lutas urbanas

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Texto produzido para o MAPAS, projeto do IBASE. Financiado por projeto da Fundação FORD. A referência prática e Histórica é o Governo Lula, de 1º de Janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2006.

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  • LUTAS URBANASEM PORTO ALEGRE

    ENTRE A REVOLUO POLT ICAE O TRANSFORMISMO

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  • O Cidade agradece Fundao Ford e KZE/Misereor

    pelo apoio a esta publicao.

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  • Todos os direitos compartilhados, conforme condies previstasna Licena Pblica Geral GNU (Free Software Fundation)www.gnu.org/fsf

    Projeto grfico e capa: Mario (Pepo) SantaremReviso final: Conselho Editorial ONG CidadeMaio /2007

    Lutas Urbanas em Porto Alegre: Entre aRevoluo e o Transformismo. Srgio G. Baierle.Porto Alegre, 2007.

    104; 15 x 21cm

    1. Administrao Municipal 2.OramentoParticipativo3. Ttulo

    Cidade Centro de Assessoria e Estudos Urbanos

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  • Introduo.............................................................................7

    Porto Alegre.........................................................................12

    A emergncia de um novo princpio tico-polticopara a poltica urbana..........................................................50

    O funcionamento recente dos espaos participativosnas reasde habitao e planejamento urbano......................60

    Reao termidoriana e mutao dos processosparticipativos..............................................................................79

    Concluses..........................................................................89

    Notas...................................................................................99

    Referncias bibliogrficas.................................................103

    S um r i o

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  • Na poltica de massa,dizer a verdade

    uma necessidade poltica

    Gramsci

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  • 1 . I n t r o d u o

    Existem duas formas de reagir relativamente pequenarelevncia que a participao popular acabou obtendo no governoLula. Uma delas consiste na crtica aos limites internos ao governo,s posies polticas que se cristalizaram como eixos dominantesde atuao e impedem que os poucos espaos de participaoexistentes operem agendas de mobilizao social em larga escala.Uma outra, procura reconstruir a acumulao de limites a partirdos prprios avanos dos processos participativos em nvel local,estadual e nacional. Claro que para ambas as formas possvel terum olhar de governo e um outro, a partir da sociedade civil e dosmovimentos sociais. Assim como possvel ter um olharconservador, que busca desconstituir a possibilidade daparticipao popular, e um outro, progressista ou radical, que vna participao uma forma de controle do governo pela cidadaniae/ou um caminho para a emancipao social. desta ltimaperspectiva que pretendo partir neste texto.

    Em Porto Alegre, o tema da habitao comemorou nasassemblias do oramento participativo de 2005 opentacampeonato como principal demanda da cidade. A recorrnciado tema e a complexa institucionalidade desenvolvida na cidadepara promover a melhoria das condies de vida da populaojustificam que se utilize este exemplo como modelo para se pensaras condies em que a participao das classes populares na gestodesta poltica especfica pode se dar.

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  • Recentemente, o Ministriodas Cidades anunciou duasiniciativas que prometem mobilizarcentenas de municpios brasileiros.So elas:a) a necessidade de reviso dosplanos diretores para municpioscommais de 50 mil habitantes, vi-sando sua adequao ao Estatu-to da Cidade. Conforme expressono site do Ministrio:

    Os novos marcos do plane-jamento so a incluso e aparticipao, o planejamentopassa a ser inclusivo, poisdeve incidir sobre todos ossegmentos da sociedade

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    trazendo justia social, efetivando direitos e superando o sim-ples estabelecimento de parmetros; e ele participativo porquepressupe o envolvimento dos diferentes grupos sociais naconstruo das polticas, produzindo pactos compartilhadosentre o Estado e os segmentos da sociedade que comparecempara essa construo, principalmente os setores populares, que,pela primeira vez, tm poder de deciso sobre os rumos daspolticas de planejamento no pas; e,

    b) o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),iniciativa popular que tramitava havia 13 anos no CongressoNacional, foi aprovado pelo Senado dia 24/05/2005 (Cf. sitedo Ministrio:

    O principal objetivo do Fundo somar e articular todos osrecursos para aes em habitao nos trs nveis de governo -federal, estaduais e municipais -, e direcion-los para atender asfamlias de baixa renda,prevendo tambm prev umConselho Gestor para o Fundoe a instituio de um SistemaNacional deHabitao de InteresseSocial - SNHIS.

    Ambas iniciativas trabalham a partir da hiptese de umasinergia entre os vrios nveis de governo, a iniciativa privada e osmovimentos sociais e as entidades a eles ligadas para a produode um desenvolvimento urbano capaz de integrar a populao debaixa renda e melhorar a qualidade de vida nas cidades. Se na rearural, a esquizofrenia entre integrao social e desenvolvimentoeconmico se reproduz inclusive ao nvel ministerial, na reaurbana, ao menos em nvel de discurso, existe a busca de umconsenso, um pacto, para transformar as carncias da populaode baixa renda em demanda solvente, via doses adequadas de

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    subsdio governamental (recursos financeiros, marco regulatrio eoferta de terras). Embora a verso final do Fundo de MoradiaPopular no incorpore o volume e as fontes de recursos que sejulgava possvel, existe a idia de que ele possa ter um impactosocial relevante se devidamente combinado com os novosinstrumentos de planejamento urbano previstos no Estatuto daCidade. Neste sentido, a defesa de planos diretores participativosem todos os estados joga um papel estratgico fundamental. Agrande questo por trs deste esforo do Ministrio das Cidades edo Conselho das Cidades, at que ponto possvel combinarinteresses privados e pblicos na produo de solues sociaistendo como marco regulatrio o Estatuto da Cidade e por basetcnica a atual estrutura de planejamento das mdias e grandes

    cidades. Ou seja, at que ponto podemser combinveis as relevantes intenessociais que presidem a gesto doMinistrio das Cidades com oplanejamento urbano realmente

    existente, as empreiteiras de obras e incorporadoras imobiliriasrealmente existentes em nossas cidades e, no menos importantes,as prticas efetivas dos movimentos de luta pela moradia.

