Melhoria de Processos no Orçamento Participativo de um ... ?· processos do Orçamento Participativo…

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  • Melhoria de Processos no OramentoParticipativo de um Municpio da Bacia de

    Campos

    Joo Alberto Neves Dos Santosjoaoalbertoneves@gmail.com

    UFF

    Anibal Alberto Vilcapoma Ignacioanibalvilcapoma@gmail.com

    UFF

    Monique Feitosa de Souzamonikerj@ymail.com

    UFF

    Samantha Fernandes Milczanowski Nevessamantha@uerj.br

    UERJ

    Flvio Silva Machadoflavio1964@hotmail.com

    UFF

    Resumo:Este artigo aborda a aplicao da gesto e melhoria de processos realizado no OramentoParticipativo de um Municpio da Bacia de Campos, onde o objetivo era democratizar e dar transparncia gesto pblica quanto ao uso dos recursos disponibilizados ao Municpio. A finalidade do setorresponsvel pelo oramento participativo promover uma gesto compartilhada com a comunidade, deforma a estabelecer as prioridades do oramento municipal, para fornecer melhorias nas condies devida da populao, por meio da participao direta da comunidade na alocao das despesas pblicasmunicipais. Inicialmente, foi feito um levantamento dos principais processos do OramentoParticipativo, depois foi feito o mapeamento dos processos nos Nveis 1 e 2. A partir do mapeamento, osprocessos do Oramento Participativo foram classificados segundo os critrios de criticidade ecomplexidade, sendo ento possvel identificar os elementos de cada um dos processos, possibilitandorealizar o fluxograma detalhado de cada um dos processos. Para o Processo Acompahamento do Projetoe Atividades Burocrticas, considerado um dos mais crticos e complexos, foram identificados osproblemas, definidas as causas-raiz e selecionadas as solues viveis com base na Matriz Basico. Omtodo, por fim, permitiu estabelecer um novo fluxo do processo aperfeioado, demonstrando aviabilidade do mtodo e de sua aplicao.

    Palavras Chave: Processos - Gesto de Processos - Melhoria de Processo - Oramento - GestoMunicipal

  • 1. INTRODUO

    O oramento participativo (OP) um importante instrumento de complementao da

    democracia representativa, pois permite que o cidado debata e defina os destinos de uma

    cidade. Nele, a populao decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem

    realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura. Alm disso, ele estimula o

    exerccio da cidadania, o compromisso da populao com o bem pblico e a co-

    responsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da cidade.

    O programa de oramento participativo que aqui ser analisado de um municpio

    pertencente Regio Norte Fluminense cuja a economia, como outras cidades da regio,

    baseada na indstria do petrleo. Os Royalties pago pela explorao do petrleo so os

    principais responsveis pelo oramento destinado a infra-estrutura do municpio chegando a

    cerca de 50% do oramento municipal.

    No Brasil a primeira cidade a implantar este programa foi Porto Alegre, capital do

    Estado do Rio Grande do Sul, em 1989 proporcionado pelas mudanas nas leis brasileiras

    com a Constituio de 1988. O Oramento Participativo uma iniciativa da Democracia

    Participativa reconhecida mundialmente principalmente por ter sido considerada como Prtica

    Bem Sucedida de Gesto Local pela Organizao das Naes Unidas (ONU) e o caso de Porto

    Alegre listado como uma das 40 melhores prticas de gesto pblica urbana no mundo pela

    ONU na Conferncia Habitat (AVRITZER, 2003; MOTTA, 2012).

    Sendo assim, de modo a democratizar e dar transparncia gesto pblica quanto ao

    uso desta verba, a Prefeitura deste municpio comeou a implantar em 2010 o Oramento

    Participativo (OP) com a inteno de promover uma gesto compartilhada com a comunidade

    de forma a estabelecer as prioridades do oramento municipal para fornecer melhorias nas

    condies de vida da populao atravs de participao direta da comunidade na alocao das

    despesas pblicas municipais. Para isto, a organizao destina 5% do seu oramento para

    investimento a ser aplicado em obras e servios atravs do OP (OP, 2012).

    2. OBJETIVO

    Pela complexidade e dinamismo das atividades de OP so apresentados neste artigo os

    resultados da aplicao da modelagem e melhoria de processos, que foi utilizada para auxiliar

    a estruturar e sistematizar este conjunto de atividades crticas do OP. importante destacar

    que a modelagem de processo foi fundamental para identificar gargalos e propor melhorias na

    gesto municipal que, muitas vezes afetada por transies e influncias polticas.

