ministério da fazenda desoneração da folha 2015

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NOTA DE ANLISE SOBRE A DESONERAO DA FOLHA

Secretaria de Poltica Econmica Ministrio da Fazenda

Abril de 2015

1. INTRODUO

O mecanismo de desonerao parcial da folha1 adotado pelo Brasil a partir de 2011

uma poltica tributria que dispensa as empresas do pagamento da contribuio patronal ao

INSS relativa aos seus funcionrios, originalmente com vistas a aumentar a competitividade

de alguns setores industriais e da tecnologia de informao. Essa poltica foi aos poucos

ampliada para diversos setores, notadamente de servios, menos expostos competio

internacional.

A desonerao previa originalmente a neutralidade tributria, i.e., a substituio do

pagamento correspondente contribuio patronal por outro tributo em volume

equivalente. No entanto, essa neutralidade no foi alcanada no Brasil, sendo o tributo

compensatrio estabelecido em nvel bem menor do que aquele necessrio para compensar a

renncia tributria decorrente do no pagamento das contribuies patronais para o INSS.

Assim, com a ampliao do mecanismo para diversos setores da economia, seu custo fiscal

cresceu de forma paulatina, at atingir os R$20,72 bilhes anuais em 2014.

A motivao para a adoo da poltica de desonerao no Brasil veio de experimentos na

Europa, onde, na esteira da crise de 2008-2009, procurou-se enfrentar a tendncia do Estado

de Bem Estar Social gerar contribuies para a Previdncia Social que oneravam

demasiadamente o fator trabalho, dificultando a queda do desemprego. Naqueles casos, no

entanto, foi procurada a neutralidade tributria. Na Europa, aumentou-se o imposto sobre o

valor agregado (VAT) em magnitude que possibilitasse compensar a reduo de arrecadao

da contribuio para a Previdncia. A neutralidade no era perfeita, porque exportaes no

esto sujeitas ao VAT (no destino). Esse efeito pode, no entanto ser compensado por um

aumento um pouco maior nas alquotas da VAT aplicada ao mercado domstico

compensando totalmente a perda de receita da Previdncia. Esse aumento do VAT, ao

majorar o preo dos bens importados, junto com a reduo dos custos da exportao pela

iseno do pagamento das contribuies Previdncia, simula os efeitos de uma

desvalorizao cambial e, se bem calibrado, no implica em perda de receita tributria.

No Brasil, as especificidades e o potencial impacto fiscal da desonerao da folha no

escaparam aos seus instituidores, que estabeleceram diretrizes para a avaliao permanente

1 No se excluram encargos como as contribuies para o Sistema S e outros elementos incidentes

sobre a folha de pagamento das empresas. 2 O valor estimado com base na desonerao acumulada at o ms de outubro de 2014, no valor de

R$16.194,45 milhes, ao qual se adicionaram desonerao em novembro de ordem similar do ms de outubro (R$1.644 milhes) e desonerao em dezembro de R$2.900 milhes. O valor efetivo pode ser obtido no link: http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/gastos-tributarios/renuncia-fiscal-setorial/desoneracao-da-folha.

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do resultado de sua implementao. Para tanto, foi instituda a Comisso de Desonerao da

Folha, integrada por representantes do governo, empregadores e trabalhadores. Essa

avaliao especialmente importante em face do crescente custo total das medidas de

desonerao.

Esta nota consolida e analisa resultados de estudos conduzidos no mbito da avaliao

prevista em lei, assim como por iniciativa das reas acadmica e empresarial. Ela permite

reunir indicaes sobre o balano de custos e benefcios econmicos gerados pelo mecanismo.

A anlise dos resultados demonstra que as medidas de desonerao, especialmente com a

renncia tributria gerada, no trouxeram benefcios econmicos e de gerao de emprego

significativos. Considerando o custo da dvida pblica, a renncia tributria mostra-se

excessivamente onerosa, alcanando 0,5% do PIB (como comparao, a meta de supervit

primrio para 2015 de 1,2% do PIB). A eficincia do projeto tambm questionvel, pois,

mesmo nos setores em que se registram aumentos no emprego, cada emprego gerado ou

preservado custa em torno de R$63.000, comparado com um salrio mdio de admisso do

CAGED de aproximadamente R$20.400 por ano.

Os dados tambm indicam um custo de administrao do programa elevado, um impacto

essencialmente regressivo e um descasamento entre contribuio e benefcios da Previdncia

Social.