    Para responder a esta questo, acreditamos que PortoAlegre hoje se configura como um caso duplamente exemplar.Primeiro, porque possivelmente a cidade brasileira que maisavanou no estabelecimento de um marco regulatrio dentro dosparmetros que vieram a se consolidar no Estatuto da Cidade,tendo avanado tambm na estruturao de uma base tecnolgicasofisticada em termos de recursos tcnicos (mapeamentoaerofotogramtrico digitalizado e pesquisas atualizadas sobre ascondies de ocupao na cidade, por exemplo). Segundo, porqueaps 16 anos de construo de parmetros pblicos progressistas

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    para a gesto estratgica da cidade, Porto Alegre administradahoje por um governo de setores que durante anos se opuseram aesta construo coletiva. Assim sendo, Porto Alegre permite, nopresente, verificar at que ponto possvel articular uma sinergiaprogressista a partir de uma base tcnico-regulatria progressista,ao amparo de incentivos federais nomesmo sentido, mas no mbitode um governo local ambivalente, que precisa dos recursos federaispara levar adiante suas promessas sociais (regularizao fundiriapara todos!), mas que tem compromissos genticos com asgrandes incorporadoras e empreiteiras da cidade. Sero osmovimentos sociais locais e a institucionalidade construda capazesde fazer frente ao retorno destes interesses tradicionais ao governoda cidade? Constituem os instrumentos legais previstos noEstatuto da Cidade ferramentasinequvocas de trans-formao socialno mbito do urbano? Qual aqualidade do dilogo que se estabeleceentre os distintos atores nas arenas dediscusso existentes na cidade (Conselho do OramentoParticipativo, Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitaoe, ConselhoMunicipal de Desen-volvimento Urbano e Ambiental)?E para alm destas arenas, como fica o dilogo entre os diferentesnveis de governo, municipal, estadual e federal a partir daspropostas que vm do governo federal?

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  • 2 . P o r t o A l e g r er t o A l e g r er t o A l e g r er t o A l e g r er t o A l e g r e

    2.1 O mito da ordem

    Para o visitante desavisado parece que o imprio da ordemse impe universalmente em Porto Alegre. Um eficiente serviode limpeza urbana, muitas rvores, ruas pavimentadas, bomtransporte coletivo, semelhante a uma cidade europia. Alis, deJlio de Castilhos a Vargas, de Geisel a Tarso Genro, os gachosvendem ao Brasil a utopia de um capitalismo regulado pelo Estado,seja em sua verso oligrquica, populista, militar, ou no-estatal.

    Muitos pesquisadores que vm para conhecer a experinciade oramento participativo perguntam: Onde esto os pobres?Cad as favelas? A maioria aqui mesmo de brancos? E de fato,para os padres brasileiros, o nmero de pobres relativamentepequeno em Porto Alegre, cerca de 30% da populao, espremidosemmenos de 10% do territrio (onde dorme a cidadania informal).E mesmo assim, so poucos os guetos de extrema pobreza. Amaioria das situaes de pobreza se mistura e confunde com otecido urbano formal. Mas os pobres, entretanto, continuam pobres.Os negros continuam sendo trs quintos dos revistados em batidaspoliciais (embora representem menos de um quinto da populaoda cidade), o desemprego entre as mulheres na RegioMetropolitana de Porto Alegre uma vez e meia maior que o doshomens (18,6% contra 12%) e entre os jovens entre 16 e 24 anoschega a 30%1 . Eles esto l, mas numa condio indita de

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  • igualdade em termos deacesso s infra-estruturasurbanas. No h comocomparar, por exemplo, asocupaes urbanas nafrica do Sul, onde o acessos redes de gua eeletricidade ine-xistente,com as ocupaes recentesem Porto Alegre, ondeproliferam os gatos(ligaes clandestinas) e aintegrao aos demais servios urbanos (coleta de lixo, transportepblico, escolas, projetos comunitrios, etc.).

    Os setores comunitrios desta cidade promoveram de certaforma uma revoluo poltica nas ltimas duas dcadas,entendendo-se aqui por revoluo poltica uma radical mudana

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    no lugar das classes populares na gesto pblica da cidade. Isto sepercebe tanto na interao scio-poltica participativa, quanto noprprio mbito fsico-territorial. Das 284.922 pessoas vivendo emreas informais (22,1% da populao da cidade em 1996), metadefoi coberta pelo Programa de Regularizao Fundiria (PRF) daPrefeitura2 , que atingiu 36.650 famlias em 2004. O fato destasfamlias estarem includas no PRF no quer dizer que todas estasreas j tenham sido regularizadas e urbanizadas, mas significauma garantia de permanncia e de acesso a servios bsicos.Igualmente, o fato de metade dos assentamentos irregulares noestar no programa no significa excluso de servios, mas umasituao de maior risco legal de remoo forada.

    Quando se compara, entretanto, os resultados de PortoAlegre com os de outras capitaisbrasileiras, como na tabela (pgina 13),com indicadores organizados peloIPPUR, com base em dados do IBGE,verificamos que tambm outras cidades

    apresentam situao habitacional semelhante ou mesmo melhor,como o caso de Vitria, Curitiba, Belo Horizonte e So Paulo.Embora Porto Alegre, diferentemente destas cidades, disponhadesde meados dos anos 90 de uma legislao urbana maiscompatvel com as possibilidades que vieram a ser inscritas noEstatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001), devemos admitir, abem da razo, que os mesmos resultados podem ser obtidos pordiferentes meios e que no necessariamente foram os novosinstrumentos urbansticos que produziram aqueles resultados. Porexemplo, nos ltimos anos, enquanto Porto Alegre vinhaproduzindo uma mdia de 1.000 unidades/ano (entre lotesurbanizados e casas/apartamentos), Curitiba produzia mdia de2.000 unidades/ano.

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    A pergunta que cabe aqui, portanto, sobre a qualidadedos resultados. Qual o diferencial de sentido deste aparentesucesso em Porto Alegre? Significa, por exemplo, a retirada destasreas do mercado imobilirio e sua subordinao a uma outralgica, a da necessidade social regulada por parmetros pblicos?Como 90% das reas informalmente ocupadas so reaspblicas3 , o instrumento aplicado a elas na maior parte dosprocessos de regularizao fundiria a Concesso do DireitoReal de Uso (CDRU) ou do Direito de Uso simplesmente(CDU), que mantm a propriedade em nome do poder pblico,transferindo aos ocupantes e seus descendentes o direito deuso enquanto efetivamente na posse da propriedade, medianteo pagamento de um arrendamento mensal (cujo valor

    praticamente simblico, variandoentre R$8 reais e R$15 reais, conformea renda familiar). Como forma debaratear o custo da moradia, o CDUtambm vinha sendo aplicado s novas

    unidades habitacionais produzidas pelo DEMHAB (4.231concesses entre 1995 e 2003, para um total de 9.244 unidadeshabitacionais novas produzidas pelo rgo neste perodo).

