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Programa Luz Para Todos: Uma Representao Da Teoria Do Programa Atravs Do Modelo Lgico.

Autoria: Gisele de Freitas, Suely de Ftima Ramos Silveira

RESUMO Este artigo busca evidenciar a importncia da Teoria do Programa e de sua representao pelo Modelo Lgico para o desenvolvimento de monitoramento e avaliao de polticas pblicas. O estudo foca no programa Luz para Todos que visa diminuio da desigualdade social, atravs da universalizao do acesso a energia no meio rural. Os principais resultados mostram os pontos fortes e fracos do programa, a consistncia e relao causal do mesmo e d subsdio a elaborao de indicadores de desempenho, servindo como ponto de partida para estudos futuros do Luz para Todos e fonte de referncia para estudos de outros programas.

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1. INTRODUO Os servios ligados ao setor de energia do Brasil surgiram no sculo XIX, com a criao da primeira usina eltrica instalada na cidade de Campos/RJ, em 1883. A primeira hidreltrica foi construda pouco tempo depois em Diamantina/MG. Desde ento, estes servios foram evoluindo e aprimorando, e hoje a segunda maior hidreltrica do mundo a usina de Itaipu, pertencente ao Brasil e ao Paraguai. A energia eltrica, portanto, faz parte da vida dos brasileiros h alguns sculos e considerada indispensvel para grande parte da populao. Porm, mesmo sendo amplamente utilizada, seu acesso no est disponvel para todos, principalmente aos habitantes de reas rurais. Segundo o levantamento demogrfico realizado em 2000 pelo Censo do IBGE, foram identificados dois milhes de famlias, em um universo de aproximadamente dez milhes de pessoas, vivendo no meio rural sem o benefcio da energia eltrica. Desse total, 90% viviam com at trs salrios mnimos e 33% com menos de um salrio. Como comenta Cavalcanti et. al. (2010), nos mais diversos estudos comum relacionar o crescimento de um pas ao aumento da demanda por energia, uma vez que, a energia para Camargo, Ribeiro e Guerra (2008) pode elevar os padres e a qualidade de vida, atravs de possibilidades na rea de educao, sade, alimentao, lazer, integrao social, incluso social e outros. Confirma-se essa ideia ao relacionar o mapa do Brasil com a distribuio dos ndices de atendimento de energia eltrica e o mapa com os ndices de Desenvolvimento Humano IDH onde a maioria dos locais com mais baixo IDH tambm apresentam os mais baixos ndices de atendimento de energia eltrica, o que evidencia a relao entre consumo de energia e desenvolvimento econmico. Alm disso, se for levado em considerao o exposto no artigo primeiro da Constituio Federal - os direitos de cidadania e dignidade humana sero garantidos sem distino, sendo pressuposto da atividade estatal na consecuo de seus objetivos - e no artigo 10 da Lei 7.783 - so considerados servios sociais ou atividades essenciais: tratamento e abastecimento de gua; produo e distribuio de energia eltrica, gs e combustvel -, pode-se concluir que, a eletrificao rural tem se constitudo em um desafio para os policemakers. No caso do Brasil, a partir de 2002 com a Lei n 10.438/03, Lei da Universalizao, instituiu o direito de todos os solicitantes de energia serem atendidos sem custos e comeou-se a enfrentar mais dinamicamente essa situao. Ao se relacionar a energia eltrica ao desejo de avano em termos de desenvolvimento esperado pelo Brasil, surgiu o Programa Luz para Todos, que procura promover a incluso social das famlias rurais de baixa renda atravs do fornecimento dos servios de distribuio de energia, sempre seguindo alguns requisitos. O programa Luz para Todos uma poltica pblica federal coordenada pelo Ministrio de Minas e Energia e operacionalizada com a participao das Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Eletrobrs e de suas empresas. Surgiu em novembro de 2003, com o Decreto 4.873 do Governo Federal, com o nome Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica - Luz para Todos. Foi alterado posteriormente pelo Decreto 6.442/08 e 7.324/10, com prolongamento dos prazos de universalizao. Em julho de 2011, foi criado o programa Luz para Todos para o perodo de 2011 a 2014, pelo decreto n7520, com o mesmo objetivo de universalizao do servio de acesso e uso de energia eltrica populao do meio rural que no possui acesso. Diante desse cenrio e da importncia dessa poltica para o bem estar da coletividade, necessria sua avaliao, j que poucos trabalhos na rea de avaliao de

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polticas pblicas tratam sobre o assunto. H concentrao de trabalhos sobre o Luz para Todos na rea de engenharia eltrica e energia. Portanto, o objetivo geral deste artigo verificar a consistncia na formulao do Programa Luz para Todos em sua primeira fase 2003-2011, atravs do Modelo Lgico, gerando conhecimento necessrio para a avaliao. Os objetivos especficos so:

Elaborar a teoria do programa; Represent-la atravs do Modelo Lgico; Diferenciar os aspectos relevantes da primeira fase do programa com os da

segunda fase, 2011-2014. Traar indicadores usuais para avaliao dessa poltica pblica.

