metodologia para caracterização de política social

TEXTO PARA DISCUSSÃO [S/N]

METODOLOGIA PARA

DESCRIÇÃO E

CARACTERIZAÇÃO DA

POLÍTICA SOCIAL

JORGE ABRAHÃO DE CASTRO∗

RAUL MIRANDA∗∗

ADALBERTO GRASSI**

Brasília, maio de 2002

∗ Pesquisador da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA∗∗ Consultores da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA

SUMÁRIO

1 – Introdução ..........................................................................................................1

2 – Política Social ....................................................................................................1

2.1 – Áreas da política social pesquisada e o seu ordenamento ..............................4

2.2 – Etapas da Política Social.................................................................................4

3 – Elementos para caracterização da Política Social..............................................6

3.1 – Abrangência (beneficiários e benefícios)........................................................7

3.2 – Gestão e Organização .....................................................................................7

3.2.1 – A descentralização ou centralização ............................................................8

3.2.2 – Privatização (público X privado).................................................................8

3.2.3 – Critério de distribuição dos recursos (objetividade x particularismo).........9

3.2.4 – Coerência das ações/programas ...................................................................9

3.2.5 – Processos de Avaliação (com avaliação x sem avaliação)...........................9

3.3 - Financiamento da Política Social ....................................................................9

3.4 – Participação Social........................................................................................10

4 – Procedimentos metodológicos .........................................................................10

4.1 – Levantamento e análise documental .............................................................10

4.1.1 – Procedimentos básicos (O que buscar nos documentos?) .........................12

4.1.2 – Caracterização das ações/programas das áreas da Política Social .............16

4.2– Entrevistas......................................................................................................16

4.3 – Síntese...........................................................................................................17

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................18

Metodologia para descrição e caracterização da política social

1

1 – Introdução

A presente metodologia faz parte de uma estratégia para o alcance doobjetivo de descrever e caracterizar as políticas sociais. Pretende-se contribuirpara a elaboração do diagnóstico da situação social do país, de algum estado e oumunicípio, bem como para a capacitação de técnicos das instituições de pesquisalocais na análise das informações e bases de dados e, dessa forma, subsidiar otrabalho dos planejadores e executores de políticas públicas.

Para tanto, foi construído um instrumento cujo objetivo é descrever ecaracterizar as políticas sociais, ordenando-as pelo critério institucional. Ebuscando-se uma síntese que ofereça uma visão global e integrada da ação públicano campo social.

É importante salientar que a reconstrução das políticas e programassociais buscou envolver também a reconstituição das estratégias de crescimento,expansão e diversificação dos serviços sociais, assim como as formasorganizacionais que se julgou as mais adequadas para acolher tais objetivos atuaise futuros.

2 – Política Social

A literatura sobre a política social é extensa e variada. As concepções emtorno da ação estatal na área social, além de serem numerosas, não apresentamconsenso conceitual. Santos (1987), dando como exemplo T. H. Marshal, diz queeste em capítulo cujo título é nada mais nada menos que “O que é políticasocial?”, obtém a seguinte resposta: “Política Social é um termo largamenteusado, mas que não se presta a uma definição precisa. O sentido em que é usadoem qualquer contexto particular é em vasta matéria de conveniência ou deconvenção (...) e nem uma, nem outra, explicará de que trata realmente a matéria”.Outra concepção também citada em Santos (1987), dada por um investigadorpoliticamente de esquerda, Ramesh Mishra, admite que “política social pode serdefinida em termos relativamente estreitos ou largos. Nada existe deintrinsecamente certo ou errado em tais definições, na medida em que sejamapropriadas à tarefa em vista”.

Não obstante à importância dessa pluralidade interpretativa, opta-se aquipela definição de alguns elementos básicos em busca de um conceito de PolíticasSociais que permita a consolidação dos gastos públicos realizados para amaterialidade da ação governamental na área social. Isto porque, o gasto, mesmocontendo elementos de imprecisão é uma boa aproximação disponível paramensurar a ação pública nas áreas sociais. Daí tal forma de aferição pode serelemento importante para avaliação da adequação do suporte financeiro a umconjunto de programas e ações destinadas a proporcionar satisfação social àpopulação. Sabe-se, entretanto, que a política pública não se concretiza apenas emmanifestações contábeis suscetíveis de serem avalizadas enquanto gastoenumerável quantitativamente.

Para esse intuito, a política social dever ser entendida como sendo umconjunto de programas e ações do Estado, em geral de forma continuada notempo, que tem como objetivo o atendimento das necessidades e direitos sociais

geruzafm

Underline

geruzafm

Highlight

geruzafm

Highlight

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


2

fundamentais que afetam vários dos elementos que compõem as condições básicasde vida da população, inclusive aquelas que dizem respeito à pobreza e àdesigualdade. Tais necessidades e direitos surgem a partir do processo histórico decada sociedade específica. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma políticasocial busca atender as demandas por maior igualdade – seja de oportunidade oude resultados – entre os indivíduos. Além disso, também objetiva garantirsegurança ao indivíduo em determinadas situações de dependência, dentre asquais pode-se citar: a incapacidade de ganhar a vida por conta própria devido afatores externos, que independem da vontade individual; posição vulnerável nociclo vital do ser humano (crianças e idosos, por exemplo); ou situações de risco,como em caso de acidentes (invalidez por acidente).

As políticas públicas que buscam esses objetivos se circunscrevem nointerior de organismos Estatais que estão minimamente preparados para efetuar aregulação, provisão, produção e transferência de dinheiro1 para a formulação eimplementação de programas e ações, principalmente de Educação; Saúde;Alimentação e Nutrição; Saneamento básico; Previdência Social; AssistênciaSocial; Emprego e Defesa do Trabalhador; Organização Agrária; e Habitação.

As políticas sociais que envolvem gastos públicos são todas desses tipos.As políticas sociais que envolvem a produção, provisão de bens e transferênciaem dinheiro são aquelas que necessitam de gastos mais acentuados. As políticasde regulação estão ganhando importância crescente no papel a ser desempenhadopelo Estado, mas ainda constituem-se práticas recentes; por isso, os gastos dessetipo de ação referem-se apenas à manutenção das atividades do órgão regulador.

O escopo e escala de cobertura dos bens e serviços sociais que podem serofertados mediante Políticas Sociais pelo Estado está diretamente relacionado àscondições econômicas estruturais e conjunturais que determinam adisponibilidade de recursos2 e ao arranjo político de uma sociedade, pois é

1 Essas formas de atuação do Estado são descritas por Flood (1994) da seguinte forma: (a)Regulação: baseia-se na fixação de normas que regulem o comportamento dos agenteseconômicos. Um exemplo de mecanismo regulador é o controle de qualidade sobre a produção ecomercialização de medicamentos, alimentos, etc.; (b) Produção: implica na participação direta deorganismos estatais na fabricação de bens e oferta de serviços (exemplo: educação pública); (c)Provisão de bens e serviços: implica, por parte do Estado, arbitrar os recursos financeiros paraviabilizar bens e serviços à comunidade. A provisão pública não requer necessariamente produçãopública. Por exemplo, o Estado pode garantir através do financiamento público, o atendimento aum paciente que necessite de uma cirurgia que só pode ser realizada em um hospital particular.Esta separação requer, contudo, adequada regulação e fiscalização da produção privada para queesta não se afaste das metas fixadas pelas autoridades públicas; e (d) Transferências de dinheiro:as transferências monetárias mais comuns são o seguro desemprego e aposentadorias. Consiste emtransferências em dinheiro que os beneficiários podem gastar segundo suas preferências semrestrições. Essas, contudo, podem não ser transferências incondicionadas, já que os indivíduosnecessitam cumprir certos requisitos para se beneficiarem de alguns programas.2 Para Schik (1978), as decisões de gasto dependem da escassez de recursos. Neste sentido,distinguem quatro graus de escassez aos quais se associam diferentes processos decisórios: a)escassez moderada, quando o governo possui recursos para manter e expandir novos programas.Os decisores são induzidos a conceber programas de longo prazo e se despreocupar com osprojetos existentes, recaindo a ênfase na racionalização do futuro e desatenção com a utilidade daaplicação dos recursos já comprometidos; b) escassez crônica, quando existem recursos para darcontinuidade aos programas existentes, mas com expansão limitada, não suficiente para dar inícioa programas mais amplos. Ainda, pode ocorrer o negligenciamento da avaliação dos programasexistentes, desde que haja fundos para mantê-los, não cabendo a racionalização do futuro; c)

geruzafm

Underline

geruzafm

Highlight


3

justamente a tensão entre o arranjo político e a escassez de recursos que defineopções de ação, direção e cobertura financeira às ações sociais do Estado queresultam no Gasto Público Social3.