    2.2 Matrizes histricas da cidadania em Porto Alegre

    O objetivo aqui no fazer uma longa exposiohistrica, o que j foi feito em outro lugar4, mas situar algumascaracterst icas principais que informam os processosparticipativos atualmente vivenciados na cidade. Neste sentido,importa mostrar o lugar atribudo/conquistado pelas classespopulares pelas diferentes perspectivas polticas que governaramPorto Alegre.

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    a) Positivismo autoritrio

    A tradio mais forte a do positivismo autoritrio quechegou ao poder no final do sculo XIX com Jlio de Castilhos e,posteriormente, se consolidou com Borges de Medeiros. Estaperspectiva afirma o papel iluminista a ser desempenhado peloEstado como instrumento de modernizao social. Entre 1987 e1937 (40 anos), Porto Alegre foi governanda pelo PartidoRepublicano Riograndense (PRR). curioso que apesar daseleies serem absolutamente fraudadas durante praticamente todoeste perodo, o PRR ter mantido a fama de governarhonestamente5 . Em 1939, a partir dos estudos tcnicos dourbanista Arnaldo Gladosch, foi instalado um conselho deplanejamento, mas no era para que asociedade participasse e sim para queum colegiado tcnico pudesse chegars melhores concluses para odesenvolvimento capitalista da cidade.Na poca, isto ocorria sobretudo atravs da abertura de grandesavenidas, como foi o caso da Avenida Farrapos. Para este Estadomodernizador, higienizador e racista (vide poltica de remoesforadas na rea central da cidade), entretanto, havia um lugarpara as classes populares na construo do progresso material: opapel subalterno de operrios e tcnicos profissionais. No poracaso, por exemplo, que ligados Escola de Engenharia seriamcriados vrios institutos de ensino tcnico e profissionalizante eque se daria progressivamente nfase ao investimento na educaodas classes trabalhadoras.

    O quadro a seguir permite se ter uma breve idia daevoluo da legislao urbanstica em Porto Alegre. Embora aspalavras plano e planejamento sejam utilizadas, elas referem

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  • basicamente prticas limitadas a propostas virias e dezoneamento. Mesmo o plano de 1999, que procurou incorporaraspectos mais amplos e ambiciosos (culturais, ambientais,territoriais, econmicos), procurando dar conta tambm dasnecessidades de desenvolvimento local e de incluso social, acabouesbarrando em problemas operativos, como ser salientado adianteneste texto. Tem-se a impresso de que as diversas condicionantesque informaram o plano (regulao urbanstica, participaopopular, planejamento estratgico) foram simplesmente justapostos,mas no integrados de fato, prevalecendo na prtica o tratamentoburocrtico urbanstico tradicional.

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  • b) Populismo modernizador

    Esta vocao modernizadora do positivismo no toafastada quanto pode parecer da vertente populista que se consolidanos anos 50, nos governos de Leonel Brizola7 , no por acaso,engenheiro. O sindicalismo de Estado criado pelo projeto populistano Brasil era um modelo no apenas para o sindicalismo, mas para

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    o conjunto das classes populares. Em 1959 foi criada em PortoAlegre a FRACAB (Federao Riograndense das AssociaesComunitrias e de Amigos de Bairro), com a mesma pretenso aomonoplio da representao e ao aparelhismo poltico-partidrioda estrutura sindical oficial. As primeiras favelas em Porto Alegredatam dos anos 40, mas nos anos 50 que elas passam a seconfigurar como uma alternativa mais efetiva para a moradiapopular nas periferias da cidade, a partir da consolidao do padrorodovirio em substituio ao ferrovirio. Mal emergiam osprimeiros movimentos comunitrios e j havia uma estrutura para-estatal preparada para dirigi-los. Assim como os sindicatos eramdependentes do governo via mecanismos regulatrios da justiado trabalho e repasses do imposto sindical, a FRACAB dependiade repasses/apoios da AssembliaLegislativa e de governos para o seufuncionamento. Tanto assim, que apso golpe de 1964, a entidadesimplesmente passou a adotar umalinha de adesismo ao regime, que durou at meados dos anos 70.O organicismo brizolista consistia basicamente num esforo estatalde articulao e mobilizao poltica para a radicalizao do bloconacional-desenvolvimentista. Ao mesmo tempo em que bloqueavaa independncia de classe dos setores populares, o Estado apareciacomo protagonista potencial de uma transformao social, sejacomo instrumento de luta contra o imperialismo, seja como braoprotetor dos trabalhadores do Brasil. A distribuio clientelistade chaves em conjuntos habitacionais, como foi o caso da Vilados Industririos (IAPI) em Porto Alegre, era acompanhada daorganizao de entidades de moradores, cujo papel principal era ode serem elos de ligao com o governo. Lembre-se que no incioestas entidades no tinham praticamente carter reivindicativo mas

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  • apenas associativo e recreativo. preciso ressaltar, entretanto, que o lao poltico

    trabalhista, construdo sob a tica de que cabe ao Estado organizara sociedade e estabelecer critrios de acesso cidadania (regulada),implicava uma troca efetiva com os setores populares. Ao abrircaminhos para a participao consentida e a satisfao denecessidades urbanas bsicas, criavam-se tambm espaos para aatribuio de sentidos alternativos s palavras de ordem vindas decima, o que viria a ser particularmente importante no momentoem que aquelas cadeias de comando foram rompidas pela fora(ps-64). Na oposio, estas entidades foram um refgio para osmilitantes perseguidos e posteriormente um espao de reafirmaopoltica. Dada a violncia com que o regime militar se abateu sobreas populaes urbanas faveladas, jogando milhares de pessoas paraperiferias distantes e sem infra-estrutura (em Porto Alegre havia oprograma Remover para Promover8), no difcil entender estasimpatia.