2. REFERENCIAL TERICO 2.1. Polticas Pblicas e Avaliao

Segundo Souza (2006), no existe uma definio nica e melhor para polticas pblicas, porm a definio mais aceita a proposta por Laswell, onde as decises e anlises sobre polticas pblicas implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu, que diferena faz?. Para completar, Secchi (2010) diz que, polticas pblicas so caminhos elaborados para resolver um problema pblico que coletivamente relevante. Rua (2009) diz que Poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. Partindo desses conceitos fica claro que para se ter uma poltica pblica necessria a existncia de um problema de poltica pblica e que este deve ser percebido pelos atores polticos como uma situao inadequada e relevante para a coletividade. Neste sentido importante entender como se desenvolve o ciclo de polticas pblicas. Fischer et al. (2007) mostra que Lasswel foi o primeiro a modelar o processo poltico em termos de estgios, sendo seguido posteriormente, por algumas variaes nas definies das fases que apresentam o processo, oferecendo outras diferenciaes de etapas. Scchi (2010) define em sete principais passos: identificao do problema; formao da agenda; formulao de alternativas; tomada de deciso; implementao; avaliao e extino. Esses passos podem agrupados e definidos da seguinte forma: Montagem da Agenda Formulao da Poltica Tomada de Deciso Implementao Avaliao. Esses passos no ocorrem de maneira seqencial como mostrado acima, mas importante saber, que cada uma das fases deve ser conhecida com detalhes para que a poltica possa ser avaliada adequadamente. Neste contexto, uma tendncia recente, segundo Delgado (2012), a valorizao do tema Monitoriamente e Avaliao e sua importncia no quadro de interveno social, sendo que a prtica dessas fases e a criao de sistemas, encontram-se em difuso no mundo e apoiadas por rgos internacionais, atravs da capacitao de pessoas nessa rea. Assim o Monitoramento e a Avaliao permitem, de acordo com o Banco Mundial, o aprendizado sobre custa das experincias passadas, melhoramento da prestao de servios, planejamento e alocao de recursos e demonstrao dos resultados s partes interessadas, como parte do processo de responsabilizao. Avaliao para UNICEF (1990 apud Costa e Castanhar, 2003), o exame sistemtico e objetivo de um programa evidenciando seu desempenho, implementao e resultados, com o intuito de determinar sua eficincia, efetividade, impacto, sustentabilidade e a relevncia de seus objetivos. O monitoramento o acompanhamento contnuo da execuo das atividades, comparando o grau de atendimento entre o planejado com o executado, com o intuito de

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verificar deficincia, obstculos e necessidade de ajustes (UNICEF, 1991 apud CUNHA, 2006). Cunha (2006) define que, monitoramento e avaliao so complementares, sendo que a ltima necessita das informaes da primeira, porm a avaliao transpe o monitoramento uma vez que realiza a anlise dos planos originais e se est sendo efetivamente alcanando e provocando a transformao pretendida, servindo como subsdio definio de polticas pblicas. Alm disso, as avaliaes podem ser definidas quanto ao momento em que ocorrem, podendo ser ex-ante, de processo e ex-post, segundo Cohen e Franco 2012, podendo ainda ser distinguida em avaliao formativa, buscando contribuir e melhorar o resultado atravs do aumento da eficincia ou somativa, ajudando na tomada de deciso sobre se deve ou no continuar com tal ao (UNICEF, 1990). 2.2. Teoria do Programa Segundo Rogers e Hummelbrunner (2012) existe um crescente consenso sobre a utilidade da teoria do programa para o processo de avaliao e a idia de basear a avaliao em um modelo explcito de conhecimento de como uma interveno funciona no nova, remonta pelo menos ao livro de Carol Weiss de 1972 e o desenvolvimento da abordagem do quadro lgico na dcada de 1970. O Banco Mundial (2004) aponta os pontos fortes e fracos na utilizao da teoria do programa para avaliao:

Vantagens: Oferece uma informao precoce sobre o que est ou no a funcionar e por qu; Permite uma correo imediata dos problemas; Contribui para a identificao dos efeitos colaterais do programa que no estavam contemplados; Ajuda a atribuir o grau de prioridade s questes que devem ser investigadas com mais profundidade, utilizando dados mais focalizados ou tcnicas de M&A mais sofisticadas; Proporciona uma base para avaliar os impactos provveis dos programas.

Desvantagens: Pode tornar-se excessivamente complexa se tratar de uma grande escala de atividades ou ento de uma lista exaustiva de fatores e pressupostos.

No entanto, assim como explicado em Brasil (2010), existem diversas metodologias que buscam explicitar teoria de programa ou projeto e atestar a consistncia de sua estratgia de implementao e como exemplo citam a metodologia alem ZOPP (Planejamento de Projetos Orientados por Objetivos) e a metodologia do Marco Lgico (ou Quadro Lgico) desenvolvida pela Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID).

2.2.1. Modelo Lgico De acordo com Kellogg (2004: 1) O modelo lgico uma ferramenta de avaliao benfica que facilita o planejamento eficaz, implementao e avaliao. O modelo lgico segundo Bamberger et al (2006) a teoria ou modelo que mostra como se espera que o programa leve aos resultados observados ou desejados. A teoria de um programa identifica uma cadeia-causal de hipteses ligando os recursos de um programa s atividades, produtos intermedirios e objetivos finais. No mesmo sentido, Cassiolato (2010) revela que a construo de um modelo lgico tem como referncia a avaliao orientada para a teoria do programa, em que os estudiosos sobre o assunto destacam a importncia de se partir de sua teoria, para identificar no apenas o que o programa espera alcanar, mas como pretende chegar aos seus objetivos. Alm disso, a mesma autora afirma que o modelo lgico deve cumprir o papel de explicitar a teoria do programa na perspectiva de seus formuladores e

