribuições legais, pela competência que lhe fora

atribuída pelo Ato nº 58 NM13, de 01 de janeiro de 2011, publicado no Diário

Oficial nº 3.292, na data 02 de janeiro de 2011, combinado do que consta no

art.22, inciso I do Código de Trânsito Brasileiro.

CONSIDERANDO que a Administração Pública tem como princípios a

legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, de acordo com

o disposto no art.37 da Constituição da República;

CONSIDERANDO os valores que vem sendo praticados pelas empresas de

fabricação de placas e tarjetas credenciadas juntas ao Departamento Estadual

de Trânsito do Estado do Tocantins.

RESOLVE:

Art.1º FIXAR os valores máximos a serem praticados pelas empresas de

fabricação de placas e tarjetas credenciadas junto ao Departamento Estadual de

Trânsito do Estado do Tocantins, conforme segue:

Par de Placas - Tipo Carro R$ 180, 00

Par de Tarjetas R$ 80, 00

Placa Única - Tipo Carro R$ 100, 00

Placa Única - Tipo Moto R$ 100, 00

Tarjeta Única R$ 50, 00

Art. 2º Esta Portaria entra em vigor a partir de sua publicação. Gabinete do

Diretor Geral do DETRAN/TO, em Palmas-TO, aos 16 dias do mês de julho de

2013.

12 Até a data de conclusão dessa nota técnica, tal portaria do Denatran ainda não foi publicada. 13 O Ato nº 58 NM, publicado no Diário Oficial nº 3.292, do Estado de Tocantins, em 02 de janeiro de 2011, trata da

nomeação do então Diretor-Geral do Detran/TO pelo então governador do Tocantins.

7

23. Conforme se verá na seção que tange à análise concorrencial, o efeito de um

controle de preços sobre a concorrência do mercado depende, em parte, da existência de barreiras

à entrada de novos concorrentes naquele mercado. Portanto, faz-se mister também conhecer os

procedimentos do Detran/TO, bem como os normativos aos quais obedecem, que disciplinam o

credenciamento de novas firmas no mercado de placas de veículos, os quais podem se configurar

barreiras legais à entrada de novos concorrentes no Estado do Tocantins.

24. Sobre isso, conforme consta no site14 do Detran/TO, acessado no dia 27 de março

de 2017, dispõe-se que os interessados em credenciar novas firmas para fabricar placas de veículos

devam seguir os seguintes passos:

1º O interessado deverá atender nos prazos determinados as exigências

estabelecidas nos artigos 21 e 22 da Portaria 2.684, publicada no Diário Oficial

do Estado Nº 3.771 de 10 de dezembro de 2012.

2º Aguardar o contato do Setor de Credenciamento, mediante deliberação pelo

Diretor Geral do DETRAN/TO, para dar prosseguimentos operacionais e legais

para conclusão do credenciamento.

25. Por fim, como o procedimento para credenciamento de fabricantes de placas

veiculares junto ao Detran/TO se fundamenta na Portaria nº 2.684, publicada no Diário Oficial do

Estado do Tocantins nº 3.771, de 10 de dezembro de 2012, façamos saber o que dispõe esse

normativo no tocante ao credenciamento de fabricantes de placas veiculares, em sua integralidade:

DO CREDENCIAMENTO

Art. 18 Fica assegurado ao DETRAN/TO em consonância com os dispositivos

legais em vigor, o direito de credenciar, acompanhar, supervisionar, controlar e

fiscalizar a implantação, a operação e os resultados das atividades previstas

nesta portaria.

Art. 19 O acompanhamento e a fiscalização deverão ser realizados nas

verificações dos serviços, sistemas informatizados, equipamentos e

dependências, isoladamente ou de forma conjugada, integral e diretamente pelo

DETRAN/TO.

Art. 20 A empresa credenciada obrigar-se-á a franquear ao DETRAN/TO ou

quem, por indicação, para fins de auditoria e fiscalização o livre acesso às

instalações físicas e ao sistema de acompanhamento e controle informatizado.

Art. 21 O condicionamento quanto ao número de empresas credenciadas, após

estudos estatísticos quanto ao número da frota circulante, será deliberado pelo

Diretor Geral do DETRAN/TO.

Art. 22 Para fins de credenciamento todos os proprietários deverão apresentar

as seguintes documentações:

I - A habilitação ao credenciamento será precedida de pré-requerimento do

interessado ao Diretor Geral do DETRAN/TO indicando o Município pretendido

e mediante a apresentação dos seguintes documentos:

a) cópia da Carteira de Identidade e do CPF ou da CNH – Carteira Nacional de

Habilitação válida;

b) cópia do Título de Eleitor com domicílio eleitoral no Estado do Tocantins

(acompanhado do comprovante de votação na última eleição ou quitação de

suas obrigações);

14 http://detran.to.gov.br/credenciados/fabrica-de-placas/credenciamento/ (último acesso em 27 de março de 2017)

8

c) cópia da comprovação de quitação com as obrigações militares (somente para

homens, com idade entre 18 e 40 anos);

d) cópia do comprovante de endereço. Caso não esteja em nome do interessado,

juntar a comprovação de parentesco ou a Declaração de Comprovação de

Residência;

e) Certidão Negativa da Receita Federal, das Fazendas Estadual e Municipal;

f) Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT);

g) Certidão Negativa expedida pelo Cartório Distribuidor Criminal da comarca

de seu domicílio;

h) Certidão Negativa expedida pela Corregedoria do DETRAN/TO;

i) declaração de que não exerce cargo, função ou emprego em órgão da

administração pública direta ou nas entidades da administração pública indireta

federal, estadual ou municipal;

j) declaração de que não exerce cargo, função ou emprego em órgão da

administração pública direta ou nas entidades da administração pública indireta

federal, estadual ou municipal;

k) declaração de que não tem parentesco até segundo grau, não é cônjuge ou

companheiro(a) de servidor público em exercício no DETRAN/TO.