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    Tambm de 1959 um novo Plano Urbano para PortoAlegre, no apenas virio, mas tambm voltado para o zoneamento.Em plena era de migrao campo-cidade, este plano projetava ummodelo europeu/norte-americano para Porto Alegre. Neleimaginava-se uma cidade igual para todos atravs doestabelecimento de rgidos padres urbansticos, que acabariamfazendo crescer as cidades da periferia onde as exigncias erammenores. Um cordo de vazios urbanos separava Porto Alegre dascidades vizinhas. O resultado mais ou menos bvio foi o aumentoprogressivo dos loteamentos irregulares e clandestinos at atingir25% da populao em 1988. A crer nas estimativas mais recentesdo DEMHAB teria havido uma reduo para menos de 20%, apsuma dcada de Oramento Participativo e polticas de urbanizaode favelas e de regularizao fundiria9.

    Mas mesmo as polticasproativas dos governos da frentepopular (1989-2004) no foramsuficientes para conter as novasocupaes de terrenos (mdia de mais de 20 tentativas de ocupaopor ano), funcionandomais como um corpo de bombeiros apagandoum incndio atrs do outro.

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    c) Autoritarismo tecnocrata

    Diferentemente do populismo sindical, a matriz populistamodernizadora na verdade no teve tempo para se desenvolverat o seu limite. Foi abortada precocemente pelo golpe de 1964.Em Porto Alegre, ela seria retomada em duas ocasies. Primeiro,10 anos mais tarde, pelos prprios interventores da ditadura aps1975, em funo da necessidade de competir eleitoralmente noquadro da abertura lenta e gradual. Quando o BNH comea aabrir espao para polticas de recuperao urbana, emerge um novoautoritarismo, tecnocrata na concepo, clientelista na prtica, masrestrito lgica pragmtica de troca de obras por votos1 0. No setratava mais da integrao poltica das classes subalternas, mas desua integrao enquanto massaconsumidora. Foram ento criados umasrie de programas sociais ehabitacionais de gabinete, quebuscavam despolitizar as AMs emprocesso de crescente mobilizao na virada para os anos 80. EmPorto Alegre, via entrega da direo do DEMHAB a polticosprofissionais e no mais a tecnocratas, a ttica bsica utilizada eraa decretao de utilidade pblica para as reas ocupadasirregularmente. Como estas reas, em geral, ficavam em locaisimprprios para moradia (beiras de arroio, encostas de morro, reasde preservao ambiental), portanto, sem grande valor de mercadopara os seus proprietrios originais, devido s proibies inscritasna legislao urbanstica do municpio, a sua compraposteriormente pelo Poder Pblico representou uma ocasio paragrandes negcios. Ao mesmo tempo, a populao moradora nestasreas passava a ter na Prefeitura o seu grande aliado, ou inimigo,diante das aes de despejo, dependendo de seu bom

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    comportamento eleitoral. Com um grande nmero de AMsgravitando ao redor dos partidos de oposio ao regime militar, osinterventores municipais (prefeitos de capitais voltaram a ser eleitossomente a partir de 1985) buscavam criar um campo de foras aseu favor, operando de modo at um pouco semelhante aostrabalhistas dos anos 50, distribuindo lotes de terra e aceitandodialogar somente com as AMs por eles criadas ou a eles vinculadas.Os tempos, porm, eram outros.

    Logo em seguida, no final dos anos 70, esta matrizautoritrio-tecnocrata se revelaria insuficiente para conter o ascensodos movimentos comunitrios, ento aliados aos movimentossindicais, numa conjuntura de progressiva mobilizao contra aditadura militar. Estas aes traduziam, principalmente, a afirmao

    de uma cultura de direitos , aconscincia de que o atendimento dasreivindicaes no um favor doEstado, mas um dever e um direitobsico de cidadania. H uma mudana

    fundamental na postura de relacionamento com o Poder Pblico.Em lugar do pedinte submisso aparecia um novo personagem,desafiador da ordem, capaz de ocupaes coletivas de terrenos,barricadas nas ruas, enfrentamento fsico com a polcia,concentraes na frente dos rgos pblicos e tendo, naquela poca(anos 75/85), imediata repercusso nos meios de comunicao,integrados pelo campo oposicionista como atos de protesto contrao regime militar.

    d) O Movimentalismo

    No tendo ocorrido um questionamento maistransformador dos formatos organizativos e institucionais, garantiu-

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    se uma sobrevida para o padro delegativo que presidirahistoricamente a criao de Associaes de Moradores (AMs) emPorto Alegre. Mesmo assim, desenvolveu-se um processo intensode mobilizao popular, questionando sistematicamente o padroautoritrio de relacionamento do Poder Pblico com asorganizaes populares, o qual denominamos aqui como a prticado enfrentamento. Foi um perodo rico de experincias dearticulao entre organizaes de trabalhadores e de moradores. Agreve dos trabalhadores da construo civil, em Porto Alegre, em1979, por exemplo, trouxe para as ruas do centro da cidade famliasinteiras atuando na coleta do fundo de greve, mostrando para aopinio pblica situaes de pobreza geralmente escondidas. Omultipartidarismo, de volta legalidade, permitia a construo e aretomada de vnculos populares,unificando-se as lutas no combate aoregime militar, com manifestaesmassivas de protesto. Havia a sensaode que grandes transformaes sociaisestavam ao alcance da mo. Como lembra Vincius FagundesAlmeida, da AMda Estrada dos Alpes, em PortoAlegre: As reunieseram feitas na Igreja Catlica, na capela, mas a gente convidava opessoal evanglico, todos, de todas as religies, para que participassem.Foi um dosmomentosmais bonitos da nossa luta comunitria, porquea gente sabia que estava lutando, tinha um inimigo comumevisualizavaele. Ento, a gente combatia ele: era a ditadura.