A política social em países federativos envolve tanto as ações que têmcomo base os gastos diretamente efetuados

4 por cada esfera de governo, quantoaquelas que se baseiam em transferência voluntária ou negociada

5 de recursos aoutros níveis (de uma esfera de governo para a outra) ou a instituições privadas,referentes a programas de trabalho, projetos e ações desenvolvidos nas diferentesáreas.

Por último, como ressalta Draibe (1993), deve-se salientar o processo demudanças nos modos de produzir e distribuir os bens e serviços sociais que estáocorrendo na América Latina. “O seu significado maior são profundos processossociais que tendem à alteração das relações entre o Estado e o Mercado; o públicoe o privado; os sistemas de produção, de um lado, e os de consumo, de outro. Asassim chamadas formas alternativas – os mutirões, as diversas experiências deajuda mútua, práticas comunitárias e de vizinhança (na guarda de crianças, nosetor de alimentação, na coleta e processamento do lixo) – são exemplos que semultiplicam e que correspondem a tantos outros, verificados em todo o mundo, departicipação dos próprios beneficiários e de envolvimento de associaçõesvoluntárias e de redes de ONGs – Organizações Não-Governamentais – noencaminhamento das políticas sociais. Ora, esses processos expressam novasformas de sociabilidade, indicando um reordenamento das relações destas partesda Sociedade com o Estado e a Economia: ali onde antes predominavam o Estadoou o Mercado (ou os seus vários mix), um espaço passa a ser ocupado por estasnovas formas da solidariedade social, ou se quiser, por uma ampliação daautonomia dos setores organizados da sociedade”.

escassez aguda, quando os recursos disponíveis não cobrem o aumento incremental dos custos dosprogramas. Os decisores, nesse caso, são induzidos a cortes nos programas, a evitar o início denovos programas e avaliar com cuidado os programas existentes; e d) escassez total, quando ogoverno não dispõe de recursos nem mesmo para executar alguns dos programas básicos quedeveria executar. Neste contexto produzem-se orçamentos e planejamentos escapistas, paraatender à estratégia política do governo.3 Entende-se, que uma das principais linhas de conflitos, interação e alianças entre atores coletivosé dada pela disputa de posições privilegiadas de acesso à distribuição dos recursos orçamentários efinanceiros do poder público.4 Consideram-se como diretamente efetuados os gastos com a manutenção, conservação eexpansão dos serviços prestados (tais como escolas e hospitais públicos), mais as transferências denumerário a pessoas/ famílias (aposentadorias, pensões, bolsas de estudo, auxílios previdenciáriose assistenciais).5 As transferências negociadas ou voluntárias traduzem uma política governamental dedescentralização de ações, quer seja na direção de outros níveis de governo, quer sejam destinadasao setor privado; foram, assim, denominadas para diferenciá-las das transferências obrigatórias –definidas constitucionalmente –, de recursos para Estados, Distrito Federal e Municípios, os quaissão entregues a outros níveis de governo, e que não foram consideradas como gasto da esferaarrecadadora, como é o caso da Cota-Parte dos Estados e Distrito Federal no Salário Educação,que não foi incluída como gasto da União.


4

2.1 – Áreas da política social pesquisada e o seu ordenamento

A Constituição Federal discrimina a seguridade social – saúde, previdênciae assistência – como áreas centrais da proteção social. Além dessas, há uma sériede outras ações voltadas para melhoria das condições de vida das pessoas demodo geral, reconhecidas como direitos e associadas diretamente ao núcleo deproteção social, que envolve habitação, saneamento básico, educação. E porúltimo, inseriu-se a organização agrária, dado que esta área para o Brasil ainda éuma questão social e as políticas do setor são pensadas como estratégias paradiminuir a desigualdade social.

O ponto de partida para o ordenamento desse universo demarcado foi ocritério institucional. Optou-se por essa forma dentre outras possíveis, como ocritério funcional ou por área de atuação, pelo forte condicionamento que aconcepção da política deve às instituições. É preciso saber, por exemplo, comoestá organizada e como atua a Secretaria de Estado de Assistência Social, parachegar a caracterização das políticas de assistência. Dessa forma, explorou-se aspolíticas de cada área a partir de como elas são estruturadas e montadas nasSecretarias de Estado e Ministérios a que estão vinculadas.

Cabe salientar que buscou-se uma cobertura que abrangesse as açõessociais, tanto da administração direta quanto aquelas desenvolvidas e executadaspor órgãos da administração indireta que dispõem de recursos próprios. Assim,evitou-se a perda de informações das entidades da administração descentralizadacom atuação social, em todas as esferas de governo.

Além disso, a análise que se pretende desenvolver busca vincular osaspectos econômicos, fiscais-financeiros, administrativos-institucionais e sócio-políticos das políticas públicas. Esse enfoque integra as diferentes dimensões dopapel do Estado e aspectos das transformações que ocorreram com ele, de forma ase ter uma visão estruturada, incorporando os conflitos potenciais entre os váriosobjetivos das políticas públicas. Deve-se, também buscar a integração dasdistintas dimensões internas de cada área, reconstruindo-se assim a estratégia depolítica das áreas realizada pelo Estado.

2.2 – Etapas da Política Social

A metodologia desenvolvida para a execução do presente projeto temcomo objeto as políticas públicas voltadas para a área social. É imprescindívelconsiderar as etapas por intermédio das quais as políticas se constituem. Sendoassim, é mister a recapitulação, mesmo que de forma sucinta, dessas etapas,contemplando as fases de formação, formulação e implementação. Em algunscasos, inclui-se também uma etapa posterior, a avaliação.

Antes de tudo, é necessário chamar a atenção para o fato de que osprocessos e fases não são totalmente lineares e encadeados necessariamente naordem aqui apresentada. Há, em todos os momentos, a interdependência entrefases, por intermédio da qual procedimentos típicos de umas estão presentes emoutras. Isso pode ser exemplificado com a menção de que, pelo menos empolíticas públicas concebidas de forma adequada , em todos as fases há umapreocupação constante com a avaliação e reformulação.

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


5

Feita essa ressalva, no que diz respeito aos encaminhamentos queantecedem a implementação de determinada política, duas etapas merecemdestaque: a formação e a formulação.

A chamada “formação” corresponde ao primeiro estágio de uma políticapública, durante o qual há uma disputa entre os diversos atores sociais no intuitode que suas demandas sejam colocadas na pauta dos debates públicos e,conseqüentemente, na agenda política. Nessa fase é fundamental para os atoresenvolvidos conseguirem que determinada temática assuma relevância e adquirastatus de “questão social” e, dessa maneira, possam pleitear, legitimamente, ainclusão do tema no rol das políticas e programas contemplados pela ação estatal.

Posteriormente, uma vez que os atores sociais tenham sido bem sucedidosna inclusão das temáticas defendidas na agenda do poder público, inicia-se oprocesso de “formulação” da política propriamente dita. Nessa fase os operadoresincumbidos da formulação e concepção das políticas envolvem-se na elaboraçãode projetos e programas, por intermédio dos quais determinada política pública setorna objetiva e ganha existência concreta no interior do aparato estatal, viaagências e/ou órgãos especialmente responsáveis por políticas públicas.