II - recebida toda a documentação do parágrafo anterior, estando em

regularidade, o Diretor Geral do DETRAN/TO determinará a Coordenadoria de

Credenciamento e Fiscalização, vistoria nas instalações da empresa, através de

uma comissão formalmente designada por no mínimo 03 (três) membros sendo

um da Corregedoria.

III - após a vistoria na empresa postulante ao credenciamento, deverá ser emitido

Termo de Inspeção, contendo relatório circunstanciado quanto à aptidão para

cumprir toda a rotina de fabricação de placas e complementos e em caso de

credenciamento para matriz e para a correta estampagem de placas, para filiais,

conforme Anexo III deste documento.

IV - a vistoria realizada na empresa a ser credenciada deverá comprovar o

atendimento aos seguintes requisitos:

a) a empresa matriz deve dispor no mínimo de 100 m² (cem metros quadrados)

de área, sendo 50 m² (cinquenta metros quadrados) de área mínima para

fabricação e administração e 50m² (cinquenta metros quadrados), de área livre

dos quais 35 m² (trinta e cinco metros quadrados) de área coberta para a

colocação das placas, tarjetas e lacres;

b) a empresa filial deve dispor no mínimo de 50 m² (cinquenta metros

quadrados) de área, sendo 30 m² (trinta metros quadrados) de área mínima

para fabricação e administração e 20 m² (vinte metros quadrados), de área livre

coberta para a colocação das placas, tarjetas e lacres;

c) o local deve oferecer condições de segurança, acesso, higiene, iluminação e

oferecer condições de acessibilidade.

V - aprovada a vistoria, o credenciamento será concedido à empresa mediante a

apresentação da seguinte documentação:

a) Contrato Social, com suas alterações, registrado na JUCETINS - Junta

Comercial do Estado de Tocantins;

9

b) Certidão Simplificada dos atos consultivos da empresa, constando de todas as

alterações registradas na JUCETINS;

c) prova de Inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ);

d) Alvará de Localização/Funcionamento, expedido pela Prefeitura do município

sede da empresa;

e) prova de Inscrição no Cadastro de Contribuinte Estadual ou Municipal;

f) Certidão Negativa da Receita Federal, Fazenda Estadual, Municipal (Pessoa

Jurídica);

g) Certidão Negativa de Débito com a Seguridade Social;

h) Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT);

i) Certidão Negativa de Débitos com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

(FGTS);

j) relação de Patrimônio (máquinas e matrizes) pertencente à empresa

credenciada;

k) laudo técnico emitido pelo Instituto Natureza do Tocantins – NATURATINS,

apenas para o primeiro credenciamento (matriz);

§ 1º Caso a empresa interessada no credenciamento não atenda aos requisitos

estabelecidos no prazo de 90 (noventa) dias, o DETRAN/TO cancelará seu

protocolo de registro.

§ 2º Não poderão ser credenciadas as empresas:

a) que estejam suspensas para participar de licitações e/ou impedidas de

contratar com a Administração pública, enquanto perdurar esta suspensão e/ou

impedimento;

b) que tenham sido declaradas inidôneas para licitar ou contratar com a

Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da

punição, ou até que seja promovida a reabilitação perante a autoridade que

aplicou a penalidade;

c) tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos,

fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;

d) tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos do

credenciamento

26. Feito resumo sobre as normas que regem a fabricação de placas de veículos nos

âmbitos federal e estadual (incluindo o distrital), assim como das normas específicas do estado do

Tocantins, passa-se à análise acerca do caso em tela.

4. Da Análise

4.1. Dos Possíveis Impactos ao Bem-Estar Econômico

27. A análise dos impactos sobre o bem-estar econômico causados pela norma emitida

pelo Detran/TO, referentes ao mercado de fabricação de placas de veículos automotores, compõe-

se de três subseções. A primeira trata de eventuais impactos sobre a concorrência. A segunda

10

subseção avalia outras consequências sobre a eficiência econômica. A terceira subseção, por sua

vez, discorre sobre os impactos ao bem-estar econômico de políticas alternativas.

4.1.1. Impactos à Concorrência

28. Para avaliar as consequências prováveis das normas expedidas pelo Detran/TO

sobre o credenciamento e precificação de empresas fabricantes de placas e tarjetas de identificação

de veículos automotores, utiliza-se metodologia desenvolvida pela Organização para Cooperação

e Desenvolvimento Econômico (OCDE)15. A metodologia consiste de um conjunto de questões a

serem verificadas na análise do impacto de políticas públicas sobre a concorrência. O impacto

competitivo poderia ocorrer por meio da: (i) limitação no número ou variedade de fornecedores;

(ii) limitação na concorrência entre empresas; (iii) diminuição do incentivo à competição; e (iv)

limitação das opções dos consumidores e da informação disponível.