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implementadores e um passo considerado essencial na organizao dos trabalhos de avaliao. Basicamente, um modelo lgico uma maneira sistemtica e visual para apresentar a compreenso das relaes entre os recursos que se tem para operar o programa, as atividades planejadas, e as mudanas ou resultados que se espera alcanar. Kellogg (2004) trs as definies desses componentes explicitando que o trabalho planejado descreve os recursos que so necessrios para implementar o programa e o que se pretende fazer. No que se refere aos Recursos temos os humanos, financeiros, organizacionais que o programa tem disponvel trabalhar, algumas vezes sendo definido como entradas. J as Atividades so os processos, ferramentas, eventos, tecnologias e aes que so uma parte intencional da execuo do programa, sendo essas intervenes usadas para provocar as mudanas e resultados pretendidos pelo programa. No que se refere aos resultados pretendidos, Kellogg (2004) inclui todos os resultados desejados do programa, ou seja, os produtos, resultados e impacto. Define que os Produtos so os diretos das atividades do programa e podem incluir tipos, nveis e metas de servios a serem entregues pelo mesmo. Os Resultados so as mudanas especficas no comportamento dos participantes do programa, conhecimentos, habilidades, status e nvel de funcionamento. E o Impacto a mudana intencional ou no fundamentais que ocorrem nas organizaes, comunidades ou sistemas, como resultado de atividades do programa no longo prazo. Segundo Delgado (2012), pode ser destacado que o modelo lgico til para pensar de forma mais analtica sobre causa e efeito do programa: Identificando relaes entre componentes do programa; Clarificando os objetivos e metas de longo prazo do programa; Identificando os principais indicadores para Monitoramento e Avaliao; Identificando as principais premissas que fundamentam o programa; Desenvolvendo novas perguntas para avaliao; Visualizando um programa dentro do contexto, considerando os fatores no ambiente social/fsico que so externos ao programa, mas podem influenciar os resultados. Cassiolato (2010), explica que em meados de 2006 tcnicos do IPEA comearam a desenvolver um roteiro de como elaborar um modelo lgico de programas para ser incorporada ao Manual de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011, demanda essa colocada pela Comisso de Monitoramento e Avaliao, rgo colegiado de composio interministerial e coordenado pela Secretaria de Planejamento, Oramento e Gesto. Cassiolato e Gueresi (2010) definiram trs componentes para a construo de um modelo lgico, que so: A. Explicao do problema e referncia bsica do programa: Um problema em polticas pblicas, conforme Secchi (2010) define, diferena entre o status quo e uma situao ideal possvel, ou seja, so situaes inadequadas e relevantes para a coletividade, que entram para a agenda poltica institucional virando um programa ou projeto. Cassiolato e Gueresi (2010) propem a utilizao da rvore de problemas que utilizada para explicao do problema, sendo bastante simples e til para a anlise do mesmo. Esta rvore organizada em volta do problema central e os demais problemas que compem a explicao da situao, sendo identificados como causas ou conseqncias do problema central. Assim ao se definir o problema a ser enfrentado pelo programa mais fcil identificar o objetivo geral do mesmo, que deve ser executado para a mudana da situao. Alm disso, deve se identificar o pblico alvo para que as aes sejam

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definidas de maneira clara, uma vez que estas devem estar orientadas para alterar as causas do problema. Dessa forma, pode-se traar um quadro do programa identificando sua referncia bsica, onde sero evidenciados os descritores do problema inicial, o problema central, o programa como uma ao para a resoluo da situao, seus pblico alvo, objetivos gerais e especficos. B. Estruturao do programa para alcance dos resultados: As aes do programa so orientadas, ou pelo menos deveriam, para mudar as causas dos problemas, gerando produtos que por sua vez, geraro resultados de mdio e longo prazo, tudo isso com a utilizao dos recursos disponveis. C. Identificao de fatores relevantes de contexto A construo do modelo lgico deve ser finalizada com a verificao do contexto, pois para Cassiolato e Gueresi (2010) esses fatores podem favorecer ou comprometer o desenvolvimento das aes, e consequentemente a implementao do programa. Com esse estudo possvel conhecer a sustentabilidade das hipteses para o alcance dos resultados. Por fim, mas no menos importante, o conhecimento das restries do programa tambm fazem parte dessa anlise contextual, j que podem afet-lo diretamente. Segundo Delgado (2012), as quatro restries mais importantes so: a oramentria, ligada a escassez de recursos; a de tempo, que at mesmo pode ser considerado um insumo e fundamental no processo de definio dos tipos de avaliao; a de dado, essencial para a mensurao do projeto; e a de poltica, em que as decises devem ser guiadas pela viso dos diversos stakeholders envolvidos. Alm desses pontos a definio de indicadores fica viabilizada pela construo do modelo lgico, sendo que para Cohen e Franco (2012) na avaliao, o indicador a unidade que permite medir o alcance de um objetivo especifico, ou seja, so instrumentos para mensurar se o planejamento ocorreu do modo esperado. Os indicadores devem possuir as seguintes caractersticas: representatividade, simplicidade, sensvel a mudanas, validade, confiabilidade, economicidade dentre outros. 3. METODOLOGIA A presente pesquisa pode ser considerada, quanto aos fins, como: descritiva, por buscar expor o programa Luz para todos, com suas principais caractersticas; explicativa, pois procura identificar fatores que determinam ou contribuem para a ocorrncia dos fenmenos; e exploratria, pois busca compreender o programa e por no existir muitos estudos nessa rea (GIL,1999). Atendendo aos objetivos, ser utilizada a pesquisa bibliogrfica e documental, com a utilizao de legislao, manuais e materiais que relatem sobre o programa Luz para Todos e ajudem a compreend-lo efetivamente. No que se refere a procedimentos, ser utilizado o Modelo Lgico para programas j existentes proposto pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -IPEA, uma vez que o mesmo est sendo adota no Brasil para a construo de programas e projetos abrangidos pelo Plano Plurianual PPA e baseado nos modelos amplamente divulgados e adotados pelo Banco Mundial. Para isso, sero utilizados os seguintes passos, levando em considerao apenas a primeira fase do programa para o traado dos principais desenhos:

Etapa 1: Coleta de informaes Etapa 2: Pr-montagem do Modelo Lgico Etapa 3: Validao (Anlise de vulnerabilidade) Etapa Complementar: Formulao de indicadores

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4. CONSTRUO DO MODELO LGICO 4.1. Etapa 1 Coleta e Anlise das Informaes

Os principais documentos utilizados para a definio da teoria do programa e consequentemente a representao atravs do modelo lgico, para o perodo de 2003 a 2011, foram os seguintes: Quadro 1: Principais documentos utilizados na pesquisa.

