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MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO

SECRETARIA DE MOBILIDADE SOCIAL, DO PRODUTOR RURAL E DO COOPERATIVISMO

BRASÍLIAMAPA2016

2016. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

Todos os direitos reservados. Permitida a reprodução desde que citada a fonte.

A responsabilidade pelos direitos autorais de textos e imagens desta obra é da

Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo.

1ª edição. Ano 2016

Consultor do Guia de Elaboração e Gestão do Plano Diretor Municipal Rural

Celso Zarpellon

MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO

Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo (SMC/MAPA)

Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA)

Esplanada dos Ministérios, Bloco “D”, Edifício Anexo “A”,

2º andar, sala 233 | Cep: 70.043-900 – Brasília/DF

Telefone: (61) 3218-3241 – 3218-2082

www.agricultura.gov.br

CATALOGAÇÃO NA FONTE

Biblioteca Nacional de Agricultura - Binagri

Brasil. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

Guia de elaboração e gestão do plano diretor municipal rural / Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Secretaria de Mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo; Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura. – Brasília : MAPA, 2016.

96 p.

ISBN 978-85-7991-106-4

1. Planejamento territorial. 2. Política agrícola. I. Secretaria de mobilidade Social, do Produtor Rural e do Cooperativismo. II. Título.

AGRIS E14CDU 711

www.agricultura.gov.br

O processo de transformação acelerada, fruto das mu-danças climáticas, da utilização intensa dos recursos

naturais, dos problemas com a segurança alimentar e de uma cultura de consumo desenfreada, sugere atitudes voltadas à preservação do meio ambiente, à segurança alimentar e à inclusão econômica e social de forma or-denada e com metodologias apropriadas.

O Estatuto da Cidade, como Lei Federal, delega aos mu-nicípios o planejamento para que cumpram com sua fun-ção social de utilização do solo por meio da elaboração de Planos Diretores. Outrossim, a Lei nº 8.171/1991 (Lei Agrícola) estabelece que o planejamento agrícola tenha a coordenação do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa).

Os Planos Diretores devem ser aplicáveis à totalidade do seu território, constituindo-se instrumento bási-co e estratégico da política de desenvolvimento ter-ritorial do município. O Plano Diretor Municipal Rural (PDMR) é parte integrante do Plano Diretor do município,

se constitui em um mecanismo de planejamento do terri-tório rural do município e deve partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, políti-ca e administrativa de toda a região, apresentando um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo e das redes de infraestrutura.

Este Guia de Elaboração e Gestão do Plano Diretor Mu-nicipal Rural tem por objetivo servir de instrumento de orientação para os agentes integrantes do processo de elaboração e gestão. O modelo de desenvolvimento con-templado no plano visa melhorar a qualidade de vida de todas as pessoas que vivem no meio rural, com as ações voltadas a promover o desenvolvimento sustentável, ou seja, harmonizando as questões econômicas, ambien-tais e socioculturais, de acordo com a diversidade de características dos municípios brasileiros, que podem determinar a necessidade de adaptações da proposta metodológica e de mobilização social.

Apresentação

A elaboração bem sucedida do PDMR depende da capa-cidade coletiva de mobilizar e integrar esforços de forma a desencadear mudanças na prática da participação no processo de planejamento territorial. Deve haver um com-promisso coletivo, envolvendo os mais diversos atores, inclusive os meios de comunicação. A disponibilização pelo MAPA de uma metodologia padrão como referên-cia para a elaboração e a gestão dos PDMR possibilitará melhor previsão dos resultados a serem alcançados e dos aspectos necessários para a continuidade do pro-cesso de evolução.

O presente trabalho foi realizado com base no Estatuto

da Cidade, em teorias de desenvolvimento sustentável

e em inúmeras experiências vivenciadas em programas

de desenvolvimento local/regional e de Plano e teve a

preciosa colaboração do arquiteto e urbanista Paulo An-

tônio Busi de Severo e do advogado Dr. Stefan Werkhäu-

ser, a quem faço um agradecimento especial por terem

garantido a qualidade desde manual.

Este documento está dividido em nove capítulos. A Intro-

dução apresenta, de maneira descritiva, a importância do

Guia de Elaboração e Gestão do PDRM como estratégia

básica de política de desenvolvimento territorial do muni-

cípio, constituindo-se parte integrante do planejamento

municipal, com foco no desenvolvimento sustentável.

O segundo capítulo, “Objetivos”, estabelece os obje-tivos gerais e específicos que orientam e direcionam as atividades de desenvolvimento do PDRM.

No terceiro capítulo, “Metodologia”, são propostos possíveis métodos a serem utilizados para a elaboração do PDRM.

O quarto capítulo, “Estratégia de Divulgação e Mobi-lização Social”, propõe uma estratégia de divulgação e mobilização da população para as atividades de elabo-ração do PDRM e de suas etapas de trabalho.

No quinto capítulo, “Equipe de trabalho”, são estabe-lecidos os recursos humanos mínimos necessários para a elaboração e gestão do PDRM, mediante propostas de possíveis formatações da equipe técnica, do núcleo gestor de trabalho e de eventual consultoria externa.

O sexto capítulo, “Insumos necessários”, estabelece a necessidade de espaço físico, define os recursos materiais e equipamentos e os meios de locomoção e de comunicação imprescindíveis para a realização das atividades inerentes à concretização do PDRM.

No sétimo capítulo, “Gestão e Revisão”, elucida-se que a gestão democrática do município e do PDMR deve ser subsidiada por instrumentos específicos indicados na legislação pertinente.

No oitavo capítulo, “Aspectos legais”, são desenvolvidos de forma indicativa o conteúdo e as orientações concer-nentes ao Projeto de Lei que visa instituir o PDMR. Tam-bém são desenvolvidos, preliminarmente, os aspectos legais referentes à necessária complementaridade entre o PDRM e o Plano Diretor, com a abrangência municipal, definida no § 2º do art. 40 da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).

O nono e último capítulo contém as referências biblio-gráficas utilizadas para a elaboração deste produto.

Prof. Celso Zarpellon

Engenheiro agrônomo e administrador

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O Plano Diretor Rural Municipal (PDRM) é um ins-

trumento de planejamento do território rural do

município e deve partir de um diagnóstico científico da

realidade física, social, econômica, política e adminis-

trativa do município e de sua região, apresentando um

conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento

socioeconômico e futura organização espacial dos usos

do solo, das redes de infraestrutura e de elementos fun-

damentais da estrutura urbana e rural.

Os planos diretores devem ser aplicáveis à totalidade do

seu território, constituindo-se no instrumento básico e

estratégico de Política de Desenvolvimento Territorial do

Município e em parte integrante do sistema de planeja-

mento municipal. Para efeitos de aplicação deste PDMR,

adota-se como conceito de território o espaço físico de

domínio do município constituído pelos elementos de

estruturação que o compõem, a saber:

Introdução

a. patrimônio natural;

b. sistema de circulação;

c. atividades de produção econômica; e

d. sistema de relações socioculturais e elementos

físico-espaciais.

Os espaços do território municipal se desenvolverão a

partir das potencialidades ambientais, culturais, sociais

e econômicas, e poderão ser assim definidos:

I. Espaço Rural: poderá abrigar predominantemente

o setor primário (agricultura, pecuária, extrativismo

vegetal, caça, pesca e mineração), a agroindústria, a

agricultura familiar, o turismo rural, a habitação e as

atividades institucionais de apoio necessárias para o

seu desenvolvimento. O espaço rural poderá contem-

plar outras atividades, considerando as vocações da

realidade local;

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II. Espaço Urbano: poderá abrigar predominante-

mente os setores secundários e terciários, a habitação

e as atividades institucionais de apoio ao município em

sua integralidade.

O PDRM rege-se pelos seguintes princípios:

a. função social da cidade e do município;

b. função social da propriedade; e

c. gestão democrática da política de desenvolvimento

municipal e desenvolvimento sustentável.

Dessa forma, cabe ao município:

a. planejar e controlar o uso e a ocupação do território

municipal, utilizando os potenciais e as limitações do seu

meio físico, econômico e social;

b. orientar a política de desenvolvimento e ordena-

mento urbana e rural do município;

c. promover o desenvolvimento com base na preser-

vação, buscando o equilíbrio ambiental, cultural, social

e econômico;

d. promover a proteção do patrimônio arquitetônico,

histórico, cultural e ambiental local; e

e. possibilitar a participação da população nos proces-

sos de decisão, planejamento e gestão.

A estruturação territorial poderá estar explicitada no

macrozoneamento, o qual abrange a área urbana e rural

do município. As macrozonas são setores homogêneos

que traduzem espacialmente diretrizes e estratégias de

desenvolvimento, cuja ocupação é proposta nessas di-

retrizes. As macrozonas podem, havendo necessidade,

dividir-se em subzonas.

O município fomentará ações de planejamento e geren-

ciamento integrados com políticas de desenvolvimento

urbano e rural que orientem as ações para o progresso

e para o fortalecimento equânime da área urbana e da

área rural, para a conservação dos potenciais naturais e

para a minimização dos conflitos sociais decorrentes do

desenvolvimento.

Considerando integralmente os aspectos pertinentes

à conceituação e definições, aos seus objetivos gerais e

específicos, princípios e diretrizes, ordenamento terri-

torial, metodologia, metas estabelecidas e demais dis-

posições, foi elaborado o presente Guia de Elaboração

e Gestão do PDRM, com o objetivo de oferecer um guia

prático como instrumento destinado a regulamentar um

sistema ou uma atividade, de forma a orientar os agen-

tes integrantes do processo de elaboração e gestão.

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Os objetivos fixados neste capítulo são decorrentes

das Políticas Nacionais referentes ao meio rural. Os

objetivos direcionam a elaboração do PDMR, ou seja, o

fim que se pretende atingir com a elaboração do PDRM.

Podemos distinguir dois tipos de objetivos: o geral e os

específicos.

O objetivo geral é amplo e deve enunciar a visão de fu-

turo para o município, ainda que seu alcance dependa de

outros fatores, além da implementação do Plano, e deve

ter relação direta com a leitura global e intersetorial do

território realizada no diagnóstico.

Os objetivos específicos devem estar orientados para o

fim delimitado no objetivo geral, pois se constituem no

detalhamento deste.

Objetivos

1 | OBJETIVO GERAL

O PDRM tem por objetivo o planejamento territorial

para a zona rural dos municípios brasileiros, estabele-

cendo-se como um instrumento político-administrati-

vo e legal que determina o regramento da ocupação e o

desenvolvimento territorial da estrutura espacial rural,

considerando e potencializando positivamente suas ca-

racterísticas ambientais, produtivas, turísticas e sociais.

2 | OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Os objetivos específicos dividem-se em objetivos rela-

tivos à elaboração do PDMR e objetivos relativos ao de-

senvolvimento do setor rural no município.

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2.1 Objetivos específicos relativos à elaboração do PDMR

a. Identificar as vulnerabilidades do município, espe-

cialmente aquelas ligadas à produção rural, à produção

agroindustrial, ao turismo e ao desenvolvimento quali-

ficado do ambiente natural;

b. estabelecer diretrizes, linhas de ação e projetos

que conciliem a ocupação do espaço rural com as po-

líticas sociais;

c. envolver a comunidade garantindo a participação

dos diversos segmentos da sociedade na elaboração e

gestão do PDMR;

d. identificar oportunidades, ameaças, forças e fraque-

zas da zona rural do município de maneira prospectiva

e propositiva;

e. definir diretrizes gerais para o desenvolvimento

territorial, a partir do estabelecimento de parcerias

público-privadas;

f. avaliar a atual estrutura administrativa vigente para

subsidiar o processo de elaboração do PDRM;

g. realizar e disponibilizar pesquisas e estudos técni-

cos para o conhecimento da realidade do setor rural do

município;

h. conhecer, analisar e diagnosticar os problemas e as

ameaças existentes, as potencialidades, as oportunidades

e as possíveis alternativas para o desenvolvimento rural;

i. realizar o mapeamento temático da área rural do

município com informações de hidrografia, bacias hi-

drográficas, topologia, tipos e aptidão agrícola do solo,

cobertura do solo, áreas de preservação permanente, re-

serva legal, de uso restrito, tipo de exploração econômica,

malha viária, população e seus indicadores sociais, tudo

conforme as informações disponíveis nos órgãos afins

e as que deverão ser pesquisadas pela equipe técnica;

j. elaborar as minutas de projetos de leis complemen-

tares eventualmente necessárias para a implantação do

plano de ação;

k. identificar áreas com solos, topografia, acessibilida-

des e infraestruturas adequadas para as diversas formas

de produção agropecuária, extração vegetal, exploração

mineral e usos não agrícolas, como turismo, chácaras de

veraneio, moradias permanentes, dentre outras;

l. Promover a leitura socioterritorial da zona rural, vi-

sando a democratização do acesso à terra urbana e ru-

ral em localizações adequadas para o desenvolvimento

humano e para que a propriedade cumpra sua função

socioambiental.

2.2 Objetivos específicos relativos ao desenvolvimento do Setor Rural

a. desenvolver propriedades sustentáveis no meio rural

que conciliem o aumento da renda com a preservação

ambiental e as melhorias das condições sociais;

b. apoiar o fomento de atividades, técnicas e sistema

de gestão que proporcionem agregação de valor, con-

siderando o zoneamento agrícola;

c. adequar as propriedades rurais em consonância com

o Código Florestal Brasileiro, dando uma especial atenção

à preservação do solo e da água, visando a melhoria da

saúde e a garantia da produção a longo prazo;

d. integrar e valorizar as diferentes características

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socioculturais da população local: indígena, afro, italiana,

alemã, sulista, nordestina, entre outras;

e. criar mecanismos de incentivo para organização dos

produtores rurais (associações/cooperativas) visando a

produção e/ou comercialização e, se possível, com venda

direta para o consumidor de produtos saudáveis, melho-

rando o sistema de abastecimento municipal;

f. efetivar formas de cooperação entre governos, ini-

ciativa privada e os demais setores da sociedade no pro-

cesso de busca de condições de qualidade de vida e de

desenvolvimento na área rural, planejamento e estudos

prévios sobre os impactos da implantação de empreen-

dimentos na área rural, de modo a evitar e corrigir dis-

torções no desenvolvimento e seus efeitos negativos

sobre o meio ambiente;

g. integrar as atividades urbanas e as rurais, tendo em

vista o desenvolvimento socioeconômico do município

e do território sob sua área de influência;

h. desenvolver a infraestrura do meio rural, em equi-

paração ao meio urbano (pelo menos o mais próximo

possível deste), como: saneamento básico, água para

consumo humano e animal, telefonia, Internet, sistema

viário, postos de saúde, quadras esportivas, entre outros;

i. promover o bem-estar pessoal e social no meio ru-

ral com apoio às atividades de saúde, assistência social,

cultural, esportiva e de lazer;

O rol de objetivos gerais e específicos pode ser acresci-

do, suprimido ou alterado, conforme a realidade local.

Outros objetivos específicos poderão ser estabelecidos

durante a elaboração e implantação do PDMR.

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O capítulo “Metodologia” descreve uma proposta de

método possível de ser utilizado para a elaboração

de Planos Diretores Municipais Rurais, no entanto são

feitas também referências à diversidade das caracterís-

ticas dos municípios brasileiros, que podem determinar

a necessidade de adaptações da proposta metodológica

e de mobilização social à realidade local.

Metodologia

O capítulo “Metodologia” é composto por três etapas

de trabalho:

I. Contextualização e Termo de referência

II. Diagnóstico

III. Estratégias de Ação

A metodologia proposta para a elaboração de Planos Di-

retores Municipais Rurais sugere uma série de procedi-

mentos técnicos e participativos destinados a contribuir

com a comunidade e os poderes municipais constituídos

para que estes elaborem e implantem um processo de

planejamento de seu território, em especial, de sua área

rural, conforme a figura a seguir.

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Adequações nesta metodologia devem ser feitas confor-

me as características diversas dos municípios brasileiros,

tanto por sua inserção em regiões diferenciadas quanto

por suas peculiaridades físicas, sociais, culturais e admi-

nistrativas. Buscou-se propor um método de trabalho

flexível e passível de utilização, com as adequações ne-

cessárias, pelos municípios, por meio de suas entidades

públicas e da comunidade.

A Contextualização é uma etapa preliminar para a de-

finição da metodologia e corresponde à elaboração do

Termo de Referência, primeiro documento a ser produ-

zido para orientar a elaboração do PDRM.

A segunda etapa de elaboração do PDMR (Diagnóstico)

constitui-se da leitura da realidade municipal, compreen-

dendo a leitura técnica e a comunitária. Sua primeira

ação consiste no levantamento de dados e da base car-

tográfica existente, que possibilitarão a realização do

conjunto de análises necessárias para a elaboração da

terceira etapa metodológica: Estratégias de Ação. Nesta

são definidos modelos de desenvolvimento e espaciais,

que são bases para o estabelecimento de Diretrizes Te-

máticas e Municipais.

A definição da Metodologia e da Estratégia de Divulgação

e Mobilização Social, adaptadas à realidade local, é parte

fundamental do processo de elaboração do PDMR. Para

tanto, serão estabelecidos: o que fazer, quem fará, como

fará, quais insumos existentes e quais os necessários.

A formulação conjunta da Metodologia e da Estratégia de

Divulgação e Mobilização Social compreende aspectos

técnicos e participativos. Esses aspectos contêm dispo-

sições referentes à elaboração das etapas de realização

do Diagnóstico, das Estratégias de Ação e do Projeto

de Lei do PDMR.

A concepção da Estratégia de Divulgação e Mobilização

Social deve ser realizada de acordo com as diretrizes do

FIGURA 1 – Metodologia

Atividades preliminares

Diagnóstico (análises)

InstrumentosModelos Diretrizes

Contextualização Municipais TécnicosDesenvolvimento estratégico

Municipais

PDMR

Termo de referência

Espaciais LegaisEspacial

TemáticasTemáticas Orçamentários

Administrativos

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Estatuto da Cidade e as disposições das Resoluções do

Conselho das Cidades (ConCidades), no que couber,

adaptadas ao meio rural.

Para a implementação dessas Diretrizes, é necessária a

definição de um conjunto de Instrumentos, dos quais o

mais importante é a formulação do Projeto de Lei, que

instituirá legamente o PDRM, etapa final do processo

de elaboração.

1 | CONTEXTUALIZAÇÃO E TERMO DE REFERÊNCIA

A diversidade das características dos municípios brasi-

leiros, tais como porte territorial e populacional, locali-

zação geográfica, dinamismo demográfico e territorial,

estrutura administrativa, entre outras tantas variáveis,

determina que a proposta metodológica apresentada

neste guia deve ser adaptada à realidade local.

A Contextualização consiste em uma análise expedita

da zona rural do município; da estrutura administrativa

do setor; do grau e do tipo de organização comunitária;

das características do município; de sua inserção regio-

nal, entre outros aspectos e especificidades do muni-

cípio que podem influenciar diretamente a elaboração

do PDRM. Esta identificação e caracterização deverão

definir eventual adequação na metodologia geral pro-

posta no Guia de Elaboração e Gestão do PDMR. Tal

análise deve ser feita com informações já disponíveis ou

obtidas por intermédio de meios de fácil acesso. Devem

ser ouvidas as opiniões de agentes políticos, de técnicos

e de atores sociais.

A adequação metodológica às condições do município

permitirá a elaboração do Termo de Referência, que irá

orientar a elaboração do PDRM.

O Termo de Referência é um instrumento de gestão

que estabelece as condições pelas quais o PDMR será

executado. Para a elaboração do PDMR, o termo deve

ser composto minimamente pelos seguintes conteúdos

e exigências legais:

a. descrição prévia do produto desejado;

b. análise expedita da realidade local;

c. metodologia de elaboração e avaliação adequada

à realidade local;

d. plano de divulgação e mobilização social;

e. formatação da equipe de trabalho;

f. insumos necessários;

g. forma de contratação de consultoria externa,

se necessário;

h. metas;

i. etapas de execução;

j. prazos;

k. custos;

l. cronograma físico-financeiro

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2 | DIAGNÓSTICO

Segunda etapa metodológica da elaboração do PDMR,

a leitura da realidade rural constitui-se no Diagnóstico e

deve identificar e analisar a situação do território rural,

seus problemas, seus conflitos e suas potencialidades.

Deve também detectar as situações de precariedade

existentes, avaliando a política de controle da ocupação

do solo vigente, e deve dar condições para o estabele-

cimento das Estratégias de Ação para a implementação

de uma Política de Ocupação e Desenvolvimento Rural.

O capítulo “Diagnóstico” corresponde à leitura da reali-

dade do território rural, compreendendo a leitura técnica

e a comunitária. Consiste no levantamento de dados e

informações e nas análises relacionadas aos condicio-

nantes e potencialidades físico-ambientais, à população,

à infraestrutura, à legislação vigente, às atividades eco-

nômicas, às tendências e vocações, entre outros fatores

que influenciam o desenvolvimento das áreas rurais e do

município como um todo.

A leitura da realidade municipal compõe-se das leituras

técnicas e comunitárias, que consistem na análise e sis-

tematização de dados que possibilitam o entendimento

da estrutura territorial atual e das tendências da dinâmi-

ca de uso e ocupação do solo rural, sob o olhar técnico e

sob o olhar da população. As análises deverão envolver,

além da sistematização de dados secundários, a coleta

de dados primários, a percepção dos diversos atores,

bem como a realização de estudos sobre projetos que

interfiram na dinâmica rural do município.

O Diagnóstico compreende três etapas sequenciais:

a. levantamento de dados;

b. leitura técnica;

c. leitura comunitária.

2.1 Levantamento de Dados

Um pré-requisito para qualquer atividade de planejamen-

to territorial, especialmente no âmbito municipal, é a dis-

ponibilidade de informações sistematizadas vinculadas a

uma base cartográfica. São elas que permitem o conhe-

cimento da realidade rural neste caso. Essas informações

existem em grande parte como dados secundários nos

diversos níveis de governo, enquanto as demais podem

ser levantadas no local, conforme a necessidade analítica.

Uma base cartográfica rural e municipal atualizada e di-

gitalizada é essencial para a elaboração do PDMR e para

a implantação de um Sistema de Informações Geográ-

ficas (SIG), ferramenta de auxílio na gestão, avaliação e

atualização do PDRM.

Informações

As informações necessárias para a elaboração de Pla-

nos Diretores Municipais Rurais são divididas de dois

tipos distintos:

I. dados primários: aqueles pesquisados diretamen-

te para o projeto;

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II. dados secundários: aqueles já coletados e que

estão disponíveis em banco de dados.

O custo para obter os dados primários é maior do que

o dos secundários, incluindo valores monetários e

temporais.

Parte dos dados secundários necessários para a elabo-

ração de Planos Diretores Municipais Rurais está dispo-

nível para todos os municípios brasileiros, por meio dos

órgãos abaixo explicitados, entre outros:

MAPA | Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

IBGE | Institituto Brasileiro de Geografia e Estatística;

INCRA | Instituto Nacional de Cidadania e Reforma Agrária;

MDA | Ministério de Desenvolvimento Agrário;

MI | Ministério da Integração Nacional;

MCidades | Ministério das Cidades;

IPEA | Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada;

INDE | Instituto Nacional de Dados Espaciais;

FAO | Organização das Nações Unidas para Alimentação

e Agricultura;

INPE | Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais;

EMBRAPA | Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária.