    A empolgao nos meios de esquerda com a possibilidadede uma crescente mobilizao contra o regime militar levava umgrande nmero de militantes a um esforo para construir OMovimento: a subordinao de toda a hererogeneidade de aesgeralmente pragmticas das comunidades populares ao projeto decriao de um sujeito coletivo unitrio, dirigido pelo sindicalismo

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    combativo e dotado de hierarquia vertical de comando. Da crticaao peleguismo das AMs passou-se rpido demais disputa pelocomando destas entidades, prtica que viria a ser criticada maistarde como o fetiche dos aparelhos11 (mutatis mutandis apenasse repetia o que j ocorria no meio sindical combativo com areproduo do chamado sindicalismo de Estado). De um lado aidia de duplo poder (via comisses de fbrica e conselhospopulares), de outro a vida real nas periferias urbanas, massificaocultural e pragmatismo nas negociaes (via aceitao da tutelaestatal no reconhecimento das organizaes sindicais e populares).A fundao daUnio das Associaes deMoradores de PortoAlegre(UAMPA) em 1983 pode ser considerada ao mesmo tempo comoexpresso de culminncia e de crise deste esforo. Como combinar

    o monoplio de representao por localde moradia reivindicado pelas AMs como pluralismo das temticas demobilizao emergentes e que envolviamtambm profissionais de sade, de

    educao e de assistncia social? Cooperativas, grupos de mulheres,comunidades eclesiais de base, movimentos estundantis, tudo deviase subordinar s AMs e estas UAMPA? E na UAMPA, comoconciliar as disputas entre os diferentes partidos em construo/reconstruo? A sonhada unidade popular no tinha como realizar-se de forma meramente instrumental. Em nome dos princpios deno-partidarizao e da autonomia em relao aos governos, aUAMPA foi se tornando progressivamente o contrrio, sobretudoaps o fim da assessoria prestada pela FASE-Porto Alegre (ps-87): uma entidade atrelada e instrumentalizada pelas foraspartidrias que a presidiam. Ao invs da politizao das lutascomunitrias, o resultado foi o reforo do apoliticismo caractersticodo que pode ser aqui chamado como a ideologia do comunitarismo,

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    que concebe as comunidades populares como totalidadeshomogneas cujo horizonte mximo o acesso cidade (enquantoinfra-estrutura, equipamentos e servios). Pavimentao asfalto,escola prdio, sade posto de sade, tratamento remdio,transporte nibus, cultura show, comida pasto, bebida gua. Criada em parte como alternativa ditadura do PMDB desdeo final dos anos 70 na FRACAB, a UAMPA foi progressivamenteperdendo sua legitimidade junto aos ativistas comunitrios.Certamente que manteve sua relevncia em defesa do direito moradia e no bloqueio de aes de despejo, mas no conseguiumais recuperar o nvel de enraizamento social que lhe deu origem.

    O quadro a seguir mostra a evoluo das opes eleitoraisem Porto Alegre, aps a ditadura militar. Observa-se uma progressivaperda de expressodePDTePMDBemfavor do PT at 1996 e uma tendnciainversa a partir de 2000, culminandocomaeleiodeFogaa (PPS, ex-senadorpeloPMDB) em2004.Em1985, o PDTcom Collares obteve 43% dos votos e era o partido preferido peloseleitores em Porto Alegre, seguido do PMDB, que obteve 29% edo PT, ento com apenas 11%. Apenas 11 anos depois, em 1996,a situao era totalmente inversa: o PT atingia 52% da prefernciados eleitores e o PDT e o PMDB reduziam sua participao a 5%cada um. Em 1998, nas eleies para o governo do Estado, o PTcomOlvio Dutra atingiria 54% no primeiro turno em Porto Alegre,sua pontuao mxima na cidade. A partir da inicia-se umprogressivo declnio. Em 2000, o PT ainda faria 49% dos votospara prefeito no primeiro turno, caindo agora em 2004 para 38%.O PPS, que em 2000 obtivera menos de 1%, em 2004, com Fogaa(ex-PMDB), faz 28% no primeiro turno e vence com 53% nosegundo.

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  • A combinao entre pragmatismo comunitrio ecombatividade versus programas sociais clientelistas (tquetedo leite e outros) e aes hegemnicas12 dos profissionais dasreas sociais (sade, educao e assistncia social) encontrounas articulaes regionais a sua gora. Favorecendo aconsolidadao do OP (ps 1989), sobretudo nestes espaosque se articulam e desenvolvem as lutas populares na cidade,desde a defesa de ocupaes de terras e as aes diretas sobreos governos reivindicando infra-estrutura e servios atatividades de formao e o debate e planejamento de estratgiasde ao.

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  • d) Participao comunitrio-corporativa co-gestionria

    A segunda tentativa de fazer ressurgir o populismomodernizador, foi quando os trabalhistas voltam ao poder em PortoAlegre (Governo Collares, 1986-1988), mas nem o trabalhismonem o povo eram mais os mesmos. O trabalhismo havia setransformado numa bssola sem norte, diante do desaparecimentoda burguesia nacional enquanto projeto nacional-desenvolvimentista. E o povo, ao contrrio, havia sido educadopor uma outra lgica na luta contra a ditadura, assim como j nohavia mais o mesmo consenso entre as esquerdas como no pr-64.Collares acenou com a idia organicista de criao dos ConselhosPopulares, que na verdade seriamconselhos setoriais a serem criados paracada secretaria. As comunidades dosdiversos bairros poderiam participar dosdiversos conselhos setoriais propostosatravs dos presidentes de associaes de moradores, mas ossecretrios de cada pasta seriam a autoridade em ltima instnciapara a tomada de decises. Este seria o modelo para completar aobra populista no terreno comunitrio, mas o projeto no chegoua ser implantado, porque o governo ficou com medo de noconseguir controlar os setores comunitrios organizadossimpatizantes de outras foras polticas (PT e PMDB sobretudo)13 .

    A reduo da transio do regime militar a um movimentolimitado ao campo da poltica institucional, cuja expresso maissignificativa foi o movimento das diretas-j, que culminou numaeleio indireta e numa progressiva desmobilizao social (dascentrais sindicais aos prprios fiscais do Sarney), acabou forandoos movimentos sociais a um movimento de luta pela ampliao da

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    arena poltica. Criar conselhos locais, estaduais e federais; lutarpara que estes conselhos possam controlar fundos prprios, comdestinao exclusiva; garantir uma maioria de representantes dasociedade civil nestes conselhos; conferir-lhes poder legal: para oassim chamado campo gestionrio (dos lutas sociais) estemovimento tornou-se bandeira de luta em todas as reas sociais.