29. As referidas questões e seus respectivos efeitos são descritos abaixo:

1º efeito - limitação no número ou variedade de fornecedores, provável no caso de a política

proposta:

i) conceder direitos exclusivos a um único fornecedor de bens ou de serviços;

ii) estabelecer regimes de licenças, permissões ou autorizações como requisitos de

funcionamento;

iii) limitar a alguns tipos de fornecedores a capacidade para a prestação de bens ou serviços;

iv) aumentar significativamente os custos de entrada ou saída no mercado;

v) criar uma barreira geográfica à aptidão das empresas para fornecerem bens ou serviços, mão

de obra ou realizarem investimentos.

2º efeito - limitação da concorrência entre empresas, provável no caso de a política proposta:

i) Limitar a capacidade dos vendedores de fixar os preços de bens ou serviços;

ii) Limitar a liberdade dos fornecedores de fazerem publicidade ou marketing dos seus bens

ou serviços;

iii) Fixar padrões de qualidade do produto que beneficiem apenas alguns fornecedores ou que

excedam o nível escolhido por determinados consumidores bem informados; e,

iv) Aumentar significativamente o custo de produção para apenas alguns fornecedores

(especialmente dando tratamento diferente aos operadores históricos e aos concorrentes novos).

3º efeito - diminuir o incentivo para as empresas competirem, prováveis no caso de a política

proposta:

i) Estabelecer um regime de autorregulamentação ou de corregulamentação;

ii) Exigir ou estimular a publicação de dados sobre níveis de produção, preços, vendas ou

custos das empresas; e

iii) Isentar um determinado setor industrial ou grupo de fornecedores da aplicação da

15 OCDE (2011). Guia de Avaliação da Concorrência. Versão 2.0. Disponível em:

http://www.oecd.org/daf/competition/49418818.pdf.

11

legislação geral da concorrência;

4º efeito – Limitação das opções dos clientes e da informação disponível, provável no caso de a

política proposta.

i) Limitar a capacidade dos consumidores para escolherem o fornecedor;

ii) Reduzir a modalidade dos clientes entre fornecedores de bens ou serviços por meio de

aumento dos custos, explícitos ou implícitos, da mudança de fornecedores; e,

iii) Alterar substancialmente a informação necessária aos consumidores para poderem comprar

com eficiência.

30. Como já mencionado, por meio da Portaria nº 501/2013, o Detran/TO define os

valores máximos a serem praticados pelas empresas credenciadas de fabricação de placas e tarjetas

de identificação veicular. Verifica-se que tal medida é capaz de produzir o segundo efeito apontado

no manual da OCDE, o de limitar o comportamento concorrencial entre empresas, o que ocorre ao

se limitar a capacidade de as mesmas fixarem os preços do seu produto.

31. A fabricação e lacração de placas é um produto homogêneo, cuja diferenciação é

limitada pela necessidade de seguir a padronização exigida pelas normas regulatórias. Nessas

condições, o preço geralmente é o principal determinante na escolha do consumidor. Diferenças,

mesmo que pequenas, nos preços podem alterar significativamente a demanda dos agentes

participantes do mercado. Assim, um aumento ou redução do preço tende a deslocar

consideravelmente a demanda, de forma que o mercado se ajusta rapidamente para chegar ao preço

de equilíbrio.

32. Por se tratar de um mercado com características concorrenciais, o preço é a variável-

chave usada pelas empresas para conquistar clientes, obedecendo aos padrões de qualidade

exigidos pelas autoridades públicas e pelos consumidores. Retirar essa opção faz com que as firmas

não busquem formas mais eficientes de prestar o serviço ou produzir seus bens, prejudicando

sobremaneira os consumidores. O controle de preço, mesmo que por preço-teto conforme definido

pela Portaria nº 501/2013, somente se justifica em um mercado com característica de monopólio

natural, em que uma empresa detém poder de mercado para cobrar preços distantes do preço

concorrencial, causando perda de eficiência econômica e onerando indevidamente os

consumidores.

33. Assim, o impacto concorrencial da limitação de preços deve ser avaliado em

conjunto com a existência de barreiras à entrada de novos concorrentes nesse mercado, haja vista

que a fixação de preços-teto acima do equilíbrio de mercado tende a ser inócua em mercados

concorrenciais, em que novos agentes disciplinam a cobrança de preços dos agentes já

estabelecidos. Por outro lado, a política de preços produz efeitos em mercados com barreiras

significativas à entrada de novos concorrentes, do que decorrem elevada concentração industrial e

empresas com poder de mercado.

34. No caso do mercado de fabricantes de placas e tarjetas veiculares, não se identifica

barreiras significativas à entrada de novos concorrentes, salvo a própria regulação praticada pelo

Detran/TO para o credenciamento dessas empresas, principalmente porque não se vislumbra a

necessidade de dispêndio de capital elevado para entrada nesse mercado. No caso das barreiras

regulatórias ao credenciamento de novas empresas, como já visto, o Detran/TO requisita o

cumprimento das exigências estabelecidas nos artigos 21 e 22 da Portaria nº 2.684, publicada no

Diário Oficial do Estado do Tocantins nº 3.771, de 10 de dezembro de 2012.