Abaixo, seguem algumas informações a serem levanta-

das e que servirão de base para o PDMR em caráter geral

relativas à sustentabilidade:

III. Informações gerais

a. situação geográfica: distância da capital, latitude,

longitude etc;

b. clima;

c. tipos de solo;

d. hidrografia (distribuição de córregos, rios e represas);

e. demografia: população urbana e rural, nível de es-

colaridade, idade, gênero.

IV. Informações econômicas

a. tipificação das propriedades rurais do município

de acordo com:

»estrutura fundiária;

» atividades desenvolvidas (número de produto-

res, área, produtividade): agrícola, pecuária, flo-

restal e outras;

»nível de renda, observando setores de vulnerabi-

lidade social;

»sistema de produção: agroecológico, convencio-

nal, tecnificado;

b. agroindústrias existentes: pequenas, médias e

grandes;

c. assistência técnica e gerencial: empresas, qualidade

e abrangência;

d. infraestrutura econômica: estradas, armazenamen-

to, mercado, oficinas de consertos, bancos, entre outros;

e. associações/cooperativas de produção, de meca-

nização agrícola, de compra de insumos, de venda de

produtos.

V. Informações ambientais

a. situação ambiental das propriedades em relação

às exigências do Código Florestal Brasileiro (Lei nº

12.651/2012):

»preservação das APPs e existência da reserva

legal;

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»nível de propriedades que realizaram o CAR (Ca-

dastro Ambiental Rural − art. 29º do CFB, De-

creto nº 7.830/2012);

»nível de propriedades que realizaram o PRA

(Programa de Regularização Ambiental − art. 59

do CFB, Decreto nº 7.830/2012);

b. forma de destinar os diferentes resíduos produzidos

na propriedade (orgânicos, embalagens agrotóxicos, lixo

tóxico, plástico, vidro, entre outros).

VI. Informações socioculturais

a. assistência saúde: postos de saúde, farmácias, hos-

pitais, PSF;

b. assistência social;

c. atividades sociais: clubes (de mães, do idoso, do

esporte etc) e igrejas;

d. atividades culturais: grupos;

e. infraestrutura sociocultural: meios de comunica-

ção (telefonia, Internet), sistema viário, lazer (quadra

esportiva);

f. abastecimento de água: fontes, poços artesianos etc.

VII. Informações de áreas especiais

Existência de unidades de conservação, assentamentos,

áreas indígenas, quilombolas, entre outras.

Cartografia

Os dados referentes à cartografia podem ser primários e

secundários. Os primários são aqueles obtidos por meio

de observação ou medida direta dos fenômenos de in-

teresse. Exemplos de dados primários são: fotografias

aéreas, imagens de satélite (sem tratamento), levanta-

mentos topográficos, de GPS ou geodésicos, entre outros.

Dados secundários são aqueles obtidos por meio do pro-

cessamento dos dados primários, gerando assim nova

informação. Nesta classe podemos incluir as imagens de

satélites (já tratadas), os mapas, os resultados do censo

em forma agregada, as ortofotos, entre outros.

A base cartográfica rural e municipal muitas vezes existe

nas administrações públicas locais, embora normalmente

desatualizadas e não digitais. A atualização e digitaliza-

ção dos mapas com a sistematização dos dados primá-

rios e secundários é o marco inicial para os trabalhos de

elaboração do PDRM.

Para a atualização e digitalização dos mapas em escalas

adequadas ao meio rural, é possível utilizar como fonte

imagens de satélite, que podem ser produzidas especi-

ficamente para o PDMR, podendo estar disponíveis em

acervo ou ainda disponíveis na Internet.

Sistema de Informações Geográficas (SIG)

Os Sistemas de Informações Geográficas são conjuntos

de programas e procedimentos computacionais que per-

mitem a análise, a integração espacial, a gestão e a repre-

sentação do espaço geográfico e dos fenômenos que nele

ocorrem, organizadas em uma base de dados espaciais

(JONES, 1997; ROCHA, 2007; BLASCHKE; KUX, 2009).

A geração de informações geoespaciais sobre a agricul-

tura brasileira apoia decisões e políticas públicas. Nesse

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sentido, foi desenvolvido pela Embrapa Monitoramento

por Satélite o Sistema de Observação e Monitoramento

da Agricultura no Brasil (Somabrasil). A organização e a

integração de dados censitários e informações geradas a

partir de imagens de satélite em uma base integrada para

todo o Brasil favorecem a caracterização e o monitora-

mento das atividades agropecuárias, a conservação de

recursos naturais, os mapeamentos e os zoneamentos.

O Sistema de Observação e Monitoramento da Agricul-

tura no Brasil (Somabrasil) se propõe a organizar e in-

tegrar dados censitários e informações geradas a partir

de imagens de satélite em uma única base para todo o

Brasil. Disponível na Internet, o sistema reúne em WebGIS

(sistema de informações geográficas básico que permite

ao usuário consultar informações georeferenciadas e ta-

bulares sobre o município de modo interativo, por meio

da manipulação de diferentes níveis de informação, de

acordo com seu interesse e necessidade) bases de dados

de recursos naturais e agricultura, como informações so-

bre a produção e o Censo Agropecuário do IBGE, dados

gerados por programas do Ibama e do Inpe, mapeamen-

tos realizados pela Embrapa e outras instituições, além

de informações sobre relevo, hidrografia, logística, áreas

protegidas e potencial agrícola.

A interface proposta pela Embrapa Monitoramento por

Satélite visa permitir ao usuário interagir com as bases de

dados por meio de consultas básicas e avançadas, para

gerar informações úteis a zoneamentos e monitoramen-

tos da dinâmica espacial da agropecuária, prioridades

para a pesquisa e para as políticas públicas.

A adoção de padrões e normas internacionais favorece

a interoperabilidade de conteúdo e serviços e oferece

uma visão geral e integrada do potencial agropecuário,

da escala municipal à nacional.

O Somabrasil objetiva desenvolver e implementar novos

métodos de consultas, modelos e simulações de dados

geoespaciais desse sistema e incorporar ações de transfe-

rência de tecnologias por meio da interoperabilidade de

dados e atendimento a demandas específicas de usuários.

Não havendo a possibilidade por parte do município de

desenvolvimento de tecnologia de geoprocessamento

interligada a uma base cartográfica municipal unificada

e associada a um banco de dados com informações terri-

toriais referentes às diferentes áreas de desenvolvimento

do município, este poderá dispor dos inúmeros sistemas

implantados no Brasil, como o Somabrasil acima referido.

Outros sistemas disponíveis estão elencados no Anexo 1.

2.2 Leitura Técnica

Com o objetivo de caracterizar o espaço geográfico onde

se processam os fenômenos sociais, econômicos, físi-

co-territoriais e político-administrativos que compõem

a realidade municipal, distinguem-se da metodologia

proposta três conjuntos de análise que consolidarão o

diagnóstico do PDMR:

a. Análises Municipais;

b. Análises Espaciais;

c. Análises Temáticas.

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De cada conjunto de análises ou de suas interações, re-

sultam produtos intermediários que servirão de subsídios

para a elaboração do PDMR.

As Análises Municipais e a Análises Espaciais distinguem-se

das Análises Temáticas por serem diagnósticos da estru-

tura do município, portanto de difícil alteração em cur-

to prazo.

Análises Municipais

As Análises Municipais compreendem a análise da es-

trutura econômica (situação atual e perspectivas), da

demografia (quantidade, qualidade e crescimento de-

mográfico/social) e da região onde o município se insere

(relações internas e externas).

A caracterização municipal resultante das Análises Mu-

nicipais objetiva analisar a realidade e suas perspectivas,

buscando identificar quais os componentes essenciais

e quais as suas inter-relações para o entendimento dos

prováveis cenários de desenvolvimento municipal e a sua

influência no setor rural.

I. Estrutura econômica

Para o entendimento do funcionamento da economia

municipal e suas perspectivas, deverão ser adotados os

seguintes procedimentos técnicos:

a. levantamento das informações secundárias

disponíveis;

b. caracterização do Produto Interno Bruto total e

per capita;

c. caracterização setorial por meio da análise da varia-

ção do valor agregado básico e da participação primária,

secundária e terciária na formação do PIB;

d. análise e caracterização do setor agropecuário;

e. análise e caracterização do setor industrial;

f. análise e caracterização do setor comercial e de

serviços.

II. Demografia

A análise quantitativa da sociedade pode ser feita por

meio da demografia, que inclui representações numé-

ricas e qualitativas. A análise demográfica de um mu-

nicípio objetiva quantificar e caracterizar a população

dessa unidade, demonstrando a realidade atual e suas

tendências futuras. Entende-se como tendência os com-

portamentos demográficos em um determinado tempo

e que se traduzem por séries históricas.

Para a elaboração do PDRM, além da análise do municí-

pio como um todo, importa analisar o comportamento

demográfico da área rural, incluindo ali a divisão distri-

tal e as áreas urbanas das suas sedes. A movimentação

demográfica, as taxas de crescimento populacionais, as

densidades e a caracterização da população rural são

alguns dos fatores que devem ser analisados para com-

preender o comportamento atual e para projetar o futuro

em relação aos processos demográficos.

A análise do perfil demográfico objetiva estabelecer

as características socioeconômicas da população e as

transformações que se sucederam ao longo do tempo,

buscando junto à com a análise da evolução demográfi-

ca verificar como os eventuais processos de mudança da

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sociedade influenciam o setor rural, quantitativamente

e qualitativamente.

Para caracterizar os aspectos sociais da população, é

preciso a análise de informações censitárias produzidas

principalmete pelo Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE). Os dados analisados podem ser, en-

tre outros:

a. crescimento vegetativo;

b. estrutura etária da população;

c. sex-ratio;

d. Índice de Desenvolvimento Humano Municipal;

e. padrões domiciliares; e

f. migrações.

III. Inserção regional

A análise da inserção regional do município objetiva ca-

racterizar a vida de relação com o entorno regional (mi-

cro e macro) e do planejamento da sua área rural. Os

procedimentos adotados para diagnosticar a inserção

regional do município são:

a. análise da localização do município e do sistema

viário regional;

b. caracterização do seu sítio e das formas de ocupa-

ção espacial;

c. análise da polarização regional e dos equipamentos

e organismos regionais; e

d. caracterização e análise da vida de relação com o

entorno regional (micro e macro) e suas influências na

questão habitacional de interesse social.

Sua localização geográfica, sua ligações rodoviárias, fer-

roviárias e fluviais e sua ligação com o entorno são algu-

mas das características que devem ser analisadas para

compreender a inserção do município na região em que

se situa. Inúmeras são as regionalizações existentes.

Cabe identificar quais contribuirão para a formu-

lação do PDRM.

A hierarquização municipal e a inserção regional de cada

município brasileiro têm por base o estudo “Divisão Ur-

bano-Regional”, publicado pelo Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística (IBGE), em 2013. Nessa divisão

urbano-regional, cada região criada é contígua e cada

município pertence a uma única unidade territorial. É

identificado um município polo para cada região.

São definidas as Regiões de Articulação Urbana como

espaços pautados por uma organização em rede, em

que os centros de gestão do território e os fluxos de

informações, pessoas, bens e serviços determinam as

vinculações e o arranjo regional. A conformação dessas

regiões refletem processos históricos que se formaram

pela interação entre vários atores e palcos, tais como: os

domínios ecológicos, a população, as atividades agrícolas

e industriais, os transportes e as atividades terciárias.

Todas as regiões identificadas são formadas a partir de

uma cidade que comanda a sua região, estabelecendo

relacionamentos entre diferentes instituições, pessoas

e empresas nos respectivos territórios (IBGE, 2013).

Os três níveis escalares definidos pelo estudo “Divisão

Urbano-Regional” foram nomeados como Regiões Am-

pliadas de Articulação Urbana, Regiões Intermediárias de

Articulação Urbana e Regiões Imediatas de Articulação

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Urbana, sendo identificadas, respectivamente, 14, 161

e 482 regiões no Brasil.

Análises espaciais

As Análises Espaciais são as análises dos espaços rurais

e urbanos e da ocupação antrópica desses territórios e

compreendem a leitura territorial sobre os seguintes

aspectos, entre outros:

a. sítio e condições ambientais;

b. ocupação e uso do solo (atividades agrícolas e não

agrícolas);

c. sistemas de deslocamento e transportes rodoviário,

ferroviário e fluvial;

d. densidades;

e. áreas especiais (unidades de conservação, hidroelé-

tricas, assentamentos, áreas indígenas, quilombolas,

entre outras).

Análises temáticas

As Análises Temáticas compreendem a análise de temas

relacionados à busca da sustentabilidade do meio rural,

ou seja, aqueles relativos aos aspectos econômicos, am-

bientais e socioculturais.

I. Análise econômica

A análise econômica consiste em:

a. avaliar previamente o alcance e o impacto das polí-

ticas de desenvolvimento e as formas de redirecioná-las,

caso necessário;

b. dimensionar fundos de desenvolvimento;

c. localizar grupos de propriedades economicamente

vulneráveis, definindo estratégias de inclusão;

d. verificar se as atividades desenvolvidas estão de acor-

do com o zoneamento agrícola e se geram agregação de

valor, comparativamente com propriedades benchmarking

(referência), a fim de conhecer o seu potencial de melho-

ria e definir mecanismos de desenvolvimento;

e. conhecer a qualidade do alimento produzido em

sua composição química, condições biológicas e, prin-

cipalmente, quanto aos resíduos de agroquímicos, para

a elaboração de políticas que visem a segurança alimen-

tar e nutricional;

f. identificar o nível de profissionalização do produ-

tor quanto aos aspectos de tecnologia e dos fatores

gerenciais proporcionando capacitação nos setores de

maior gargalo;

g. verificar se os aspectos da infraestrutura estão em

condições de dar suporte adequado às propriedades,

tais como estradas, armazenamento, mercado, oficinas

de consertos, bancos, assistência técnica, entre outros,

a fim de efetuar um programa de melhorias e buscar os

recursos necessários;

h. avaliar o nível de organização dos produtores como

associações, cooperativas e sindicatos, para auxiliar nos

aspectos inerentes à consolidação do capital social.

II. Análise ambiental

A análise ambiental consiste em:

a. verificar se a questão ambiental das propriedades

rurais está em consonância com a legislação do Código

Florestal Brasileiro e com a definição das formas da efe-

tivação desses ajustes;

b. analisar se o destino dos resíduos (orgânico, em-

balagens de agrotóxicos, lixo tóxico, plástico, vidro,

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entre outros) está ocorrendo de forma adequada e

identificar maneiras para que o destino seja conforme

o recomendado.

III. Análise sociocultural

A análise sociocultural consiste em:

a. analisar a qualidade da assistência social e de saúde

para o meio rural e as formas de melhorá-las;

b. verificar a prática com valorização das atividades

culturais;

c. verificar se a água que abastece as propriedades

tem problemas de escassez e/ou de qualidade, visando,

se necessário, equacionar esse problema, que é básico

para qualquer população.

2.3 Leitura Comunitária

A Leitura Comunitária deve envolver todos os atores so-

ciais, organizados ou não, e ocorrerá por meio da realização

da Agenda Pública do PDMR, com a finalidade de aprimorar

o diagnóstico do território rural a partir da percepção dos

munícipes. O produto dessa leitura deve refletir o olhar

da população sobre o território. Para isso, é importante

que ela esteja preparada para o trabalho e consciente da

sua contribuição para a construção coletiva do PDMR.

Para a realização da Leitura Comunitária, é importan-

te que a população possa acessar as informações da

Leitura Técnica, construídas em linguagem acessível

à maioria. Os dados da Leitura Técnica apresentados

de modo didático nas Audiências Públicas, Consultas

Públicas e Oficinas devem despertar nos cidadãos a

sensibilidade para observação do território, levantan-

do características e potencialidades intrínsecas a cada

aspecto tratado.

Os trabalhos de Leitura Comunitária devem demons-

trar o papel proeminente da população na construção

do PDRM.

3 | ESTRATÉGIAS DE AÇÃO

No capítulo “Estratégias de Ação” são detalhados os

procedimentos técnicos necessários para a elaboração

das estratégias, compreendendo o estabelecimento de

modelos de desenvolvimento estratégico e espacial, a

definição de diretrizes e os instrumentos necessários para

a elaboração, implantação e gestão do PDRM.

O conjunto de análises permite a definição dos mode-

los que resultarão no estabelecimento das Estratégias

de Ação das Diretrizes Temáticas e Municipais, as quais

são compatibilizadas no PDRM.

Para a implantação do PDMR, são necessários instru-

mentos que se subdividem em:

I. Planejamento Municipal;

II. Institutos Tributários e Financeiros; e

III. Institutos Jurídicos e Políticos.

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3.1 Modelo de Desenvolvimento Estratégico e Modelo Espacial

A partir das Análises Municipais, define-se o Modelo

de Desenvolvimento Estratégico, compreendendo os

aspectos regionais, econômicos, ambientais, sociocul-

turais e políticos.

A formulação do modelo define a perspectiva de desen-

volvimento municipal sobre a qual todo o processo de

planejamento deverá ser estruturado.

O Modelo de Desenvolvimento Estratégico deve atender,

no mínimo, às seguintes condições:

a. adequabilidade da hipótese formulada à economia

do município;

b. perspectivas do crescimento demográfico;

c. perspectivas e possibilidades de alteração da es-

trutura espacial;

d. as limitações condicionadas pelo sítio físico e as

condições ambientais.

O conjunto das relações socioeconômicas e suas pers-

pectivas de alteração expressas no Modelo de Desen-

volvimento Estratégico formulado assentam-se em um

espaço físico natural alterado historicamente por sua

ocupação por meio de atividades humanas.

Tal ocupação é diagnosticada por meio da Análise Espa-

cial, que propicia estabelecer um modelo da estrutura

física do município, ou seja, detectar a atual situação da

ocupação, apropriação e uso do solo municipal e suas

perspectivas de alteração condicionadas pelo Modelo

de Desenvolvimento Estratégico proposto.

O Modelo Espacial a ser proposto é a interação do meio

com o Modelo de Desenvolvimento Estratégico, deven-

do expressar, no mínimo:

a. zoneamento agrícola;

b. preservação ambiental;

c. sistema viário;

d. infraestrutura comunitária ou regional.

3.2 Diretrizes

Para a metodologia proposta, conceitua-se Diretrizes

como o conjunto de medidas de curto, médio e longo

prazo propostas com o objetivo de alterar e redirecionar

a estrutura municipal existente, a partir de cada Análise

Temática. Essas alterações consubstanciam-se em qua-

tro diferentes tipos de Diretrizes Temáticas:

I. Diretrizes de Gestão: atuação perante outras es-

feras de governo, entidades não governamentais e

privadas e programas de atuação e conscientização

comunitária;

II. Diretrizes de Ordenamento Espacial: instrumen-

tos de organização territorial;

III. Diretrizes de Estruturação Administrativa: ins-

trumentos administrativos para a condução do processo

de planejamento;

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IV. Diretrizes Orçamentárias: medidas que permi-

tem a continuidade dos processos de programação e

execução dos programas de implantação de serviços

e infraestrutura.

Essas Diretrizes Temáticas são subdivididas em:

I. Diretrizes de Gestão

»Ação Política;

»Ação Comunitária.

II. Diretrizes de Ordenamento Espacial

»Controle da expansão urbana;

»Distribuição da população;

»Distribuição dos usos;

»Localização de equipamentos;

»Circulação;

»Condições Ambientais.

III. Diretrizes de Estruturação Administrativa

»Estrutura Administrativa;

»Recursos Humanos;

IV. Diretrizes Orçamentárias

»Continuidade programática;

»Finanças.

Toda a Análise Temática deve definir Diretrizes Temá-

ticas que permitam melhorá-la ou torná-la mais eficaz,

porém é evidente que algumas diretrizes formuladas

para temas diversos podem ser antagônicas. Portanto,

devem ser compatibilizadas quando da definição das

Diretrizes Municipais.

A compatibilização das Diretrizes Temáticas é realizada

inter-relacionando-se matricialmente as funções de go-

verno e suas diretrizes. A matriz resultante propicia dois

produtos diferenciados:

a. políticas de longo prazo para cada tema ou subsídios

à definição dessas, conforme o maior ou menor poder

de decisão do Poder Público na concretização das Dire-

trizes Temáticas propostas;

b. uma política geral de longo prazo com o somatório

das Diretrizes, consubstanciando-se as Diretrizes Muni-

cipais, formadoras do PDRM.

3.3 Instrumentos

Conforme o conceituado no presente documento, o

Planejamento Municipal consiste na integração entre o

planejamento do desenvolvimento e o planejamento do

território. Pelas condições peculiares de cada um deles,

tal integração necessita, para ser realizada, da adoção de

uma metodologia adequada, capaz de permitir a propo-

sição de um conjunto de instrumentos que visam atingir

os objetivos gerais e específicos do PDRM.

O conjunto de análise permite a definição dos modelos

que resultarão no estabelecimento das Diretrizes Temáti-

cas e Municipais, que são compatibilizadas na elaboração

do PDMR. Para a implantação do Plano, são necessários

instrumentos que se subdividem em:

I. Planejamento Municipal;II. Institutos Jurídicos e Políticos;III. Institutos Tributários e Financeiros.

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Planejamento municipal

Os instrumentos técnicos relativos ao planejamento

municipal são o conjunto de institutos constantes nas

fontes normativas, ou seja, nas legislações existentes ou

a implantar, e que poderão ser utilizados como subsídios

para a elaboração, a implantação e a gestão do PDRM,

que consiste no principal instrumento de planejamento

municipal. Cabe ao município promover o controle do

processo de desenvolvimento municipal através da po-

lítica de ordenação do seu território e, principalmente,

por intermédio de sistemas de gestão democráticos,

o que inclui o planejamento participativo mediante a

cooperação das associações representativas no plane-

jamento municipal.

Exemplos de instrumentos de planejamento municipal:

»Relatório Final do PDMR, compreendendo o

conjunto de análises, diretrizes e produtos finais;

»Normas para localização e dimensionamento de

equipamentos;

»Sistema de Informações Geográficas (SIG).

»Plano Diretor;

»Disciplina do parcelamento, do uso e da ocupa-

ção do solo;

»Zoneamento Ambiental;

»Planos, programas e projetos setoriais;

»Planos de desenvolvimento econômico e social;

»Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e Es-

tudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV).

O principal processo de planejamento, que sempre deve

ocorrer para que um plano possa ser devidamente ge-

renciado, inclui a definição da sua abrangência (escopo),

dos objetivos e resultados esperados e das atividades ne-

cessárias para alcançá-los. Com base nessas definições,

podem ser elaborados o cronograma e o orçamento. O

planejamento tem de garantir, sobretudo, a consistência

entre os objetivos estabelecidos e os recursos disponí-

veis. A coerência entre os diversos elementos do plano

é decisiva para que o planejamento exerça a sua função

principal, que é a orientação de todos os esforços para

atender aos objetivos.

O plano deve ser novamente sujeito à aprovação pela

organização responsável, pois, a partir deste momento,

a disponibilidade dos recursos previstos é imprescindível.

Indicadores de resultados econômicos, ambientais e socioculturais

Durante o processo de elaboração do planejamento, é

imprescindível elaborar os indicadores de resultados. A

medição de desempenho exerce um papel importante

em qualquer organização, pois representa um processo

de autocrítica e de acompanhamento das atividades e das

ações e decisões que são tomadas durante sua execução.