A etapa seguinte da política pública é denominada “implementação”. Aanálise do processo de implementação tem constituído procedimento crucial paraexplicar o sucesso ou insucesso dos programas governamentais. Por certo, asparticularidades da implementação encontram-se intimamente relacionadas aoalcance dos objetivos definidos no desenho das políticas públicas. Considerando aimportância do processo de implementação, procura-se aqui entendê-lo não comouma fase final da política pública, mas sim como uma de suas dimensões. Maisprecisamente, pretende-se conceber a política pública como um processo cíclico enão linear, o que significa levar em conta os efeitos retroalimentadores que aimplementação possa ter sobre a formulação e o desenho das políticas. Talconcepção explica-se pelo fato de que, freqüentemente, os problemas enfrentadosna implementação dos programas de ação pública remetem diretamente adeterminados objetivos, estratégias e mecanismos definidos na fase deformulação. Pode-se tomar como exemplo o fato de os governos enfrentarem umamultiplicidade de interesses dos diversos grupos sociais, os quais, por meio dojogo político, influem na aplicação dos programas. Nesse contexto, reconhece-seque as tentativas tecnocráticas de insular as políticas públicas, mantendo-asisoladas do jogo político, têm se revelado irrealistas e anti-democráticas. Naverdade, o jogo político pode ser considerado como essencial à lógica democráticae fundamental para o controle social da ação do governo. Depreende daí que, naaplicação dos programas, as imperfeições advindas do embate político podem edevem ser vistas de maneira positiva e construtiva.

Da mesma maneira que as influências políticas, os problemas surgidos nafase de implementação, ao invés de serem vistos como “desvios de rotas”, devemcontribuir para o “aprendizado” e para tomada de decisão durante o processo.Desta forma, na fase de implementação, os nós críticos e as crises associadas àsustentação política, à coordenação insterinstitucional e à capacidade de mobilizarrecursos, devem ser considerados como elementos de aprendizagem e adaptaçãona dinâmica dos programas.

Seguindo essa orientação, a análise de políticas públicas requer um exameconstante das distorções e acertos ocorridos na implementação, comparando-os

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


6

aos objetivos estabelecidos durante a formulação. A todo momento, é precisolevar em conta que os formuladores e especialistas, além de enfrentaremlimitações cognitivas sobre os fenômenos sociais, deparam-se comconstrangimentos de tempo e disponibilidade de recursos. A grosso modo, sãoesses os motivos que freqüentemente provocam incongruências entre osobjetivos estabelecidos nos programas e sua efetiva implementação. É nestesentido que, na análise do processo de implementação, torna-se central aidentificação dos principais elementos que caracterizam essa incongruência. Épreciso, assim, analisar as relações entre desenho ou formulação, de um lado, e osformatos que os programas adquirem ao final do processo que os implementou, deoutro. Em suma, a análise da maior ou menor coerência e distância entre osobjetivos e a execução, bem como os movimentos que a condicionam, constituiproblema central para a caracterização do processo de implementação.

Além, da coerência entre objetivos e mecanismos de execução, importacaptar a dimensão temporal do processo de implementação, comparando, emdiversos momentos, os efeitos sobre as organizações em que se processam, sobreos atores que implementam e as modificações das condições iniciais, reproduzidase alteradas pela própria execução.

Nos estudos da fase de implementação é possível ainda identificar, de umamaneira geral, as condições que propiciam ou entravam todo o processo.

Por fim, passado determinado período desde a implementação da políticapública, muitas vezes procede-se a uma “avaliação” dos seus resultados, a qualpode estar preocupada em avaliar uma série de elementos, como, por exemplo,eficácia, eficiência, efetividade, satisfação dos beneficiários etc.

Nessa etapa de avaliação várias modalidades podem ser adotadas. Umapossibilidade refere-se a um procedimento restrito meramente a questõesinstitucionais. Outra possibilidade é a adoção de critérios que contemplam aparticipação efetiva dos beneficiários e da sociedade civil organizada, porintermédio de entidades e instituições com algum tipo de envolvimento com temada política e/ou programa implantado e executado.

3 – Elementos para caracterização da Política Social

Ao se utilizar a análise documental é de fundamental importância a clara eobjetiva delimitação do objeto de pesquisa. Isso porque, geralmente, adocumentação disponível, acumulada a partir de um levantamento prévio,costuma ser muito variada e em grande quantidade. Sendo assim, quando ospesquisadores não têm a devida clareza do querem procurar nos documentos,ficam expostos ao constante risco de se “perderem” diante da significativa gamade material e fontes postos à sua disposição. Portanto, a delimitação do objeto,com a definição precisa de qual informação se vai procurar nos documentos, é opasso decisivo e basilar para o eventual sucesso ou insucesso do desenvolvimentoposterior da pesquisa e da devida consecução de seus objetivos.

Em face da relevância da delimitação do objeto, sugere-se que se adotealguns elementos norteadores que guiarão o levantamento e análise documental.Salienta-se assim, que a identificação dos diagnósticos, das propostas, dosambientes jurídico-institucional, social, político e econômico, deve ser

geruzafm

Underline

geruzafm

Highlight

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


7

acompanhada da verificação de certos elementos que estão na base das políticassociais e que têm balizado seu funcionamento ao longo da última década. Dentreos mais relevantes, encontram-se aqueles que relacionam-se com a maioria dosprogramas e políticas, independentemente da área de atuação, destacando-se osseguintes:

3.1 – Abrangência (beneficiários e benefícios)

A ação estatal no campo social pode ser classificada quanto à abrangênciae cobertura da população alvo (em escala e escopo).

Universal – bens e serviços sociais básicos são ofertados indistintamentepara toda a população. Aqui pode-se dizer que uma política social é universalquando os programas sociais que a compõem são destinados a população emgeral, sem que haja nenhuma restrição ao seu uso. Nesse caso, a política socialalém de não discriminar grupos, é realizada no longo prazo, ou seja, não possuilimitação de tempo. Como exemplo pode-se citar uma escola primária ou umhospital públicos que são abertos a qualquer pessoa independente de seu nível derenda ou condição social.

Universal com diferenciação positiva – a ação estatal destina-se aoatendimento das necessidades de todos os cidadãos beneficiários da política, masadota um critério adicional para investimentos diferenciados de acordo com aidentificação de necessidades específicas. Exemplo: política de merenda escolar.

Focalizada – realizada no curto prazo, a ação do Estado busca atender deforma específica a grupos vulneráveis ou precarizados da população. Assim, osprogramas focalizados são aqueles expressamente dirigidos a setores dapopulação que cumprem com uma determinada característica definidas segundo:(a)sexo, idade, etnia; e (b)renda, educação, saúde. É importante salientar que essascaracterísticas não são excludentes, pois podem ser combinados entre si de modoa gerar ações ainda mais focalizadas por parte do Estado. Por exemplo, umprograma social pode delimitar como população alvo, um grupo feminino debaixa renda e com idade até 14 anos.

3.2 – Gestão e Organização

Também, como aspecto central das políticas sociais, a literaturaespecializada refere-se à institucionalidade que assumem. No plano institucional,a montagem do aparelho burocrático-administrativo de sustentação das políticassociais pode obedecer a lógicas diversas. Segundo Draibe (1988), suas facesatuais são diferentes. Se há aqueles relativamente bem organizados, leves e ágeis,gozando de alto grau de racionalidade, a realidade predominante parece ser a degigantescas máquinas, marcadas por incoerências, altamente burocratizadas efeudalizadas, respondendo muito mais a interesses e barganhas corporativos que aparâmetros mais gerais de racionalidade política, de justiça e equidade social.Desta forma, no que concerne a gestão e organização, é possível identificaralguns elementos que caracterizam as políticas sociais.