A nota est organizada da seguinte forma: A prxima seo detalha as medidas de

desonerao da folha no Brasil e compara seus efeitos econmicos queles de polticas

semelhantes adotadas em outros pases, realando o contraste com as condies em que se

desenvolveram no Brasil. Mostra-se que, diferentemente das economias estrangeiras onde o

mecanismo foi experimentado, no Brasil a desonerao no estaria apta a obter os mesmos

resultados de aumento da atividade econmica e das exportaes, em razo da conjuntura

econmica essencialmente distinta. Enquanto na Europa havia desemprego e insuficincia de

demanda persistentes, no Brasil havia conteno da oferta de trabalho e demanda aquecida

pelo aumento do crdito e da renda, com salrios crescentes. Alm disso, a poltica de

desonerao na Europa teve por princpio a neutralidade tributria, isto , a manuteno da

arrecadao inicial constante, havendo apenas mudana da base de tributao. No Brasil, em

contraste, a desonerao incorporou significativo elemento de poltica fiscal expansionista,

tendo gerado uma renncia fiscal crescente medida que novos setores foram agregados.

Na seo 3, apresentam-se os resultados de estudos que procuraram apurar os efeitos

da poltica de desonerao na atividade, emprego e exportaes. Nos estudos baseados em

simulaes e modelos tericos calibrados, os resultados se mostraram pouco robustos e muito

dependentes das hipteses e premissas adotadas pelas metodologias. Ainda assim, no seu

conjunto, sugerem que a desonerao tem custo no desprezvel como poltica de

desenvolvimento. Tambm se discutem os resultados das avaliaes da desonerao usando

dados estatsticos, i.e., observando a evoluo dos setores beneficiados em comparao a

outros. Essa a abordagem dita retrospectiva. Tomando como parmetro os resultados mais

favorveis aos mritos da poltica, confrontam-se os resultados da abordagem retrospectiva

com critrios associados eficincia de alocao de recursos pblicos. Finalmente, na seo 4,

3

fazem-se consideraes sobre outras abordagens, no quantitativas, e sobre outras

implicaes do programa, inclusive o aspecto regressivo que pode incorporar.

2. DESONERAO DA FOLHA: Descrio do Mecanismo

A desonerao da folha procura normalmente estabelecer uma desvalorizao fiscal

conforme denominao adotada na Europa, que torne mais competitivos alguns setores. A

desvalorizao se d porque tipicamente transfere-se a base de clculo da Contribuio

Patronal Previdncia (CPP) da folha de salrios para o valor agregado (VAT), sobre o qual no

incide imposto no caso das exportaes, mas incide nos bens consumidos internamente,

inclusive os importados. Desta forma, os exportadores ficam isentos dos custos relativos

previdncia, diminuindo seu custo de trabalho, mas, com o aumento do VAT, os produtos

importados ficam mais caros.

Para a desonerao criar empregos, tem-se que assumir a rigidez dos salrios e do

cmbio nominal, o que s ocorre no curto prazo e quando o mercado de trabalho est fraco.

Essa foi a inspirao na Europa depois da crise de 2009, onde o aumento do desemprego

estava alto, segurando efeito altista nos salrios da demanda por trabalho criada pelo

mecanismo, e o cmbio entre os membros da Unio Monetria da zona do Euro fixo3.

Evidentemente, no mdio prazo, os salrios tendem a se ajustar maior demanda por

emprego, reduzindo a eficincia do mecanismo para gerar empregos. Onde no h uma

restrio institucional, o cmbio tambm tender a apreciar no mdio prazo. No Brasil, a

motivao para se tentar uma desvalorizao fiscal deveu-se apreciao do real decorrente

do vigor da demanda domstica, em um cenrio de melhora de termos de troca do Pas e

abundantes fluxos de capitais internacionais. Aqui, a desonerao transferiu a base de clculo

da contribuio patronal para a receita de vendas (i.e. faturamento), ao invs do VAT, mas

tambm eximiu as exportaes. Evidentemente, no caso de empresas no exportadoras,

passou-se, portanto, a onerar as empresas com um imposto dito em cascata,

diferentemente do mecanismo do VAT europeu.

Alm do imposto em cascata, a desonerao brasileira se diferencia da concepo

europeia pela renncia tributria que carregou. No Brasil, considerou-se que a melhora na

arrecadao da Previdncia Social decorrente da acelerao cclica observada em 2010

manter-se-ia, e esse adicional foi utilizado para suportar a renncia prevista pelo modelo. As

alquotas sobre a receita de vendas foram, assim, fixadas com a inteno deliberada de aliviar

a carga previdenciria das empresas. Os setores beneficiados passaram a pagar sobre o

faturamento, em mdia, cerca de metade do que contribuam anteriormente sobre a folha de

pagamentos (nas exportaes no pagavam nada). A ineficincia do imposto em cascata

para as empresas foi, portanto, mascarada pela vultosa renncia fiscal oferecida com base no

excedente cclico identificado na Previdncia Social urbana.

Independente das diferenas conceituais, a desoner