Não é possível gerenciar o que não se pode ou se sabe me-

dir. Vários autores sugerem algumas perguntas que devem

ser respondidas para desenvolver um sistema de medi-

ção de desempenho eficaz (KUTUCUOGLU et al., 2001):

»Por que se medir? – propósito;

»O que deve ser medido? – encontrar fatores

importantes;

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»Como deve ser medido? – métodos;

»Quando deve ser medido? – duração e

cronograma;

»Quem deve medir? – responsável pelo processo

X agente externo);

»Como o resultado deve ser usado? – avaliação e

melhoria.

Essas perguntas indicam a estrutura de um sistema de me-

dição, pois se deve ter em mente quais os seus objetivos,

quais processos ou produtos devem ser medidos, quais

métodos serão utilizados, o período de tempo de coleta,

quem será o responsável e onde e como os dados serão

aplicados para a melhoria dos processos e do produto.

Os indicadores deverão contemplar a aferição do aten-

dimento dos objetivos propostos no PDMR e devem

ser voltados a proporcionar a sustentabilidade, ou seja,

contemplando os aspectos econômicos, ambientais e

socioculturais.

Para monitorar a implementação do PDMR, poderão

ser utilizados os indicadores de desempenho, dentro

das perspectivas:

a. do cidadão;

b. dos processos internos;

c. de aprendizado e crescimento; e

d. de desempenho financeiro.

Institutos jurídicos e políticos

Os Institutos jurídicos e políticos se referem ao conjunto

de instrumentos gerais constantes nas fontes normati-

vas, ou seja, nas legislações existentes ou a implantar, e

que poderão ser utilizados como subsídios para a elabo-

ração, a implantação e a gestão do PDRM, que consiste

no principal instrumento de planejamento municipal.

Sob o aspecto político, os institutos jurídicos e políticos

relacionam-se ainda com a estrutura administrativa mu-

nicipal, direta e indireta, pois são medidas de autonomia

do Poder Executivo Municipal, podendo depender de au-

torização legislativa para serem implantadas, no caso de

leis ordinárias e complementares ou não necessitando

de anuência legislativa (decretos e portarias).

Instrumentos de planejamento municipal previstos no

Estatuto da Cidade, como parcelamento ou edificação

compulsória, imposto sobre a propriedade predial e ter-

ritorial urbana progressivo no tempo, desapropriação

para fins de reforma urbana e direito de preempção, são

exemplos da aplicação do princípio da função social da

propriedade, constituindo-se avanço legislativo notável

no sentido da efetivação progressiva da destinação so-

cial da terra urbana.

A tendência da Administração Pública em sobrepor os

seus atos ao consentimento do cidadão vem sendo subs-

tituída por novos modelos de gestão, nos quais o papel

do cidadão passa de mero espectador para colaborador

ativo, co-gestor, prestador e fiscalizador.

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988,

tem havido no país uma tendência à proliferação dos

sistemas de gestão democrática, mediante a criação de

conselhos, comissões, comitês.

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A Constituição estabeleceu expressamente sistemas de

gestão democráticos em vários campos da Administração

Pública, o que inclui o planejamento participativo, me-

diante a cooperação das associações representativas no

planejamento municipal, como preceito a ser observado

pelos municípios (art. 29, XII). O Estatuto da Cidade fixa

essa diretriz em seu art. 2°, II, indicando a participação

da população e de associações representativas da comu-

nidade na formulação e execução de planos, programas

e projetos urbanísticos.

Assume-se como princípio básico da política urbana a

necessidade de se discutir as questões das cidades com

os vários setores da sociedade. A efetivação desse direi-

to, agora respaldado pelo texto da lei, serve de instru-

mento para a gestão e fiscalização conjunta das ações

dos governos. Duas das formas de gestão democrática

previstas no Estatuto da Cidade merecem destaque: a

primeira é a previsão de criação dos conselhos munici-

pais, estaduais e nacional de desenvolvimento urbano e

a outra é o sistema das audiências e consultas públicas.

Entre os instrumentos constantes do Estatuto da Cidade,

vários dispositivos guardam relação com a efetivação das

políticas de colaboração e indução ao desenvolvimento

urbano. São os relativos ao parcelamento, edificação ou

utilização compulsórios, o imposto sobre a propriedade

predial e territorial urbana progressivo no tempo, a de-

sapropriação para fins de reforma urbana, o consórcio

imobiliário, as operações urbanas consorciadas o direito

de preempção e a outorga onerosa do direito de construir.

No que concerne ainda aos instrumentos, podemos in-

cluir os relativos à regularização fundiária, tais como:

Usucapião Urbano Coletivo, Concessão de Uso Especial

para Fins de Moradia, Concessão do Direito Real de Uso

(CDRU) e Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

O projeto de lei que instituir o PDMR deverá ser elabo-

rado em consonância com a técnica legislativa quanto a

sua forma, estrutura e conteúdo (Lei nº 95/1998) e em

relação ao que dispõe a respeito do tema, com a Cons-

tituição Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei Orgânica e

todas as demais disposições legais federais, estaduais e

municipais. Inclusive normas e resoluções do Ministério

das Cidades, do Ministério do Desenvolvimento Agrário,

do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento,

do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério da Inte-

gração Nacional, não deixando também de considerar

as normativas técnicas publicadas pelas universidades

e associações profissionais e, ainda, de acordo com os

preceitos das políticas públicas e seus respectivos pro-

jetos e programas.

O PDMR deve cumprir exigências de conteúdo e de forma

estabelecidos, sobretudo, na Constituição Federal e no Es-

tatuto da Cidade. Entre elas, destaca-se a obrigatoriedade

de ser aprovado na Câmara Municipal, conferindo-lhe a na-

tureza jurídica de lei. Nessa qualidade, são três os atributos

necessários ao Plano Diretor: existência, validade e eficácia.

Os avanços legislativos do Estatuto da Cidade são ins-

trumentos notáveis no sentido de democratizar e dar

eficiência social para a gestão das cidades. Sob este as-

pecto, é possível a utilização de alguns dos instrumentos

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constantes no art. 4º do Estatuto da Cidade, bem como

dos demais institutos jurídicos e administrativos, para

auxiliar no desenvolvimento rural, mesmo que quase a to-

talidade desses instrumentos seja dirigida para o urbano.

Exemplos de instrumentos legais:

»Legislação do PDRM contendo no mínimo os se-

guintes conteúdos ou temas:

› Macrozoneamento municipal;

› Zoneamento urbano das sedes distritais;

› Tipologia de usos;

› Localização dos usos;

› Intensidade de ocupação do solo;

› Hierarquização e complementação do siste-

ma viário municipal.

»Constituição Federal;

»Lei Orgânica: o formato de aprovação da lei do

plano se insere no âmbito da autonomia legislati-

va de cada município. Portanto, é na Lei Orgâni-

ca Municipal que se define o procedimento legis-

lativo concernente;

»Legislação referente à estrutura administrativa

e ao pessoal;

»Legislações específicas às diversas políticas te-

máticas: Estatuto da Terra, Estatuto da Cidade,

Lei nº 8.171/1991 (que dispõe sobre a Política

Agrícola), Lei Complementar nº 95/1998 (que

estabelece normas para a elaboração, redação,

alteração e consolidação das leis), Código Civil,

Código Tributário etc).

Exemplos de instrumentos políticos administrativos:

»Proposta de estruturação ou reestruturação dos

órgãos administrativos municipais;

»Programa de curto e médio prazo para capacita-

ção dos recursos humanos;

»Política de Recursos Humanos.

»Planos nacionais, regionais e estaduais de orde-

nação do território e de desenvolvimento eco-

nômico e social;

»Planejamento das regiões metropolitanas, aglo-

merações urbanas e microrregiões.

Institutos tributários e financeiros

Os institutos tributários e financeiros se referem ao or-

çamento próprio do município ou de outras esferas go-

vernamentais (federal, estadual ou metropolitana) e

podem também envolver recursos da iniciativa privada

ou de organizações não governamentais.

Exemplos de instrumentos vinculados aos Institutos tri-

butários e financeiros:

»Plano Plurianual;

»Diretrizes Orçamentárias;

»Orçamento anual;

»Programas para ampliação da Receita (Própria e

Transferências);

»Parcerias público-privadas;

»Programa de curto, médio e longo prazo de

implantação, ampliação e melhorias de serviços

e infraestrutura, por meio de contribuição de

melhorias;

»Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial

Urbana (IPTU);

»Contribuição de Melhoria;

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»Incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

»Gestão Orçamentária Participativa.

O art. 44 do Estatuto da Cidade dispõe que a gestão

orçamentária participativa incluirá obrigatoriamente a

realização de debates, audiências e consultas públicas

sobre o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentá-

rias e o orçamento anual, ou seja, em todo processo de

discussão orçamentária, como condição obrigatória para

a sua aprovação pela Câmara Municipal.

3.4 Aspectos Legais do PDRM

A integralidade do território do município é imprescindível

para o progresso e o desenvolvimento socioeconômico

da área urbana e da área rural, uma vez que a concepção

dicotômica e a consequente divisão fática geram perdas

para ambos e, em decorrência, para o país.

Do ponto de vista espacial, cabe ao PDMR ordenar a uti-

lização do solo municipal, considerando o território do

município como um todo (art. 40, § 2º, do Estatuto da

Cidade). Isso significa que deve o planejamento ser fei-

to sobre o território global do município, tanto da área

urbana quanto da rural, já que o crescimento da cidade

sempre se dá em direção à zona rural.

Fazer planejamento espacial é definir a melhor maneira

de ocupar o território de um município, prevendo os lo-

cais onde serão localizadas atividades e todas as formas

de uso do espaço, no presente e no futuro.

O plano diretor deve prever os meios institucionais ne-

cessários à sua implementação, execução, continuidade

e revisão. Por serem integrantes do processo de plane-

jamento municipal, o plano plurianual, as diretrizes or-

çamentárias e o orçamento anual deverão incorporar as

diretrizes e as prioridades contidas no plano diretor (art.

40, § 1º, do Estatuto da Cidade).

Nos termos do § 1º do art. 182, o plano diretor é con-

siderado como o instrumento básico da política de de-

senvolvimento e de expansão urbana. Esse dispositivo,

visto de forma isolada, não deixa claro qual deve ser a

abrangência territorial do Plano Diretor, uma vez que

permite a interpretação de que este instrumento res-

trinja-se somente à região urbana, excluindo a região

rural. A Constituição Federal não discrimina nenhuma

forma de diferenciação entre os habitantes do município

quanto ao local onde residem ser uma área urbana, ru-

ral, de preservação ambiental ou histórica, de interesse

turístico ou social.

O § 2º do art. 40 do Estatuto da Cidade prevê que o Pla-

no Diretor deverá abranger “o território do município

como um todo”, isto é, a área urbana e a rural. Esse pre-

ceito é fundamental diante do fato de que as referidas

áreas integram espaços contíguos e geram influências

recíprocas no desenvolvimento do município.

O município tem competência para promover o planeja-

mento municipal sobre todo o seu território, com funda-

mento no art. 30, IX, da Constituição Federal. O adequa-

do ordenamento territorial do município pressupõe que

este tenha o poder de disciplinar o uso, a ocupação e o

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parcelamento do solo de todo o seu território. Um dos

mecanismos para esse planejamento, previsto no texto

constitucional, com relação à organização política e ad-

ministrativa do município, é a criação e organização de

distritos que abrangem tanto o território rural quanto

o urbano (art. 30, V). O território rural brasileiro não é

continuidade do urbano, mas um espaço que influencia

e é influenciado por este. Além disso incorpora valores

urbanos, mas mantém seus valores rurais. É necessário

que o PDMR vise melhorar a qualidade de vida das pes-

soas que vivem no meio rural, incorporando as preocu-

pações relativas a aspectos culturais, sociais, econômicos

e ambientais. Não é possível separar o urbano e o rural

visando garantir o pleno desenvolvimento das funções

sociais da cidade, pois o sistema social e econômico local

necessita dos equipamentos, da infraestrutura e dos ser-

viços urbanos para desenvolver suas atividades agrícolas

e agrárias na zona rural.

O PDRM refere-se a um conjunto de ações articuladas

entre si e dirigidas conscientemente por diversos atores

sociais para produzir uma intervenção positiva em uma

determinada realidade rural.

O Plano Diretor é uma norma de caráter legislativo e

não necessita ser lei complementar, mas tem uma série

de exigências quanto à sua tramitação, consideradas

requisitos para aplicação de vários outros instrumentos,

tornando fundamental a participação popular na elabo-

ração do projeto.

O formato de aprovação da lei do plano se insere no âmbi-

to da autonomia legislativa de cada município. Portanto,

é na Lei Orgânica Municipal que se define o procedimento

legislativo concernente.

A Constituição, o Estatuto da Cidade ou outra lei fede-

ral/estadual não podem ter normativos que determinem

o tipo de lei do plano, sob pena de violar a autonomia

municipal. O projeto de lei deverá observar os preceitos

da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998,

que estabelece normas para a elaboração, redação, al-

teração e consolidação das leis.

A qualidade da lei é definida em função de diversos fato-

res, sendo que os mais relevantes são a utilidade, a capaci-

dade de produzir os efeitos pretendidos, a harmonização

com o ordenamento vigente, o equilíbrio entre custos

e benefícios, a aplicabilidade e a efetividade da norma.

O projeto de lei que institui o PDMR deverá ser elaborado

em consonância com a técnica legislativa quanto a sua

forma, estrutura e conteúdo, e com o que dispõe a res-

peito a Constituição Federal, o Estatuto da Cidade, a Lei

Orgânica e todas as demais disposições legais federais,

estaduais e municipais que façam referência ao tema.

Mesmo considerando que a elaboração do PDMR deva

ser coerente com a gramática, a legística, o processo le-

gislativo e todo o conteúdo técnico multidisciplinar das

mais diversas áreas que compõem seu universo, deve

ser elaborado de maneira que todos entendam e, para

que possam interferir no processo, é fundamental que

seja construído em linguagem acessível e clara, da dis-

cussão à redação final. O PDRM deve ser construído em

um processo participativo, em discussão entre iguais e

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por decisões conscientes e esclarecidas. Além disso, deve

ser um conjunto de regras simples, que todos entendam,

pois a condição essencial para a aplicação do plano é o seu

pleno entendimento.

O Estatuto da Cidade exige que haja participação po-

pular em todas as etapas do Plano Diretor. O Conselho

Nacional das Cidades, na Resolução nº 25/2005, esta-

beleceu regras para o processo participativo dos Planos

Diretores. O Poder Executivo Municipal deve, além de

promover oficinas com a população, formar um núcleo

gestor, estabelecendo a maneira de elaborar a revisão

do Plano, bem como os prazos para cada etapa.

O Plano Diretor deve ser discutido com toda a socie-

dade antes de sua transformação em lei. A participação

de todos os cidadãos é fundamental em todas as etapas

de elaboração, implementação, monitoramento e fis-

calização. Para isso, é importante conhecer e discutir

democraticamente as funções de cada segmento social,

buscando ao final que prevaleçam aquelas propostas

que representam os interesses da maioria da população.

No domínio jurídico, o Plano Diretor deve cumprir exigên-

cias de conteúdo e de forma estabelecidos, sobretudo,

na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade. Entre

elas, destaca-se a obrigatoriedade de ser aprovado na

Câmara Municipal, conferindo-lhe a natureza jurídica de

lei. Nesta qualidade, são três os atributos necessários do

Plano Diretor: existência, validade e eficácia.

A existência refere-se à aprovação e ao início da vigência

da lei municipal do plano. A validade implica a adequação

do plano diretor à legislação que lhe precede e funda-

menta e que tem por função definir parâmetros que nele

devem ser observados – destacam-se a Constituição da

República e leis federais e estaduais sobre políticas terri-

toriais. A incompatibilidade entre o plano e essas normas

pode suscitar questionamentos na esfera administrativa

e jurídica acerca da sua validade, seja quanto à constitu-

cionalidade, seja quanto à legalidade.

A eficácia se traduz na aptidão de a lei produzir efeitos

relacionados ao desenvolvimento econômico, social e

ambiental de determinado espaço rural, que é a finali-

dade primordial do Plano Diretor.

Nesse sentido, é fundamental que seu planejamento e

elaboração levem em consideração o porte do município

e a amplitude do espaço geográfico onde se processam

os fenômenos sociais, econômicos, físico-territoriais e

político-administrativos que compõem a realidade mu-

nicipal. Destacam-se, portanto, a importância do diag-

nóstico, a leitura da realidade – Leitura Técnica e Leitura

Comunitária, compreendendo, por exemplo, a análise

da estrutura econômica (situação atual e perspectivas)

e da demografia (quantidade, qualidade e crescimento

demográfico/social), e da região onde o município se

insere (relações internas e externas).

A Constituição Federal, em seu § 1º do art. 182, determina

que o plano diretor aprovado pela Câmara Municipal é

obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitan-

tes, constituindo-se em instrumento básico da política

de desenvolvimento e de expansão urbana. No § 2º do

referido artigo, preceitua-se que a função da proprieda-

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de urbana é cumprida quando esta atende às exigências

fundamentais de ordenação da cidade expressas no pla-

no diretor. No § 4º do art. 182 da Carta Magna, temos

a possibilidade de o Poder Público municipal, mediante

lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir,

nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano

não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova

seu adequado aproveitamento.

Além disso, de acordo com o art. 186 da Constituição,

para que a propriedade rural cumpra sua função social,

ela tem de atender simultaneamente a cinco requisitos:

aproveitamento racional e adequado, utilização adequada

dos recursos naturais disponíveis, preservação do meio

ambiente, observância das disposições que regulam as

relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-

-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

O princípio da função social da propriedade na zona ru-

ral corresponde à ideia da correta utilização econômica

da terra e sua justa distribuição, de modo a priorizar ao

bem-estar da coletividade, mediante o aumento da pro-

dutividade e a promoção da justiça social.

A política agrícola, segundo o art. 187 da Constituição

Federal, será planejada e executada na forma da lei, com

a participação efetiva do setor de produção, envolvendo

produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores

de comercialização, de armazenamento e de transportes,

levando em conta especialmente os instrumentos credi-

tícios e fiscais, os preços compatíveis com os custos de

produção e a garantia de comercialização, o incentivo à

pesquisa e à tecnologia, a assistência técnica e extensão

rural, o seguro agrícola, o cooperativismo, a eletrificação

rural e irrigação e a habitação para o trabalhador rural.

O Estatuto das Cidades (art. 42 da Lei nº 10.257/2001)

estabelece que o Plano Diretor deve conter no mínimo:

I. a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser

aplicado o parcelamento, edificação ou utilização

compulsórios, considerada a existência de infraes-

trutura e de demanda para utilização;

II. disposições requeridas para o exercício do direi-

to de preempção (art. 25), da outorga onerosa do

direito de construir (art. 28), da permissão para al-

teração do uso do solo mediante contrapartida (art.

29), das operações urbanas consorciadas (art. 32)

e da transferência do direito de construir (art. 35);

III. o sistema de acompanhamento e controle.

O art. 1º da Resolução nº 34, de 1º de julho de 2005,

do Ministério das Cidades/Conselho Nacional das Cida-

des prevê que o Plano Diretor deve ter como conteúdo

mínimo:

I. as ações e medidas para assegurar o cumprimen-

to das funções sociais da cidade, considerando o

território rural e urbano;

II. as ações e medidas para assegurar o cumprimen-

to da função social da propriedade urbana, tanto

privada como pública;

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III. os objetivos, temas prioritários e estratégias

para o desenvolvimento da cidade e para a reor-

ganização territorial do município, considerando

sua adequação aos espaços territoriais adjacentes;

IV. os instrumentos da política urbana previstos pelo

art. 42 do Estatuto da Cidade, vinculando-os aos ob-

jetivos e estratégias estabelecidos no Plano Diretor.

Além do conteúdo mínimo exigido, na elaboração do Pla-

no Diretor poderão ser inseridos outros temas relevan-

tes, considerando as especificidades de cada município

constatadas por meio do Diagnóstico, ou poderão ser

suprimidos por não apresentarem relevância para deter-

minadas realidades municipais, o que pode ser identifi-

cado pela leitura técnica e comunitária. Dessa forma, o

projeto de lei que instituir o Plano Municipal Rural poderá

conter, por exemplo, os seguintes temas ou conteúdos

possíveis enunciados:

I. Da Política de Desenvolvimento e das Diretrizes

Gerais;

II. Macrozoneamento Rural;

III. Da Política Agrícola;

IV. Da Produção Primária e seu desenvolvimento;

V. Política Habitacional e Regularização Fundiária;

VI. Transporte e Mobilidade;

VII. SIG (Sistema de Informações Geográficas);

VIII. Do parcelamento do solo rural;

IX. Da regularização das ocupações na zona

rural.

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Na “Estratégia de Divulgação e Mobilização Social”

devem ser identificados os atores sociais e sua capa-

cidade de atuação, forma de organização e potencial de

colaboração. Também devem ser estabelecidos métodos

de divulgação e mobilização social, para a participação

da comunidade no processo de elaboração do PDMR,

em especial em sua agenda pública.

A participação da comunidade nos processos decisórios

em relação ao seu futuro é cada vez mais intensa, devido

ao fato de diversas entidades organizadas colocarem em

prática, embora muitas vezes de maneira não formal, o

preconizado na Constituição Federal. Esta, junto ao Es-

tatuto da Cidade, assegura a participação da população

e de associações representativas dos vários segmentos

da comunidade no processo de planejamento, de modo

a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno

exercício da cidadania.

Estratégia de divulgação e mobilização social

O § 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade estabelece que o poder Legislativo e o poder Executivo garantam, no processo de elaboração do Plano Diretor, a participa-ção dos vários segmentos da sociedade, a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

Para a efetivação do PDRM, é fundamental a participa-ção da comunidade como sujeito do processo de desen-volvimento local. Para isso, é preciso realizar e garantir um processo de divulgação e mobilização da população, para que esta participe ativamente da agenda pública do PDMR, na qual serão discutidos os temas, os objetivos, as diretrizes e as ações referentes ao setor rural, com o objetivo de construir o desenvolvimento municipal.

A elaboração bem sucedida do PDMR depende da capaci-dade coletiva de mobilizar e integrar os esforços de forma

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a desencadear mudanças na prática da participação no

processo de planejamento territorial. Ademais, deve ser

um compromisso coletivo envolvendo os mais diversos

atores, inclusive os meios de comunicação.

Para Campanhola e Silva (2000), o desenvolvimento

local deve ser um processo com a efetiva participação

popular, privilegiando as necessidades sociais e culturais

da comunidade e voltado para a conquista da cidadania,

mas que esteja de acordo com a realidade local.

Para garantir a participação comunitária na formulação,

implementação, avaliação, monitoramento e revisão do

processo de planejamento e na consequente elaboração

do PDMR, é necessário estabelecer algumas premissas

mínimas, como:

I. Identificação da capacidade de atuação, da for-

ma de organização e do potencial de colaboração das

diversas organizações em relação às atividades de ela-

boração do PDMR (por tema e área geográfica);

II. Definição dos objetivos quanto à participação no

processo de planejamento, visando:

» garantir à comunidade o acesso público e irres-

trito às informações referentes ao processo de

elaboração do PDMR, democratizando-as;

» avaliar tendo em vista ampliar os diferentes ní-

veis de organização das diversas entidades;

» superar o nível de simples reivindicações atin-

gindo um patamar de participação e decisão no

processo de planejamento integrado; passar da

visão setorial das questões específicas de cada

segmento para uma visão global da comunidade

rural e municipal.