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


8

3.2.1 – A descentralização ou centralização

A descentralização ou centralização de uma política social pode-se ser entendidavertical ou horizontalmente. No aspecto vertical leva-se em conta, em termospolítico e financeiro, o nível de centralização dos instrumentos de intervenção dopoder público. Por exemplo, como se dá a concentração na aplicação de recursosfinanceiros. Nesse caso assume especial importância a questão federativa. Noaspecto horizontal considera-se principalmente a organização administrativadecorrente da ação estatal. Assim, as organizações públicas podem estarconcentradas em órgãos centrais ou pulverizadas em uma série de pequenosórgãos. Aqui assume importância a questão da burocratização e tamanho doaparelho estatal.

i) Descentralização vertical (centralização X descentralização):Verificar a centralização ou descentralização política e financeira das açõessociais do governo e está ligada a questão federativa. Centrar a discussão em ondeestão localizados os instrumentos de intervenção social, perguntas: Concentraçãodos recursos; Estabelecimento das normas gerais aplicáveis à política; Asaplicações dos recursos submete-se às decisões de quem?

ii) Descentralização horizontal (Integração/harmonização XFragmentação institucional): Verificar se houve o surgimento de organizaçõespúblicas que passaram a se ocupar com as questões sociais. Esta forma dedescentralização pode gerar conseqüências danosas ao aparelho social do Estado:burocratização; dificuldades para implementação de planos nacionais gerais;ausência de controle público, facilitando a privatização; e superposição deprogramas e de clientelas. Assim, deve-se explicitar se a ação social daadministração direta sofreu reduções, sendo substituída por grande complexosorganizacionais, ou por órgãos menores da administração estatal.

3.2.2 – Privatização (público X privado)

Verificar se na área especifica foram incentivados processos deprivatização seguindo a regra de que cada usuário deve pagar pelo serviço socialrecebido – a intervenção social do Estado está baseada na capacidade contributivado trabalhador. A penetração dos interesses privados (lobbies) no aparelho deestado; articulação do setor privado produtor ou fornecedora de bens ou serviços eo estado; e diminuição relativa do estado na oferta de alguns setores, tais como aeducação, saúde.6

6 A privatização procura deslocar a produção de bens e serviços para o setor privado lucrativo,como resposta que alivia a crise fiscal, evita irracionalidade no uso de recursos induzida pelairracionalidade no uso de recursos induzida pela gratuidade de certos serviços e aumenta aprogressividade do gasto público ao evitar que certos setores de maior poder se apropriem debenefícios não proporcionais à contribuição que realizam para financiá-lo. Outra forma é odeslocamento da produção e/ou da distribuição de bens e serviços públicos para o setor privado

não-lucrativo. As formas de privatização são: (i) Transferência (venda) para a propriedadeprivada de estabelecimentos públicos; (ii) Privatização implícita – desenganjamento do governode responsabilidades específicas; (iii) Privatização por atribuição – redução de serviços públicos

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


9

3.2.3 – Critério de distribuição dos recursos (objetividade x particularismo)

Verificar qual o critério de repartição dos recursos públicos relativos aosprogramas das áreas. Se segue critérios transparentes e objetivos ou se os critériossão políticos permitindo o uso clientelista do aparelho social com vista aatendimento de necessidades típicas da política de favores e como forma de poder,recurso inestimável para o governo, os partidos, personalidades.

3.2.4 – Coerência das ações/programas

Comparação entre metas concebidas e efetivamente realizadas: aqui busca-se verificar o cumprimento das metas em termos da cobertura do público alvo.Interessa analisar não só a quantidade de pessoas atendidas, mas sobretudo, se ascaracterísticas dos beneficiários correspondem ao perfil anteriormente delimitado.Ainda pode-se buscar determinar a eficácia do programa quanto às expectativasdos beneficiários, ou seja, se suas necessidades foram, de fato, atendidas.

É necessária também a comparação entre a previsão de investimentos erecursos investidos. Com relação aos recursos investidos, é preciso comparar asprevisões de investimentos ao que foi realmente aplicado, realizando umdetalhamento do processo de gasto via dispêndio orçamentário. Cabe aquiobservar a transparência, controle e acompanhamento do processo de gasto doprograma, identificando o desempenho das instâncias fiscalizadoras e oenquadramento no aspecto normativo (adequação à leis orçamentárias).

3.2.5 – Processos de Avaliação (com avaliação x sem avaliação)

Ainda no que concerne à gestão e organização das políticas públicas, cabedestacar suas principais formas de avaliação. Nas últimas décadas, osprocedimentos de avaliação têm tido suma importância nos programas sociais dosgovernos, constituindo-se como peças cruciais para o êxito no alcance de seusobjetivos. Assim, conhecer os mecanismos de avaliação tem se tornadoprocedimento fundamental para a caracterização de determinada política estatal,verificando se os diversos programas de ação pública prevêem procedimentosespeciais para avaliação. Se for o caso, o levantamento documental devecontemplá-los, analisando, principalmente, o grau de independência dos agentesavaliadores e os mecanismos de retorno aos implementadores e gestores dapolítica. Deve-se precisar a sistemática de avaliação, identificando os critérios (oque?), os responsáveis (quem?), e os mecanismos (como?).

3.3 - Financiamento da Política Social

produzidos, conduzindo a demanda para o setor privado; (iv) Financiamento público do consumode serviços privados – terceirização ticktes, vales; e (v) Desregulamentação que permite a entradade firmas privadas em setores antes monopolizados pelo Estado.

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


10

Financiamento (fiscal X contributivo): Verificar como é realizado ofinanciamento das políticas sociais. Ou seja, observar se os recursos da área sãoprovenientes de fontes fiscais ou se houve criação de fundos específicos para cadaárea. Em geral as contribuições sociais são arrecadadas diretamente doassalariado e principalmente os de baixa renda, ou então, os consumidores emgeral, pois são repassados para os preços. Observar, também se existe a submissãodo gasto social aos critérios econômicos e financeiros de rentabilidade privadapara alocação de recursos (autofinanciamento).

3.4 – Participação Social

Para a caracterização de políticas públicas, também tem assumidoreconhecida importância o grau de participação social e política da sociedade. Nãoraro, observa-se a instauração de organismos da sociedade civil que atuam nosprocesso de decisão e implementação das políticas sociais dos governos. Essefenômeno, freqüentemente, tem sido relacionado ao controle social da açãoestatal. Assim, é importante verificar se existe participação dos organismos dasociedade civil em todos os processos de decisão sobre a política socialimplementada e se passaram a ser tecnocraticamente aferidas.

4 – Procedimentos metodológicos

Não obstante às contribuições que o presente estudo possa dar no sentidode determinar se a ação estatal tem realmente oferecido soluções para osproblemas sociais do Estado do Ceará, ressalta-se que o objetivo da pesquisa nãoé avaliar os programas governamentais, mas, tão somente, descrever e caracterizaras políticas sociais federais e estaduais implementadas no Ceará. Assim sendo,justifica-se a utilização de recursos metodológicos que propiciem uma visãogeral das políticas, bem como o detalhamento de determinados aspectos tidoscomo essenciais. Por isso, opta-se pela pesquisa documental, estabelecida comoeixo principal do trabalho empírico, que pode ser complementado com arealização de entrevistas com agentes estratégicos dos programas sociais. Semdúvida, esse recurso requer a leitura sistemática dos documentos, com vistas aexplorar ao máximo as possibilidades interpretativas por eles oferecidas. Sendoponto fulcral do estudo, a pesquisa documental deve estar balisada porprocedimentos claros e objetivos, os quais encontram-se definidos a seguir.