35. A análise desta nota técnica, sobre os dispositivos infralegais que regulamentam o

credenciamento de novas firmas pelo Detran/TO, considera injustificável o art. 21 da Portaria nº

2.684/2012, bem como os incisos I, alínea “b”, e IV do art. 22, ambos destacados em seguida:

12

Art. 21 O condicionamento quanto ao número de empresas credenciadas, após

estudos estatísticos quanto ao número da frota circulante será deliberado pelo

Diretor Geral do DETRAN/TO.

Art. 22 Para fins de credenciamento todos os proprietários deverão apresentar

as seguintes documentações:

I – A habilitação ao credenciamento será precedida de pré-requerimento do

interessado ao Diretor Geral do Detran/TO indicando o Município pretendido e

mediante a apresentação dos seguintes documentos:

(...)

b) cópia do Título de Eleitor com domicílio eleitoral no Estado do Tocantins

(acompanhado do comprovante de votação na última eleição ou quitação de suas

obrigações);

(...)

IV - a vistoria realizada na empresa a ser credenciada deverá comprovar o

atendimento aos seguintes requisitos:

a) a empresa matriz deve dispor no mínimo de 100 m² (cem metros quadrados)

de área, sendo 50 m² (cinquenta metros quadrados) de área mínima para

fabricação e administração e 50m² (cinquenta metros quadrados), de área livre

dos quais 35 m² (trinta e cinco metros quadrados) de área coberta para a

colocação das placas, tarjetas e lacres;

b) a empresa filial deve dispor no mínimo de 50 m² (cinquenta metros quadrados)

de área, sendo 30 m² (trinta metros quadrados) de área mínima para fabricação

e administração e 20 m² (vinte metros quadrados), de área livre coberta para a

colocação das placas, tarjetas e lacres;

c) o local deve oferecer condições de segurança, acesso, higiene, iluminação e

oferecer condições de acessibilidade.

36. O art. 21 da Portaria nº 2.684/2012 revela que o Detran/TO se arroga a faculdade

de condicionar o número de empresas no mercado de placas veiculares mediante deliberação do

seu Diretor Geral, cujo critério seria o número da frota circulante constatado em estudos

estatísticos. Desse modo, o artigo supracitado implica tanto a existência de um limite numérico

para a quantidade de empresas atuantes nesse mercado, como na possibilidade de

discricionariedade do Diretor Geral do Detran/TO sobre esse assunto, o que lhe permitiria deliberar

pelo não credenciamento de alguma empresa que tenha cumprido todos os outros requisitos para

atuar no mercado. Nessa situação, não se verifica justificativas econômicas plausíveis pelas quais

deveria haver um teto para o número de ofertantes desse mercado baseado no número de

consumidores. Pelo contrário, maior quantidade de ofertantes tenderia a disciplinar a ocorrência

de preços abusivos e afastar a necessidade de controles de preços como o estabelecido pela Portaria

nº 201/2013. Por fim, o art. 21 incide no 1º efeito anticompetitivo previsto no Manual da OCDE

ao limitar o número de fornecedores no respectivo mercado.

37. O art. 22 da Portaria nº 2.684/2012 especifica os requisitos técnicos que a empresa

deve atender para atuar no mercado de fabricação de placas veiculares e a documentação exigida

de seus proprietários. Consideramos que os incisos I, alínea “b”, e IV da respectiva portaria

também produz o 1º efeito anticompetitivo listado no Manual da OCDE, ao limitar a alguns tipos

de fornecedores a capacidade para a prestação do serviço. No inciso I, alínea “b”, o Detran/TO

delimita que o proprietário das empresas reguladas deve ser, na prática, um eleitor com domicílio

13

eleitoral no Estado do Tocantins. Nesse sentido, não se vislumbra a relação entre esse domicílio

com os requisitos técnicos necessários para a prestação do serviço objeto da norma em análise,

caracterizando-se como uma barreira à entrada para que possíveis interessados passem a atuar

nesse mercado devido ao seu domicílio eleitoral.

38. O art. 22, inciso IV, por sua vez, intervém diretamente no processo produtivo das

empresas, determinando as características dos fatores de produção (no tocante à área do ambiente

de trabalho, principalmente). Entretanto, se uma empresa menor consegue produzir as mercadorias

dentro da especificação técnica requisitada, não existe tampouco justificativa econômica plausível

para impedir sua entrada no mercado. Ademais, no caso da alínea “c”, questiona-se a competência

e a capacidade do Detran/TO para vistoriar “condições de segurança, acesso, higiene, iluminação

e oferecer condições de acessibilidade”, bem como a necessidade de tais diretrizes. Ressalta-se

que tal vistoria é redundante com as vistorias do Corpo de Bombeiros de cada Estado ou do Distrito

Federal e de outras vistorias especializadas, tais como aquelas realizadas pela Secretaria de

Inspeção do Trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego.

39. Portanto, as Portarias nºs 501/2013 e 2.684/2012, em conjunto, na medida em que

combinam uma política de controle de preços com uma política de restrição de entrantes no

mercado, poderiam implicar redução do comportamento concorrencial entre as empresas

instaladas em prejuízo do consumidor. Em condições concorrenciais mais restritas, o preço

praticado tende a ser mais alto do que aquele que seria obtido caso houvesse competição no

mercado, levando à prática de preços próximos ao teto estabelecido pelo órgão regulador.