III. Distinção entre atividades técnicas e atividades

referentes à participação comunitária no processo de

planejamento, considerando-as não como excludentes

entre si, mas convergentes nos momentos decisórios;

IV. Capacitação das equipes técnicas, do núcleo

gestor e da comunidade para participação no planeja-

mento e gestão municipal;

V. Inserção da participação comunitária na meto-

dologia de trabalho e no cronograma de atividades.

1 | ATORES SOCIAIS

Atores sociais são pessoas físicas ou jurídicas, privadas

ou públicas, participantes do conjunto de relações eco-

nômicas, sociais e culturais que formatam o meio rural,

objeto do PDMR. Devem ser identificados os atores so-

ciais e sua capacidade de atuação, forma de organização

e potencial de colaboração. Sua atuação no processo de

elaboração do PDRM constitui-se na instância participa-

tiva de representação da comunidade.

A instância participativa caracteriza-se como o canal

direto de participação da comunidade no processo de

elaboração do PDMR, realizada por cada cidadão in-

dividualmente ou por suas representações na agenda

pública do Plano. Os eventos da instância participativa

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devem ser públicos e sua organização envolve atos con-

vocatórios e de capacitação dos participantes nas áreas

vinculadas ao setor rural.

Os conselhos municipais responsáveis pelo setor rural são

integrantes natos da instância participativa, somando-se

a eles entidades e órgãos representativos da sociedade

civil organizada, como por exemplo: sindicatos, associa-

ções comunitárias, cooperativas de produção, órgãos de

pesquisa, ensino e extensão, entidades organizadas da

sociedade e demais membros da comunidade que, por

meio das audiências públicas, consultas públicas e ofi-

cinas, participarão do processo.

Embora o processo de elaboração do PDRM deva ser

conduzido pelo Poder Executivo municipal, é importan-

te que em todas as suas etapas haja a participação dos

representantes do Poder Legislativo. Essa participação é

desejável não só pela contribuição dos vereadores para

o processo de planejamento, mas também para que a

construção do PDMR seja coletiva, evitando assim alte-

rações significativas na tramitação do Projeto de Lei na

Câmara de Vereadores.

Sempre que necessário, a equipe técnica de trabalho e o

núcleo gestor devem ser acrescidos de representantes dos

atores locais, principalmente nas etapas de sensibilização

e mobilização da comunidade e de divulgação do plano,

dos resultados obtidos e de informes de ordem geral.

2 | MOBILIZAÇÃO SOCIAL

A Mobilização Social tem o objetivo de envolver a comu-

nidade na elaboração do PDRM, por meio de mecanismos

capazes de sensibilizar, mobilizar, informar e possibilitar

a participação da população para que esta seja ativa e

contribua no processo de planejamento rural.

Deverá ser elaborado um método de participação que

envolva, além da programação das audiências públicas,

outros instrumentos de participação da população, como,

por exemplo, o acesso da população à Sede do Núcleo

Gestor, onde esta poderá obter informações sobre o

processo de elaboração do PDMR.

A elaboração do trabalho de participação social deve par-

tir de um levantamento do perfil social da população, de

sua distribuição espacial e da identificação de informa-

ções sobre as formas de organização dos diversos grupos

sociais e comunitários (mapeamento dos atores sociais).

A organização do processo participativo deverá garantir

a diversidade de participação da população, prevendo a

realização de debates por temas e por divisões geográ-

ficas (distritos e localidades).

No processo participativo de elaboração do PDMR, a

promoção das ações de sensibilização, mobilização e

capacitação deve ser voltada, preferencialmente, para

as lideranças comunitárias, movimentos sociais, profis-

sionais especializados, entre outros atores sociais.

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O processo de gestão democrática com ampla partici-

pação dos habitantes na condução do destino do seu

território pressupõe:

a. eficiência, transparência e flexibilização de pro-

cedimentos na organização da administração pública;

b. implementação de canais participativos, com

a utilização de processos contínuos, integrados e

descentralizados;

c. partilha de autoridade entre o Poder Público e os

diferentes segmentos sociais;

d. regramento claro e objetivo, decidido coletivamente,

para a participação em todo o processo de gestão demo-

crática, estabelecendo fóruns consultivos e deliberativos,

canais permanentes e temporários.

Somente dessa forma afloram-se os interesses divergen-

tes, explicitam-se os conflitos e, a partir deles, constrói-

se o pacto e a informação sobre a realidade, produzida

em linguagem acessível e transparente, oportunizando

a democratização do acesso à informação.

A cada etapa de elaboração do Plano Diretor a participa-

ção deve ser ajustada, considerando as especificidades

dos objetivos a serem alcançados. O processo é cíclico

e contínuo; é possível, portanto, retomar etapas que já

tenham sido ultrapassadas.

O PDRM começa pelo conhecimento e identificação da

realidade por parte da sociedade. Na fase de capacita-

ção, divulgam-se as informações, para que os cidadãos

as conheçam e discutam adequadamente. É fundamental

que a população entenda claramente o que é o PDRM,

a sua importância como instrumento para resolução

de problemas recorrentes na organização territorial do

município e participe desde o início de sua construção.

A população deve saber que o Plano prevê e inclui as

contribuições trazidas pelo Estatuto da Cidade na gestão

democrática e participativa. A capacitação se faz também

no interior da Prefeitura, estimulando a articulação e a

integração de diversas áreas. O processo de elaboração

do PDRM tem uma dimensão pedagógica de capacita-

ção e troca de experiências e conhecimentos entre téc-

nicos e a comunidade, para qualificar continuamente a

relação entre ambos.

Entendidos os modos como devem ser construídos os

processos de participação e deliberação, pode-se iniciar

a leitura da situação existente. O objetivo da fase da lei-

tura comunitária é visualizar o “espaço rural que temos”,

a partir de questões presentes na escala da comunidade,

dos distritos e localidades rurais, sem nos esquecermos

de integrá-las em maior escala, e com o cuidado de “es-

pacializar” as questões, ou seja: descrevê-las no espaço

de modo que possam ser mapeadas.

Esse é o meio pelo qual se constrói uma leitura que retrate

de forma mais fidedigna a realidade vivida. Nessa etapa,

deve-se identificar as principais questões locais da zona ru-

ral e como os que ali vivem compreendem essas questões.

Dessa maneira, é possível dimensionar e qualificar pon-

tos fundamentais para o processo de planejamento rural

voltado para uma sociedade mais justa. Dentre esses pon-

tos, destacam-se: as marcas de degradação ambiental,

os usos impactantes, as precariedades habitacionais, os

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espaços vazios, as áreas de ocupação, as demandas não

atendidas, as dificuldades de acesso e de mobilidade.

Além disso, a comunidade pode conhecer e reconhecer,

nessa fase, as suas potencialidades e capacidades – as

forças com as quais podem contar para transformar a

realidade atual.

A democratização do processo de planejamento é fun-

damental para romper esse círculo vicioso e transformá-

-lo em um processo compartilhado com os cidadãos e

assumido por todos os atores.

A participação no processo de planejamento se coloca

como um elemento fundamental para formular políticas

públicas e para que os instrumentos de planejamento e

de gestão do espaço possam ser implantados.

Assim, o planejamento deixa de ser solução apenas téc-

nica e é convertido em resultado de articulação política

entre os atores sociais.

3 | DIVULGAÇÃO

Durante a elaboração do PDMR, devem ser garantidos

meios para a participação popular, que ajudará na defini-

ção de como os investimentos poderão ser mais adequa-

damente distribuídos em beneficio de toda a comunidade.

Considerando que os diversos segmentos da população

têm acesso diferenciado aos meios de comunicação e

graus diferentes de mobilização e organização, a es-

tratégia de comunicação visando a participação da po-

pulação na elaboração do PDMR deve utilizar todos os

instrumentos disponíveis, formais e informais.

Para tanto, dois conjuntos de ações poderão ser utilizados:

a. veiculação de informações esclarecedoras sobre a

temática e notícias sobre o andamento dos trabalhos na

mídia escrita, falada e eletrônica;

b. parceria entre o núcleo gestor e as associações de

moradores, entidades de classe e outras entidades de re-

presentação da comunidade para divulgação da agenda

pública e das atividades em andamento, bem como para

distribuição de material publicitário e didático.

4 | AGENDA PÚBLICA

A Estratégia de Divulgação e Mobilização dos atores en-

volvidos na elaboração do PDRM visa estimular a parti-

cipação da comunidade no conjunto de atividades que

configuram a agenda pública de elaboração do Plano.

A agenda pública é composta por uma programação de

audiências públicas, consultas públicas e oficinas que se

inter-relacionam, conforme figura 2, na próxima página.

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As Audiências Públicas têm por finalidade mobilizar,

esclarecer e debater sobre o andamento das atividades

de elaboração do PDMR e dos seus produtos interme-

diários e finais. As Consultas Públicas têm por finalida-

de informar, colher subsídios, debater, rever e analisar

o processo de construção do PDMR por tema e área

geográfica. As Oficinas são destinadas à capacitação

dos atores sociais do PDMR. A realização de Audiências

Públicas, Consultas Públicas e Oficinas devem considerar

os seguintes conteúdos:

I. Apresentação da metodologia e do cronograma

proposto para elaboração do PDMR;

II. Palestras de capacitação da população – inclu-

sive do Núcleo Gestor – sobre o PDMR, os instru-

mentos da política de desenvolvimento territorial

e o papel do Núcleo Gestor;

III. Exposições técnicas dos produtos elaborados,

prevendo espaço para debates e esclarecimentos.

A realização de Audiências Públicas, Consultas Públicas

e Oficinas devem considerar os seguintes requisitos:

I. A convocação para as audiências deve ser feita

por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua

falta, utilizar os meios de comunicação de massa

ao alcance da população;

II. Ocorrer em locais e horários acessíveis à maio-

ria da população;

III. Ser dirigidas pelo Poder Público Municipal,

que, após a exposição de todo o conteúdo, abrirá

as discussões aos presentes;

IV. Garantir a presença de todos, independente-

mente de comprovação de residência ou qualquer

outra condição, mediante lista de presença;

V. Ser gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a

respectiva ata, cujos conteúdos deverão ser apen-

sados ao Projeto de Lei, compondo memorial do

processo, inclusive na sua tramitação legislativa.

FIGURA 2 – Agenda pública

Ação 02 Ação 04 Ação 10 Ação 12Ação 06

Ações 01, 03, 05, 07, 09 e 11: Publicidade e divulgação

Ação 08

Lançamento do PDMR

Temáticas DiagnósticoEstratégias

de açãoPDMR

Capacitação dos atores sociais

Áreasgeográficas

Audiência Pública

Oficina

Consulta Pública

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A Agenda Pública pode ser composta pelo seguinte conjunto de ações sequenciais sugeridas:

AÇÃO 1

Publicidade/divulgação da realização do PDMR e

da Audiência Pública de lançamento do processo de

elaboração do PDMR;

AÇÃO 2

Realização de Audiência Pública de lançamento do

processo de elaboração do PDMR para sensibilização

e divulgação da proposta metodológica, da Estratégia

de Divulgação e Mobilização Social, da estrutura de

coordenação e do cronograma de atividades;

AÇÃO 3

Publicidade/divulgação de Oficinas destinadas à

capacitação dos atores sociais do PDMR;

AÇÃO 4

Realização de Oficinas destinadas à capacitação dos

atores sociais do PDMR;

AÇÃO 5

Publicidade/divulgação de Consultas Públicas destinadas

a subsidiar os trabalhos das diversas etapas da elaboração

do PDMR, buscando detectar as potencialidades e os

problemas localizados por grau de abrangência (tema

e área geográfica);

AÇÃO 6

Realização de Consultas Públicas destinadas a subsidiar

os trabalhos das diversas etapas da elaboração do PDMR,

buscando detectar as potencialidades e os problemas

localizados por grau de abrangência (tema e área

geográfica);

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AÇÃO 7


da Audiência Pública para apresentação, avaliação e

homologação do Diagnóstico pela instância participativa;

AÇÃO 8

Realização de Audiência Pública para apre-sentação,

avaliação e homologação do Diagnóstico pela instância

participativa;

AÇÃO 9


da Audiência Pública para apresentação, avaliação

e homologação da Estratégia de Ação pela instância

participativa;

AÇÃO 10

Realização de Audiência Pública para apre-sentação,

avaliação e homologação da Estratégia de Ação pela

instância participativa;

AÇÃO 11

Publicidade/divulgação da realização do PDMR e da

Audiência Pública para a apresentação do PDMR e

deliberação sobre os itens de inclusão, supressão,

complementação ou alteração da proposta apresentada;

AÇÃO 12

Realização de Audiência Pública para a apresentação do

PDMR e deliberação sobre os itens de inclusão, supressão,

complementação ou alteração da proposta apresentada.

44

Para cada ação correspondem alguns objetivos, além da

participação comunitária especifica. Assim, as Ações 1,

3, 5, 7, 9 e 11 são momentos de publicidade e divulgação

de ações propostas.

A Ação 2, além do lançamento e da discussão sobre a

proposta metodológica, deve permitir identificar outras

entidades e representações interessadas em participar

da instância externa de trabalho e sua forma de atuação.

O conjunto de oficinas componentes da Ação 4 é desti-

nado à capacitação dos atores sociais do PDMR.

O conjunto de consultas públicas componentes da Ação

6 consiste em momentos nos quais a população vai opi-

nar e sugerir quanto à problemática rural, levantando

problemas, relacionando potenciais e elencando pro-

postas que deverão ser consideradas no diagnóstico e

na formulação da estratégia de ação. Esse conjunto de

consultas públicas deve ser realizado considerando o

grau de abrangência quanto à participação comunitária,

que se refere à segmentação da sociedade e dos seus

interesses por tema e área geográfica.

Os temas podem ser de caráter geral, relativos ao meio

agrícola, como por exemplo os sistemas produtivos ou

específicos, a infraestrutura e os serviços postos à dis-

posição da comunidade.

A abrangência por área geográfica caracteriza-se pela

divisão espacial do município em distritos e localidades.

A Ação 8 é um evento de apresentação dos produtos

finais da etapa de elaboração do PDMR (Diagnóstico) e

discussão destes pela comunidade.

A Ação 10 é um evento de apresentação dos produtos

finais da etapa de elaboração do PDMR (Estratégia de

Ação) e discussão destes pela comunidade.

Para a conclusão dos trabalhos, será realizada a etapa 12,

que se destina à apresentação do conjunto de elementos

estruturais da formatação do PDRM e discussão destes

elementos pela comunidade, sendo, portanto, o even-

to público final do processo de elaboração do PDMR.

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Este item tem como objetivo estabelecer os recursos

humanos mínimos necessários para a elaboração e

gestão do PDRM.

Com relação aos recursos humanos, é importante salien-

tar que esses não se restringem à eventual participação

técnica ou política por parte de uma administração pú-

blica. Mais do que isso, é fundamental estabelecer que

coexistem dois patamares de recursos humanos.

Um deles trata dos recursos disponíveis em uma admi-

nistração pública e o outro refere-se à participação da

sociedade na elaboração do PDMR, por meio dos atores

sociais. Dessa forma, todos que participarem da elabo-

ração e gestão do PDMR compõem os recursos huma-

nos mobilizados.

Isso implica organizar a participação e despertar a moti-

vação, os conhecimentos dos diferentes atores envolvidos

Equipe de trabalho

no processo, promovendo a integração entre as diversas

instituições dentro de um objetivo comum.

No entanto, deve existir um grupo permanentemente

ocupado com as iniciativas de condução do processo e

na materialização das deliberações coletivas sobre o Pla-

no. Essa é uma tarefa complexa e que exige capacidade

técnica e liderança institucional.

A análise da atual estrutura administrativa pertinente

aos setores em estudo, sua sistemática de ação, seus

recursos humanos e equipamentos estabelecerá as ca-

rências e potencialidades existentes para a definição

dos recursos humanos necessários e disponíveis para a

elaboração do trabalho.

A primeira atividade de elaboração do PDRM é a formação

de seu núcleo gestor e da sua equipe técnica.

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A esses dois organismos pode ser agregada consultoria

externa, que poderá ter, entre outras atividades, assesso-

ramento técnico, orientação metodológica e capacitação

da equipe técnica de trabalho para execução conjunta

das ações necessárias ao desenvolvimento das etapas

de elaboração do PDMR.

1 | NÚCLEO GESTOR

O sucesso do plano depende, fundamentalmente, da

equipe de coordenação do PDMR (Núcleo Gestor), com-

posta por um quadro mínimo de pessoal dimensionado

em função do porte e da extensão geográfica do muni-

cípio, devendo ainda expressar a diversidade dos setores

sociais atuantes no município.

O Núcleo Gestor pode ser integrado por representantes

da sociedade civil e representantes de entidades governa-

mentais (técnicos), sendo composto preferencialmente

de forma paritária.

Minimamente, o Núcleo Gestor deve ter um coorde-

nador e um auxiliar técnico para assumirem as funções

executivas.

O Núcleo Gestor será responsável pelo acompanhamen-

to de todas as atividades desenvolvidas no processo de

elaboração do PDMR e a ele caberá, por meio de uma

Coordenação Executiva, entre outras atribuições, as se-

guintes competências:

a. formulação dos planos de trabalho de elaboração

técnica e mobilização social;

b. elaboração do cadastro das organizações sociais

atuantes da sociedade civil;

c. coordenação dos núcleos de comunicação, de infor-

mação/capacitação e de organização da participação;

d. garantia da participação social nas atividades de


e. coordenação das Audiências Públicas;

f. garantia do cumprimento das regras estabelecidas

coletivamente;

g. proposição de critérios para decidir prioridades;

h. aprovação dos trabalhos desenvolvidos;

i. avaliação e contribuição com a formulação dos do-

cumentos técnicos;

j. compatibilização do trabalho técnico com a leitura

comunitária ao longo de todo processo.

2 | EQUIPE TÉCNICA

A equipe técnica deve ser composta por técnicos e fun-

cionários dos diversos órgãos municipais envolvidos e

responsáveis por ações direta ou indiretamente vincu-

ladas ao setor rural, ao planejamento, às comunicações,

à ação social e às questões administrativas, em especial

nas áreas relacionadas a geografia, estatísticas, demo-

grafia, cartografia, georreferenciamento, agrimensura,

topografia, informática e direito (urbanístico, administra-

tivo, civil, ambiental, agrário, tributário e constitucional).

Essa equipe de trabalho, a ser composta para o desen-

volvimento do PDMR, tem o objetivo de realizar as ações

executivas, operacionais e estratégicas do Plano.

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A equipe técnica é responsável pelo processo de elabo-

ração do PDRM, pela articulação dos agentes internos

e externos, pela comunicação e divulgação das etapas

de elaboração do Plano e pelo desenvolvimento técnico

dos trabalhos.

A partir da definição da estrutura de coordenação e

organização, são definidas as atribuições e responsabi-

lidades da equipe técnica, assim como a nominata dos

técnicos que participarão da elaboração do PDMR. Deve

ser prevista a necessidade de qualificação do pessoal e

até mesmo o desenvolvimento de mecanismos de mo-

tivação e de integração.

As atribuições e responsabilidades da municipalidade,

por meio das ações da equipe técnica, são no mínimo de:

a. articulação da participação da sociedade, por meio

dos segmentos e atores sociais, no sentido de viabilizar

a estratégia de participação a ser definida em proposta

metodológica;

b. articulação institucional necessária à integração de

órgãos da administração municipal e de demais níveis

de governo a serem envolvidos no processo de criação

do PDRM;

c. disponibilização dos espaços e dos equipamentos

necessários para possibilitar a participação da sociedade

nas etapas de elaboração do PDMR;

d. propor e executar metodologia de trabalho para as

atividades de elaboração do PDMR ;

e. elaborar diagnóstico de forma a subsidiar as ações

para a elaboração do PDMR;

f. elaborar estratégias de ação de forma a subsidiar as

ações para a implementação do PDMR;

g. propor sistemática para a participação popular na


h. orientar e acompanhar o processo de participação

popular na elaboração do PDMR;

i. executar as atividades definidas para cada etapa de

trabalho, conforme especificado;

j. fornecer pessoal e material de expediente, de apoio

e de divulgação para as atividades de participação da

comunidade na elaboração do PDRM;

k. análise e aprovação dos trabalhos e dos produtos

finais;

l. articular a participação dos agentes internos e

externos,

m. comunicação e divulgação das etapas de elabo-

ração do Plano;

n. desenvolvimento técnico dos trabalhos.

3 | CONSULTORIA EXTERNA

O Núcleo Gestor e a equipe técnica poderão ser assesso-

rados tecnicamente por consultoria externa para com-

plementar experiência e conhecimento técnico even-

tualmente não disponíveis na administração municipal. A

consultoria poderá ser responsável pelo assessoramento

técnico, orientação metodológica, capacitação da equipe

técnica de trabalho e pela execução conjunta das ações

necessárias para o desenvolvimento das etapas de ela-

boração do PDMR.

A consultoria externa poderá ser realizada por entidades

vinculadas ao setor agrícola, de ensino e extensão, por

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órgãos de outras esferas de governo (federal, estadual

ou metropolitano) ou por empresas especializadas no

planejamento e gestão territorial.

A consultoria técnica, se for o caso, apoiará o município

na elaboração do Plano Diretor Participativo, na regula-

mentação de instrumentos nele previstos, assim como

na definição de diretrizes para a implementação de ins-

trumentos de planejamento territorial, com base nos

princípios estabelecidos na Lei Federal nº 10.257/2001

(Estatuto da Cidade).

As atividades deverão gerar relatórios de ações, produ-

tos intermediários e um produto final, que é a Minuta de

Projeto de Lei do PDMR.

Devem ser apresentadas, também, propostas de diretri-

zes para a implementação dos instrumentos, de forma a

garantir o direito à cidade e à inclusão social.

As atribuições e responsabilidades da empresa consul-

tora em cada etapa de elaboração do PDRM poderão

ser, entre outras:

a. propor metodologia para o desenvolvimento dos

trabalhos;

b. propor sistemática para a participação da comu-

nidade nas atividades de desenvolvimento do PDMR;

c. executar as atividades definidas para cada etapa de

trabalho, conforme o especificado nesta Metodologia;

d. disponibilizar equipe de trabalho, conforme esta-

belecido no Termo de Referência;

e. orientar e acompanhar o processo de participação

da comunidade na elaboração do PDMR;

f. orientar a capacitação da equipe de trabalho local.

Para a realização das atividades previstas nesta meto-

dologia, a empresa consultora disponibilizará equipe

técnica, com profissionais especializados nas áreas de

ciências agrícolas, de planejamento e gestão territorial,

ambiental, social, jurídica, entre outras que se fizerem

necessárias.

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O capítulo “Insumos necessários” estabelece a neces-

sidade de espaço físico, define os recursos materiais

e equipamentos e os meios de locomoção e comunicação

imprescindíveis para a realização das atividades inerentes

à concretização do PDMR.

1 | ESPAÇO FÍSICO

Preferencialmente provido pela prefeitura, o espaço físico

deve ser suficiente para comportar a equipe coordenado-

ra do PDMR, o mobiliário e os equipamentos necessários

para o exercício de suas funções e eventuais reuniões

com pequenos grupos.

Insumos necessários

Deve haver destaque para o espaço destinado às capacita-

ções. Além de sala que comporte o total de capacitandos

por evento, a estrutura deve possibilitar a realização de

trabalhos em grupo. Isso se aplica às reuniões realizadas

nas comunidades. Em todos os casos, deve-se respeitar a

disponibilidade local, valorizando, sempre que possível,

os espaços regularmente utilizados pela comunidade.

As reuniões com grande número de participantes de-

verão acontecer em espaços existentes no município

utilizados para este fim.