Documento Assunto Lei n10.438, de 26 de abril de 2002

Dispe sobre a expanso da oferta de energia eltrica emergencial, recomposio tarifria extraordinria, cria o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE), dispe sobre a universalizao do servio pblico de energia eltrica.

Resoluo n 223, de 29 de abril de 2003

Estabelece as condies gerais para elaborao dos Planos de Universalizao de Energia Eltrica visando ao atendimento de novas unidades consumidoras com carga instalada de at 50 Kw e fixa as responsabilidades das concessionrias e permissionrias de servio pblico de distribuio de energia eltrica.

Resoluo n459, de 5 de setembro de 2003

Estabelece a forma de utilizao de recursos provenientes dos pagamentos pelo uso de bem pblico (UBP) e multas aplicadas pela ANEEL, para fins do programa de universalizao do acesso energia eltrica em reas rurais.

Lei n 10.762, de novembro de 2003

Dispe sobre a criao do Programa Emergencial e Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios Pblicos de Distribuio de Energia Eltrica. Reafirma a utilizao da CDE para o processo de universalizao. E estabelece o primeiro critrio de priorizao do processo universalizao.

Lei n4.873, de 11 de novembro de 2003

Institui o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica - LUZ PARA TODOS e d outras providncias.

Portaria n447, de 31 de dezembro de 2004

Aprovar a reviso n 01, do Manual de Operacionalizao que estabelece os critrios tcnicos, financeiros, procedimentos e prioridades que sero aplicados no Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica Luz para Todos.

Resoluo n175, de novembro de 2005

Estabelece as condies para a reviso dos Planos de Universalizao de Energia Eltrica, visando antecipao de metas, considerando os objetivos dos Termos de Compromisso firmados com o Ministrio e Minas e Energia MME, no mbito do Programa Luz para Todos.

Decreto n6.442, de 25 de abril de 2008

D nova redao ao art. 1 do Decreto n 4.873, de 11 de novembro de 2003, que institui o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da energia Eltrica - Luz para Todos, para prorrogar o prazo de universalizao.

Resoluo Normativa n365, de 19 de

Estabelece as metas de universalizao das concessionrias e permissionrias de distribuio de energia eltrica, no mbito do Programa Luz para Todos, para o binio 2009-

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maio de 2009 2010 e altera a Resoluo Normativa n 175, de 2005. Decreto n7.324, de 05 de outubro de 2010

D nova redao ao art. 1 do Decreto n 4.873, de 11 de novembro de 2003, que institui o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica - Luz para Todos prorrogando o prazo de execuo at 31 de dezembro de 2011.

Pesquisa Quantitativa Domiciliar de Avaliao da Satisfao e de Impacto do LPT

Realizada em 2009, trs os principais resultados do programa.

Fonte: Resultado da pesquisa

4.2. Etapa 2 Pr-Montagem do Modelo Lgico 4.2.1. Referncias bsicas

A Figura 1, mostra o problema de poltica pblica que originou o programa Luz para Todos, os descritores da situao e as principais caractersticas do programa como os objetivos, pblico alvo e critrios de priorizao para a primeira fase 2003 a 2011 do programa Luz para todos. Uma segunda fase do programa foi necessria uma vez que apesar dos significativos resultados na execuo do objetivo principal da primeira fase, no se conseguiu alcanar a universalizao do servio de energia e novas demandas surgiram. Foi criado ento pelo decreto n7.520/2011 o programa Luz para Todos, para o perodo de 2011 a 2014, e criado um Manual de Operacionalizao. O objetivo principal do programa continuou o mesmo, propiciar o atendimento em energia eltrica parcela da populao do meio rural que ainda no possua o acesso a esse servio pblico. O que modificou nitidamente foram os critrios de priorizao, que passaram a refletir o novo contexto da excluso de energia eltrica do Brasil. Os novos critrios passaram ento a ser as pessoas: i) Domiciliadas em reas de concesso e permisso cujo atendimento resulte em elevado impacto tarifrio, de acordo com critrios a serem definidos pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL. ii) Atendidas pelo Programa Territrios da Cidadania ou pelo Plano Brasil Sem Misria. iii) Assentamentos rurais, comunidades indgenas, quilombolas e outras comunidades localizadas em reservas extrativistas ou em reas de empreendimentos de gerao ou transmisso de energia eltrica, cuja responsabilidade no seja do respectivo concessionrio; e iv) Escolas, postos de sade e poos de gua comunitrios. Essa mudana de critrio se deve a necessidade de atender mais efetivamente as regies com mais baixos IDHs e com dificuldades naturais, como localizao geogrfica, dificuldade de acesso, disperso entre as residncias, que consequentemente exigem mais aporte financeiro pblico pelo fato de os custos de ligaes eltricas serem elevados, tornando insustentvel atingir o objetivo de eletrificao sem o programa LPT que tem prazo mximo para finalizar em 2015, segundo a resoluo n223/2003 da Aneel, o que pode provocar grande impacto tarifrio com seu trmino, sendo um ponto de crtica sobre a sustentabilidade do programa.

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Figura 1: Referncias Bsicas do Programa Luz para Todos na primeira fase. Fonte: Resultados da pesquisa, adaptao do modelo proposto por Cassiolato e Gueresi (2010).