40. Quanto maior o lucro excepcional obtido nesse ambiente de restrição à entrada,

resultado da diferença do preço máximo fixado daquele que seria alcançado no mercado

competitivo, menor a resistência dos agentes privados já estabelecidos em se submeter a uma

regulação mais restrita para novos entrantes. Nesse contexto, há risco de o órgão regulador estar

promovendo regulação que seja favorável às incumbentes, porém, prejudicial ao consumidor final.

41. Além de restringir a concorrência, esse tipo de regulação reduz o interesse dos

agentes em buscar inovações, em melhor atender seus clientes, em aperfeiçoar seus métodos de

trabalho e gestão. Ou seja, além de a restrição à concorrência não gerar preços competitivos aos

consumidores, estes também são impedidos de terem a disposição serviços de melhor qualidade.

42. Ao buscar inovações e alternativas que reduzam o custo do serviço, as empresas,

em um ambiente concorrencial, acabam por praticar preços menores. Isso equivale a aumentar a

renda dos consumidores, permitindo a elevação do consumo de outros bens e serviços ou da

poupança. Quando os incentivos regulatórios inibem a inovação do setor, a tendência é prevalecer

no mercado empresas ineficientes, com prejuízo para o consumidor que não é beneficiado com

redução no custo.

43. Em relação à argumentação de que a restrição à entrada e fixação de preços

máximos de placas e tarjetas auxiliam na proteção dos consumidores, destaque-se que a segurança

pretendida pode ser obtida de modo semelhante e a um custo menor pelo consumidor. Basta que

o foco da regulação seja a qualidade e a segurança, sendo suficiente que o órgão estadual estabeleça

os parâmetros técnicos que todos os prestadores deverão atender ao mesmo tempo que empreende

esforços na fiscalização das firmas incumbentes.

44. Constata-se, diante do exposto, que as medidas do Detran/TO reduzem o bem-estar

do consumidor, das empresas fabricantes de placas e tarjetas e onera o aparelho estatal

desnecessariamente.

14

4.1.2 Considerações sobre Possíveis Opções Regulatórias

45. Constatou-se, nas seções anteriores, que o modelo adotado pelo Detran/TO pode

ser aperfeiçoado em prol da sociedade, notadamente o consumidor, se for permitida uma maior

concorrência no mercado de fabricantes de placas e tarjetas de identificação veicular. Neste

contexto, esta Secretaria considera que a seguinte alternativa é mais adequada ao mercado em

análise:

i) Qualquer empresa que preencher os requisitos técnicos estabelecidos pelo regulador poderá

atuar (sem limite para o número de ofertantes);

ii) Liberdade de preços para os agentes que atuam no mercado, deixando o estado de determinar

o preço máximo; e

iii) Liberdade para o consumidor escolher o fornecedor de placas e tarjetas em todas as regiões

do Tocantins;

46. Enfatiza-se que a alternativa apresentada traz mais benefícios ao consumidor e ao

cidadão. Manter a fixação de preços máximos e restrição de novas empresas atuarem no mercado

de placas e tarjetas é opção prejudicial ao consumidor.

4.2. Análise Suplementar

47. Além dos aspectos de mérito, levantados nas seções anteriores, outras questões

devem ser avaliadas a fim de identificar insegurança jurídica e até mesmo possível ilegalidade.

48. Conforme exposto anteriormente, as normas do Contran que regulamentam a

atividade de fabricação de placas e tarjetas não dispõe sobre a definição de preços máximos e de

limitação do número de empresas atuantes nesse mercado. Resta avaliar, então, o embasamento

legal para a decisão do Detran/TO para editar normas a respeito dessas duas variáveis.

49. A Resolução Contran nº 231/2007 apenas determina que os fabricantes sejam

credenciados pelos Detrans mediante a observância de requisitos mínimos necessários. Não há

menção à possibilidade de o órgão de trânsito estadual fixar o número de fornecedores e os valores

cobrados pelos serviços. Pelo contrário: a orientação é que todos os agentes que preencherem os

quesitos técnicos estejam aptos a atuarem no fornecimento de placas e tarjetas a preços a serem

definidos pela interação do mercado.

50. Quanto à intenção de definir o preço máximo a serem cobrados, conforme indicado

na Portaria nº 501/2013, seria esperado que essa conduta pelo órgão estadual fosse embasada em

alguma autorização normativa do Contran ou mesmo de Lei Federal. Todavia, tais previsões

inexistem. Não se pode alegar que a Resolução nº 231/2007 permite a fixação de preços máximos

dos serviços de placas e tarjetas, vez que cabe ao Detran/TO apenas o credenciamento e a

fiscalização dos prestadores de serviço, que deveriam atuar sob o regime de livre concorrência e

livre iniciativa. Assim, as medidas impostas pelo Detran/TO podem ser interpretadas como algo

que fere o princípio constitucional da livre concorrência, previsto no art. 170, inciso IV, da

Constituição Federal.

51. A definição de valores máximos a serem cobrados pelos serviços de placas e tarjetas

infringe os princípios que norteiam a livre concorrência, vez que não se verifica racionalidade

econômica para fixar os valores máximos de um serviço que pode ser prestado em regime de

concorrência em um mercado com potencial competitivo.