Destaca-se que os locais devem ter acessibilidade para

portadores de necessidades especiais, de acordo com

o que preceitua a Lei nº 10.098, de 19 de dezembro de

2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos

para a promoção da acessibilidade de pessoas portadoras

de deficiência ou com mobilidade reduzida.

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2 | RECURSOS MATERIAIS E EQUIPAMENTOS

2.1 Para a equipe de coordenação

Computador com impressora, datashow, notebook para

as atividades de campo, acesso à Internet, telefone ce-

lular, mesas, cadeiras, armários, arquivos, material de

escritório e demais itens indispensáveis.

2.2 Para as capacitações

Os intrumentos, técnicas e recursos utilizados para a

capacitação podem ser apostilas, livros, CDs e material

para dinâmica de grupo, pasta, bloco de anotações, ca-

neta, crachá, certificado de participação, equipamentos

(computador com impressora, datashow, suporte para

álbum seriado, entre outros), veículos para transporte

dos participantes e coffee break.

Destaca-se novamente o aspecto de inclusão social inte-

gral, devendo haver material que viabilize a propagação

da informação aos portadores de necessidades especiais,

visando a plena participação destes no processo de capa-

citação. O Poder Público deverá promover apoio didático,

considerando as necessidades específicas e conforme dis-

ponibilidade de seus equipamentos e recursos humanos.

2.3 Para as campanhas de motivação e mobilização da comunidade

O método de trabalho é o conjunto de técnicas, instru-

mentos e recursos que serão utilizados para alcançar as

metas estabelecidas e, em consequência, os objetivos

específicos propostos. É muito importante que se mos-

tre nesta etapa a razão da escolha do método e a forma

como este será empregado para sensibilizar e mobilizar

as comunidades envolvidas na realização compartilhada

das metas e objetivos.

Os intrumentos, técnicas e recursos utilizados para as

campanhas de motivação e mobilização da comunidade

podem ser formais e informais. Dentre os instrumentos

formais, destacam-se os meios de comunicação (TV,

rádio, Internet e imprensa). Os instrumentos informais

abarcam os folders, cartazes, faixas, a utilização de au-

tomóveis de som. Também podem ser incluídos outros

recursos, que servirão para a etapa de capacitação,

tais como:

a. Oficinas: são entendidas como forma de produção

coletiva do conhecimento, com base no princípio de que

todos têm algo a aprender e a ensinar. Uma oficina tem

três momentos: i) um trabalho de preparação partindo

da prática social dos participantes; ii) a realização de um

evento específico para o trabalho coletivo; e iii) a prática

social com os novos dados recolhidos;

b. Recursos audiovisuais – filmes, slides, transparên-

cias: técnicas que permitem observar, indiretamente,

situações ocorridas em lugares e momentos diferentes.

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A utilização dessas técnicas complementa o conteúdo

que está sendo desenvolvido;

I. debates: técnica que pretende desenvolver a

habilidade mental dos participantes, fortalecen-

do o espírito de combatividade e autoconfiança,

desenvolver a argumentação lógica e capacitar

os participantes para a observação do adversário,

anotando os seus pontos de vista para fazer a con-

tra-argumentação. É adotada em temas polêmicos

que geram blocos de posições diferentes;

II. Artes plásticas, desenho, colagem, pintura

e outros: possibilitam aos participantes a fixação

dos conhecimentos adquiridos, desenvolvendo a

imaginação, sensibilidade, criatividade e a capaci-

dade de observação;

III. Estudo do meio: proporciona as condições para

o conhecimento dos conjuntos mais significativos

da natureza e da comunidade. Possibilita ver, ouvir,

tatear, cheirar, sentir, perceber o ambiente e ofe-

rece meios para que se possa pensar sobre o que

a percepção sensitiva informou e refletir sobre a

contribuição de cada um ao meio do qual somos

participantes, e não meros espectadores;

IV. Dinâmica de grupo: técnica que estimula a in-

teriorização e leva ao autoconhecimento;

V. Material Impresso/Reprodução Gráfica: deve

utilizar uma linguagem simples e regional. A boa

apresentação visual conquista o leitor, por isso é

importante que as margens sejam grandes, que o

corpo e a fonte das letras facilitem a leitura, que

as entrelinhas mantenham bom espaço entre elas

e que, quando necessário, sejam usadas ilustrações;

VI. É indicado também realizar a divulgação

junto aos usuários dos serviços públicos de educa-

ção, assistência social e saúde, sempre procuran-

do atingir o maior número possível de pessoas da

comunidade.

Além disso, o uso de camisetas do projeto cria uma iden-

tidade visual e contribui para elevar a autoestima dos

beneficiários.

3 | MEIOS DE LOCOMOÇÃO

Qualquer atividade de elaboração de um plano necessi-

ta de meios de locomoção, para o deslocamento de sua

equipe técnica e dos atores sociais. Se isso é um fato

concreto para qualquer plano, mais ainda é verdadeiro

para a elaboração de um PDRM, em consequência das

dimensões da área rural dos diversos municípios.

Para os deslocamentos até as comunidades rurais ou em

trabalhos ou encontros realizados fora da sede do muni-

cípio e que exigirem grande número de participantes, a

equipe deve contar com transporte, preferencialmente

em veículo disponibilizado pela prefeitura. O desloca-

mento de pessoal deve contar como apoio da prefeitura,

das entidades atuantes no município e, caso necessário,

dos próprios atores locais.

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4 | COMUNICAÇÃO/ DOCUMENTAÇÃO

Envolve todas as tarefas necessárias para a existência de

um fluxo de informações internas e externas ao PDMR,

de modo a assegurar que todos os envolvidos, direta e

indiretamente com o plano, estejam permanentemente

informados sobre ele, melhorando a motivação, o enga-

jamento e o apoio para com o PDMR.

As principais funções do sistema de documentação são:

I. organizar os documentos oficiais, a contabilida-

de, os estudos de viabilidade, os relatórios e atas, os

contratos, os registros do projeto (fotos, atas, maté-

rias da imprensa, lista de presença, relatórios, etc); e

II. prever mecanismos de comunicação interna

e externa, como o uso da Internet, relatórios, te-

lefone etc.

O objetivo disso é assegurar meios para informar pe-

riodicamente os agentes envolvidos sobre os avanços

referentes à elaboração do plano.

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1 | INTRODUÇÃO

O gerenciamento é necessário durante todo o ciclo de

um projeto, desde sua concepção, passando pelo

planejamento e implementação, até a sua avaliação final.

As principais funções do gerenciamento são: planejamen-

to, organização, coordenação, monitoramento e controle

durante o processo de produção de algum bem ou serviço

ou durante o ciclo de vida de um projeto. Uma função

específica é ainda a informação e o envolvimento dos

principais atores e dos demais interessados ou afetados.

Cabe lembrar que, para o gerenciamento de assuntos

públicos, a participação dos beneficiários e, possivel-

mente, de vários outros parceiros é fundamental para

o êxito, quando se visa o desenvolvimento. Ela já deve

começar na fase da análise da situação, pois a percepção

Gestão e revisão

dos problemas vividos pelo grupo é fundamental para a

elaboração de propostas adequadas. Igualmente impor-

tante é a participação no planejamento, que nada mais

é do que a antecipação da situação futura desejada e a

definição dos meios e caminhos para chegar lá. Imagi-

nar uma situação futura possibilita discutir o desejável

e o viável, dois aspectos que devem ser esclarecidos e

compreendidos pelos beneficiários do plano.

O Estatuto da Cidade exige, como conteúdo mínimo do

Plano, que se estabeleçam prazos e maneiras de colocá-lo

em prática/implementá-lo, determinando como será o

sistema de acompanhamento e controle de sua aplica-

ção. Se o Plano Diretor não tiver esse sistema previsto,

pode ter sua validade questionada.

O Plano Diretor deve:

a. prever instâncias de planejamento e gestão demo-

crática para implementá-lo e revê-lo. Por exemplo, o

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Plano pode estabelecer que sejam feitas conferências de

dois em dois anos para avaliar como está sendo gerido,

com a participação de toda a população e que o Conselho

Municipal seja o responsável por preparar esse conteú-

do e o documento final das conferências. Dessa forma,

promove a participação direta dos cidadãos ao mesmo

tempo em que reforça a participação por meio de repre-

sentantes, em um monitoramento constante do plano;

b. apoiar processos de gestão democrática e parti-

cipativa, garantindo a participação de todos de forma

integrada;

c. garantir acesso à informação para todos os cidadãos;

d. monitorar a aplicação dos instrumentos do Plano.

A política de desenvolvimento territorial rural pode ter

um Fundo Municipal de Desenvolvimento Territorial Ru-

ral, que é um fundo especial reservado para ações dessa

política. Para criá-lo, o município deve dizer de onde sairá

o dinheiro para o fundo e como será aplicado. Se bem

implementado, deve ser uma forma de democratizar

a gestão dos recursos, pois será gerido pelo Conselho

Municipal pertinente.

O Plano deve prever Conferências Municipais periódicas

para definir e monitorar as políticas. As conferências

são grandes encontros, realizados periodicamente, com

ampla divulgação e participação popular. São momentos

em que são efetuados os pactos entre o Poder Público

e a sociedade.

A gestão do município e do PDMR será democrática, in-

corporando a participação dos diferentes segmentos da

sociedade em sua formulação, execução, gestão, revisão

e acompanhamento, garantindo assim:

I. o acesso público e irrestrito às informações re-

ferentes à política de desenvolvimento municipal;

II. a participação popular na formulação, imple-

mentação, avaliação, monitoramento e revisão da

política de desenvolvimento municipal;

III. a capacitação da população e segmentos da

sociedade para participação no planejamento e

gestão do território municipal.

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O Plano deve prever a utilização de instrumentos de

gestão como: Conselhos Municipais, Fundos Muni-

cipais, Gestão Orçamentária Participativa, Audiên-

cias e Consultas Públicas, Conferências Municipais,

Projetos de Lei de Iniciativa Popular, Referendo Po-

pular e Plebiscito.

Caso o município ainda não tenha um Conselho Muni-

cipal que trate do desenvolvimento territorial ou rural,

é importante que este seja formado, pois terá o papel

de acompanhar e fiscalizar se as medidas do Plano Dire-

tor estão sendo cumpridas. A composição do Conselho

poderá se dar por representantes da população e por

pessoas que fazem parte do poder público. O Conselho

deverá ter poder de decisão, ou seja, ser deliberativo,

pois só assim a participação da sociedade nas decisões

acontecerá de maneira efetiva. É importante também

articular o Conselho Municipal da Cidade com os outros

conselhos existentes no município.

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De acordo com os princípios fundamentais da Consti-

tuição Federal e das diretrizes do Estatuto da Cidade,

o Plano Diretor municipal assegura a participação da

população em todas as fases do processo de gestão

democrática da política urbana e rural, na perspectiva

da formulação, implementação, gestão participativa,

fiscalização e controle social.

O Conselho da Cidade ou o Conselho Municipal de Desen-

volvimento Rural (ou equivalente) poderá normatizar por

resolução a aplicação e as formas de participação demo-

crática da sociedade, na gestão do município, por inter-

médio dos instrumentos de participação popular, como:

I. Consulta pública;

II. Audiência pública;

III. Conferência da Cidade;

IV. Referendo e Plebiscito.

A consulta pública é uma instância consultiva que pode-

rá ocorrer na forma presencial e ou por meio eletrônico,

nas quais a Administração Pública tomará decisões ba-

seadas no conjunto de opiniões expressas pela popula-

ção interessada.

A audiência pública é uma instância de discussão, na

qual os participantes são convidados a exercer o direito

à informação e à manifestação sobre planos e projetos

públicos ou privados que possam atingir, direta ou indi-

retamente, interesses locais ou da coletividade.

A realização de audiências públicas é condicionante para

aprovação de planos, programas e projetos que afetem a

municipalidade, tais como empreendimentos que gerem

impacto ambiental e ou impacto de vizinhança, altera-

ção de zoneamento e normas de parcelamentos, uso e

ocupação do solo.

O referendo e o plebiscito são formas de assegurar a par-

ticipação popular na definição de questões fundamentais

e de relevância ao interesse público, devendo-se observar

a legislação vigente e termos da Lei Orgânica Municipal.

O município promoverá a gestão democrática do plane-

jamento territorial municipal, de forma dinâmica, con-

tínua, integrada e participativa, articulando as políticas

públicas com os interesses da sociedade, utilizando-se

dos seguintes passos:

2 | EQUIPE DE TRABALHO DO PDMR

A equipe de trabalho do PDMR é formada, fundamen-

talmente, por:

2.1 Equipe de Gestão

A equipe de gestão será coordenada por um Núcleo

Gestor cuja função e importância já foram detalhadas

no capítulo 5 “Equipe de trabalho” deste guia.

2.2 Câmaras Temáticas

a. de Habitação e Regularização Fundiária;

b. de Meio Ambiente e Saneamento;

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c. de Mobilidade, Trânsito, Transporte e Acessibilidade;

d. de Planejamento e Gestão do Solo.

2.3 Participação Popular

A forma como se dará participação dos atores sociais,

a mobilização social, está detalhada no capítulo 4 “Es-

tratégia de Divulgação e Mobilização Social” deste guia.

2.4 Implementação

Se na fase de planejamento (item 3.3.3.1) foi definido o

que se pretende fazer, como e quando algo deve acon-

tecer, e se foram definidas a estrutura organizacional do

projeto, a equipe técnica e os papéis e responsabilidades

dos diversos atores, o projeto pode ser implementado.

Isso significa, basicamente, a implementação do plano do

projeto. Convenhamos que praticamente nenhum pro-

cesso de implementação de projeto ocorre exatamente

conforme o planejado. No entanto, não é necessariamen-

te essa a ideia do planejamento. Seria pretencioso acre-

ditar que a realidade se comportará exatamente como

os planejadores a previam. Pelo fato de um projeto ser

algo novo, não rotineiro e ”incerto”, os imprevistos são

frequentes e normais.

Caso necessário, recomenda-se que haja a capacitação

da equipe de trabalho e/ou os executores, que poderá

ser a respeito das questões de gestão e das de ordem

tecnólogica.

2.5 Monitoramento

É importante que todo o processo seja monitorado, docu-

mentado e que ações corretivas sejam tomadas sempre

que os desvios ameacem as metas iniciais.

O monitoramento consiste no acompanhamento do

processo visando assegurar que o PDMR encontra-se na

direção dos seus objetivos. Implica na ação de controle

periódico, com a comparação entre o que foi realizado e

o que havia sido planejado e a análise dos desvios ocorri-

dos durante a implementação. Para isso, a monitoria ba-

seia-se no apoio de indicadores econômicos, ambientais

e socioculturais, formulados por ocasião da elaboração

do PDMR (item 3.3.3.1).

Desse modo, envolve o acompanhamento das mudanças

no ambiente interno e externo, a observação, a coleta

de dados e a análise do processo, possibilitando geren-

ciar responsabilidades, recursos e cronograma. A moni-

toria deverá implementar ações corretivas no sentido

de modificar/ajustar possíveis desvios identificados no

plano, fazendo com que a implementação do plano volte

a coincidir com os objetivos propostos.

A monitoria será a base para a avaliação no que concerne

ao fornecimento de dados, observando o processo se-

gundo os indicadores e as mudanças no entorno. Possui

um caráter mais operacional, porém intervindo sempre

que necessário.

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A monitoria busca manter ou mudar a estratégia do

projeto em resposta ao acompanhamento dos seus re-

sultados, sem, entretanto, mudar os objetivos originais.

Um processo de monitoria deverá ter como princípio

geral o desenvolvimento de uma monitoria participati-

va, assegurando os diferentes pontos de vista. Deverá

também tomar cuidado com a mágica dos números,

procurando observar o processo em si, no sentido de

aprender com as tentativas, erros e acertos. Uma boa

monitoria deverá planejar o que observar com base nos

indicadores, como e quando fazê-la e de que forma re-

gistrar as observações feitas. A monitoria tem o intuito

de corrigir o processo, e não punir.

2.6 Avaliação

A avaliação é uma tarefa coordenada pelo Conselho Ges-

tor do PDMR e consiste em uma análise detalhada dos

resultados fornecidos pelos indicadores econômicos, am-

bientais e socioculturais decorrentes do planejamento

realizado. Tem por finalidade capitalizar o aprendizado

a partir dos resultados e das experiências vivenciadas,

a fim de melhorar as ações futuras e assegurar o êxito

final do plano.

Além disso, possui um caráter mais estratégico, com uma

abordagem mais global. É uma ação mais analítica e con-

clusiva, de caráter mais sistêmico, faz uso e questiona os

elementos da monitoria, assim como outras informações

adicionais, comparando os objetivos previstos e os alcan-

çados e analisando os impactos positivos ou negativos,

previstos e não previstos.

A avaliação orienta-se pela matriz dos indicadores e

propõe continuar, ajustar ou parar o processo, visando

tirar conclusões de modo a estabelecer o novo “onde

estamos” no processo. A avaliação deverá ocorrer várias

vezes, sistematicamente, durante a vida do PDMR, e ser

prevista no planejamento.

A avaliação é um instrumento de gestão, portanto o am-

biente organizacional também deverá ser avaliado. Ela

poderá se corretiva, propositiva e não somente conclu-

siva, sendo que a sua principal finalidade é a adequação

das ações à realidade. Deve-se esclarecer que avaliar não

é julgar para penalizar, esta deve, na verdade, ser uma

ação positiva e construtiva.

Dessa forma, a avaliação deverá ter a participação ati-

va de todos os envolvidos, assegurando os diferentes

pontos de vista de forma imparcial e multidisciplinar.

Pode-se incentivar que cada segmento se autoavalie

em relação ao plano. Nesse caso, o objeto da avaliação

deve ser bem definido e os valores institucionais devem

ser considerados.

2.7 Revisão

Em relação ao processo de revisão e atualização do PDMR,

o Estatuto da Cidade dispõe que a lei que instituir o Plano

Diretor deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos, mas

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pode ser feita a qualquer tempo, desde que se justifique

a revisão e que seja aprovada pela sociedade.

O processo de revisão do Plano Diretor poderá ser rea-

lizado, a princípio, em duas etapas ou quantas outras

forem necessárias para se atingir o escopo pretendido.

A primeira etapa constituiu na elaboração de estudos e

diagnósticos com base em informações técnicas siste-

matizadas pelos membros da Equipe Técnica de Revisão

do PDRM, consultores contratados e por seminários

técnicos realizados nas Secretarias Municipais, resultan-

do no Documento Base para discussão com a sociedade.

A segunda etapa deverá consistir em um amplo processo

de discussão com a sociedade, configurando os diversos

segmentos sociais, por meio de seminários e audiências

públicas, na perspectiva de revisão coletiva do texto do

Plano Diretor.

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Neste capítulo, tratamos de forma indicativa o con-

teúdo concernente ao Projeto de Lei que visa insti-

tuir o PDRM, reunindo os aspectos pertinentes aos seus

objetivos gerais e específicos, princípios e diretrizes,

ordenamento territorial, metas estabelecidas e demais

disposições.

Também são desenvolvidos, preliminarmente, os aspectos

legais referentes à necessária complementaridade entre

o PDRM e o Plano Diretor com a abrangência municipal,

definidos no § 2º do art. 40 da Lei Federal nº 10.257, de

10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).

Aspectos Legais

1 | A GESTÃO INTEGRAL DO TERRITÓRIO MUNICIPAL E A NECESSÁRIA COMPLEMENTARIDADE ENTRE ATIVIDADES URBANAS E RURAIS

A integralidade do território do município é imprescindível

para o progresso e o desenvolvimento socioeconômico

da área urbana e da área rural, uma vez que a concepção

dicotômica e a consequente divisão fática geram perdas

para ambos e em decorrência para o país.

Do ponto de vista espacial, cabe ao Plano Diretor ordenar

a utilização do solo municipal, considerando o território

do município como um todo (art. 40, § 2º, do Estatuto da

Cidade). O planejamento municipal deve ser feito sobre

o território global do município, tanto da área urbana

quanto da rural, já que o crescimento da cidade sempre

se dá em direção à zona rural.

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O planejamento espacial consiste em definir a melhor

maneira de ocupar o território de um município, pre-

vendo os locais onde se localizarão atividades, e todas

as formas de uso do espaço, presentes e futuros.

O Plano Diretor deve prever os meios institucionais ne-

cessários à sua implementação, execução, continuidade

e revisão. Por serem integrantes do processo de plane-

jamento municipal, deverão o plano plurianual, as dire-

trizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as

diretrizes e prioridades contidas no Plano Diretor (art.

40, § 1º, do Estatuto da Cidade).

A Constituição Federal atribui a competência de regu-

lação do uso e ocupação do solo urbano aos municípios,

porém a questão territorial rural é de atribuição da União.

A qualificação urbanística do solo é essencial para que

se possa identificar em que incide o planejamento e a

ordenação de uso e ocupação do solo urbano. Apesar

de os poderes municipais cuidarem de regular e admi-

nistrar as áreas urbanas e rurais, as leis aplicáveis a cada

uma são diferentes, assim como ocorre em relação ao

Direito Tributário, no qual, em geral, nas áreas rurais se

cobra o Imposto Territorial Rural (ITR) e nas urbanas o

Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU).

A legislação urbanística, quase em sua integralidade, é

própria para as áreas urbanas. A equiparação de cidade

com a noção de município não é adequada, pois este é

um ente da federação brasileira dotado de personalida-

de jurídica de direito público interno, com competên-

cias legislativas e materiais prescritas na Constituição

de 1988, detentor de algumas esferas de autonomia

– organizacional, administrativa, política, financeira e

legislativa – e inserido em um território específico. Não

se deve, portanto, igualar o município à cidade, porque

o município abrange tanto regiões urbanas como rurais

e tem seus poderes (públicos) exercidos sobre todo seu

território. Já a expressão cidade é aplicável para a área

urbana, onde há um adensamento populacional alto,

estão concentradas atividades que suprem as necessi-

dades dos habitantes e mantém-se uma infraestrutura e

equipamentos públicos característicos – tais como ruas

pavimentadas, sistema de esgoto, rede de iluminação

pública, praças etc. Por conseguinte, a ideia de cidade

está indissociada da noção de urbano.

O Estatuto da Cidade, no art. 40, § 2º, prevê que o Plano

Diretor deverá abranger “o território do Município como

um todo”, isto é, as áreas urbana e rural. Este preceito

é fundamental diante do fato de que as referidas áreas

integram espaços contíguos e geram influências recí-

procas no desenvolvimento do município. Em relação

a esta indissociável relação, é necessário cuidado para

que o planejamento integrado (rural/urbano) não se

torne usurpação de competências. Jacinto Arruda Câ-

mara previne:

[...] a regra há de ser bem compreendida. Não é porque o

plano diretor deve abranger toda a área do Município, in-

clusive a rural, que o legislador poderá, no exercício dessa

competência específica, prescrever políticas agrárias ou

disciplinar o uso de imóveis rurais. Se assim o fizesse, estaria,

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efetivamente, usurpando competência legislativa exclusiva

da União. Quando o Estatuto prevê a abrangência do plano

diretor para a área de todo o Município, parte do pressu-

posto de que tal competência será exercida no âmbito de

atuação legítima do legislador municipal, que, em relação

ao citado plano, deve se ater a aspectos urbanísticos.