4.2.2. Explicao do problema Antes do advento da lei n10.428/02 o consumidor que quisesse ser atendido pela energia eltrica deveria fazer, em casos como o da rea rural, altos investimentos, pois as concessionrias eram obrigadas a arcar com o custo da obra de eletrificao, segundo Camargo, Ribeiro e Guerra (2008), at o limite de R$257,92 ficando o valor restante sob responsabilidade do solicitante, sendo um ponto inicial para o surgimento do problema central que d origem ao Luz para Todos, como mostra a figura 2.

d1 = excluso eltrica de 2.500.000 domiclios no territrio nacional.

d2 = 80% na

rea rural, com 90% das famlias possuindo renda inferior a 3 salrios mnimos.

Descritores do problema

(situao em 2000):

Cerca de 2 milhes de domiclios rurais no atendidos pelos servios de eletrificao segundo Censo IBGE 2000.

Luz para Todos

Problema

Universalizao do acesso ao servio pblico de energia eltrica no meio rural.

-Melhorar a prestao de servios populao beneficiada; - Intensificar o ritmo de atendimento; -Mitigar o potencial impacto tarifrio, por meio da alocao de recursos subvencionados e pelo complemento de recursos financiados. -Incremento da produo Agrcola; - Aumento de renda; -Incluso social da populao beneficiada.

Objetivos especficos

Consumidores da rea rural sem acesso ao servio de energia eltrica.

Pblico Alvo

I - Projetos de eletrificao rural em municpios com ndice de Atendimento a Domiclios inferior a 85%, calculado com base no Censo 2000; II - Projetos de eletrificao rural em municpios com ndice de Desenvolvimento Humano inferior mdia estadual. III - Projetos de eletrificao rural que atendam comunidades atingidas por barragens de usinas hidreltricas ou por obras do sistema eltrico, cuja responsabilidade no esteja definida para o executor do empreendimento; IV - Projetos de eletrificao rural que enfoquem o uso produtivo da energia eltrica e que fomentem o desenvolvimento local integrado; V - Projetos de eletrificao rural em escolas pblicas, postos de sade e poos de abastecimento dgua; VI - Projetos de eletrificao em assentamentos rurais; VII - Projetos de eletrificao rural para o desenvolvimento da agricultura familiar ou de atividades de artesanato de base familiar. VIII - Projetos de eletrificao para atendimento de pequenos e mdios agricultores; IX - Projetos de eletrificao rural, paralisados por falta de recursos, que atendam comunidades e povoados rurais; X - Projetos de eletrificao rural das populaes do entorno de Unidades de Conservao da Natureza; e XI - Projetos de eletrificao rural das populaes em reas de uso especfico de comunidades especiais, tais como minorias raciais, comunidades remanescentes de quilombos, comunidades extrativistas, etc.

Critriosdepriorizao

Programa Federal Objetivo Geral

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Figura 2: Explicao do Problema do Programa Luz para Todos. Fonte: Resultados da pesquisa. Polticas do governo como, Programa de Desenvolvimento Energtico de Estados e Municpios Prodem, Programa Luz da Terra e Programa Luz no Campo, preservavam o fato de os investimentos realizados serem financiados diretamente pelo beneficirio, segundo Vieira (2011), ou seja, existia pouca atuao do Estado para interveno e regulamentao da universalizao da energia, gerando no ano de 2000, um quadro de excluso desse servio, com representao de 80% do total na rea rural, o que representa dois milhes de domiclios rurais, aproximadamente dez milhes de brasileiros sem energia eltrica, sendo que 90% dessas famlias possuiam renda mensal inferir a trs salrios mnimos, de acordo com o Manual de Operacionalizao (2004). Junto as causas expostas para o problema central, outros dois pontos so relevantes: Os interesses empresariais dos fornecedores de energia que de acordo com Vieira

(2011), historicamente parte dos potenciais consumidores de energia eltrica no pas, utilizam outras fontes de energia, como leo diesel, velas, gs, pelo fato das prestadoras de servio procurarem atender as areas rurais de maior densidade e que esto prximas s cidades, onde esto localizados os consumidores mais atraentes para essas empresas, com maior consumo e consequentemente maior e mais rpido retorno do investimento.

A crise no setor de energia, que segundo Alcoforado (1990), proporcionada pelo endividamento excessivo, necessidade de investimentos, dificuldade do Brasil em captar recursos externos, incapacidade do Tesouro Nacional em financiar o setor eltrico sem comprometer a dvida interna e elevar os nveis de inflao e a obsolescncia das instalaes do sistema eltrico. Este cenrio, portanto, afeta diretamente a regulamentao do setor para a promoo da universalizao.

Como conseqncias do problema central e foco do programa Luz para Todos, temos principalmente, famlias sem acesso a informao e eletrodomsticos e com condies precrias de vida, resultando, portanto na excluso social. Se levar em considerao o exposto no artigo 1 da Constituio Federal - os direitos de cidadania e

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dignidade humana sero garantidos sem distino, sendo pressuposto da atividade estatal na consecuo de seus objetivos - e no artigo 10 da Lei 7.783 - so considerados servios sociais ou atividades essenciais: tratamento e abastecimento de gua; produo e distribuio de energia eltrica, gs e combustvel -, pode-se concluir que, a eletrificao rural tem se constitudo em um desafio para os policemakers. importante destacar, que para o perodo de 2011-2014, segunda fase do programa, o problema continua sendo domiclios no atendidos pelos servios de energia, porm com um foco principal nas regies Norte e Nordeste do pais, onde o quadro de excluso ainda se encontra precrio. Com a explicao do problema e definies principais do programa Luz para todos, podemos esto estruturar o modelo lgico propriamente dito, completando a visualizao sobre o programa.