15

52. Ao limitar o número de empresas credenciadas, a norma do Detran/TO protege

contra a concorrência de novos entrantes a firma já estabelecidas no mercado e não guarda relação

com a Resolução nº 231/2007 do Contran, pois esta não prevê a fixação do número de fabricantes

de placas no mercado.

53. Dessa forma, inexistindo lei expressa autorizando as restrições mencionadas, cabe

aos órgãos jurídicos competentes avaliar se ato normativo infralegal em vigor, seja portaria ou

resolução, está eivado de ilegalidade. A este respeito, vale citar o que afirma a doutrina:

(i) “(...) O tradicional princípio da legalidade, previsto no artigo 5º,

inciso II da Constituição Federal, aplica-se normalmente à

Administração Pública, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o

administrador público somente poderá fazer o que estiver expressamente

autorizado em lei e demais espécies normativas, inexistindo incidência

de sua vontade subjetiva, pois na Administração Pública só é permitido

fazer o que a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, onde será

permitida a realização de tudo que a lei não proíba.” (Alexandre de

Moraes in Direito Constitucional Administrativo, Editora Atlas, São

Paulo, 1º edição, 2002, página 99)

(ii) “(...) Segundo o princípio da Legalidade, a Administração Pública só pode

fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio

aplicável é o da Autonomia da Vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei

não proíbe”. Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles

(1996:02) e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração

dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: “a liberdade consiste em fazer

tudo aquilo que não prejudica a outrem; assim, os exercícios dos direitos

naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos

membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos”. Esses limites somente

podem ser estabelecidos em lei. No direito positivo brasileiro, esse postulado,

além de referido no artigo 37, está contido no artigo 5º, inciso II, da Constituição

Federal que, repetindo o preceito de Constituições anteriores, estabelece que

“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em

virtude de lei”. “Em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por

simples ato normativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações

ou impor vedações aos administrados; para tanto, depende de lei.” (Maria Sylvia

Zanella di Pietro in Direito Administrativo, Editora Atlas, São Paulo, 16º Edição,

2003, página 67).

54. O Poder Judiciário, em casos análogos, vem igualmente entendendo pela

ilegalidade de atos normativos que impõem restrições à liberdade de particulares, inexistindo lei

autorizando tal medida governamental:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIBERDADE

ECONÔMICA. CONDICIONAMENTO DO EXERCÍCIO. RESERVA LEGAL.

COMÉRCIO DE ÓCULOS DE SOL SEM GRAU. PORTARIA MUNICIPAL.

EXIGÊNCIAS. IMPOSSIBILIDADE.

1. A definição das liberdades públicas e de seus condicionamentos é matéria

submetida à reserva legal (art. 5º, inciso II, da CR). Portaria de secretário

municipal não pode instituir requisitos para o exercício de liberdade econômica

sem expressa autorização legal.

2. A portaria 439/02 do Secretário da Saúde do Município de Porto Alegre que

fixou exigências não previstas em lei para o exercício da atividade de comércio

de óculos de sol com lente sem grau (como possuir equipamentos como

16

lensômetro, pupilômetro e caixa térmica ou ventilete e ter técnico óptico ou

óptico pratico responsável) é inconstitucional por violar os art. 5º, inciso II, e

art. 170, da Constituição da República, e ilegal por invadir o espaço reservado

à lei que regula esta atividade econômica e o artigo 153 da Lei Complementar

municipal autoridade administrativa poderes de apenas fixar os locais de

comercialização das referidas mercadorias.

Recurso desprovido. Sentença confirmada em reexame necessário. (Porto

Alegre. Tribunal de Justiça. Vigésima Segunda Câmara Cível. Apelação e

Reexame Necessário nº 70006525935. 12/08/2003).

55. Nesse contexto, há indícios que a Portaria nº 501/2013 e os arts. 21 e 22, incisos I,

alínea “b”, e IV, da Portaria nº 2.684/2012 do Detran/TO, que (i) restringem entrada de novos

competidores, (ii) admitem que o Diretor Geral do Detran/TO pode deliberar pelo não

credenciamento de firmas que tenham cumprido os requisitos técnicos, e (iii) define os valores

máximos a serem cobrados por placas e tarjetas; estariam revestidos de ilegalidade, uma vez que

não encontra respaldo na Constituição Federal.

56. Em casos semelhantes, anteriormente analisados por esta Secretaria, em que o

Denatran, e posteriormente os Detrans (em função de delegação do Denatran), sugeriam e/ou

tabelavam os preços dos serviços prestados pelos Centros de Formação de Condutores (CFC), o

mesmo foi verificado. A SEAE demonstrou que os instrumentos utilizados pelo Denatran para a

fixação de preços estariam eivados de ilegalidade, sendo os argumentos acatados pelo órgão

executivo de trânsito nacional, que acabou por revogar, por meio da Portaria Denatran nº 23/2006,

tanto a Portaria Denatran nº 29/200116 como o art. 23 da Portaria Denatran nº 47/199917.

16 A Portaria Denatran nº 47/99, dispunha:

Art. 23 – Fica estabelecido o valor máximo, por hora-aula delimitada pelo Conselho Nacional de Educação, a ser

cobrado por entidades integrantes da Renfor, na instrução e formação do condutor:

I – Capacitação de diretores gerais e diretores de ensino...........................R$ 4,50

II – Instrutores e Examinadores ................................................................R$ 4,00

III – Formação de Condutores – CFC – “A”.............................................R$ 2,50

IV – Formação de Condutores – CFC – “B (veículos da categoria “B”) R$ 15,00.