A Constituição Federal, no Título VII (Da Ordem Econô-

mica e Financeira), é clara ao demarcar as competências

para efetuar a Política Urbana (Capítulo II) e para a exe-

cução da Política Agrária (Capítulo III) aos Municípios e

à União, respectivamente. A União tem atribuição pri-

vativa para legislar sobre Direito Agrário e a política de

sua alçada importa em fixar critérios para a exploração

das áreas rurais e para a operação das atividades de pro-

dução, processamento e comercialização de produtos

próprios dessas áreas.

A Lei nº 4.504/1964 (Estatuto da Terra), nos arts. 43 e

44, dispõe sobre o zoneamento das áreas rurais: “Art.

43. O Instituto Brasileiro de Reforma Agrária promoverá

a realização de estudos para o zoneamento do país em

regiões homogêneas do ponto de vista socioeconômi-

co e das características da estrutura agrária, visando a

definir [...]” e “Art. 44 São objetivos dos zoneamentos

definidos no artigo anterior: I − estabelecer as diretrizes

da política agrária a ser adotada em cada tipo de região;

II − programar a ação dos órgãos governamentais, para

desenvolvimento do setor rural, nas regiões delimitadas

como de maior significação econômica e social”.

Já a política urbana, nos termos do que prescreve o art.

182 da Constituição Federal, deve ser “executada pelo

Poder Público municipal”. Os municípios efetuam esta

separação por meio da demarcação das áreas urbanas

de seu território por uma lei comumente intitulada Lei

do Perímetro Urbano. Normalmente, as Leis Orgânicas

municipais impõem aos legisladores que criem esta lei

do perímetro urbano, uma vez que ela gera uma série

de consequências, dentre as quais se destaca o fato de a

área urbana ser de responsabilidade normativa dos mu-

nicípios e a rural da União – por intermédio do INCRA.

O IBGE também tem interesse na delimitação das áreas

dos municípios, pois muitas de suas pesquisas fazem

análises diferenciadas entre cidade e campo. E, ainda, a

Lei nº 6.766/1979, em seu art. 3º, admite parcelamentos

do solo para fins urbanos somente em zonas urbanas,

de expansão urbana ou de urbanização específica. A lei

do perímetro faz a qualificação dos solos municipais

em urbanos, de expansão urbana e rural. São zonas de

expansão urbana aquelas destinadas para o crescimen-

to da cidade, não sendo necessariamente contíguas ao

perímetro urbano. Importante que, antes mesmo de

ocupada, já incidam sobre essas áreas parâmetros legais

de ocupação e construção, visto que serão destinadas

para atividades e ocupações urbanas e serão futuras

partes das cidades.

A lei do perímetro é integrada por um texto que es-

tabelece as coordenadas espaciais dos limites da área

urbana e deve estar acompanhada de mapa(s) com a

projeção espacial do perímetro. Assim que aprovada a

lei, ela deverá ser enviada ao INCRA para a demarcação

das competências tributárias territoriais. Mudanças no

município podem gerar a necessidade de alteração da

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lei do perímetro. Isto pode ser feito pelo poder legisla-

tivo Municipal, sendo a iniciativa legislativa, em regra,

do Poder Executivo. Consoante afirma Hely Lopes Mei-

relles, “o perímetro urbano pode ser alterado a qualquer

época, desde que se verifiquem as condições legais de

sua identificação. Sua extensão não é discricionária; é

vinculada à existência dos elementos objetivos que as

normas superiores estabelecem”.

Os Planos Diretores de maneira genérica não devem ser

estritamente urbanos e nem possuir dispositivos que de-

terminem que as áreas rurais sejam mantidas intocáveis,

como se a propriedade rural constituísse uma categoria

territorial à parte e não se localizasse no mesmo espaço

socioeconômico das propriedades urbanas.

O rural requer um tipo de atuação específica e com pla-

nos específicos, distintos das ações e projetos adotados

no meio urbano. É importante destacar que rural não

é sinônimo de agrícola. O rural enfeixa um conjunto de

possibilidades econômicas agrícolas e não agrícolas e sua

dinâmica é orientada por relações sociais e tem natureza

própria desse meio.

O art. 186 da Constituição Federal diz que a função social

da propriedade rural está condicionada, explicitamente,

a critérios de utilidade. Os critérios aplicados à proprie-

dade rural não guarda parentesco com aqueles aplicados

às propriedades urbanas.

O campo não é mais um espaço predominantemente

rural. De forma semelhante, a cidade não é um espaço

exclusivamente urbano, ou seja, nem tudo o que existe

no campo é rural e nem tudo o que há na cidade é urbano.

Diante dessa situação, autores como Veiga (2004), Blu-

me (2004), Abramovay (2000), Wanderley (1997) têm

questionado se a normativa brasileira, fundamentada no

Decreto-Lei n° 311, de 1938, demonstra corretamente

o que é de fato urbano e o que é de fato rural no Brasil.

Uma das maneiras de se compreender e ler o rural e o

urbano é o “campo normativo”. Este pode ser entendido

como o debate promovido sobre as definições do rural

e do urbano por instituições governamentais e de pes-

quisas. Até 2 de março de 1938, não existia no país uma

delimitação normativa para a distinção de espaços urba-

nos de espaços rurais. Nessa data, foi instituído o Decre-

to-Lei nº 311, que teve como uma de suas incumbências

promover a delimitação uniforme das circunscrições

territoriais do quadro da República. Para isso, orientou

o trabalho pelos critérios da delimitação administrativa.

O Decreto-Lei nº 311/1938 passou a regulamentar as

unidades territoriais administrativas no país da seguinte

forma: “Art. 3º A sede do município tem a categoria de

cidade e lhe dá o nome”. E “Art. 4º O distrito se designará

pelo nome da respectiva sede, a qual, enquanto não for

erigida em cidade, terá a categoria de vila”.

Assim, uniformizou-se como cidade toda sede de circuns-

crição territorial do distrito sede no município, indepen-

dente de quaisquer características estruturais (como:

a) localização; b) número de habitantes; c) número de

eleitores; d) número de moradias, e e) densidade demo-

gráfica) e funcionais, relacionadas à existência de servi-

ços indispensáveis ao município, como: a) hospital com

permanência; b) farmácias; c) corporação de bombeiros;

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d) instalações de hotelaria; e e) transportes públicos ur-

banos e suburbanos.

Também se uniformizou como vila toda sede da cir-

cunscrição territorial do distrito. Essa normativa atribui

a toda sede municipal e distrital a condição de urbana,

independente de suas concentrações populacionais, que

em alguns casos são dimensões reduzidas, como aconte-

ce com a grande maioria das sedes distritais brasileiras.

Além disso, segundo essa normativa, é urbano quem

habita nas sedes urbanas dos municípios, independente

das profissões desempenhadas.

Graziano da Silva (2002) concebe o rural brasileiro como

“rurbano”. Nesse rural, as características que demarcam a

polaridade dicotômica encontram-se diluídas pelo avanço

da urbanização. Sendo assim, pode ser uma questão de

tempo para que este seja superado pelo transbordamen-

to do mundo urbano e ocorra sua total transformação.

Essa dinâmica contemporânea no rural brasileiro, for-

mada por um conjunto de atividades relacionadas aos

importantes tipos de ocupação não agrícolas que carac-

terizam esses espaços de forma diferenciada, evidencia

novas dimensões para o estudo do rural.

O rural brasileiro não é continuidade do urbano, mas um

espaço que influencia e é influenciado pelo urbano, que in-

corpora valores urbanos, mas mantém seus valores rurais.

A elaboração do PDMR não se contrapõe nem concorre

com o Plano Diretor tradicional. Na realidade, segundo

indicação constante do Estatuto da Terra e do Estatuto

da Cidade, é necessária a complementaridade entre o

urbano e o rural, de modo que se efetive a gestão inte-

gral do território municipal. Diante dessa consideração e

das disposições legais vigentes, torna-se indispensável a

construção de planos diretores que combinem medidas

para promover o desenvolvimento equilibrado entre o

meio urbano e o rural.

Assim, é fundamental a elaboração de um Plano Diretor

específico para o meio rural. Em suma, é necessário que o

PDMR vise melhorar a qualidade de vida das pessoas que

vivem no meio rural, incorporando as preocupações rela-

tivas ao cultural, ao social, ao econômico e ao ambiental.

Portanto, o plano refere-se a um conjunto de ações arti-

culadas entre si e dirigidas conscientemente por diversos

atores sociais para produzir uma intervenção positiva em

uma determinada realidade rural.

2 | A COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA DISCIPLINAR O TERRITÓRIO RURAL

O município tem a competência para promover o pla-

nejamento municipal sobre todo o seu território, com

base no art. 30, IX, da Constituição Federal. O adequa-

do ordenamento territorial do município pressupõe que

o município tenha o poder de disciplinar o uso, ocupa-

ção e parcelamento do solo de todo o seu território.

Um dos mecanismos para esse planejamento, previs-

to no texto constitucional, com relação à organização

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política e administrativa do município, é a criação e

organização de distritos que abrangem tanto o território

rural ou urbano (art. 30, V).

Nos termos do § 1º do art. 182, o Plano Diretor é con-

siderado como o instrumento básico da política de de-

senvolvimento e de expansão urbana. Esse dispositivo,

visto de forma isolada, não deixa claro qual deve ser a

abrangência territorial do Plano Diretor, uma vez que

fica a impressão de que este instrumento restringe-se

somente à região urbana, deixando de fora a região rural.

Como a hermenêutica jurídica deve buscar a compreen-

são da norma dentro do sistema jurídico, deve ser verifi-

cada a extensão e finalidade do Plano Diretor como ins-

trumento de desenvolvimento urbano que visa atender às

necessidades dos seus habitantes, de modo que tenham

uma qualidade de vida digna e saudável. A Constituição

Federal não discrimina nenhuma forma de diferenciação

entre os habitantes do município quanto ao local em que

residem ser uma área urbana, rural, de preservação am-

biental, de preservação histórica, de interesse turístico,

ou de interesse social.

Com o objetivo de estabelecer um tratamento isonômico

aos habitantes, o município deve adotar um Plano Diretor

que seja voltado à promoção do desenvolvimento local

sustentável, abrangendo a totalidade do seu território.

Esse é o entendimento legal do qual se pode extrair nor-

mas constitucionais da política urbana e do Estatuto da

Cidade, que é a Lei Federal que regulamenta essa política.

Com relação ao Estatuto da Cidade, de acordo com o § 2º

do art. 40, o Plano Diretor deverá englobar o território do

município como um todo. De acordo com essa norma, o

Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como

a zona rural do município. O Estatuto da Cidade define a

abrangência territorial do Plano Diretor de forma a con-

templar as zonas rurais, com respaldo no texto consti-

tucional, uma vez que a política urbana, de acordo com

a diretriz prevista no inciso VII do art. 2º do Estatuto da

Cidade, deve promover a integração e a complementa-

ridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista

o desenvolvimento socioeconômico do município e do

território sob sua área de influência.

A Constituição, ao prescrever que a política de desenvol-

vimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno de-

senvolvimento das funções sociais da cidade e garantir

o bem-estar de seus habitantes, não diferencia os habi-

tantes situados na zona rural dos que estão situados na

zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada

vez mais, uma estreita ligação entre as atividades pro-

movidas na zona rural com as atividades urbanas.

Grande parte da população que vive na zona rural tem

seu emprego e trabalho na região urbana, sem contar a

utilização da infraestrutura e dos serviços urbanos, como

o transporte coletivo, escolas, postos de saúde, hospitais,

comércio e lazer. A política de desenvolvimento muni-

cipal, fundamentada no princípio do desenvolvimento

sustentável, significa um modelo de desenvolvimento

baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologica-

mente equilibrado. O desenvolvimento da cidade, nesses

termos, depende do desenvolvimento da região rural.

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O Plano Diretor contém como matérias não somente nor-

mas sobre uso e ocupação do solo urbano, mas também

outros aspectos sociais, administrativos e econômicos.

O sistema de planejamento municipal, que é matéria do

Plano Diretor, deverá ser constituído por órgãos admi-

nistrativos regionalizados que compreendam também

a região rural.

Existe uma nítida diferença entre o Plano Diretor e o zo-

neamento urbano, uma vez que esse se limita a impor

restrições quanto ao uso e à ocupação do solo e divide

espacialmente o território da cidade. O Plano Diretor,

segundo Meirelles (1993) é:

[...] o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para

o desenvolvimento global e constante do município, sob

os aspectos físico, social e econômico-administrativo, de-

sejado pela comunidade local. Deve ser a expressão das

aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território

municipal no seu conjunto cidade-campo.

Lesley Gasparini Leite (1991, página) expressa a seguin-

te opinião:

[...] não se pode assegurar que o Plano Diretor só deve con-

siderar a zona urbana, a cidade, já que o desenvolvimento

desta depende daquela, ou seja, da zona rural. Assim, o

município pode e deve considerar todo o seu território para

promover o seu ordenamento e o seu desenvolvimento

urbano. Não é possível considerar somente a zona urbana

para a elaboração de um Plano Diretor. Deve-se considerar

todo o território, sem invadir a competência da União para

regular o uso da zona rural. Assim, o fato de se considerar

todo o território do município para elaborar um Plano Di-

retor não afronta a Constituição Federal.

A competência sobre a política agrícola e agrária pode

ser da União (art. 22, I, da Constituição Federal), mas é

necessário haver uma nítida integração entre a questão

urbana e a questão agrária. A dimensão do crescimento

urbano demonstra a necessidade de modificar as relações

sociais e econômicas para a promoção do desenvolvi-

mento econômico, em consonância com os ditames da

justiça social. Essa modificação passa pela realização da

reforma urbana, articulada com a reforma agrária, em

vista da relação estreita entre a questão rural, urbana

e ambiental.

Em contrapartida, as missões constitucionais estabeleci-

das como campo da atuação comum da União, estados

e municípios, que são normas constitucionais dirigentes

para a execução da política urbana municipal, pressupõem

uma intervenção por parte do município abrangendo

toda a sua população e, portanto, todo seu território.

Não fosse essa a leitura das normas constitucionais, como

seria possível o município proteger o meio ambiente e

combater a poluição em qualquer de suas formas; pre-

servar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produção

agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; cui-

dar da saúde e assistência pública; manter programa de

educação pré-escolar e de ensino fundamental; comba-

ter as causas da pobreza e os fatores de marginalização,

sem considerar a totalidade do seu território e de sua

população? E sem contar que a as atividades agrícolas e

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agrárias continuam sendo a principal atividade econô-

mica dos municípios situados no interior dos estados,

sendo muitos dos produtos oriundos da agroindústria e

fonte de exportação.

Diante das atribuições constitucionais não se circunscre-

verem apenas à área urbana do município, podem exigir

adequado ordenamento territorial, mediante planeja-

mento e controle do uso e da ocupação do solo rural com

exceção do parcelamento por incidir em competência

expressamente atribuída à União. Assim, juridicamente, a

Constituição Federal autoriza o município a exercer suas

competências constitucionais em todo o seu território.

Não é possível separar o urbano e o rural, visando garantir

o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade,

pois o sistema social e econômico local necessita dos

equipamentos, da infraestrutura e dos serviços urbanos

para desenvolver suas atividades agrícolas e agrárias na

zona rural da cidade.

Para o município promover a política de desenvolvimen-

to urbano, o Plano Diretor deve ser entendido como um

instrumento de desenvolvimento local sustentável com

normas voltadas a abranger a totalidade do seu território,

compreendendo a área urbana e rural. Padece de vício

constitucional o Plano Diretor que se restringir apenas

à zona urbana e de expansão urbana.

As diversas atividades e funções existentes nas cidades e

no campo de interesse e de necessidade dos habitantes

nos municípios são consideradas como de competência

comum entre a União, estados e município, de acordo

com o art. 23 da Constituição Federal, entre elas:

I. Cuidar da saúde e assistência pública;

II. Proporcionar os meios de acesso à cultura,

à educação e à ciência;

III. Preservar as florestas, a fauna e a flora;

IV. Proteger o meio ambiente e combater a po-

luição em qualquer de suas formas;

V. Fomentar a produção agropecuária e orga-

nizar o abastecimento alimentar;

VI. Promover programas de construção de mo-

radias e a melhoria das condições habitacionais

e de saneamento básico;

VII. Combater as causas da pobreza e os fatores

de marginalização, promovendo a integração

social dos setores desfavorecidos.

3 | ORIENTAÇÕES PARA A ELABORAÇÃO DO PROJETO DE LEI DO PDMR

O PDRM é um instrumento político-administrativo e legal

que determina o regramento da ocupação e desenvol-

vimento territorial e da estruturação espacial, estabele-

cendo princípios, objetivos e metas para o desenvolvi-

mento do território rural, preservando suas qualidades

ambientais, favorecendo o turismo e o desenvolvimento

da indústria e produção agrícola do município.

O objetivo geral da elaboração do PDMR é o planejamento

territorial para a zona rural do município, considerando

e potencializando positivamente suas características

ambientais, produtivas, turísticas e sociais.

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O Projeto de Lei que instituir o PDRM deverá ter no mí-

nimo os seguintes objetivos:

a. a busca permanente de melhores condições de pro-

dução e comercialização dos produtos agropecuários;

b. a gestão democrática, por meio da participação da

população e de associações representativas dos vários

segmentos da comunidade, em especial dos sindicatos

patronais e dos trabalhadores rurais e associações de pro-

dutores na formulação, execução e acompanhamento de

planos, programas e projetos de desenvolvimento rural;

c. cooperação entre governos, iniciativa privada e os

demais setores da sociedade no processo de busca de

condições de qualidade de vida e de desenvolvimento

na área rural;

d. planejamento e estudos prévios sobre os impactos

da implantação de empreendimentos na área rural, de

modo a evitar e corrigir distorções no desenvolvimento

e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

e. integração e complementaridade entre as ativida-

des urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimen-

to socioeconômico do município e do território sob sua

área de influência.

f. O plano diretor é uma norma de caráter legislativo

e não precisa ser lei complementar, mas tem uma série

de exigências quanto à sua tramitação, que são requisi-

tos para aplicação de outros instrumentos que também

exigem lei específica, sendo fundamental a participação

popular na elaboração do projeto.

O formato de aprovação da lei do plano insere-se no âm-

bito da autonomia legislativa de cada município. Portanto,

é na Lei Orgânica Municipal que se define o procedimento

legislativo concernente.

O caráter dirigente do plano, ou seja, de lei base das

políticas municipais com a qual devem ser compatíveis

e compartilharem diretrizes e objetivos as demais nor-

mativas de regulação urbana, permite afirmar que seria

aconselhável a adoção de um procedimento mais rígido

de aprovação, como meio de exigir maior envolvimento

do Poder Legislativo local. Em face da diferenciação de

quórum de lei ordinária – maioria simples – e de lei com-

plementar – maioria absoluta –, esta última conferiria

maior rigidez em posteriores alterações.

A Constituição, o Estatuto da Cidade ou outra lei federal

ou estadual não podem ter norma determinando o tipo

de lei do plano, sob pena de violar a autonomia municipal.

O projeto de lei deverá observar os preceitos da Lei Com-

plementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que esta-

belece normas para a elaboração, redação, alteração e

consolidação das leis.

O art. 1º, parágrafo único, da referida lei complementar

explicita que as suas disposições também se aplicam a

todos os atos normativos compreendidos no processo

legislativo, conforme o art. 59 da Constituição (emendas,

leis complementares, leis ordinárias, medidas provisórias,

decretos legislativos e resoluções), bem como, no que

couber, aos decretos e aos demais atos de regulamenta-

ção expedidos por órgãos do Poder Executivo.

A área do conhecimento que se ocupa de como fazer

as leis, de forma metódica e sistemática, tendo por ob-

jetivo aprimorar a qualidade desses atos normativos, se

denomina de legística. A qualidade da lei é definida em

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função de diversos fatores, sendo que os mais relevantes

são a utilidade, a capacidade de produzir os efeitos pre-

tendidos, a harmonização com o ordenamento vigente,

o equilíbrio entre custos e benefícios, a aplicabilidade e

a efetividade da norma.

O projeto de lei que instituir o PDMR deverá ser elaborado

em consonância com a técnica legislativa quanto a sua

forma, estrutura e conteúdo, e em relação ao que dispõe

e compreende: a Constituição Federal, o Estatuto da Ci-

dade, a Lei Orgânica e todas as demais disposições legais

federais, estaduais e municipais que façam referência ao

tema, inclusive normas e resoluções do Ministério das Ci-

dades, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério

da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério do

Meio Ambiente e Ministério da Integração Nacional, não

deixando também de considerar as normativas técnicas

publicadas pelas universidades e associações profissionais

e ainda de acordo com os preceitos das políticas públicas

e seus respectivos projetos e programas.

Mesmo considerando que a elaboração do PDMR deva ser

coerente com a gramática, com a legística, com o processo

legislativo e com todo o conteúdo técnico multidisciplinar

das mais diversas áreas que compõem o universo do PDMR,

este deve ser elaborado de maneira que todos entendam

e, para tanto, é fundamental que seja construído em lin-

guagem acessível e clara, da discussão à redação final. O

PDRM deve ser construído em um processo participativo,

por discussão entre iguais e por decisões conscientes e

esclarecidas. Deve ser um conjunto de regras simples que

todos entendam, pois a condição essencial para aplicação

do Plano é o seu pleno entendimento.

De acordo com Milton Santos:

[...] a luta pela cidadania não se esgota na confecção de uma

lei ou da Constituição porque a lei é apenas uma concreção,

um momento finito de um debate filosófico sempre inaca-

bado. Assim como o indivíduo deve estar sempre vigiando

a si mesmo para não se enredar pela alienação circundante,

assim o cidadão, a partir das conquistas obtidas, tem de

permanecer alerta para garantir e ampliar sua cidadania.

Mesmo considerando a afirmativa acima, não podemos

esquecer que a técnica legislativa é imprescindível, pois

consiste no modo correto de elaborar leis, de forma a

torná-las exequíveis e eficazes. Envolve um conjunto de

regras e normas técnicas que vão desde a necessidade

de legislar até a publicação da lei.

A redação é a tarefa material de confecção, de montagem,

de estruturação do texto legal, devendo-se ocupar do ade-

quado emprego das palavras, da articulação do texto, da

sua divisão e da sua sistematização.

Sem deixar de lado a transdisciplinaridade e a comple-

xidade inafastáveis da elaboração, execução e controle

do Plano Diretor, cabe enfatizar que, no domínio jurídi-

co, ele deve cumprir exigências de conteúdo e de forma

estabelecidos, sobretudo, na Constituição Federal e no

Estatuto da Cidade. Entre elas, destaca-se a obrigatorie-

dade de ser aprovado na Câmara Municipal, conferindo-

lhe a natureza jurídica de lei. Nessa qualidade, são três

os atributos necessários do Plano Diretor: existência,

validade e eficácia.

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O âmbito da existência refere-se à aprovação e ao início

da vigência da lei municipal do plano. Tal atributo tem

relação com o previsto nos arts. 41 e 50 do Estatuto

da Cidade, em que se estabeleceu – com todas as suas

prorrogações – o prazo limite de 30 de junho de 2008

para municípios com mais de vinte mil habitantes ou in-

tegrantes de regiões metropolitanas ou aglomerações

urbanas aprovarem suas leis do plano, sob pena de o pre-

feito responder por improbidade administrativa (art. 52,

VII). Diante dessa obrigatoriedade legal, multiplicaram-se

pelo país os planos diretores municipais.