4.2.3. Estruturao do programa para alcance de resultados Para atingir o objetivo de universalizao do acesso ao servio pblico de energia eltrica no meio rural, so necessrios recursos financeiros e no-financeiros, conforme Figura 3.

Figura 3: Estruturao do Programa Luz para Todos para o alcance dos resultados Fonte: Resultado da pesquisa. Os recursos financeiros para o programa, segundo a Portaria n447/04, so de origem do governo federal, por meio da Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) e da Reserva Global de Reverso (RGR), dos governos estaduais envolvidos e dos agentes executores, representados pelas concessionrias e cooperativas de eletrificao rural, alm da possibilidade de utilizao de recursos de outros rgos da Administrao Pblica e outros agentes, quando necessrio. A CDE foi criada com a Lei n10.438/02, visando o desenvolvimento energtico dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes alternativas de energia, e visando tambm promover a universalizao do servio de energia eltrica em todo o territrio nacional. Os recursos da CDE so provenientes dos pagamentos anuais realizados a ttulo de uso de bem pblico, das multas aplicada pela Aneel e concessionrias, permissionrias e autorizados, e a partir de 2003, das quotas anuais pagas por todos os agentes que comercializavam energia com o consumidor final e so utilizados titulo de subveno econmica.

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A RGR foi criada pelo Decreto n41.019/1957 e tem por finalidade prover recursos para expanso e melhoria do servio pblico de energia eltrica, para financiamento de fontes alternativas de energia, para estudos de inventrio e viabilidade de aproveitamentos de potenciais hidrulicos, e para desenvolvimento e implantao de programas e projetos destinados ao combate ao desperdcio e uso eficiente da energia eltrica. Seu valor estabelecido pela Aneel e equivale a 2,5% dos investimentos efetuados pelas concessionrias de servio pblico de energia eltrica em ativos vinculados prestao do servio de eletricidade e limitados a 3,0% de sua receita anual. Os recursos da RGR so disponibilizados na forma de financiamento, complementando as demais fontes, podendo ainda ser utilizada como subveno econmica, na forma da Lei 10.762/03. Os recursos provenientes dos Estados e municpios sero a ttulo de subveno econmica, definidos a partir da elaborao do Termo de Compromisso. A participao financeira dos municpios, quando ocorrer, ser computada em conjunto com a participao do Governo Estadual e os recursos a serem aportados pelos estados sero estabelecidos em instrumento jurdico apropriado, a ser celebrado entre este estado e o respectivo agente executor, conforme definido no Termo de Compromisso. J os recursos dos agentes executores sero a ttulo de contrapartida e definida entre o MME e o agente executor, firmando um Termo de Compromisso. No que se refere aos recursos no financeiros, a mo de obra fica a cargo dos agentes executores que devero priorizar tecnologia, materiais e equipamentos de rede que resultem em reduo dos custos. Os principais materiais e equipamentos evidenciados no manual de operacionalizao do programa so: condutores tipo ao zincado (CAZ), molas desligadoras com elos fusveis, chaves e cruzetas de madeira, para-raio de distribuio de xido de zinco, e isoladores de porcelana ou vidro temperado. Todos esses recursos devero ser usados para a consecuo das atividades/aes que sero operacionalizadas pela Comisso Nacional, Comits Gestores Nacionais e Estaduais, que interagem com outros agentes, como Estados, Aneel, Eletrobrs e os agentes executores. As aes relacionadas capacitao dos agentes executores e dos tcnicos de desenvolvimento visam estimular o uso eficiente e produtivo da energia, onde podem ser identificadas oportunidades e/ou apresentados projetos para as reas rurais que contemplem a implementao tanto de programas de informao aos consumidores como de projetos de uso eficiente e produtivo da energia eltrica. Para detalhar a operacionalizao dessas aes, o MME e Eletrobrs elaboram documentos como guias, cartilhas e manuais, como por exemplo, o Manual de Operacionalizao do programa, que revisado constantemente. Alm disso, exigido que as concessionrias submetam ANEEL o Plano de Universalizao de Energia Eltrica a ser implementado que ser constitudo por Programas Anuais de Expanso do Atendimento que dever contemplar, por municpio, os atendimentos solicitados, as reas em que a extenso de redes de distribuio primria e secundria ser realizada para a ligao de novas unidades consumidoras sem nus do solicitante. Segundo a Resoluo n223/03, por ocasio do envio dos Planos de Universalizao, a concessionria poder encaminhar ANEEL, em documento independente, a estimativa global, ano a ano, dos investimentos necessrios para a implementao dos respectivos Programas Anuais. A universalizao dever ser alcanada, para cada concessionria, em funo do ndice de Atendimento (Ia) estimado com base nos dados do Censo IBGE 2000.