    3. METODOLOGIA

    O presente artigo fruto de um trabalho realizado no Oramento Participativo (OP),

    que possibilita ao cidado debater e definir os destinos do municpio. Graas sua atuao

    junto ao Oramento Participativo, a populao pode participar das decises relacionadas s

    prioridades de investimentos em obras e servios de seu interesse a serem realizados a cada

    ano, com os recursos do oramento da Prefeitura. Assim, a atuao junto ao Oramento

    Participativo estimula o exerccio da cidadania, aumenta o comprometimento da populao

    com a definio das prioridades de realizao de benfeitorias e obras, alm de promover a co-

    responsabilidade da sociedade com as aes do governo municipal, desde que dentro das

    prioridades estabelecidas pela prpria sociedade.

    Primeiramente, foi feito o desenho do projeto ou o mapeamento de processos (Process

    Mapping PM) que, segundo Hunt (1996), constitui uma ferramenta gerencial que tem por

    objetivo sugerir solues (redesenho) aos possveis problemas identificados no processo. A

    partir do PM, podem-se identificar interfaces organizacionais, pontos desconexos ou ilgicos

  • e atividades que no agregam valor, definir oportunidades de melhorias a partir da concepo

    de modelos de custos (DATZ et al., 2004).

    O mapeamento de processos uma tcnica amplamente utilizada para identificao de

    falhas organizacionais e possibilidades de melhorias. tambm utilizada muitas vezes como

    ferramenta para identificar padro organizacional elevado, sendo critrio em prmios de

    qualidade. Nosso caso especfico, o mapeamento de processos foi elaborado atravs de

    entrevistas com os trabalhadores ou grupos de trabalho intrnsecos a tais processos.

    O mapeamento do processo foi dividido em trs etapas. A primeira foi modelar o processo em nvel macro, ou seja, modelagem do macro processo. Para melhor detalhe,

    dividimos esse macro processo em dois nveis, VAC de nvel 1 e de nvel 2. O VAC o

    acrnimo para as palavras Value Added Chain (VAC), cuja traduo pode ser aproximada

    como cadeia de valor agregado.

    A segunda etapa foi abrir esses VACs em EPCs que uma analise mais aprofundada

    do que acontece nos elementos que compe o macro processo, como um fluxograma

    detalhado. Geralmente chamamos os VACs de macro processos e os EPCs de processos

    propriamente dito.

    Segundo Davis e Brabnder (2007), Event-Driven Process Chain (EPC) o principal

    modelo da metodologia ARIS, arquitetura de sistema de informao integrado e pode ser

    auxiliado pela ferramenta ARIS Toolset. um modelo dinmico que rene os recursos

    estticos do negcio e sua organizao para entregar uma sucesso de tarefas ou atividades

    que adicionam valor ao negcio.

    A terceira etapa foi a anlise de Criticidade e Complexidade, de forma a identificar os

    processos prioritrios a serem melhorados. Em diversos casos, quando existem tantos

    processos que no se capaz de identificar visualmente problemas, os gestores recorrem a

    ferramentas para auxiliar nessa escolha. A metodologia proposta visa analisar respostas de

    questionrios aplicados aos atores dos processos, identificando processos crticos para o

    sistema (organizao) ou que sejam to complexos que necessitem ateno especial e

    melhorias.

    Para tomada de deciso na melhoria de processos, usamos algumas ferramentas como

    a Matriz GUT, sigla para Gravidade, Urgncia e Tendncia, uma ferramenta utilizada na

    priorizao das estratgias, tomadas de deciso e soluo de problemas de

    organizaes/projetos. Est normalmente vinculada anlise de priorizao das atividades

    mais crticas (NEVES, 2010). Por sua vez, Arajo (2006) define o Diagrama de Causa e

    Efeito como uma representao grfica do encadeamento entre um efeito (problema) e suas

    causas potenciais, ou seja, utilizado para representar a relao entre um efeito e todas as

    possibilidades de causas, as quais podem contribuir para esse efeito.

    Outra ferramenta de grande importncia que foi utilizada foi a Matriz BASICO, de

    forma a buscar reduo de perdas, custos e desperdcio de tempo, que podem ocorrer na

    resoluo de problemas dentro do setor (DAYCHOUM, 2007).

    4. ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS

    4.1. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

    Segundo o regimento interno do municpio, o Conselho Municipal do Oramento

    Participativo (COP) a instncia de aconselhamento, proposio, anlise e fiscalizao do

    Oramento Participativo desta organizao e esta vinculado administrativamente Cmara

  • Permanente de Gesto, que providencia o apoio logstico para seu funcionamento. O

    organograma apresentado na Figura 1 mostra como est hierarquizado esta estrutura.