Nada obstante, nos outros dois domínios da lei do plano

– validade e eficácia – é que são identificadas as ques-

tões mais controvertidas e que atualmente exigem maior

atenção do Estado e da sociedade. A validade implica a

adequação do Plano Diretor à legislação que lhe precede

e fundamenta e que tem por função definir parâmetros

que nele devem ser observados. Aqui se destacam a

Constituição da República, leis federais sobre políticas

urbanas e leis estaduais que disciplinam atividades comuns

dos municípios integrantes de regiões metropolitanas.

A incompatibilidade entre o plano e estas normativas

pode suscitar questionamentos em esfera administrativa

e jurídica acerca da validade daquele, seja quanto à sua

constitucionalidade, seja quanto à legalidade.

A eficácia se traduz na aptidão de a lei produzir efei-

tos, não qualquer efeito, mas aqueles relacionados ao

desenvolvimento econômico, social e ambiental de de-

terminado espaço rural, que é a finalidade primordial

do Plano Diretor. Trata-se de efeitos positivos ao mu-

nicípio – factíveis –, razão pela qual, aliada à eficácia,

está a efetividade do plano, como esclarece Luft (2008):

O princípio da eficiência-efetividade é aqui ajustado como

binômio, pois além da questão da legitimidade permear

todas as atividades de planejamento, parte-se de uma

visão que ultrapassa o economicismo, ou seja, a análise

vai além da mera relação custo-benefício. Não se almeja

planejar apenas para obter resultados ótimos em caráter

econômico. Devem ser atingidos, também, efeitos sociais

positivos, com a ampliação irrestrita de serviços e equi-

pamentos públicos e com a melhoria na qualidade de vida

de todos os habitantes. Logo, em função deste princípio,

devem ser projetados os efeitos do planejamento urbano

e, subsequentemente, devem ser avaliados seus resultados

a partir de indicadores econômicos e sociais, não poden-

do nenhum deles ser excluído. Avaliações positivas ou

negativas neste sentido demandarão, respectivamente, o

aprimoramento ou a modificação das decisões tomadas e

dos métodos empregados.

A eficácia da lei em produzir efeitos relacionados ao de-

senvolvimento econômico, social e ambiental de deter-

minado espaço rural é a finalidade primordial do Plano

Diretor. Nesse sentido, é fundamental que seu planeja-

mento e elaboração levem em consideração o porte do

município e amplitude do espaço geográfico onde se

processam os fenômenos sociais, econômicos, físico-

territoriais e político-administrativos que compõem a

realidade municipal. Destaca-se aqui a importância do

diagnóstico, a leitura da realidade − Leitura Técnica e

Leitura Comunitária − compreendendo, por exemplo, a

análise da estrutura econômica (situação atual e pers-

pectivas), da demografia (quantidade, qualidade e cresci-

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mento demográfico/social) e da região onde o município

se insere (relações internas e externas).

O Projeto de Lei que instituir o Plano Municipal Rural po-

derá ainda conter em seu texto legal, que compreende o

texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas

com a matéria regulada, os seguintes temas ou conteú-

dos e seus respectivos enunciados:

3.1 Da Política de Desenvolvimento e das Diretrizes Gerais

A zona rural poderá ser constituída por áreas destinadas

às atividades agropecuárias e de reflorestamento ou por

outras atividades correspondentes às aptidões locais.

A administração municipal poderá adotar medidas para

garantir aos trabalhadores e produtores rurais, por meio

de suas entidades de classes, a participação na formu-

lação e controle da execução das políticas públicas para

o meio rural.

A administração municipal poderá formular programas

de implantação de infraestrutura básica que propiciem

o desenvolvimento e a execução das políticas públicas

no meio rural.

Os programas objetivam: criar parcerias com os governos

estaduais, manter programas para melhorar a circulação

da produção agrícola por meio da manutenção das es-

tradas vicinais, dentro de sua competência, manter sis-

tema de defesa sanitária animal e vegetal, padronização

e classificação de produtos de origem animal e vegetal,

incentivar a agricultura familiar, por meio de programas

específicos voltados à produção, manter estrutura de

auxílio a centros avançados de pesquisas agropecuárias

e agricultura em geral, desenvolver programas voltados

ao abastecimento alimentar direcionados à assistência

técnica desde a produção até a orientação quanto à co-

mercialização, desenvolver programa de patrulha me-

canizada com máquinas e implementos agrícolas para

atender às propriedades rurais do município, disponi-

bilizar assistência técnica agronômica e veterinária, in-

crementar atividades nas escolas situadas na zona rural

tornando-as um centro de capacitação e valorização das

atividades rurais.

3.2 Macrozoneamento Rural

O zoneamento é uma ferramenta de grande aceitação na

sociedade moderna, empregada largamente em estudos

urbanos e de viabilidade e sustentabilidade de áreas agrí-

colas e ambientais. A Carta dos Andes (1958, apud Rosa,

1996) trazia um conceito preliminar de “zoneamento”

como sendo o instrumento básico da organização de um

território, baseado em suas características físicas e sua

produtividade. Carneiro e Coelho (1987) conceituaram

“zoneamento” como um instrumento para ordenação de

subespaços, sendo resultado de um conjunto de intera-

ções e atitudes que, contrastantes à dinâmica dos pro-

cessos naturais e sociais, permitem a obtenção de princí-

pios e parâmetros relativos à sua utilização. O modelo de

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zoneamento para ordenação de um território depende

de seus objetivos e do tipo de indicadores e interações

utilizadas na análise. O zoneamento permite identificar

os usos atuais, orientar a ocupação de paisagens produ-

tivas ociosas e, eventualmente, dividir territórios para

facilitar o dimensionamento ambiental das políticas de

desenvolvimento (ROSA, 1996).

O macrozoneamento deve atuar como orientador das

ações do Poder Público relacionadas ao desenvolvimento

municipal. Portanto, ele tem a possibilidade de extrapo-

lar o caráter estritamente normativo dos zoneamentos

tradicionais para atuar como balizador das decisões pon-

tuais feitas ao longo do tempo.

O macrozoneamento deve incluir toda a área do municí-

pio, já que o Estatuto da Cidade instituiu essa exigência.

Por esse motivo, deve também contemplar a diferencia-

ção entre área urbana e rural, ou seja, entre as porções

do território que podem ser parceladas e utilizadas para

fins urbanos, e aquelas onde isso não é possível.

Dessa forma, o macrozoneamento deve ser compos-

to por:

I. Definição do perímetro urbano, incluindo delimi-

tação da área urbana, de expansão urbana (se houver,

com essa denominação) e rural;

II. Definição das macrozonas, entendidas como

grandes zonas homogêneas que estabelecem um refe-

rencial para o uso e a ocupação do solo e para a aplicação

dos programas contidos nas estratégias. Para conferir

a coerência pretendida para a lógica do desenvolvi-

mento urbano, é importante que o macrozoneamento

tenha um número limitado de macrozonas diferentes.

Dessa forma, sua leitura e entendimento não ficam

prejudicados. A divisão das macrozonas tem sido feita

de maneiras diversas pelos municípios, assim como a

nomenclatura usada. Os nomes das macrozonas devem

ser escolhidos de forma a indicar suas características

e/ou as intenções.

III. Descrição das macrozonas, assim como dos

princípios e critérios utilizados para defini-las e para de-

finir seus objetivos específicos. Essa descrição pode ser

feita em uma tabela em que as zonas ocupem as linhas

e suas características e objetivos ocupem as colunas.

O PDMR poderá promover a leitura socioterritorial da

zona rural, visando a democratização do acesso à terra

urbana e rural, em localizações adequadas para o desen-

volvimento humano e para que a propriedade cumpra

sua função socioambiental.

A leitura socioterritorial da zona rural deve analisar as

tendências de desenvolvimento das atividades agrícolas

e não agrícolas. A disponibilidade de um zoneamento

ecológico-econômico pode fornecer informações va-

liosas para as análises.

A definição de um macrozoneamento rural depende de

informações sobre:

a. a estrutura das propriedades imobiliárias rurais com

atividades agropecuárias, de extração vegetal e explo-

ração mineral, caracterizadas quanto ao preço da terra,

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grau de concentração fundiária e perfil de arrendamento;

b. as tendências de evolução e transformação na pro-

dução agropecuária, extração vegetal e exploração mi-

neral, dependendo da situação;

c. as principais destinações e formas de transporte

dos produtos agropecuários, da extração vegetal e ex-

ploração mineral;

d. as áreas com importantes recursos naturais

preservados;

e. as áreas com importantes recursos naturais preser-

vados e com capacidade de recuperação;

f. o passivo ambiental;

g. o perfil do solo do ponto de vista geotécnico e da

produção agrícola;

h. o perfil socioeconômico e a organização territorial

dos núcleos-sede dos distritos rurais;

i. os loteamentos clandestinos classificados segundo

sua estrutura fundiária, condições urbanísticas e perfil

socioeconômico;

j. os condomínios residenciais fechados, formais e

clandestinos;

k. a presença ou não de indústrias poluidoras;

l. as compatibilidades e incompatibilidades entre as

atividades agropecuárias, extrativistas, de exploração

mineral e os núcleos de moradias, formais e clandestinos;

m. o perfil dos bens e imóveis de interesse histórico, ar-

quitetônico e cultural. Por exemplo: fazendas antigas que

guardam patrimônio de períodos econômicos anteriores.

Existem vários tipos de zoneamentos (SILVA & SANTOS,

2004), dentre eles: o Zoneamento Ecológico-Econômi-

co, o Zoneamento Agroecológico e o Zoneamento Ur-

bano, que são exemplos de ordenamento territorial, o

Zoneamento Agrícola de Risco Climático, amplamente

utilizado pelos técnicos e produtores para plantio da

safra e também para assegurar a cobertura de seguros

agrícolas, e, ainda, o Zoneamento Geoambiental e o Eda-

foclimático, ainda não previstos na legislação brasileira

(BATISTELLA, 2007).

O Zoneamento Agroecológico, por exemplo, é o proces-

so de identificação de áreas relativamente homogêneas,

caracterizadas em função de fatores físicos (clima, solo,

formas da terra), biologia (vegetação, fauna) e socioeco-

nômicos (presença do homem e suas atividades), além

da avaliação dessas áreas com relação a seu potencial de

sustentabilidade para usos específicos.

Os fatores físicos e biológicos a serem utilizados na ca-

racterização das zonas agroecológicas dependerão dos

objetivos da zonificação e do nível de detalhamento a

que se pretende chegar (AGO 1997; PRIETO 1992), bem

como as características relativas à presença do homem

e suas atividades sociais e econômicas. De acordo com

os critérios da FAO, o Zoneamento Agroecológico define

zonas com base em combinações de solo, fisiografia e

características climáticas. Os parâmetros particulares usa-

dos na definição são centrados nas exigências climáticas

e edáficas das culturas e nos sistemas de manejo em que

essas se desenvolvem. Cada zona tem uma combinação

similar de limitações e potencialidades para o uso das

terras e serve como ponto de referência das recomen-

dações delineadas para melhorar a situação existente do

uso das terras, seja incrementando a produção ou limi-

tando a degradação dos recursos naturais (FAO, 1997).

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O Zoneamento Agroecológico deve ainda considerar

a preservação de áreas em casos de ecossistemas con-

siderados frágeis, como, por exemplo, problemas de

degradação de solos (erosão, uso intensivo), áreas com

fins de proteção ambiental da fauna e da flora e áreas de

alta diversidade genética preservando a biodiversidade.

Como uma extensão do Zoneamento Agroecológico,

AB´ SABER (1989) utiliza o termo Zoneamento Agroe-

cológico e Socioeconômico como a busca das vocações

de cada componente ou célula especial (zona, espaço de

terra) inseridas em conjuntos maiores do espaço regio-

nal, exigindo para isso: um conhecimento do mosaico

de solo, a detecção das tendências de uso econômico ou

especulativo dos espaços rurais e urbanos, o balanço da

economicidade dos sistemas de exploração propostos,

os espaços livres à exploração econômica, os tipos de

módulos rurais passíveis de serem instalados nos espaços

liberados à exploração econômica, os fatores de apoio

às atividades agrárias e o balanço das carências ou das

eficiências das infraestruturas preexistentes. Lembra

ainda esse autor da necessidade de reconhecimento e

delimitação dos espaços defendidos por legislações es-

peciais: parques nacionais indígenas, reservas, estações

ecológicas, setores críticos dos espaços ecológicos e de

outras áreas de proteção obrigatória ou parcial, inse-

rindo-se nesse contexto a proteção da biodiversidade.

A principal função do Zoneamento Agroecológico e So-

cioeconômico é fornecer subsídios técnico-científicos

para a elaboração de Planos de Ordenação do Território

Nacional (UNCED 92 1991b).

3.3 Da Política Agrícola

A política agrícola, segundo o art. 187 da Constituição

Federal, será planejada e executada na forma da lei, com

a participação efetiva do setor de produção, envolvendo

produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores

de comercialização, de armazenamento e de transportes,

considerando, especialmente: os instrumentos credití-

cios e fiscais, os preços compatíveis com os custos de

produção e a garantia de comercialização, o incentivo à

pesquisa e à tecnologia, a assistência técnica e extensão

rural, o seguro agrícola, o cooperativismo, a eletrificação

rural e irrigação e a habitação para o trabalhador rural.

Os investimentos públicos na zona rural que visem ao in-

cremento da produção agropecuária poderão fomentar a

utilização de técnicas que preservem a qualidade do solo,

da água e do ar, assegurar a diversificação e a produção

de alimentos, promover a geração de renda e o desen-

volvimento econômico dos pequenos produtores e im-

plementar no município uma central de abastecimento,

que servirá tanto para dinamizar e diversificar a produção

agrícola municipal como garantir a demanda de alimentos.

A administração municipal poderá apoiar a realização

de cursos visando a capacitação dos produtores e tra-

balhadores para a melhoria do processo produtivo rural.

A administração municipal deverá elaborar diagnósticos,

planos e projetos para o setor rural, garantir a execução

dos projetos por meio de divulgação e acompanhamento

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regular das suas etapas de realização, criar mecanismos

de estímulo aos produtores rurais, promover e apoiar

projetos em parceria com a União e o Estado visando ao

desenvolvimento rural.

A administração municipal poderá incentivar o associa-

tivismo e o cooperativismo junto aos produtores rurais.

Os agricultores serão incentivados a utilizar o manejo

integrado de pragas e o controle biológico.

O Poder Executivo deverá ser autorizado a firmar Con-

vênio com instituições e órgãos públicos, entidades e or-

ganizações sociais, para desenvolvimento de programas

e demais ações congêneres, que tenham por objetivo o

desenvolvimento rural sustentável dos agricultores fa-

miliares do município.

Os parceiros e/ou apoiadores institucionais deverão

orientar-se pelas diretrizes estabelecidas pelo sistema

agroecológico para a produção agropecuária, conforme

determinação da Política Nacional de Assistência Técnica

e Extensão Rural, que trata das várias dimensões a serem

observadas quanto aos sistemas produtivos familiares.

Todas as atividades desenvolvidas junto aos agricultores

familiares do município deverão ter caráter educativo,

com ênfase na adoção de processos participativos para

elaboração, execução e avaliação de ações e projetos

rurais sustentáveis. Caso seja constatada a demanda por

atividades de capacitação, os parceiros e/ou apoiadores

institucionais, junto aos agricultores familiares do mu-

nicípio, deverão elaborar o calendário anual de cursos,

palestras técnicas, seminários e demais atividades de for-

mação e capacitação, para atendimento aos agricultores

e trabalhadores do setor rural do município.

Os programas de desenvolvimento sustentável que esti-

verem sob a égide do Poder Público Municipal e demais

parceiros institucionais públicos e privado, prioritaria-

mente, deverão atender aos agricultores familiares as-

sentados com a devida inclusão desses nas políticas pú-

blicas sociais, culturais e econômicas da municipalidade,

respeitando as características ambientais existentes nos

assentamentos, bem como a potencialidade local para

exploração de atividades, em sistema de cooperativismo

e associativismo.

3.4 Da Produção Primária e seu desenvolvimento

Objetiva promover o fortalecimento e ordenamento da

produção primária, com a identificação, integração e in-

clusão de suas potencialidades naturais, culturais, étnicas,

turísticas e econômicas ao contexto de cidade e do terri-

tório. Para o atendimento desse programa, o município

poderá desenvolver as seguintes ações, entre outras:

» integração e desenvolvimento de atividades de

produção econômica que proporcionem o me-

lhor aproveitamento dos potenciais naturais e

culturais locais;

»ordenamento e diversificação das atividades

econômicas produtivas em função da aptidão

do solo, potenciais naturais e dos elementos

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estruturadores do território, priorizando

as atividades agrofamiliares, associativas e

cooperativas;

»reconhecimento e definição das localidades

rurais estratégicas, direcionando serviços e

programas de infraestrutura e fortalecimen-

to das atividades locais, melhorando o atendi-

mento para a população residente nas áreas de

influência;

» integração e valorização das reservas indígenas

existentes e suas características socioculturais;

»ordenamento dos usos e das atividades econô-

micas, com a priorização para a preservação am-

biental, o desenvolvimento de atividades agrofa-

miliares, sendo permitido, de forma controlada,

atividades de turismo, lazer e usos residenciais

urbanos na forma de condomínios horizontais e

chácaras de lazer e recreio;

»criação de mecanismos que visem a organização

dos produtores rurais e a comercialização direta

do produtor para o consumidor, melhorando o

sistema de abastecimento municipal, com o in-

centivo à produção agrícola e à comercialização

de produtos agroecológicos;

»elaboração de estudos e levantamentos para

criação de cinturões verdes no entorno da área

urbanizada, com o objetivo de produção susten-

tável de alimentos agroecológicos;

»parcerias com organizações que atuam com pes-

quisas visando orientar os produtores a promo-

verem o aproveitamento adequado dos recursos

naturais, associados aos critérios de preservação

ambiental, implementando um modelo de pro-

dução agrícola que repercuta em benefícios para

a sociedade;

»articulação entre os sistemas de infraestrutura

rural, assistência técnica, comercialização e fis-

calização fitossanitária e estabelecimento de cri-

térios para implantação de atividades turísticas,

recreativas e culturais na zona rural, respeitando

o módulo mínimo e considerando os impactos

ambientais decorrentes.

O município poderá elaborar o Plano de Desenvolvimen-

to Rural, incluindo:

I. o zoneamento de uso e ocupação do solo rural;

II. projetos de recuperação de matas ciliares e proteção ambiental, por meio de campanhas educativas com a participação dos cidadãos;

III. levantamento e identificação das sedes de comunidades rurais e áreas especiais, promo-vendo a regularização fundiária; e

IV. reconhecimentos das atividades urbanas existentes e formas de inibir e fiscalizar os parcelamentos irregulares e clandestinos na Macrozona Rural.

O Plano poderá incluir a aplicação de mecanismos e fer-

ramentas de compensação financeira para manutenção

e recomposição de áreas de florestas nos imóveis rurais,

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disponíveis na legislação ambiental, como o Pagamento por

Serviços Ambientais (PSA), mediante legislação específica.

3.5 Política Habitacional e Regularização Fundiária

O município promoverá o direito à moradia digna, por

meio de um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas,

ambientais e sociais, e mediante a reestruturação e qua-

lificação dos espaços territoriais informais, da ampliação

da oferta, da democratização do acesso e do reconhe-

cimento e regularização das ocupações habitacionais

consolidadas, tendo como objetivos:

I. reconhecer os assentamentos irregulares e as ocupações informais no processo de planejamen-to municipal;

II. promover a integração territorial, a recuperação da identidade cultural e o combate às desigualda-des e à segregação social;

III. coordenar e ampliar a oferta de Habitação de Interesse Social (HIS), potencializando e diversifi-cando a produção habitacional pública e privada, integrada aos elementos estruturadores do territó-rio, visando a diminuição de conflitos e a melhoria da qualidade de vida nos assentamentos;

IV. promover a regularização fundiária e a urba-nização de áreas ocupadas por população de baixa renda, como favelas e parcelamentos irregulares ou clandestinos, incorporando-os às áreas urbanas regulares, garantindo o acesso à moradia e aos ser-viços públicos essenciais, a recuperação ambiental

dos espaços territoriais degradados e a simplifica-ção da legislação do parcelamento do solo e das normas edilícias;

V. assegurar o adensamento compatível e adequado.

O município, na implementação da política de Habitação

de Interesse Social (HIS), obedecerá às diretrizes estabe-

lecidas no Plano Municipal de Habitação e Regularização

Fundiária e promoverá, com garantia da participação

popular na implementação do programa:

I. levantamento e aproveitamento de imóveis não edificados, não utilizados e imóveis edificados subu-tilizados, com potencial de urbanização, edificação e utilização prioritária para projetos habitacionais e para regularização fundiária;

II. ampliação da produção de Habitações de In-teresse Social em áreas aptas e passíveis de urba-nização, por meio de parcerias público-privadas que assegurem a assessoria técnica e jurídica, bem como as formas de financiamento;

III. adaptação dos projetos habitacionais aos ele-mentos estruturadores do território, garantindo a infraestrutura adequada, contemplando o acesso aos serviços públicos de saúde, educação, sanea-mento básico, entre outros;

IV. pesquisas e ações que desenvolvam técnicas alternativas e soluções adequadas à cultura local, para a diversificação da produção habitacional do município;

V. promoção da regularização fundiária e a urbani-zação específica em assentamentos irregulares con-solidados de populações de baixa renda, garantindo

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a permanência de seus moradores preferencial-mente na região do assentamento, excetuando-se os locais que configurem situação de risco ao meio ambiente, à coletividade e à população residente e de seu entorno;

VI. articulação com os diversos agentes envolvidos no processo de regularização, tais como represen-tantes do Ministério Público, do Poder Judiciário, dos Cartórios de Registros, dos Governos Estaduais e Municipais, bem como dos grupos sociais envolvi-dos, visando equacionar e agilizar os processos de regularização fundiária e a legalização e titulação das áreas em benefício dos ocupantes;

VII. efetiva fiscalização municipal para evitar o surgimento de novas invasões ou ocupações ou a ampliação das áreas irregulares existentes.

A regularização de edificações e parcelamentos do solo

em situações tecnicamente viáveis e compatíveis com

as prioridades e diretrizes definidas no Plano Diretor do

município fica condicionada à realização de obras e ações

necessárias para garantir a segurança jurídica, a estabili-

dade física, a salubridade e a sustentabilidade ambiental

e econômica, de forma a incorporar os assentamentos

informais à cidade.

A regularização das ocupações na zona rural

Apesar de as ações de regularização fundiária e urba-

nística poderem ser implementadas independentes do

Plano Diretor, é importante articular essas estratégias

no sistema de planejamento e gestão territorial do muni-

cípio. A regularização das ocupações na zona rural deve

ser bastante criteriosa, especialmente nos locais com

muitos vazios urbanos. Deve-se ter o cuidado de não in-

duzir o surgimento de outras ocupações, principalmente

em áreas distantes do perímetro urbano.

Se for possível, o Plano Diretor deve identificar todas ou

parte das áreas regularizáveis localizadas na zona rural

e deve incluir as estratégias e instrumentos para efeti-

var a regularização. Para isso, é imprescindível mapear

e traçar o perfil social, econômico e territorial de todos

os núcleos na fase da leitura.