4.1 – Levantamento e análise documental

O principal recurso metodológico a ser utilizado na presente pesquisa é olevantamento e análise documental. Esse procedimento contempla tanto a coleta

geruzafm

Underline


11

quanto, posteriormente, a análise da documentação produzida sobre determinadotema, a partir de um recorte temporal definido.7

A concepção de política pública que orienta a presente pesquisa prioriza oaspecto institucional das políticas, ou seja, faz uma “leitura” das mesmasprivilegiando os marcos legais e institucionais por intermédio dos quais asdemandas sociais se transformaram efetivamente e foram objetivadas emprogramas e projetos sociais. Em consonância com essa concepção, o recurso àanálise documental é um fértil instrumento metodológico, pois a consulta e análiseda documentação produzida sobre determinado tema permite que se acompanhe oprocesso de operacionalização de políticas públicas, em suas diversas fases.

Dessa maneira, ao privilegiar o marco legal, jurídico e institucional queformaliza as políticas priorizadas pela ação pública, os documentos oficiais,sejam eles do poder executivo ou legislativo, são as principais fontes a seremconsultadas. Isso porque são eles os instrumentos por intermédio dos quais senormatiza a intervenção pública, contemplando desde o estabelecimento dopúblico a ser atendido até a definição dos procedimentos a serem seguidos.

Tendo em vista que um dos objetivos da análise documental é oacompanhamento dos rumos tomados na operacionalização e gestão das políticas,em suas diversas modalidades, geralmente o período a ser contemplado,preferencialmente, deve ser pelo menos de médio prazo8. Após estabelecer orecorte temporal a ser coberto pela pesquisa é recomendável que se adote umadupla perspectiva

Em um primeiro momento, a análise deve levar em consideração atentativa de captar os rumos mais gerais que a gestão das políticas tomou ao longode todo o período, perpassando as diferentes administrações. Com esseprocedimento é possível verificar se houve continuidade ou rupturas entre osprogramas dos diferentes governos para a área em questão. É possível verificarainda se existiram aperfeiçoamentos e avanços nas formas de operacionalização,tais como inovação em termos de financiamento, descentralização de recursos eações, criação de mecanismos de controle por parte dos beneficiários etc.

Em outra perspectiva, posterior e complementarmente, a análise deverecair sobre o processo de operacionalização das políticas públicas no interior decada governo, tomado separadamente. Com isso, pode-se acompanhar como cadaadministração relacionou-se com o tema da política. Um modo de realizar essatarefa é acompanhar o processo, desde os primeiros documentos contendodiagnósticos e propostas, passando pelas iniciativas de tornar essa propostas emrealidade, e, por fim, averiguando a efetiva implementação das propostas,expressa em relatórios de atividades e de execução orçamentária.

7 Isso porque, no caso de análise de políticas públicas, geralmente a delimitação é feita levando-seem consideração um determinado período - por exemplo, uma década -, durante o qual há asucessão entre diversas administrações, sob o comando de diferentes mandatários.

8 Não há, obviamente, uma “receita” para estabelecer o recorte temporal. No entanto, pelaespecificidade e objetivos que geralmente norteiam a análise de políticas públicas, parece ser maisadequado que, no mínimo, duas administrações diferentes (no nível federal, estadual ou municipal,separadamente ou concomitantemente, conforme for o caso) sejam contemplados, o que, no casobrasileiro, remeteria a um prazo de 8 anos.

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Highlight

geruzafm

Highlight

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Highlight

geruzafm

Highlight


12

4.1.1 – Procedimentos básicos (O que buscar nos documentos?)

Visto que o levantamento e análise documental é o principal instrumentopara a presente metodologia de análise das políticas públicas, sugere-se aqui arealização de quatro procedimentos básicos destinados à caracterização da políticasocial em geral e das diversas áreas que a compõe, a saber 9:

i) Identificar o diagnóstico dos problemas sociais realizado peloformulador da política;

ii) Identificar o conjunto de ações propostas pelo formulador;iii) Identificar o arcabouço jurídico e institucional;iv) Caracterizar o ambiente social, político e econômico.

De acordo com esses procedimentos o levantamento documental devecomeçar pelo rastreamento e leitura dos documentos necessários para acaracterização do diagnóstico social e das propostas que compõem a políticasocial global do governo, tomando, em separado, cada gestão a ser analisada.Desta forma procura-se captar, de maneira geral, a preocupação social de cadagovernante, bem como as proposições por ele estabelecidas.

i) Diagnóstico

Seguindo os procedimentos acima colocados, primeiramente, busca-seidentificar como o formulador de uma determinada política percebe os problemassociais. Em outros termos, procura-se definir de que maneira o formulador de umapolítica delimita seu campo de ação, elegendo um rol de problemas sociais aserem combatidos. Nesse sentido, importa examinar quais os indicadores eparâmetros o formulador utiliza para caracterizar os problemas sociais. Para tanto,examina-se um conjunto de documentos que possam caracterizar, da melhormaneira possível, o chamado “diagnóstico social” de uma política ou programade ação governamental. Geralmente, os documentos que melhor explicitam apercepção do formulador são: programas de governo; pronunciamentos deautoridades governamentais responsáveis pelo setor (ministros ou secretários deEstado, por exemplo); pronunciamentos do presidente da república (nesse caso, aschamadas mensagens presidenciais são uma importante fonte de pesquisa);documentos que apresentam propostas e programas setoriais. Deve-se buscar aspossíveis mudanças ocorridas no diagnóstico durante determinada gestão.

ii) Proposições

Além do diagnóstico social, o acompanhamento e estudo de umadeterminada política pública envolve, antes de tudo, o exame das propostas e areconstituição das estratégias elaboradas e seguidas pelos atores mais importantesenvolvidos em sua realização, o que tem o significado de um estudo das decisõescruciais e do campo de conflitos e tensões em que ocorrem, considerada cada etapado processo. Desta forma, sugere-se que se tome cada política como portadora de

9 Encontra-se no anexo um formulário contendo as principais questões que compõem cada um dosprocedimentos.

geruzafm

Highlight

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


13

estratégias e que se entenda estratégia como modelo possível de ser apreendido nofluxo de decisões de atores e/ou de organizações. Para tanto, faz-se necessário aidentificação dos princípios orientadores das ações, ou seja, as estratégiasdesenhadas para nortear o processo. Nesse caso, procura-se examinar: (a)osobjetivos que o formulador pretende alcançar; (b)a consistência da formulaçãoestratégica para obtenção desses objetivos; e (c)os pontos fortes e fracos daestratégia na busca de apoio e suporte político, interno e externo à organização;

É importante considerar que a apreciação das propostas requer o exame deum amplo conjunto de documentos, pois as ações podem estar previstas tanto nosplanos de governo, pronunciamentos, como também, documentos que apresentampropostas e programas setoriais; relatórios de atividades elaborados por órgãos ouentidades responsáveis pela execução de programas (no caso da educação, porexemplo, pode-se consultar os relatórios anuais do FNDE); no caso do processo degasto, são importantes as consultas aos documentos que normatizam o uso edestinação de recursos públicos, tais como o Plano Plurianual, a Lei de DiretrizesOrçamentárias, as sistemáticas de financiamento, que regulamentam as prioridadesde investimentos em setores específicos; a legislação em geral; e, por fim, dadossobre execução orçamentária, os quais podem ser recolhidos, entre outrosdocumentos, Balanço Geral da União (BGU), publicado e que formam anualmenteo processo de planejamento do governo10.

Também é preciso considerar que algumas propostas do governante naverdade são proposições já fixadas em documentos consolidados, sendo necessárioum levantamento que contemple, de maneira abrangente, o arcabouço jurídico-institucional relacionado às políticas sociais, alvo da tópico a seguir.

iii) Arcabouço jurídico-institucional

Um dos itens a ser considerado remete ao ambiente jurídico-institucionalno qual a operacionalização das políticas públicas tem sua delimitação. É dentrodesse quadro que os formuladores encontrarão as definições em termos de limitese possibilidades que pautarão a ação pública para a provisão de serviços sociais11,.