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Para que as obras possam ser efetivamente concretizadas necessria a elaborao do Programa de Obras, que nada mais que quantificao do nmero de consumidores a serem atendidos, bem como o detalhamento dos materiais, equipamentos e servios, com os respectivos custos, que sero utilizados para o cumprimento das metas de atendimento firmadas no Termo de Compromisso. elaborado pelas concessionrias e permissionrias de distribuio de energia eltrica e cooperativas de eletrificao rural, mediante o preenchimento das planilhas disponveis na pgina do MME Luz para Todos e apresentado Eletrobrs, que ir efetuar a anlise tcnica e oramentria em interao, para que se obtenha condio tcnico-financeira adequada e compatvel com os recursos previstos. Essa anlise encaminhada ao MME que emite o parecer. Se o parecer for favorvel, o Programa de Obras ser viabilizado mediante os seguintes instrumentos jurdicos: a) Contrato firmado entre a Eletrobrs e o Agente Executor, que estabelece os recursos referentes subveno (CDE e RGR), ao financiamento (RGR), e contrapartida do agente executor e, ainda, as regras que vo nortear a aplicao e a liberao desses recursos; e b) Instrumento jurdico apropriado, a ser firmado entre os estados e os respectivos agentes executores, que estabelece os recursos e a forma como sero aportados. Executadas as atividades anteriores fica viabilizada a construo das redes de abastecimento de energia e ligao aos domiclios. De acordo com a Portaria n447/04 o programa contempla o atendimento das demandas no meio rural mediante uma das trs possibilidades: extenso de redes de distribuio, sistemas de gerao descentralizada com redes isoladas ou sistemas individuais. fundamental destacar que todas essas atividades ou aes so executadas para a obteno dos seguintes produtos: redes eltricas instaladas, energia eltrica implementadas nas residncias e consequentemente a gerao de tarifas de consumo de energia a serem pagas pelo beneficirio. No se pode esquecer que a meta inicial do governo federal era de dois milhes de ligaes, atendida em maio de 2009, beneficiando dez milhes de pessoas. Com a prorrogao do Programa para 2010, a nova meta foi estabelecida em dois milhes, novecentos e sessenta e cinco mil, novecentos e oitenta e oito domiclios, sendo que at julho de 2011 foram atendidos dois milhes, oitocentos e quatro mil, seiscentos e sessenta e nove domiclios, beneficiando quatorze milhes, vinte e trs mil, trezentos e quarenta e cinco pessoas. Com esses produtos advindos do programa Luz para Todos os resultados de curto prazo esperados e alguns at mesmo mensurados pelo programa so: melhoria nas atividades escolares proporcionada pela possibilidade de aulas no perodo noturno e at mesmo utilizao de tecnologias como instrumento de aprendizagem; aumento na produtividade, com compras de mquinas e equipamentos eltricos; consequentemente consumo de bens eltricos, como TV, geladeira, liquidificador, ferro de passar resultando na movimentao da economia em que dados da Pesquisa Quantitativa Domiciliar de Avaliao da Satisfao e de Impacto do Programa Luz para Todos realizada em 2009, mostram o aquecimento da demanda por eletrodomsticos, principalmente TVs (79,3%), geladeiras (73,3%) e aparelhos de som (45,4%), porm a pesquisa no mostra com detalhes como se chegou a esses dados, fazendo necessrio refletir se outros fatores ou polticas no afetaram esse aquecimento; e acesso a informao, proporcionada pela insero da mdia nos domiclios. Com esses resultados, a longo prazo poder ser percebido o ponto focal da resoluo do problema que deu origem ao Luz para Todos, que a diminuio da excluso social, em que poder ser observada ainda, a melhoria na qualidade de vida dos beneficirios e aumento da renda. Porm efeitos no esperados j foram percebidos e evidenciados pela Pesquisa Quantitativa Domiciliar de Avaliao da Satisfao e de

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Impacto do Programa Luz para Todos como o retorno do homem ao campo, com o retorno de 96.000 famlias voltando para a rea rural, o que equivale a 480.000 pessoas.

4.3. Etapa 3 Validao do Modelo Lgico A validao do modelo lgico do programa deve ser feita atravs de uma oficina organizada pelo elaborador do Modelo Lgico. A opo pela realizao de uma Oficina se deve aos recursos e tcnicas utilizados que favorecem o compartilhamento de idias nos trabalhos de grupo. Para auxiliar a visualizao do modelo lgico pr-montado, sero utilizados painis com as cartelas previamente elaboradas, onde estaro registradas as informaes selecionadas. Alm dessas, sero registradas as lacunas e inconsistncias e afixadas em outro painel. O objetivo desse procedimento checar os componentes do modelo lgico com os que participam diretamente do processo e, portanto tem maiores condies de verificar vulnerabilidades no desenho montado. Essa etapa fica como sugesto para prximos estudos, uma vez que no puderam ser realizadas nesta pesquisa, por inviabilidade financeira.

4.4. Etapa Complementar: Definio dos indicadores de desempenho

Com a construo do modelo lgico possvel definir indicadores apropriados para aferir o desempenho do programa. No caso do programa Luz para Todos os principais indicadores so apresentados no Quadro 2. Quadro 2: Indicadores de Atividade, Produto, Resultado e Impacto do LPT

Indicador Descrio 1. Atividade N de agentes e tcnicos capacitados por regio

Verificar o nmero de pessoas com capacidade a atuar no programa e se esse nmero condiz com a realidade de cada regio.

Metas a serem cumpridas pelos Programas Anuais de Expanso

Verificar as principais metas e seus prazos de cumprimento para definir se o programa est dentro do limite de tempo desejado.

Metas a serem cumpridas pelos programas de obras

Verificar o nmero de pessoas que necessitam do programa, assim como a extenso das redes de distribuio necessrias.

N de programas aprovados pela Eletrobrs por regio

Verificar o atendimento do programa a reas mais necessitadas, e poder comparar com o IDH.

Gatos com construo de novas redes

Avaliar se os custos do programa esto de acordo com a quantidade de recursos disponveis.

N de ligaes de energia efetuadas com qualidade

Verificar a qualidade do servio prestado pelo programa.

2. Produto Km de extenso de redes eltricas adicionais

Avaliar o cumprimento da meta original e se essa extenso abrange boa parte da populao beneficiria;

N de domiclios atendidos Avaliar a meta principal do programa, trazendo subsdios para eventuais desajustes e possibilidade de correo.

Impacto tarifrio Verificar o impacto das tarifas de energia na

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renda das famlias. 3. Resultado N de alunos nas escolas Verificar se o fator energia afetou a demanda

escolar. % de aumento na produtividade

Avaliar se o programa teve relao direta com o aumento da produtividade na rea rural

Aquisio pelas famlias de TV, rdio e computador, ou outra mdias de comunicao

Avaliar se o programa foi eficiente em relao ao acesso informao.