Todavia, a Portaria Denatran nº 29/01, alterou esse artigo, conforme disposto em seu art.1º:

Art. 1º - O art. 23 da portaria nº 47/99 – Denatran, passa a vigir com a seguinte redação:

Art. 23 – O valor máximo, por hora/aula, a ser cobrado por entidades integrantes da Renfor, na instrução e formação

de condutores, será fixado pelos órgãos executivos de trânsito dos Estados ou do Distrito Federal, no âmbito das

respectivas competências territoriais.

Parágrafo Único – O valor que trata o caput deste artigo, poderá, a critério do órgão executivo de trânsito do Estado

ou do Distrito Federal, ser único ou regionalizado, em função das características próprias de cada local.

17 “PORTARIA Nº 23, DE 30 DE MARÇO DE 2006

O DIRETOR DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE TRÂNSITO - DENATRAN, no uso das atribuições que lhe

confere o art. 19 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro – CTB; e

Considerando o contido no Processo Administrativo protocolado no Denatran sob o nº 80001.002835/2006-27 –

Interessado: Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, resolve:

Art. 1º Revogar o art. 23 da portaria Denatran nº 47/99 e a portaria Denatran nº 29/01.

Art. 2º Esta portaria entra em vigor na data da sua publicação.”

17

57. Para que se atenda ao princípio da proporcionalidade, é indispensável que as

previsões normativas sejam adequadas, necessárias e proporcionais no sentido estrito (ou

compatível) ao fim que se colimam. A doutrina corrobora tal posicionamento e metodologia. In

verbis:

(i) “3.3.3.3.3 Exames inerentes à proporcionalidade

3.3.3.3.3.1 Adequação – A adequação exige uma relação empírica entre o meio

e o fim: o meio deve levar à realização do fim. Isso exige que o administrador

utilize um meio cuja eficácia (e não o meio, ele próprio) possa contribuir para a

promoção gradual do fim. (...) Até aqui, é suficiente registrar que a adequação

do meio escolhido pelo Poder Público deve ser julgada mediante a consideração

das circunstâncias existentes no momento da escolha e de acordo com o modo

como contribui para a promoção do fim. (...) 3.3.3.3.3.2 Necessidade – O exame

da necessidade envolve a verificação da existência de meios que sejam

alternativos àquele inicialmente escolhido pelo Poder Legislativo ou Poder

Executivo, e que possam promover igualmente o fim sem restringir, na mesma

intensidade, os direitos fundamentais afetados. Nesse sentido, o exame da

necessidade envolve duas etapas de investigação: em primeiro lugar, o exame da

igualdade de adequação dos meios, para verificar se os meios alternativos

promovem igualmente o fim; em segundo lugar, o exame do meio menos

restritivo, para examinar se os meios alternativos restringem em menor medida

os direitos fundamentais colateralmente afetados.(...) 3.3.3.3.3.3

Proporcionalidade em sentido estrito – O exame da proporcionalidade em

sentido estrito exige a comparação entre a importância da realização do fim e a

intensidade da restrição aos direitos fundamentais. A pergunta que deve ser

formulada é a seguinte: O grau de importância da promoção do fim justifica o

grau de restrição causada aos direitos fundamentais? Ou, de outro modo: As

vantagens causadas pela adoção do meio? A valia da promoção do fim

corresponde à desvalia da restrição causada? Trata-se, como pode perceber, de

um exame complexo, pois o julgamento daquilo que será considerado como

vantagem e daquilo será contado como desvantagem depende de uma avaliação

fortemente subjetiva. Normalmente um meio é adotado para atingir uma

finalidade pública, relacionada ao interesse coletivo (proteção do meio

ambiente, proteção dos consumidores), e sua adoção causa, como efeito

colateral, restrição a direitos fundamentais do cidadão”. (ÁVILA, Humberto.

Teoria dos Princípios da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 4ª ed. Pc

Editorial Ltda: São Paulo, 2004. ps 116 e ss).

(ii) “Como toda competência estatal de limitação de direitos (...) é norteado de

modo essencial pelo princípio da proporcionalidade. Isso significa que qualquer

limitação, prevista em lei ou em ato administrativo, somente será válida se (a)

adequada, (b) necessária e (c) compatível com os valores consagrados na

Constituição e nas leis. Adequação significa um vínculo de casualidade lógica

entre a providência limitativa adotada e o fim concreto que a justifica. A

compatibilidade com a Constituição impede a consagração de providências

restritivas que suprimam ou ofendam valores ou direitos fundamentais,

consagrados como intangíveis (...) a proporcionalidade que está na base dos

direitos sujeitos à limitação.” (JUSTEN FILHO, Marçal in Curso de Direito

Administrativo, Editora Saraiva, Rio de Janeiro, 2005, página 387).

58. Por fim, ressalte-se que as normas do Contran e Detran/TO são relevantes para a

preservação na qualidade dos serviços ao definir requisitos para o credenciamento dos fabricantes

de placas e tarjetas. Inclusive, é importante que sejam definidos critérios de qualidade precisos que

devem ser alcançados, sob pena de serem cancelados os credenciamentos junto ao órgão de

trânsito. Portanto, ao não atender ao princípio da proporcionalidade, tanto a fixação de preços

18

máximos como a restrição de entrada de novas empresas são medidas que, aparentemente,

restringem de forma ilícita os princípios da livre iniciativa e livre concorrência, previstos no art.