10 O Executivo elabora o plano de governo ao início de cada mandato. Este se consolidaconstitucionalmente no Plano Plurianual - PPA elaborado no primeiro ano de governo, entrandoem execução a partir do segundo, valendo para os restantes quatro anos de mandato e mais oprimeiro ano do próximo governo. A lei estipula que o PPA contenha "as diretrizes, objetivos emetas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes epara as relativas aos programas de duração continuada". (Art. 165, parágrafo 1º da Constituição).O PPA constitui apenas o 1º estágio do processo orçamentário, fornecendo as prioridades e metasque serão desagregadas e detalhadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Votadaanualmente, dispõe sobre as alterações da legislação tributária a vigorarem no ano seguinte com adisponibilidade de recursos dentre as macroações (subprogramas) contidas no PPA e selecionaaquelas que serão executadas no exercício subseqüente. Fazem parte ainda as respectivas metasfísicas, e os critérios de distribuição regional das ações. Sancionada a LDO, cabe ao Executivoelaborar e encaminhar ao Congresso o Projeto de Lei do Orçamento Anual - PL, cujo conteúdodeve guardar uma perfeita compatibilidade com a LDO e, por conseqüência, com o PPA (BRASIL- ENAP - 1993, p. 232 - 233).

11 A estrutura jurídico/institucional, são as restrições impositivas dadas pelo aparatojurídico/institucional composta por: regras, normas e parâmetros de partilha e vinculação definidasna legislação fiscal e orçamentária contidas na Constituição Federal e na legislação complementare ordinária subseqüente; normas e critérios de prioridade estabelecidos em planos nacionais e

geruzafm

Underline

geruzafm

Underline


14

No que diz respeito aos marcos legais, a análise recai sobre a legislação emvigor. A investigação devem remontar aos aspectos legais normativos, os quaisdefinem desde as prioridades a serem contempladas pelo poder público até comodevem ser os procedimentos operacionais, além do processo de gasto,identificando as fontes de receitas e de financiamento para a política.

A análise de marcos legais mais abrangentes, como é o caso deconstituições, deve contemplar um duplo aspecto: de um lado, a averiguação dosprincípios gerais e fundamentais que estabelecem não apenas os parâmetros para aação estatal, mas também para a oferta do conjunto das políticas; de outro lado,destaca-se a necessidade de recolher as informações referentes à normatização deáreas específicas da política social, tais como saúde, educação, previdência, etc.

Sendo o Brasil uma república federativa, essa análise da legislação devecontemplar as diversas instâncias e níveis que compõem o marco jurídico-institucional brasileiro. Dessa maneira, é imprescindível a consulta,primeiramente, à Constituição Federal, na qual estão estabelecidos os princípiosque regem o estado nacional, inclusive a forma de interação e cooperação entre osdiferentes níveis de governo (federal, estadual, municipal) e a atribuição deresponsabilidades com as correspondentes fontes de financiamento, em relação aosuprimento de políticas públicas para a área social.

Complementarmente, deve-se examinar a Constituição Estadual, no intuitode recuperar as especificidades presentes no arcabouço jurídico-institucional noâmbito da unidade da federação. Isso porque a própria Constituição Federal abre apossibilidade para que, em uma série de assuntos e temáticas, cada estadoestabeleça uma legislação própria, desde que, obviamente, não contrarie preceitosinscritos naquela Carta Magna.

Por fim, destaca-se a necessidade de proceder a uma apreciação das LeisOrgânicas dos municípios, sempre que a política envolver o poder públicomunicipal, seja como agente formulador e implementador, seja como meroexecutor de programas e projetos oriundos da esfera estadual ou municipal.

Assim sendo, é fundamental a busca de elementos que possam tornar aoperacionalização das políticas públicas, diferenciadas em nível estadual, o quepode ocorrer, por exemplo, em função de eventuais especificidades regionais.

Outro aspecto relevante para a análise do ambiente jurídico-institucionalremete à estrutura e ao arranjo institucional do nível de governo que for objeto dapesquisa. Essa preocupação é pertinente em função da importância das questõesenvolvendo a estrutura e cultura institucionais em todas as etapas daoperacionalização de políticas públicas. Assim, estruturas e culturas centralizadasacarretam em formas diferenciadas de formular e implementar políticas públicasem relação a arranjos institucionais mais descentralizados e flexíveis.

Sendo assim, uma das questões mais prementes diz respeito à necessidadede verificação se houve iniciativas de implementar reformas administrativas. Sefor o caso, é mister que se investigue de que forma a reforma foi conduzida, quais

setoriais; regras e normas de elaboração e execução orçamentária. Estes elementos são maisestáveis na dimensão temporal. Os procedimentos político/administrativos, foram processosdecisórios e rotinas burocráticas que ocorrem sob as restrições estabelecidas pelos elementosestruturais. Incluem, também, aspectos de uma certa cultura burocrática e mecanismos informais dearticulação entre os diversos atores participantes, principalmente, da burocracia estatal com osagentes privados. Estas variáveis podem sofrer alterações mais rapidamente


15

os objetivos que a nortearam, quais as áreas foram as mais afetadas, assim comoem que grau os objetivos foram alcançados.

Pode-se considerar a questão da estrutura e dinâmica institucional e fluxodecisório. Aqui procura-se as condições institucionais, a partir da configuraçãooperacional e organizacional do sistema que dá suporte à atividade-fim. Oobjetivo é examinar o fluxo decisório e a capacidade administrativa e gerencialdos órgãos centrais e intermediários na condução do processo de gasto público.Quais os entraves institucionais no programa, ou seja: estrutura organizacional,fluxo decisório, recursos físicos e equipamentos, recursos humanos.

Com esta dimensão pretende-se identificar: as hierarquias, o grau deautonomia ou dependência dos decisores e de seus órgãos; tempo, agilidade evelocidade da tomada de decisão; os estrangulamentos internos, externos e legaisdo processo. Alguns aspectos podem servir como um espécie de indicadores:

- identificação dos órgãos envolvidos e organograma;- determinação do grau de complexidade da estrutura montada;- formas de coordenação e controle;- tipos de resistências e bloqueios;- qualificação do staff;- mecanismos de comunicação e divulgação;- participação dos técnicos, diretores e consultores nas decisões;- adequação técnico/burocrática para receber recursos e atender

demandas; e- nível de experiência da equipe envolvida;

iv) Ambiente sócio-econômico e político

Tendo como premissa que a operacionalização de políticas públicas nãoocorre no “vazio”, mas sim em uma conjuntura determinada, a análise deve sercomplementada por um esforço para contextualizá-la sócio, econômica epoliticamente.

No que tange aos aspectos econômicos, sua importância deve-se ao fato defornecerem a base para os limites e possibilidades da ação estatal, sendo, emúltima instância, os condicionantes para definição de critérios de distribuição ealocação de recursos entre as diversas áreas e programas de atividades da políticade social12. Dentre os indicadores que podem ser utilizados destacam-se as

12 Para Schik (1978), as decisões sobre as distribuição dos recursos dependem da escassez derecursos (captação). Neste sentido, distingue quatro graus de escassez aos quais se associamdiferentes processos decisórios: a) escassez moderada, quando o governo possui recursos paramanter e expandir novos programas. Os decisores são induzidos a conceber programas de longoprazo e se despreocupar com os projetos existentes, a ênfase recai na racionalização do futuro edesatenção com a utilidade da aplicação dos recursos já comprometidos; b) escassez crônica,existem recursos para dar continuidade, com a expansão limitada, aos programas existentes, porémnão suficiente para dar início a programas mais amplos. Ainda, pode ocorrer o negligenciamentoda avaliação dos programas existentes, desde que haja fundos para mantê-los, não cabe aracionalização do futuro; c) escassez aguda, quando os recursos disponíveis não cobrem oaumento incremental dos custos dos programas. Os decisores são induzidos a cortes nosprogramas, evitar início de novos programas e avaliar com cuidado os programas existentes; e d)escassez total, quando o governo não dispõe de recursos nem mesmo para executar alguns dosprogramas básicos que deveria executar. Neste contexto produzem-se orçamentos e planejamentosescapistas, para atender à estratégia política do governo.