% de aumento do consumo de bens eltricos.

Verificar a relao entre o aumento dos bens eltricos com a implementao do programa e comprar os resultados com o aquecimento desse mercado.

4. Impacto % de variao na renda familiar

Avaliar o quanto o programa pode beneficiar em termos de renda dos beneficirios. importante observar que se esse indicador tem relao direta com o aumento da produtividade.

Permanncia das famlias beneficirias na rea rural N de moradores que retornaram ao campo

Verificar a suposio de que a luz fonte de permanncia das famlias na rea rural. Alm disso, analisar a possvel segregao de famlias e migrao de novas, da cidade para o campo, estabelecendo relaes com o programa.

Indicadores Sociais e de Bem-Estar Social sobre as condies de vida das famlias beneficiarias.

Avaliar a melhoria na qualidade de vida das famlias devido ao programa, mostrando a percepo do usurio em ralao a sade, educao, habitao, economia familiar, lazer, segurana e desigualdade social.

Fonte: Resultados da pesquisa. 5. CONSIDERAES FINAIS Partindo de uma poltica pblica de relevncia na resoluo de um problema que afeta em maior parte a populao rural, a anlise do programa Luz para Todos sob a tica do Modelo Lgico, proporcionou uma fonte rica de pesquisa para o monitoramento e avaliao da mesma. Alm disso, ficou comprovada a consistncia do programa, que apresenta organizao terica e equipes definidas de gesto, com manuais e legislao bem elaborados. O grande ponto de critica que se pode mencionar o fato de o LPT ser poltica que visa a diminuio da excluso social e incluso principalmente das famlias de baixa renda aos servios de energia, porm em sua primeira fase, os critrios de priorizao no faziam nenhuma distino com relao a renda dos beneficirios, podendo ser visualizado como um ponto fraco do programa e que precisava ser aprimorado. Este fato, contudo, foi visualizado e revisado pelo Ministrio de Minas e Energia na segunda fase do programa, 2011-2014, e modificaes puderam ser percebidas. Outro dado que merece destaque e pde ser evidenciado pela elaborao do Modelo Lgico o relacionado sustentabilidade do programa, que hoje conta com o aporte do governo para a realizao das instalaes de energia eltrica, mas que com o fim do programa deixaro de existir, podendo ser um problema futuro onde o impacto

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tarifrio pode tornar tudo construdo at agora em outro grande problema para a sociedade. Portanto, fica evidente que o Modelo Lgico de representao da teoria do programa uma ferramenta importante e pode ser utilizada em diversos estudos na rea de Avaliao de Polticas Pblicas, servindo como subsdio para a construo de indicadores de desempenho e outros mecanismos de avaliao. Porm, a anlise da validade do desenho montado deve ser testada como indicativo de que o modelo foi bem formulado e que no existem pontos de divergncias, ficando esse aspecto como sugesto para uma futura pesquisa. 6. BIBLIOGRAFIA BANCO MUNDIAL. Monitorizao e Avaliao: Algumas Ferramentas, Mtodos e Abordagens. Banco Mundial. 2004. BRASIL. Ministrio do Planejamento. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Indicadores de Programas, guia estratgico. 2010. CAMARGO, E.; RIBEIRO, F. S.; GUERRA, S. M.G. O programa Luz para Todos: Metas e resultados.ISSN:1807-1875, n9, outubro 2008. CASSIOLATO, Maria Martha. Modelo Lgico e teoria do programa: uma proposta para organizar avaliao. Disponvel em: < http://desafios.ipea.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1117:catid=28&Itemid=23> 2010. Acessado em: 25 de julho de 2013. CASSIOLATO, M.; GUERESI, S. Como elaborar Modelo Lgico: roteiro para formular programas e organizar avaliao. IPEA Nota Tcnica n6. Braslia, 2010. CAVALCANTI, H. B; CARVALHO, B. O. de O.; BARRETO NETO, V.; SODR, E. O Planejamento Energtico e a Questo Social: uma Anlise dos Resultados do Programa Luz para Todos. Simpsio Brasileiro de Sistemas Eltricos. Belm-Par. 2010. COHEN, E.; FRANCO, R. Avaliao de projetos sociais. 10. Ed. Petrpolis-RJ: Vozes, 2012. CUNHA, C. G. S. da. Avaliao de Polticas Pblicas e Programas Governamentais: tendncias recentes e experincias no Brasil. Secretaria de Coordenao e Planejamento RS. 2006. DELGADO, Victor Maia Senna. Mini curso: modelos de causalidade lgica e Marco Lgico. Rio de Janeiro, 2012. FISCHER, Frank; MILLER, Gerald J. Miller; SIDNEY, Mara S. (Ed.) Handbook of public policy analisys: theory, politics, and methods. CRC Press, 2007. KELLOG. Logic Model Development Guide. 2004. UNICEF. Guide for Monitoring and Evaluation. Disponvel em: http://www.unicef.org/reseval/index.html, 1990. Acessado em 01 de novembro de 2013. ROGERS, P; HUMMELBRUNNER, R. Methodological challenges in using programme theory to evaluate pro-poor and equity-focused programmes. UNICEF The Evaluation Working Papers. 2012 RUA, Maria das Graas. Polticas pblicas. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009. SECCHI, L. Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos. So Paulo: Cengage Learning, 2010. SOUZA, C. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Porto Alegre: Revista Sociologias, ano 8, n.16, p. 20-45, 2006. VIEIRA, Daniel Maia. Obstculos da universalizao do acesso ao servio pblico de distribuio de energia eltrica no meio rural brasileiro. Braslia. 2011.

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