    O grandemodelo inspirador da gesto popular-participativaforam os conselhos de sade da zona leste de So Paulo. Estemodelo se consolidou institucionalmente com o SUS. O modelocombina a idia de participao direta dos usurios de determinadosservios nas suas prprias regies, dos profissionais quediretamente prestam os servios, dos governos e dos prestadoresprivados. E tambm no aspecto do financiamento o SUS modelar.

    Hoje os recursos do SUS transitam deforma separada pela contabilidade dosgovernos locais, sendo sua utilizaosubmetida deliberao do conselho desade. Se certo que a participao

    permitiu ummaior controle dos gastos pblicos em sade, tambm certo que tanto os prestadores privados quanto o governo federalpreservaram suas esferas de autonomia relativa no manejo destesrecursos.

    Segundo levantamento realizado pela ong Cidade, existiamem Porto Alegre, no final do anos 90, mais de 30 conselhos, estandoaproximadamente 20 em efetivo funcionamento. Conformepesquisa mais recente, elaborada por Betnia Alfonsin para o IVCongresso da Cidade, em 2003, mesmo entre os 20 principaisconselhos havia problemas de quorum e funcionamento, como seobserva pelo quadro abaixo. O quadro permite identificar tambmas reas de conflito entre os conselhos e entre estes e o oramentoparticipativo.

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    Na mesma pesquisa de 2003 foram identificados pelosconselheiros entrevistados tambm as principais dificuldades parao bom funcionamento dos mesmos, conforme grfico que segue.Chama a ateno o destaque maior dado aos itens infra-estruturae ausncia de apoio financeiro aos conselheiros, o que sugereuma preocupao maior com as condies pessoais de participaodos conselheiros do que propriamente com as atividades dosconselhos. Aparentemente, se trata de mais um indicador datendncia profissionalizao dos militantes, expressa tambmna presso por convnios para o financiamento de atividades deinteresse comunitrio. Ao lado dos cidados comuns, ressurge etende a cristalizar-se um conjunto de cidados profissionais,buscando constituir-se enquanto classe poltica intermediria

    entre as bases corporativas e/oucomunidades populares e o executivo eo parlamento (papel que eradesempenhado pelos presidentes deAssociaes de Moradores no modelo

    populista). No caso das comunidades populares, esta classe temo seu desempenho moderado pelos fruns regionais (OP,planejamento, comisses locais de sade, etc.), o que garante umacerta renovao de lideranas e um certo controle sobre asatividades conveniadas. Como ensina Villasante, muitas vezesconfundimos o tecido associativo com osmovimentos sociais. Sodois aspectos que se necessitam mutuamente, embora sejamclaramente paradoxais: se h mobilizao, ento a associao ultrapassada e, se a associao se consolida, o movimento ficacontrolado.

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    Os conselhos apresentam os mais variados formatosinstitucionais. Alguns vm da antiga tradio tcnico-corporativa(Educao, por exemplo) e no incorporam a participao popular,outros tm uma matriz mais explicitamente tcnica ou entocorporativa, ou mesmo estatizada (Conselho Deliberativo doDEMHAB, por exemplo). Criana e Adolescente, Assistncia Social,Plano Diretor e Habitao, so conselhos que se aproximaram maisdo modelo do SUS. O prprio Oramento Participativo (OP),articulando regies e temticas, embora semomesmo arcabouo legal-institucional tambm incorpora elementos bsicos do SUS, tais comoa discusso direta dos problemas vividos pelas comunidades popularese o funcionamento via comisses ou fruns, a partir dos quais seconstri a representao ao nvel da cidade comoum todo. A diferena

    que o OP constitui-se como uma esferapblica essencialmente plebia. No hcadeira cativa para nenhum setor oucorporao. Cada cidado vale umcidado, um voto na assemblia. No

    modelo do SUS so atribudos pesos iguais a foras essencialmentediferentes, o que tende a empurrar o jogo deliberativo para o empatepermanente. Se o peso decisrio dos atores j garantido de antemo,qualquer deciso que implique perdas relevantes para um delesdificilmente ser aprovada. EmPorto Alegre, por exemplo, aps quaseduas dcadas de gesto participativa, sequer foi possvel fazer comque a classe mdica cumpra a carga horria estipulada no contrato detrabalho.Mas foi possvel ampliar o nmero de postos de atendimento,o horrio de funcionamento, a qualidade dos servios, os critrios deingresso, etc. Estemodelo no pode ser dissociado da luta dos partidospolticos de oposio que se formam a partir do final dos anos 70.Num contexto em que a arena poltica formal estava fechada para ospartidos de esquerda, lutar para ampliar os espaos de participao

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    era uma forma de ir conquistando espaos aos poucos e de politizar oque era possvel politizar, as questes quotidianas da populao. medida que estes partidos chegam ao poder, nem sempre se mantmamesma aposta na participao, j que na oposio ela uma estratgiae na situao pode ser um risco. Da mesma forma, nos anos 90, como refluxo corporativo dos movimentos sindicais, sobretudo na reado funcionalismo pblico, grande parte das aes sindicais junto aosusurios dos servios por eles prestados acabaram sendo reduzidas aum denuncismo mais corporativo do que conscientizador.

    Para alm dos problemas de sombreamento e efetividade dosconselhos setoriais e sem termos a pretenso de chegar a conclusesexaustivas, existem alguns limites no funcionamento dos conselhossetoriais em Porto Alegre e no Brasil, como mostra Rud Ricci14 , quetodos aqueles que apostamos naconstruo destas experinciasprecisamos enfrentar, inclusive pararesponder aos novos constrangimentostrazidos pela conjuntura atual:

    a) A simples existncia de espaos abertos para a participao popular,aqui entendida como a participao direta ou via entidades ligadasaos movimentos sociais de base, no significa, nem garantenecessariamente um maior controle popular sobre as polticaspblicas.

    b) A gesto e circulao de informaes precria, seja pelo lado dogoverno, seja pelo lado dos conselheiros, sendo quase semprerelativamente fcil para o governo concentrar e filtrar asinformaes estratgicas relevantes, dosar a sua publicidade epautar a dinmica de funcionamento das reunies.

    c) Nas situaes de conflito, os representantes comunitrios sconseguiram espaos efetivos de poder a partir da mobilizaode recursos externos s reunies, via manifestaes pblicas,

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    denncias na mdia e envolvimento de ONGs e/ou de partidospolticos.