3.6 Transporte e Mobilidade

O município poderá promover a organização e o plane-

jamento do Sistema de Mobilidadepor meio do Plano

Municipal de Mobilidade Urbana com a participação po-

pular, contemplando o sistema de trânsito, transporte

e acessibilidade, implantando programas e projetos que

promovam a humanização, eficiência e a segurança do

sistema, garantindo:

I. o incentivo ao transporte coletivo municipal, de

forma integrada aos elementos estruturadores do ter-

ritório, promovendo:

a. reorganização dos fluxos do sistema de transpor-

te coletivo, urbano, rural e metropolitano, por meio da

implantação de terminais de transbordo e linhas alimen-

tadoras que integrem o transporte e possibilitem a rees-

truturação das localidades do entorno urbano, conforme

Plano Municipal de Mobilidade;

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b. monitoramento permanente da capacidade do sis-

tema em relação ao custo e demanda, com utilização de

equipamentos e novas tecnologias que demonstrem o

número de usuários, linhas, horários críticos, frequên-

cia, qualidade dos serviços, renovação da frota, custos

e planilha de cálculo, disponíveis a todos os cidadãos;

c. ações planejadas que permitam a otimização dos

investimentos e a consequente redução dos custos do

sistema transporte de coletivo, resultando em tarifa justa

e condizente com as características sociais e territoriais;

d. priorização na manutenção, recuperação ou pavi-

mentação das vias dos trajetos de transporte coletivo.

II. valorização dos locais de uso público e sua inte-

gração territorial, priorizando o convívio, a interação

social e a acessibilidade universal aos espaços e aos

equipamentos de uso público;

III. viabilização de sistemas alternativos de transpor-

te e integração entre os diferentes modais, possibilitando

uma nova forma de conexão territorial, priorizando a

locomoção de pedestres e modalidades de baixo con-

sumo energético e impacto ambiental, promovendo:

a. implementação de novas alternativas para o desloca-

mento aos locais de trabalho, com segurança, eficiência

e prioridade de implantação de sistema cicloviário para

deslocamentos;

b. integração do sistema de circulação aos demais

modais de transporte e aos elementos do patrimônio

natural e valorização cultural da modalidade ciclista,

abrangendo todo o território;

c. criação, diversificação e ampliação dos modais, com

incentivo aos transportes alternativos, em especial, veí-

culo leve sobre trilhos;

IV. reorganização do sistema e fluxos de todas as

modalidades de transporte de cargas no município, que

garantam o adequado abastecimento e escoamento da

produção, a conservação das vias municipais, a acessi-

bilidade territorial e a segurança dos usuários e da po-

pulação local.

3.7 Sistema de Informações Geográficas (SIG)

O planejamento territorial municipal poderá ser orien-

tado pelas informações referentes ao território e seu

desenvolvimento, provenientes do Sistema de Informa-

ções Geográficas (SIG), estruturado por intermédio do

desenvolvimento de tecnologia de geoprocessamento

interligada a uma base cartográfica municipal unificada

e associada a um banco de dados com informações terri-

toriais referentes às diferentes áreas de desenvolvimento

do município, tendo como objetivos:

I. criar a base cartográfica territorial e banco de

dados municipal unificado, garantindo o acesso às

informações;

II. gerenciar e integrar os dados de informação pro-

venientes de órgãos da administração pública direta

e indireta, governamentais e não governamentais;

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III. desenvolver tecnologia e qualidade da infor-

mação subsidiando as ações governamentais na

identificação, planejamento e no monitoramen-

to do território e seus elementos de constituição,

auxiliando no processo de tomada de decisões;

IV. implantar um processo permanente, dinâmico

e atualizado para a coleta e armazenamento dos

dados, monitoramento do crescimento e transfor-

mação do território, visando a leitura real do muni-

cípio, a melhoria dos indicadores e a qualidade de

vida dos munícipes, podendo, para tal, constituir

parcerias com Instituições de Ensino e Pesquisa;

V. qualificar o pessoal técnico para o gerenciamen-

to, desenvolvimento e atualização do sistema, com

a aquisição periódica de levantamentos geográficos

e materiais técnicos que representem as caracterís-

ticas territoriais do município em transformação.

O município observará, no monitoramento do seu de-

senvolvimento territorial, os parâmetros referentes à

infraestrutura, aos elementos físico-espaciais, ao desen-

volvimento econômico, aos indicadores de desenvolvi-

mento humano e à qualificação ambiental do município.

3.8 O Parcelamento do Solo Rural

Cabe questionar a responsabilidade exclusiva do Incra

sobre essa matéria, pois o município tem a responsabi-

lidade constitucional de legislar sobre assuntos de inte-

resse local. A regulação das formas de uso, ocupação e

o parcelamento do solo no território municipal são de

interesse local. Portanto, o município deve tomar para si

a responsabilidade de exercer essa regulação que, certa-

mente, envolverá negociações e articulações com o Incra.

Uma alternativa para viabilizar essa regulação municipal

é instituir novo perímetro urbano, demarcar zona de ex-

pansão urbana ou definir zona de urbanização específica,

nos termos da Lei Federal nº 6.766/1979, abrangendo os

núcleos já existentes e as áreas de interesse para a rea-

lização de novos parcelamentos urbanos. Porém, essa

solução nem sempre é viável; por exemplo, se houver

grandes vazios urbanos em contextos locais.

É importante ressaltar que essas demarcações devem

ser coerentes com o macrozoneamento rural e vir acom-

panhadas por medidas de combate aos vazios urbanos,

com instrumentos urbanísticos que ampliem democra-

ticamente o acesso à terra na área urbana consolidada.

Adotar estas medidas e aplicar estes instrumentos devem

ser ações prioritárias, tendo em vista o objetivo princi-

pal do Plano Diretor: promover o desenvolvimento e a

expansão urbana de forma socialmente justa e ambien-

talmente equilibrada.

O Projeto de Lei que instituir o Plano Municipal Rural deve-

rá em sua Parte Final dispor sobre as medidas necessárias

à implementação das normas de conteúdo subjetivo, à

disposição transitória, se for o caso, cláusula de vigência

e cláusula de revogação, se houver.

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Além do Somabrasil, existem outros sistemas de

informações disponíveis, como por exemplo o Sis-

tema de Gestão Fundiária (Sigef), desenvolvido pelo

INCRA/MDA para gestão de informações fundiárias do

meio rural brasileiro e que foi implantado no ano de 2013

com a finalidade de subsidiar a governança fundiária do

território nacional.

O Sigef efetua a recepção, a validação, a organização, a

regularização e a disponibilização das informações geor-

referenciadas de limites de imóveis rurais, inclusive a pu-

blicação da Norma Técnica para Georreferenciamento de

Imóveis é do próprio Incra/MDA. A referida norma trata

das condições exigíveis para execução dos serviços de

georreferenciamento de imóveis rurais, em atendimento

ao que estabelecem os § 3º e 4º, do art. 176, e o § 3º do

art. 225 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973,

incluídos pela Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001.

A correta aplicação dessa norma está condicionada às

especificações dos seguintes documentos: Manual Téc-

nico de Limites e Confrontações e do Manual Técnico de

Posicionamento, ambos publicados pelo INCRA.

Em termos práticos, ainda que o sistema seja bem im-

plementado e visivelmente funcional, falta treinamento

para os envolvidos no tema: profissionais credenciados,

servidores públicos dos órgãos e proprietários rurais.

O primeiro passo para começar a trabalhar com o sistema

de georreferenciamento é a obtenção da Certificação

Digital (token), que é uma assinatura digital obrigatória

para acesso ao site. Existem inúmeras entidades certifi-

cadoras credenciadas (conforme listado no site do Ins-

tituto Nacional de Tecnologia da informação:

http://www.iti.gov.br/certificacao-digital/

autoridades-certificadoras

Anexo 1Sistemas de informações disponíveis

http://www.iti.gov.br/certificacao-digital/autoridades-certificadoras

http://www.iti.gov.br/certificacao-digital/autoridades-certificadoras

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e diversos preços, cabe a cada um escolher o que me-

lhor lhe convém.

No site do SIGEF pode-se baixar a planilha modelo para

o preenchimento dos dados de levantamento, além do

software livre denominado LibreOffice, que possui uma

extensão para a utilização do SIGEF e validação dos re-

feridos dados, apontando possíveis erros de formatação

antes mesmo de os colocar em ambiente online. O en-

dereço eletrônico disponibilizado no Manual do SIGEF

para baixar os dados do programa é:

http://pt-br.libreoffice.org/baixe-ja/

Na aba “Documentos” encontra-se extensão OXT para

a utilização dos Sigef na ferramenta.

Com todas as ferramentas em mãos e o levantamento em

campo feito conforme as normas técnicas específicas, o

próximo passo é o preenchimento da tabela, validação

dos dados e requerimento da Certificação.

Outra ferramenta disponível utilizada para disseminação

de produtos geoespaciais matriciais e vetoriais produzi-

dos e/ou adquiridos pela Diretoria de Serviço Geográ-

fico (DSG) é o Banco de Dados Geográfico do Exército

(BDGEx), sistema que pode ser acessado via Internet ou

ebnet, e possui diversas funcionalidades de um Sistema

de Informação Geográfica Web. O Sistema foi totalmente

desenvolvido a partir de software livre e tem como pilar

a biblioteca de geoprocessamento TerraLib.

O sistema é capaz de fornecer diversos serviços OGC

(WMS, WFS, WCS e CSW), portanto capaz de intero-

perar com outras ferramentas de geoprocessamento

dotadas de módulos “cliente” de tais serviços.

O Sistema adota uma arquitetura distribuída baseada em

serviços e permite acessar bancos de dados geográficos

situados em localidades distintas, comportando-se, para

um usuário, como se fosse uma única base.

O BDGEx é o nó do Exército Brasileiro na INDE (Infraes-

trutura Nacional de Dados Espaciais).

Algumas das funcionalidades oferecidas pelo BDGEx:

consulta a metadados dos produtos geoespaciais arma-

zenados (baseado na ISO 19115); download de produ-

tos; navegação interativa sobre todas as categorias de

informações armazenadas; consultas espaciais a partir

de predicados topológicos (cruza, toca, dentro de, etc);

consulta a atributos de feições por apontamento; down-

load seletivo de feições a partir de filtros montados pelo

usuário (formatos: GML, shapefile, KML, KMZ); recorte,

em tempo real, de imagens e produtos matriciais para

download; realização de medições de área e distância;

inserção de marcações sobre regiões espaciais, possi-

bilitando a vinculação de observações; visualização de

produtos e camadas a partir de graus de sigilo atribuídos

a eles e credenciais de acesso atribuídas aos usuários.

O Sistema conta com uma infraestrutura de hardware

hospedada no Centro Integrado de Telemática do Exér-

cito - CITEx.

http://pt-br.libreoffice.org/baixe-ja/

90

Os softwares livres vêm recebendo grandes avanços,

principalmente em função da criação da OSGeo (Open

Source Geospatial Foundation) e a implementação de

novas funcionalidades no formato de plug-ins, permi-

tindo ao usuário ter acesso a uma gama de ferramentas

que somente eram acessíveis nos programas comer-

ciais. Outras vantagens são a possibilidade de definir

os módulos de interesse do usuário e a robustez dos

programas que conseguem muitas vezes suplantar os

softwares comerciais.

Os softwares livres Quantum Gis, MapWindow, gvSIG

e GRASS conseguem extrair informações do relevo de

modelos de elevação digital (declividade, curvas de nível,

exposição solar, rugosidade do terreno e delineamento

de bacias hidrográficas) de áreas enormes (estados bra-

sileiros, por exemplo) de maneira mais rápida e eficiente

que a maioria dos softwares comerciais.

O reconhecimento de padrões em imagens digitais apre-

senta importância fundamental na área de sistemas de

informações geográficas. No monitoramento ambiental,

por exemplo, permite a identificação e classificação de

tipos fisionômicos, tais como elementos da cobertura

vegetal, corpos d’água, solos, áreas agrícolas, áreas an-

tropizadas e áreas degradadas.

O tratamento de imagens depende do acesso às imagens

e às técnicas de reconhecimento de padrões e geração de

mosaicos contendo múltiplas imagens. Atualmente, vá-

rias imagens de satélite podem ser acessadas livremente,

como as imagens da série Landsat, Cbers, ResourceSat e

as imagens de relevo digital SRTM e Aster v2.

As imagens disponibilizadas nos servidores de mapas pela

Internet (webmap) servers, como o Google Maps, Bing

Maps e Yahoo Maps, podem ser baixadas diretamente

na área de trabalho por programas como o Quantum

Gis ou capturadas por extensões add-ons. Moreira et

al. (2011) usaram o software Stitch Map para a captura

de imagens do Google Earth visando a identificação de

áreas cafeeiras em Minas Gerais. Recomenda-se que as

políticas de uso dessas imagens sejam consultadas. Den-

tre os programas gratuitos eficientes no reconhecimento

de imagens e geração de mosaicos, citam-se Hypercube,

gvSIG e MultiSpec.

As API (Application Programming Interface) e IMS (In-

ternet Map Services) são ferramentas que permitem

explorar ao máximo a capacidade dos programas de

SIG em interagir com os Sistemas de Gerenciamento de

Banco de Dados Relacionais (RDBMS – Relational Data-

base Management System) incluindo suporte para SQL

(Structured Query Language) e a capacidade de gerar

consultas geoespaciais ou geoestatísticas complexas.

Alguns exemplos de aplicações das ferramentas API e IMS

são: construir bases cartográficas atualizadas em tempo

real; gerar mapas vetoriais e matriciais interativos; reali-

zar simulações e previsões climáticas (como enchentes e

aumento da temperatura global); além de modelagens

espaciais de fenômenos diversos (distribuição geográfica

potencial de espécies, de doenças e de pragas agrícolas,

de áreas com risco de erosão e/ou desmoronamentos,

previsão de safras agrícolas, entre outros), como descrito

em Coelho et al. (2008), Landau et al. (2008), Hirsch e

Chiarello (2011) e Duarte et al. (2011).

91

1 | PROJETOS E AÇÕES DA EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA/ MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO

Os projetos e ações em andamento e aqueles realizados

nos últimos cinco anos pela Embrapa Monitoramento

por Satélite estão relacionados abaixo, contendo seus

conceitos e objetivos, além de estarem organizados por

ordem de atualização, dos atuais aos mais antigos, sendo

que alguns dentre os destacados têm sua abrangência

limitada a alguns estados e regiões, mesmo assim é ine-

gável que se constituem em valiosos instrumentos para

a elaboração do PDMR.

MACROZEE: O Macrozoneamento Ecológico Econômico

(MacroZEE) é um instrumento para ordenar o território,

harmonizando as relações econômicas, sociais e ambien-

tais e subsidiar decisões quanto ao planejamento do de-

senvolvimento e do uso de determinado território com

sustentabilidade. Em parceria com a Embrapa Cocais, a

Embrapa Monitoramento por Satélite vem desenvolven-

do o MacroZEE do Estado do Maranhão.

GEOINFO: O projeto GeoInfo vem consolidar as bases para

a implantação de um ambiente seguro para o gerencia-

mento e a organização dos dados espaciais gerados pela

Embrapa e a sua integração com a plataforma sugerida

pela Comissão Nacional de Cartografia (CONCAR) para

a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE).

GEOSALTUS: Classificar digitalmente e estimar o estoque

de carbono de áreas de referência de florestas naturais e

implantadas nos biomas: Cerrado, Amazônia, Transição

Cerrado/Amazônia, Pantanal, Mata Atlântica e Pampa por

meio de sensoriamento remoto são os objetivos principais

do GeoSaltus, projeto componente que integra da rede

de Dinâmica da Emissão de Gases de Efeito Estufa e dos

Estoques de Carbono em Florestas Brasileiras Naturais

e Plantadas na Embrapa – Saltus.

CARBCANA: O projeto vai mapear a mudança de uso e

cobertura das terras da região nordeste de São Paulo

no período de 2003 a 2013 e, paralelamente, estimar

as alterações dos estoques de carbono do solo e da fi-

tomassa, bem como da temperatura do ar. Abrange as

áreas onde houve conversão de pastagens, citricultura,

cafeicultura e grãos para a cultura da cana-de-açúcar.

AMAZALERT: O projeto tem como objetivo antecipar-

se às previsões relacionadas às mudanças climáticas na

Amazônia, integrando conhecimentos multidisciplinares

sobre clima e mudanças de uso e cobertura da terra,

prevendo cenários de impactos, sugerindo estratégias

e gerando informações sobre a sustentabilidade de po-

líticas públicas.

GEODEGRADE: Este projeto, alinhado com as demandas

urgentes da pecuária brasileira e com o plano diretor

da Empresa Brasileira de Pesquisa em Agropecuária,

tem como objetivo “Desenvolver geotecnologias para

a identificação e o monitoramento de níveis de degra-

dação em pastagens dos biomas Amazônia, Cerrado e

Mata Atlântica”.

92

MAPASTORE: O projeto tem por objetivo mapear as

pastagens e identificar os seus níveis de degradação;

levantar dados de campo relacionados à ecologia das

pastagens e aos solos; desenvolver método de identifi-

cação espectral dos níveis de degradação das pastagens;

caracterizar os impactos ambientais; desenvolver mapas

de risco à erosão; elaborar, implementar e disponibilizar

mapas dinâmicos no website.

AGSPEC: O projeto AGSPEC tem a finalidade de desenvol-

ver métodos quantitativos para o mapeamento remoto

e a mensuração de características do solo e da planta a

partir de análise espectrorradiométrica utilizando dados

multissensor e espectroscopia de reflectância.

QUALISOLO: Construir uma metodologia para obter os

índices de qualidade de solos, com base na variabilidade

espacial das características físicas, químicas e biológi-

cas, em sistemas produtivos agroenergéticos. Este é o

principal objetivo do projeto, que considera importantes

sistemas produtivos representativos do Estado de São

Paulo, como a soja, a cana-de-açúcar, além das áreas

de pastagem. O conhecimento da distribuição espacial

dos índices de qualidade dos solos vem facilitar o estudo

de suas relações com o tipo de manejo do solo, o efei-

to no ambiente e a capacidade produtiva dos sistemas

agropecuários.

SILVICULTURA: A proposta tem o objetivo de avaliar o

estado atual da biodiversidade da flora arbustivo-arbó-

rea e da fauna de uma propriedade do setor florestal,

definindo e avaliando indicadores de sustentabilidade e

propondo ações de manejo florestal e aumento da co-

nectividade de remanescentes na paisagem para incre-

mento dos processos ecológicos.

AFTOSA: Projeto atua no desenvolvimento e atualização

do Sistema de Gestão Territorial da Faixa de Fronteira

para Defesa Agropecuária (SIT-Aftosa), do Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). O siste-

ma, baseado em imagens de satélite, apresenta dados

detalhados de toda a faixa de fronteira entre Brasil, Pa-

raguai, Bolívia e Peru e visa apoiar as ações de prevenção

e controle das enfermidades bovinas, em especial a febre

aftosa. Serão elaborados mapas de uso e cobertura das

terras e incluídas imagens de alta resolução espacial para

as áreas onde há uma dinâmica e um trânsito de animais

mais intenso. As informações serão compartilhados a

partir de um sistema WebGIS.

MOÇAMBIQUE: As vertentes do Projeto Embrapa-Mo-

çambique e temas de importância estratégica para a

pesquisa agropecuária revelam perspectivas de traba-

lho que incluem sistemas de gestão territorial, levan-

tamentos de solos, mapeamentos de uso e cobertura

das terras, zoneamentos agroecológicos, avaliações de

impactos ambientais, melhoria de processos produtivos,

monitoramento da intensificação agropecuária e da de-

gradação das terras.

GEOATLAS:O projeto GeoAtlas pretende divulgar a im-

portância que as atividades agropecuárias desempenham

para a sociedade. Para isso a equipe multisdisciplinar,

por meio de metodologia participativa, elabora o Atlas

93

Ambiental Escolar da Região Metropolitana de Campinas,

como forma de aproximar e introduzir a agropecuária no

contexto escolar. Contamos com o apoio de ferramen-

tas de geotecnologias para introdução desta temática.

GEOPECUS: Este projeto tem por objetivo aplicar geo-

tec-nologias para o entendimento das relações de causa

e efeito entre as atividades agropecuárias e os processos

de emissões de gases de efeito estufa, gerando subsídios

para decisões de manejos que sejam sustentáveis agro-

nômica e ambientalmente.

GEORASTRO: O projeto irá propor um aperfeiçoado sis-

tema de geodecisão para a gestão operacional da produ-

ção extensiva de bovinos, juntamente com os padrões de

aquisição, tratamento e difusão das informações visando

os desafios globais de rastreabilidade e registro de riscos

emergentes da bovinocultura de corte.

HIDROJIPA: A bacia hidrográfica do rio Ji-Paraná (75.000

km2) é tomada como estudo de caso e espera-se que os

resultados alcançados pelo projeto possam ser utilizados

para fomentar a gestão sustentável dos recursos hídricos

na região, além de servir como base para ferramentas

de avaliação de risco à produção agrícola local, através

do monitoramento dos fluxos de calor, em especial da

evapotranspiração e da umidade do solo.

ALCANCE TERRITORIAL DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

E INDIGENISTA: Este website apresenta os resultados

de um estudo realizado por equipe da Embrapa Moni-

toramento por Satélite com as estimativas, produzidas

através de modelos de geoprocessamento, sobre o al-

cance territorial da legislação ambiental, indigenista e

outras em todo o território nacional. Foi desenvolvido

um sistema de gestão territorial com base em dados de

satélites, informações cartográficas digitais de diversos

institutos e banco de dados.

SUSTENTABILIDADE AGRÍCOLA NA AMAZÔNIA - MA-

CHADINHO D’OESTE: Este site reúne os resultados de

um amplo levantamento de dados agronômicos, sociais,

econômicos e ambientais sobre pequenas propriedades

agrícolas em áreas de floresta tropical úmida. A fim de

compreender as características dos sistemas e estrutu-

ras de produção praticados, os problemas existentes e os

principais impactos gerados, pesquisadores da Embrapa

Monitoramento por Satélite elegeram o município de

Machadinho d’Oeste, em Rondônia, como objeto de um

estudo de longo prazo. Desde 1986, faz o acompanha-

mento de cerca de 450 pequenas propriedades rurais,

com o objetivo de caracterizar e monitorar a evolução do

uso e ocupação das terras, dos sistemas de produção e de

gestão dos recursos naturais praticados naquela região.

MONITORAMENTO POR SATÉLITE DAS OBRAS DO PAC

E DE SEUS IMPACTOS: Este site apresenta informações

básicas sobre o Projeto 10 do Programa de Fortaleci-

mento e Crescimento da Embrapa - PAC Embrapa, que

tem como objetivo disponibilizar mapas e informações

técnicas para permitir o acompanhamento das obras do

Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, do Go-

verno Federal. Por meio deste projeto, várias obras foram

cadastradas e estão sendo monitoradas regularmente por

imagens de satélites. Este site apresenta alguns exemplos

dos produtos desenvolvidos e dos resultados obtidos.

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OTAG: Gestão Operacional e Protótipo de Geodecisão

para Rastrear a Produção - O projeto OTAG (Operatio-

nal Management and Geodecisional Prototype to Track

and Trace Agricultural Production) está voltado para o

aprimoramento de geotecnologias, métodos e mecanis-

mos inovadores e economicamente viáveis capazes de

registrar os dados de origem e produção animal (gado

de corte), com eficiência e acurácia. A Embrapa Monito-

ramento por Satélite coordena as atividades da Embrapa

no projeto, que conta com a participação da Embrapa

Gado de Corte e Embrapa Informática Agropecuária.

O OTAG é um projeto financiado pela União Europeia e

coordenado pelo Cemagref. A rede de parceiros inclui

ainda a Université Laval, o Cirad e o Procisur.

ministÉrio da agricultura, pecuÁria e … · i. espaço rural: poderá abrigar predominantemente...

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