170, caput e inciso IV, da Constituição Federal.

5. Conclusão

59. A análise desta Secretaria teve a finalidade de avaliar os possíveis efeitos nocivos

à concorrência decorrentes das Portaria nºs 501/2013 e 2.684/2012, emitidas pelo Detran/TO. Em

suma, esta Secretaria constatou que:

a. no que tange ao emplacamento de veículos, o CTB estabelece que cabe aos Detrans

“vistoriar, inspecionar quanto às condições de segurança veicular, registrar, emplacar, selar a

placa, e licenciar veículos, expedindo o Certificado de Registro e o Licenciamento Anual,

mediante delegação do órgão federal competente” (art. 22, inciso III, do CTB);

b. o Contran delegou aos Detrans a atribuição de credenciar e fiscalizar as empresas aptas a

prestarem o serviço;

c. na Portaria nº 501/2013, o Detran/TO define os valores máximos a serem praticados pelas

empresas credenciadas de fabricação de placas e tarjetas de identificação veicular, verificando-se

que tal medida é capaz de produzir o 2º efeito apontado no manual da OCDE, qual seja: limitar o

comportamento concorrencial, o que ocorre ao se limitar a capacidade das empresas de fixarem os

preços dos seus produtos/serviços.

d. no art. 21 da Portaria nº 2.684/2012, há autorização para o Detran/TO limitar o número de

empresas no mercado de placas veiculares e, discricionariamente, não credenciar empresas, ainda

que cumpram todos os requisitos técnicos para atuar no mercado. Verifica-se que esse artigo

produz o 1º efeito anticompetitivo previsto no Manual da OCDE, qual seja: limitar o número de

fornecedores em determinado mercado.

e. no art. 22 da Portaria nº 2.684/2012, o Detran/TO especifica alguns requisitos injustificáveis

para que as empresas e seus proprietários possam atuar no mercado de fabricação placas veiculares.

Consideramos que os incisos I, alínea “b”, e IV da respectiva portaria também produz o 1º efeito

anticompetitivo listado no Manual da OCDE, qual seja: limitar a alguns tipos de fornecedores a

capacidade para a prestação do serviço;

f. o mercado de placas e lacres apresenta características de um mercado competitivo, pois não

há evidências de que as barreiras à entrada sejam significativas, salvo regulatórias, principalmente

porque não se vislumbra a necessidade de dispêndio de capital elevado para entrada no mercado;

g. por se tratar de um mercado com características concorrenciais, o preço é uma variável usada

pelas empresas para conquistar clientes;

h. em um mercado com características competitivas, a definição de preços máximos aliado à

barreiras à entrada de novos concorrentes no mercado, elimina os benefícios da concorrência nesse

mercado;

i. o desenho regulatório caracterizado por credenciamento de empresas possibilita a

concorrência via preços e a liberdade de escolha do fornecedor é o que mais favorece ao

consumidor; e

j. os órgãos jurídicos competentes devem avaliar o embasamento legal para o Detran/TO

definir preços máximos ou o número de concorrentes no mercado de placas e tarjetas de

identificação veicular.

19

6. Recomendação

60. Diante de todo o exposto, esta Secretaria recomenda que o Detran/TO:

(i) revogue a Portaria nº 501/2013, que define os valores máximos a serem praticados pelas

empresas credenciadas de fabricação de placas e tarjetas de identificação veicular no estado

de Tocantins. É importante que, em um mercado com característica competitivas, o preço de

equilíbrio seja definido a partir da concorrência entre os agentes;

(ii) revogue o art. 21 da Portaria nº 2.684/2012 que admite a possibilidade de limitar o número

de empresas atuantes no mercado de placas veiculares e a discricionariedade para não se

credenciar empresas que tenham cumprido todos os requisitos. É importante que todas as

empresas que comprovem capacidade para atuar no mercado sejam credenciadas;

(iii) revogue os incisos I, alínea “b”, e IV do art. 22 da Portaria nº 2.684/2012 que determina

requisitos inapropriados para atuação no mercado de placas veiculares. É importante que a

definição dos requisitos seja a mais neutra, proporcional e razoável possível, não limitando

a atuação no mercado a alguns tipos de fornecedores sem justificativa econômica ou

regulatória;

(iv) abstenha-se de tentar limitar o número de fornecedores no mercado de placas e tarjetas

veiculares, de limitar a capacidade dos fornecedores de determinar seus próprios preços e,

ainda, de limitar a capacidade dos consumidores de escolherem seus fornecedores nesse

mercado.

61. De acordo com os presentes fatos, propomos que esta nota técnica à SG/CADE, ao

Denatran, ao Detran/TO e ao Ministério Público do Estado de Tocantins para tomem as iniciativas

que julgarem cabíveis.

À consideração superior

DIEGO CÉZAR GOMES MAGALHÃES RICARDO COELHO DE FARIA

Chefe de Divisão Coordenador

DANIEL PALARO CANHETE

Coordenador-Geral de Advocacia da Concorrência em Setores Regulados

De acordo.

ANGELO JOSÉ MONT’ALVERNE DUARTE

Subsecretário de Análise Econômica e Advocacia da Concorrência.