    d) A capacidade de elaborar e propor polticas e programas temdependido muito do prprio governo para a formatao daspropostas vindas da sociedade, o que permite ao governoimprimir o vis que mais lhe interessa.

    e) O controle dos resultados quase que artesanal. verificado se oprojeto foi executado ou no, mas no se examinam os custosefetivos e o retorno s comunidades populares fica na dependnciade relatos orais.

    f) Os bastidores dos conselhos setoriais pelo lado da sociedade civilso frgeis, pontuais ou simplesmente inexistem, caracterizandouma situao de ausncia de articulao poltica. Isto permite aogoverno, que obviamente se articula internamente, impor suaspautas e agendas de trabalho aos conselhos, os quais so

    aprisionados por rotinas burocrticasinsignificantes durante a maior parte dotempo.g) As grandes questes sobre as quais osconselheiros precisariam decidir soapresentadas geralmente s pressas, para

    decises que precisam ser tomadas em carter de urgncia, compouqussimo tempo para de discusso. Ou ento, determinadostemas simplesmente vo saindo da pauta para sempre.

    h) Nos conselhos setoriais, como j destacado, a forma derepresentao tende mais para o burocrtico-corporativo do quepara o popular, isto , junta competncias tcnico-polticas comrepresentao classista, profissional ou comunitria. O fato de queum tero ou a maioria dos representantes venha da sociedadecivil no altera muito os resultados, pois sempre possvel aogoverno manipular ou mesmo alterar algumas representaes dasociedade, bem como a prpria sociedade j divididacorporativamente nos conselhos. Alm disso, quando arepresentao no controlada pela base, ocorre uma certatendncia a que os participantes nestes conselhos setoriais

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    privilegiem seus prprios interesses nas discusses (por exemplo,viabilizando convnios entre o poder pblico e as suas entidades,etc.).

    i) Quando o governo progressista, como foi o caso em PortoAlegre (1989/2004) possvel impulsionar algumas iniciativas maispopulares, mas quando o governo conservador, os setorespopulares viram a minoria da minoria, tendo de enfrentar ogoverno e os setores empresarias. O mximo que possvel entoso pactos de proteo mtua, mas no h como falar em controlesocial no sentido de radicalizao democrtica.

    A relativa facilidade com que o governo Fogaa vemdesconstituindo os conselhos setoriais em Porto Alegre, em partedevida justamente a estes limites, levou um conjunto deconselheiros a criar, no primeiro semestrede 2005, o Frum dos ConselhosMunicipais, com o objetivo de construirestratgias de defesa dopapel dos conselhoscomo instrumentos de controle social sobreo governo. Embora tendo o que, o quem e o comoregulamentados em lei, ao contrrio do OP, que tem garantido em leiapenas o que, os conselhos setoriais vm encontrando maisdificuldades para sobreviver numa conjuntura poltica mais adversado que o OP. Sem desprezar a importncia da inscrio de direitosem lei, verificamos que o enraizamento social tem se mostradouma garantia mais forte do que a jurdica, no apenas porque aproduo de justia ineficiente no Brasil, mas tambm porque aprpria objetividade da justia no gerada em abstrato.

    e) Participao cidad co-gestionria

    Nossa hiptese aqui de que os processos participativos

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    s funcionam efetivamente quando amparados em amplasmobilizaes sociais capazes de tensionar os governos e gerar umaopinio pblica a favor de determinadas causas. Isto significa quea partilha efetiva de poder em espaos participativos no tem comoser resultado apenas de um discurso de campanha, mas dependeda articulao de foras sociais que a sustentem. Em Porto Alegre,os partidos da Frente Popular precisaram dramaticamente do OPpara enfrentar uma conjuntura extremamente difcil ao longo daltima dcada. Diante de um legislativo local sempre com maioriaoposicionista, um oramento inicialmente quase todocomprometido apenas com a folha salarial dos funcionrios, umamdia local hegemonizada por um nico grande grupo empresarial,um empresariado urbano (empreiteiras, empresas de transporte,

    comerciantes, empresrios do setor deservios) dominado em grande parte poruma lgica patrimonialista e predatriaem relao qualidade de vida e ao meioambiente, uma burocracia estatal em

    ampla medida submissa e carente de qualificao profissional,quando no preconceituosa em relao aos movimentos sociais,seria impossvel manter-se no poder e adquirir governabilidadesobre as polticas pblicas sem uma ampla base popular. Mas nopodia ser qualquer base, o que jogaria o governo nos braos dopopulismo tradicional (a maioria dos dirigentes de associaes demoradores era mais simptica ao PDT e ao PMDB do que ao PT).Por isto, foi fundamental a participao direta, como forma degarantir a todos os cidados, sobretudo aos mais humildes, o direitode influir pessoalmente no destino de sua cidade e de seu Estado.Foi quebrada a hierarquia de cidados profissionais que julgavamter assento garantido nas relaes com o governo a partir deorganizaes muitas vezes fantasmas. No o governo quem diz

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    com quem aceita conversar e com quem no aceita. a sociedade,diretamente, atravs de seus cidados e de suas entidadesefetivamente representativas com capacidade de mobilizaoreal quem define os parceiros do jogo.

    Para a UAMPA, deveriam participar do OP apenas ospresidentes de associaes de moradores, ou pelo menos deveriamter um espao previamente garantido. Apesar desta proposta noter sido aceita, a UAMPA ainda conseguiu garantir um espao cativono COP (Conselho do Oramento Participativo), assim como oSIMPA (Sindicato dos Municiprios de Porto Alegre), mas todosos demais 46 conselheiros titulares e seus respectivos suplentesso eleitos diretamente em assemblias regionais (16) e temticas(6). O governo tambm tem direito a 2 titulares e respectivossuplentes, mas sem direito a voto. Claroque a diviso do trabalho no pode serabolida por decreto, nem a estruturajurdico-poltica do poder local poderiaser transformada apenas por um esforode vontade, muito menos o PT abriu mo do direito de governar,mas OP em Porto Alegre, ao adquirir um carter essencialmenteplebeu, colocou o cidado comum das vilas populares no centrodo poder de deciso sobre os investimentos da prefeitura. A grandemaioria dos participantes no OP pertence s classes populares,so trabalhadores sem qualificao, a maioria mulheres, comescolaridade primria, renda familiar mensal inferior a R$ 1.000,00e uma forte presena de negros e de descendentes indgenas, numacidade onde a grande maioria se considera branca15 . Mesmo quepara o COP haja uma certa variao neste perfil, sobretudo emtermos de renda, escolaridade e gnero, j que no se alteramrelaes seculares pela simples mgica de um novo desenhoinstitucional (antes ao contrrio), o importante observar as

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  • tendncias de fundo, a participao crescente das mulheres, oaumento constante do nmero de participantes e o fio terra queprende os representantes s suas bases regionais e temticas: ocontrole dos representantes diretamente pelos representados,podendo os conselheiros ter o seu mandato revogado por decisodo frum de delegados em reunio especialmente convocada paraeste fim.