    Figura 1: Organograma do Oramento Participativo

    Os processos do Oramento Participativo so baseados em um ciclo de atividades

    anuais (Encontros peridicos, Projetos extras, Plenria informativa, Plenrias Deliberativas,

    Definio das prioridades, Plenria com delegados,.Avaliao quanto a viabilidade

    tcnica,Aprovao do projeto, Acompanhamento do projeto). Porm, existem trs excees

    que ocorrem pelo fato de duas delas acontecerem durante todo o ano (Acompanhamento das

    obras e Eventos, e cursos nas comunidades) e a terceira ocorre de dois em dois meses

    (Reunio com o Conselho Municipal do Oramento Participativo). Anualmente o processo

    inicia-se com as reunies preparatrias, as plenrias informativas, onde a prefeitura presta

    contas do que foi realizado no exerccio anterior.

    As Plenrias Informativas visam divulgar e explicar o funcionamento do Oramento

    Participativo comunidade de forma a conscientizar e estimular a participao popular nas

    decises. A fim de alcanar tais objetivos, so elaborados informativos como cartilhas e

    panfletos, apresentaes em data-show e reunies em diversas localidades do municpio.

    As Plenrias Deliberativas so realizadas para o levantamento das prioridades de cada

    setor. A fim de alcanar tais objetivos, a equipe do OP realiza reunies com a populao nas

    quais so aplicados os questionrios. Nestes, cada pessoa opta por trs obras ou servios de

    acordo com sua necessidade e gosto pessoal. Alm disso, estes questionrios tambm so

    disponibilizados no site da Prefeitura caso haja algum interessado em respond-los que no

    tenha comparecido s reunies.

    Nessas Plenrias tambm realizado o levantamento das prioridades de cada setor. A

    fim de alcanar tais objetivos, a equipe do OP realiza reunies com a populao nas quais so

    aplicados os questionrios. Nestes, cada pessoa opta por trs obras ou servios de acordo com

    sua necessidade e gosto pessoal. Alm disso, estes questionrios tambm so disponibilizados

    no site da Prefeitura caso haja algum interessado em respond-los que no tenha comparecido

    s reunies. Aps as plenrias os questionrios preenchidos durante as reunies e via internet

    so analisados at uma data preestabelecida, na qual so identificadas as obras e servios

    vistos como prioridades pelos respectivos setores.

    As plenrias com os delegados so realizadas com os delegados, que compem um

    determinado setor, de forma a estabelecer um consenso a respeito da obra ou servio dentre o

    conjunto de opes definidas pela populao que poder entrar em vigor no prximo perodo

    dentro dos limites estabelecidos pela verba destinada ao Oramento Participativo.

    Aps definidas as prioridades de cada setor, as propostas so encaminhadas para um

    estudo de anlise da viabilidade tcnica, econmica e estratgica nas secretarias municipais

    responsveis com o intuito de garantir a continuidade do processo escolhido a priori. Este

  • estudo tambm analisa se o retorno esperado com a obra ou servio em pauta adequado ao

    investimento realizado no projeto e se h disponibilidade de um espao fsico, caso o projeto

    seja uma nova construo. As demandas so encaminhadas para a Secretaria de Planejamento

    a fim de serem includas no Plano de Investimento do ano seguinte e ento so enviadas para

    aprovao na Cmara dos Vereadores.

    Aps a aprovao dos projetos a serem executados no exerccio seguinte, comea um

    planejamento e aquisio dos insumos necessrios para incio da implantao do projeto, alm

    de definir uma metodologia para o controle no andamento dos processos, a qual ser norteada

    em funo da anlise documental, visita s obras e necessidade de possvel interveno.

    A equipe do Oramento Participativo, os delegados e um representante de cada

    secretaria do governo vigente devem se reunir ordinariamente uma vez a cada bimestre e

    extraordinariamente quantas vezes forem necessrias a fim de esclarecer e prestar contas

    sobre o andamento de cada projeto. As reunies so realizadas com pautas que englobam

    diversas atividades de forma a obter suporte na realizao das mesmas.

    Paralelamente ao processo de OP, a prefeitura organiza mais dois projetos: o

    Oramento Participativo Jovem e o Oramento Participativo Mulher. O Oramento

    Participativo Jovem realizado pela a organizao e a Coordenadoria do Oramento

    Participativo que desenvolve nas escolas pblicas e privadas diversas atividades com intuito

    de ampliar a participao dos jovens na prtica do exerccio da cidadania e despertar neles o

    interesse por Polticas Pblicas.

    O OP Mulher realizado juntamente com o Oramento Participativo 2013, nas

    plenrias das localidades, com o objetivo de fortalecer a participao das mulheres na gesto

    pblica. Para isso, so preenchidos formulrios especficos para que as mulheres possam

    sugerir obras voltadas ao atendimento de suas necessidades durante as reunies ou pela

    internet.