16

variações do PIB, crescimento dos setores de serviço e industriais, crescimento daarrecadação, nível de endividamento do estado, etc.

Em relação aos aspectos sociais, sua importância está relacionada aosníveis de qualidade de vida da população do estado e/ou município em questão.Esse elemento pode ser aferido, dentre outros indicadores, pela renda per capita,expectativa de vida, índices de desigualdade de distribuição de renda e riqueza,níveis de escolaridade, grau de acesso ao saneamento básico e atendimentomédico-hospitalar, etc.

Por último, a análise da conjuntura política também é fator importante,pois é por intermédio da mesma que se pode identificar eventuais empecilhos ouincentivos a determinada política ou ação, sobretudo devido à relevância dasustentação e legitimidade política requerida pelos formuladores e/ouimplementadores.

Várias são as possibilidades e situações em que a ausência ou insuficiênciadessa base de apoio é fator decisivo para o eventual sucesso ou fracasso dedeterminada política pública. A título de ilustração, dois exemplos hipotéticospodem ser citados. Primeiramente, casos em que a composição do poderlegislativo é de maioria oposicionista em relação à direção do poder executivo.Quando essa situação ocorre, pode haver bloqueios, por parte do poder legislativo,de iniciativas do executivo para alterar a legislação que regulamenta e normatizadeterminada política.

Também pode ocorrer que os responsáveis pela implementação estejam dealguma forma insatisfeitos (baixos salários, por exemplo) ou, pelo menos, nãosuficientemente motivados a se engajarem de forma comprometida com o alcancedas metas e objetivos estabelecidos para determinada política, programa ouprojeto.

4.1.2 – Caracterização das ações/programas das áreas da Política Social

Quando se tratar da caracterização das áreas que compõem a políticas socialdeve-se proceder também a caracterização dos principais programas envolvidos, deacordo com o formulário em anexo. Certamente, a identificação dos aspectoslistados até aqui pressupõe um mapeamento prévio dos programas específicos aserem estudados. Esse mapeamento pode ser visto como uma primeira descriçãoabordando os seguintes pontos: Organismo responsável pelo programa, Objetivosgeral e específicos, Marco legal do programa, Esquema de execução, Populaçãoalvo e Número de Beneficiários, Metodologia utilizada, Fontes de financiamento,Processo de Gastos, Parcerias com a sociedade civil, Avaliação e Monitoramento,Grau de Transparência, Problemas de gestão já detectados e possíveis Mudanças.13

4.2– Entrevistas

Pesquisas que têm como principal recurso metodológico a análisedocumental geralmente são complementadas pela utilização de entrevistas. Isso 13 Encontra-se em anexo um guia para apoiar a identificação desses pontos. Na medida dopossível, essa caracterização prévia deve ser guiada pelos elementos descritos no tópico 2.3 destametodologia.


17

porque a leitura e análise da documentação normalmente suscitam uma série dequestões e problematizações não sanáveis de forma plena.

Não apenas alguns documentos apresentam insuficiência de informações,mas, sobretudo, quando se empreende a tentativa de analisar a dinâmica de umadeterminada política ao longo do tempo, por intermédio da documentaçãoproduzida nesse período, algumas vezes esse procedimento sofre limitações.Dentre as mais freqüentes destaca-se a dificuldade de articular diferentesdocumentos de naturezas e objetivos diversos, o que remete ao risco deincoerência. Desta maneira, o recurso às entrevistas é uma alternativaimprescindível por motivos. Em primeiro lugar, para sanar dúvidas em torno deeventuais contradições e incoerências diagnosticadas nos documentos. Emsegundo, para esclarecer pontos obscuros na reconstituição da lógica que norteoua elaboração e implementação das políticas consideradas.

Para atingir tais objetivos, o público alvo das entrevistas deve sercomposto principalmente pelos formuladores e implementadores de políticaspúblicas. A entrevista com os primeiros justifica-se por terem sido responsáveispela concepção da política, definição de objetivos, formas de implementação,beneficiários contemplados etc. No que diz respeito aos implementadores, os seusrelatos são importantes porque permitem que se perceba quais foram os principaisproblemas enfrentados e os entraves para a plena consecução dos objetivos, ouseja, quais foram os elementos que concorreram para o eventual sucesso oufracasso de determinada política pública. Complementarmente, pode-se recorrer aalguns beneficiários, no intuito de ouvir suas “versões” em termos da correção dosobjetivos estipulados, da adequação da forma de implementação, do grau desatisfação com os serviços prestados etc.

Em resumo, pode-se destacar a importância das entrevistas como umcomplemento à análise documental com relação ao que os documentos “nãodizem”, ou pelo menos ao que neles não se encontra explícito.

4.3 – Síntese

A etapa final da análise e complementada com a realização de uma sínteseque contempla os seguintes procedimentos: após a elaboração dos procedimentosgerais e efetuado o mapeamento dos programas, deve-se realizar uma análise decada programa tomando como referência os instrumentos conceituais parapermitir uma síntese das ações/programas, confrontando comdiagnóstico/proposições/arcabouço jurídico-institucional e ambiente sócio-econômico e político.

Este mesmo procedimento deve ser realizado considerando-se todas asáreas e confrontado com diagnóstico/proposições/arcabouço jurídico-institucionale ambiente sócio-econômico e político elaborado para a política social geral.


18

BIBLIOGRAFIA

AFFONSO, Rui de Britto Álvares; SILVA, Pedro Luiz Barros. A federação emperspectiva. Ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995.

AFFONSO, Rui de Britto Álvares. A federação no Brasil: impasses eperspectivas. IN: AFFONSO, Rui de Britto Álvares; SILVA, Pedro LuizBarros. A federação em perspectiva. Ensaios selecionados. São Paulo:FUNDAP, 1995. p. 57-76.

AVANÇA, BRASIL: Proposta de governo. Brasília, 1998.

BOTH, Ivo José. Municipalização da educação. Uma contribuição para um novoparadigma de gestão do ensino fundamental. Campinas (SP): Papirus, 1997.

CASASSUS, Juan. Tarefas da educação. Campinas(SP): Autores Associados,1995.

CASTRO, Jorge Abrahão. O processo de gasto público na área de educação noBrasil: o Ministério da Educação e Cultura nos anos 80. Campinas (SP):UNICAMP, 1997. Tese de doutorado.

COSTA, Vera Lúcia Cabral; SILVA, Pedro Luiz Barros. Descentralização e criseda federação. IN: AFFONSO, Rui de Britto Álvares; SILVA, Pedro LuizBarros. A federação em perspectiva. Ensaios selecionados. São Paulo:FUNDAP, 1995. p. 261-284.

CUNHA, Luiz Antônio. Educação, estado e democracia no Brasil. São Paulo:Cortez; Niterói (RJ): Editora da UFF; Brasília: FLACSO do Brasil, 1991.

_______. El caso brasilero. IN: UNESCO / OREALC. Educación en la transicón ala democracia. Casos de Argentina, Brasil y Uruguay. Santiago (Chile):UNESCO/OREALC, 1989. pp. 111-223.

DRAIBE, Sônia M. As políticas sociais e o neoliberalismo. Reflexões suscitadaspelas experiências latino-americanas. IN: Revista USP, 1993.

FIORI, José Luís. O federalismo diante do desafio da globalização. IN:AFFONSO, Rui de Britto Álvares; SILVA, Pedro Luiz Barros. A federaçãoem perspectiva. Ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995. p. 19-38.

Mãos à obra, Brasil: Proposta de governo de FHC. Brasília, 1994.