    As atividades do oramento participativo dependem fortemente da integrao com

    outros rgos que tem procedimentos extremamente burocrticos, morosos e longos e que

    devem estar alinhados com regras e normas a serem cumpridas como o Plano Plurianual

    (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), Lei do Oramento Anual (LOA), Lei do

    Oramento Participativo e Regimento Interno do OP. Alm disso, devem ser observados os

    prazos preestabelecidos pela prefeitura, que at o ms de novembro de cada ano, o COP

    dever elaborar e divulgar seu cronograma de atividades para o ano seguinte, e o calendrio

    processual, que dever observar os prazos estabelecidos para encaminhamento dos projetos de

    lei em matria oramentria ao Poder Legislativo.

    4.2. MAPEAMENTO E MODELAGEM DE PROCESSOS

    Segundo Davenport (2000) e Paim et al. (2009), processo uma especfica ordenao

    de atividades de trabalho atravs do tempo e do espao, com um incio, um fim e um

    conjunto, claramente definido de entradas e sadas: uma estrutura para ao. Portanto,

    processos de negcios constituem um conjunto de atividades interligadas logicamente com o

    objetivo preencher lacunas entre reas organizacionais e transformar recursos (entradas),

    adicionando-lhes valor por meio de procedimentos, em bens ou servios (sadas) que sero

    entregues e devem atender aos clientes, apoiando assim os objetivos da empresa e

    estruturando uma cadeia de agregao de valor ao cliente (CRUZ, 2003; RUMMLER e

    BRACHE, 1995).

    Desenho, projeto ou mapeamento de processos (Process Mapping PM) constitui uma

    ferramenta gerencial que tem por objetivo sugerir solues (redesenho) aos possveis

  • problemas de processo (HUNT, 1996). A partir do PM, pode-se identificar interfaces

    organizacionais, pontos desconexos ou ilgicos e atividades que no agregam valor, definir

    oportunidades de melhorias a partir da concepo de modelos de custos (DATZ et al., 2004).

    Segundo Villela (2000), a concepo de um mapa de processos deve considerar

    atividades, informaes e restries de interface de forma simultnea, com a sua

    representao iniciando-se a partir do macro-processo, como uma nica unidade modular que

    ser expandida em subprocessos que, por sua vez, sero decompostos em maiores detalhes de

    forma sucessiva, garantindo assim a validade dos mapas finais. Assim sendo, o mapa de

    processos deve ser apresentado sob a forma de uma linguagem grfica, que permita expor os

    detalhes do processo de modo gradual e controlado; encorajar conciso e preciso na

    descrio do processo; focar a ateno nas interfaces do mapa do processo; e fornecer uma

    anlise de processos consistente com o vocabulrio do projeto (HUNT, 1996).

    Uma vez que os processos tenham sido entendidos, pode-se partir para mudanas

    (alinhamento) na forma como a organizao os gerencia para atender aos seus objetivos

    estratgicos. Uma vez trabalhados os processos, podero existir informaes essenciais a

    serem utilizadas no projeto organizacional, j que se pode identificar quais funes de

    trabalho so interdependentes e onde a coordenao e a comunicao so especialmente

    importantes (DAVIS e WECKLER, 1996). Mapear processos fundamental para verificar

    como funcionam os componentes de sistemas, para facilitar a anlise de eficcia, a localizao

    de deficincias, bem como compreender qualquer alterao propostas para nestes sistemas.

    O macroprocesso Monitoramento do Oramento Participativo o principal

    macroprocesso finalstico e representa um conjunto de processos que permite acompanhar a

    qualidade dos produtos e servios prestados populao, mediante a coleta, a anlise e o

    fornecimento de indicadores e de informaes de investimentos, de forma gil e precisa,

    visando subsidiar a correo dos problemas detectados. Entendidos em termos de processos, o

    macroprocesso Monitoramento do Oramento Participativo props 9 processos subordinados.

    Com a utilizao do software ARPO Modeler, uma ferramenta de modelagem de

    aplicao semelhante ao software ARIS (Davis e Brabnder, 2007), foi construdo na Figura 2

    um modelo de nvel 1 na notao Value Added Chain Diagram (VAC) deste macroprocesso,

    contendo seis processos que ocorrem em sequncia, iniciado pelas plenrias informativas e

    rodado uma vez por ano, e trs que ocorrem em paralelo: o acompanhamento do projeto e

    atividades burocrticas, encontros peridicos e os projetos extras. O acompanhamento do

    projeto e atividades burocrticas ocorre durante todo o ano, os encontros peridicos a cada 2

    meses ou quando solicitado e os projetos extras com cursos e eventos peridicos, OP jovem e

    mulher. Os processos foram detalhados em um segundo nvel de VAC.

    Figura 2: Macroprocesso Monitoramento do Oramento Participativo Nvel 1 VAC

  • Acompanhamentodo projeto e atividades

    burocrticas

    1.1.7

    ControleDocumental

    Visita s obras

    Segundo a metodologia ARPO, necessria a construo do organograma, no

    software, para que ele faa a associao deste com as atividades no nvel Event Process Chain

    (EPC) ou