MEDICI, André Cezar. Políticas sociais e federalismo. IN: AFFONSO, Rui deBritto Álvares; SILVA, Pedro Luiz Barros. A federação em perspectiva.Ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP, 1995. p. 285-304.

MENEZES, Raul Miranda. Discussão conceitual, análise documental e revisãobibliográfica da gestão do ensino fundamental nos governos Collor de Mello(1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994). Brasília, julho de 2000. Relatóriode pesquisa nº 1.


19

ANEXO 1QUESTÕES RELEVANTES PARA A CARACTERIZAÇÃO DA

POLÍTICA SOCIAL

QUESTÕES POSSÍVEIS FONTES

I – DIAGNÓSTICO (identificação do problema)

1. Qual a importância dos problemas sociais no programa de governo?Quais as causas declaradas?

2. Principais dados e indicadores / caracterização da situação social que sequer enfrentar/solucionar?

3. Em que regiões se manifesta mais fortemente o problema social?4. Qual a camada da população é declarada como sendo aquele que sofre

mais com as questões sociais?5. Mudou a questão social principal do começo para o final da gestão?

– Interlocutor dos órgãos centrais deplanejamento do governo;

– Interlocutor dos ministérios esecretárias;

– Plano de governo para gestão;– PPA, LDO, Orçamento e Balanço

Geral; e– Órgãos de estatísticas

II – PROPOSIÇÃO DE POLÍTICAS

1. Quais foram as proposições de políticas para enfrentar o problemasocial?

2. Qual o público alvo?

3. Qual a estratégia de implementação?4. Qual o impacto das proposições para enfrentar o problema social?5. Como se financiou as proposições de políticas?6. Mudou as proposições de políticas sociais do começo para o final da

gestão?



– Plano de governo para gestão;– PPA, LDO, Orçamento e Balanço

Geral; e– Órgãos de estatísticas

III – ARCABOUÇO JURÍDICO/INSTITUCIONAL

1. Quais foram os constrangimentos legais/institucionais para odesenvolvimento das proposições de enfrentamento da questão social?Foram realizadas alterações? Quais as principais?

2. As proposições geraram questionamento quanto a legalidade?3. Foi realizada reforma administrativa? De que tipo?4. Foram realizadas parcerias com o setor privado, com o terceiro setor,

com outros níveis de governo? De que tipo?5. As proposições prevêem formas de controle social? Quais?6. Houve entraves burocráticos que podiam dificultaram o

desenvolvimento das proposições (ex: oferta de pessoal inadequada,limites orçamentários, etc.).



– Plano de governo para gestão;– Procuradoria jurídica, DATALEGIS,

PRODASEN, etc.– Constituição Federal e Estadual, Leis

ordinárias, LDB, NOB´s, LOAS, etc.– Decretos de estrutura dos órgãos e

respectivas funções– PPA, LDO, Orçamento e Balanço

Geral; eIV – AMBIENTE SÓCIO-ECONÔMICO E POLÍTICO1. Qual a situação social da população do Estado?2. Qual a situação econômica do Estado? O PIB Estadual vem crescendo?

Quais são as áreas econômicas mais dinâmicas? Quais tem gerado maisemprego?

3. Como está sua situação fiscal/orçamentária?4. Existe na área econômica local algum tipo de constrangimento ao

atendimento das demandas sociais?5. Quem são os atores que estão colocando o assunto na agenda?6. Quais são os interesses dos diferentes atores? Quais são as alternativas

colocadas pelos diferentes atores?7. Como estão organizados e articulados?8. Existe alguma discussão sobre o assunto na Câmara de Deputados

Estadual?

– Interlocutor dos órgãos centrais deplanejamento e fazenda do governo


– Plano de governo para gestão;– Documentos de governo;– PPA, LDO, Orçamento e Balanço

Geral; e– Constituição Federal e Estadual, Leis

ordinárias, LDB, NOB´s, LOAS, etc.– Jornais, revistas e documentos– Assessorias– Parlamentares– Imprensa


20

ANEXO 2

QUESTÕES RELEVANTES PARA A CARACTERIZAÇÃO DASAÇÕES/PROGRAMAS DA POLÍTICA SOCIAL

DESCRIÇÃO DA AÇÃO/PROGRAMAÁREA SOCIAL: _____________________________________________AÇÃO/PROGRAMA:__________________________________________

Órgão responsável: _____________________________________

Período de duração: ___/ ___/ ___ a ___/ ___/ ___

É permanente? ( ) sim ( ) não

Responsável:________________________________Tel: ________

QUESTÕES RESPOSTAS

1. DESCRIÇÃO DA AÇÃO/PROGRAMA

1. Objetivo: Identificar o objetivo geral, os objetivosespecíficos e as atividades envolvidas no Programa.

2. Atividades desenvolvidas: Identificar as atividadesenvolvidas na ação/programa

3. Resultados sociais esperados: Quais os benefíciosque o Programa poderá trazer

2. ARCABOUÇO JURÍDICO

4. Marco Legal do Programa: Qual a legislação quecondiciona a ação/programa? Existe algumalegislação específica que foi criada para a ação/Programa.

3. POPULAÇÃO ALVO (Equidade)

e) Perfil da população alvo: Quais são osbeneficiários diretos e indiretos da ação/programa.Se possível especificar o nível de renda, idade esexo, escolaridade e ocupação básica, etc.

f) Expansão e extensão: Houve expansão e/ouextensão da cobertura da ação/programa? Qual adimensão?

g) Critério de escolha da população alvo(Universalização ou Focalização): Se o programafor focalizado descreva a metodologia utilizada parafocalizar o programa entre os beneficiários indicadosanteriormente.

4. ESQUEMA DE EXECUÇÃO (gestão eorganização)

h) Centralizado ou descentralizado: O programa foiexecutado de forma centralizada (administraçãodireta ou indireta) ou descentralizada (para quem foitransferida a responsabilidade – município ou setorprivado)?

i) Integração e harmonização ou fragmentação: A


21

gestão do ação/programa foi realizada de formaintegrada e harmônica às demais ações na área ou foifragmentada?

j) Controle burocrático: Houve a introdução demecanismos modernos e participativos de controleadministrativo?

k) Parcerias: Verificar as parcerias com a SociedadeCivil, Municipios, Ministérios e ONGs (destacar afinalidade de cada parceria específica indicada noPrograma)

5. ECONÔMICO-FINANCEIRO (financiamento e gasto)

l) Fontes de Financiamento: Descrever a origem(fiscal ou contributiva) e a natureza dos recursos quefinanciam o programa e verificar a evolução nosúltimos anos. Houve redução ou elevação no volumede recursos? Houve supressão/introdução de fontes?

m) Gastos: Desagregar o Programa por categoria degastos (pessoal, custeio ou capital) e verificar aevolução nos últimos anos.

n) Critério de repartição dos recursos: Descreverquais os critérios previstos/utilizados naação/programa para repartição dos recursos.

o) Privatização: Houve cessação ou restrição naação/programa que conduziu a demanda para o setorprivado? O programa financia o consumo deserviços privados – mediante contratação,reembolso, tickets e vales?

6. CONTROLE SOCIAL

p) Participação social: Descrever os mecanismos ecritérios de participação. as regras de elegibilidade eparticipação do grupo beneficiários no programa.

q) Visibilidade: Descrever os mecanismos de difusãodos resultados do programa e os mecanismos deauditoria externa.

7. AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO

r) Avaliação e Monitoramento: Descrever osmecanismos de avaliação e os Indicadores Utilizadospara monitoramento do programa. Apresente sepossível os resultados alcançados. Indicar osresponsáveis pela avaliação e monitoramento.

8. COERÊNCIA

s) Coerência: A ação/programa sofreu ajustes nodecorrer do período que podem ter desviado da rotainicial prevista.

9. PROBLEMAS ENFRENTADOS

t) Problemas enfrentados: Descrever os principaisproblemas enfrentados na formulação eimplementação da ação/ programa.

metodologia para caracterização de política social

Documents