    O PT vinha dos movimentos sociais, mas o seu forte emPorto Alegre eram sobretudo os sindicatos dos setores mdios(arquitetos, jornalistas, bancrios, professores, telefnicos, etc.).

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  • Nos setores comuni-trios, a insero do PT se davasobretudo atravs dascomunidades de base da Igreja,dos programas de extensouniversitria em algumasregies (sobretudo a Lomba doPinheiro, onde se localizava oCampus da UFRGS e paraonde haviam sido transferidasas reas de Letras, Histria eCincias Sociais) e da atuaode profissionais de educao,sade e assistncia social emalgumas comunidades. Estasinseres no se davam deforma exatamente articulada, jque eram atravessadas pelastendncias internas ao PT,assim como ocorria na reasindical.

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    Embora curto-circuitando a hierarquia e a pretenso aomonoplio de representao das lideranas comunitriastradicionais, a participao direta implicava uma aposta e um risco.Se o PT tentasse um movimento de instrumentalizao organicistados setores comunitrios no estilo do PDT, certamente teriafracassado, porque no tinha o mesmo grau de enraizamento doPDT e mesmo o PDT acabou gerando ressentimentos ao tentarsimplesmente comandar a massa popular. Por outro lado, oscombates internos do PT haviam ensinado um mnimo deprocedimentos democrticos em situaes de ausncia dedominao. O PT de Porto Alegre, diferente de So Paulo, porexemplo, nunca teve o predomnio absoluto de uma tendncia.Isto foi obrigando as diversas tendncias polticas internas aorespeito mtuo, mesmo que contragosto muitas vezes. O prpriogoverno Olvio em Porto Alegre (89-92), que inicialmente imps umacomposio predominan-tementevinculada s suas tendncias de sustentao interna, acabouaceitando, a partir da crise do processo de interveno no sistemade transporte coletivo, uma composio mais de acordo com opeso de cada corrente. Esta aprendizagem contribuiu para a atitudegenerosa de no condicionar participao e opo partidria.Como costumava brincar o falecido Gildo Lima, da Coordenaode Relaes Comunitrias do governo: Aqui todos podemparticipar, no importa de onde a pessoa vem, at os gremistas sobem-vindos!

    O risco de que lideranas vinculadas ao PDT e ao PMDBvia UAMPA e estruturas partidrias respectivas boicotasse einviabilizasse o processo acabou no se configurando, porque aUAMPA j se encontrava bastante desgastada por essa poca (89-

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    90) e porque a adeso espontnea das pessoas nas vilas popularestendia a crescer na medida em que suas decises de fato passarama ser implementadas (sobretudo a partir de 91). Ao contrrio, noincio do OP em Porto Alegre tinha-se a ntida impresso de que aatratividade do processo era maior entre militantes ligados ao PDTe ao PMDB do que ao prprio PT, que esperavam aes maisradicais do governo em relao aos problemas urbanos. Uma outradeciso importante foi a de no transformar em lei as regras defuncionamento do OP. Diferentemente dos conselhos setoriaisparticipativos que surgiam a partir do SUS, a Frente Popular emPorto Alegre, com base nas determinaes genricas da LeiOrgnica Municipal de 1990, abriu espao para a auto-regulamentao do OP pelos prprios participantes. Isto permitiu

    que a experincia fosse sendoprogressivamente qualificada pelodebate constante entre participantes egoverno. Assim, das reunies regularesquase que informais para discutir as

    demandas priorizadas pelas comunidades na sala ao lado dogabinete do prefeito passou-se progressivamente para umaestrutura baseada em parmetros coletivamente construdos dejustia social (tributria, distributiva e scio-poltica), nodesdobramento de todos os itens do oramento municipal e naformalizao das decises atravs da publicao do plano deinvestimentos contemplando a apresentao dos dados gerais dooramento, o resultado das escolhas prioritrias dos participantese as obras e servios por regies e temticas.

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    3. A emergncia de um novo princpiotico-poltico para a poltica urbana

    Em Porto Alegre, a opo dos governos da Frente Popular(1989-2004) pela Concesso do Direito de Uso, consignado j na LeiOrgnica Municipal de 1990, no se deu exatamente por consensodas comunidades populares. Tratou-se da obedincia a um instrumentolegal por presso de entidades como o Servio de Assessoria Jurdica

    Gratuita (SAJU), da UFRGS, a Unio dasAssociaes deMoradores dePortoAlegre(UAMPA), a FASE Porto Alegre e oCIDADE, ONG ento recm criada(1987) e que havia surgido a partir de um

    ncleo de assessoria popular existente junto ao Sindicato dosArquitetos. Estas entidades foram fundamentais na introduo deinstrumentos urbansticos progressistas na Lei Orgnica Municipal(LOM), juntamente com o gabinete do Vereador Lauro Hagemann(PCB, ento) e o Sindicato dos Artesos.

    Emergia um novo paradigma capaz de obter a adesopontual dos vereadores,muito embora os governos daFrente Popularjamais tenham tido maioria no parlamento local. Tendo por base osfruns constitudos ao redor dos processos constituintes nacional,estadual e municipal, e inspirado nas experincias histricas europiasde Bolonha e Barcelona, por exemplo, nas latino-americanas, comoHavana e Villa El Salvador, e nas brasileiras, como Lages, Pelotas,Vila Velha e Recife (PREZEIS), este novo modelo tinha dois eixos

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    bsicos: a participao popular na gesto das polticas dedesenvolvimento urbano e a adoo de instrumentos legaisrelacionados funo social da propriedade. Dados de 1985,mostravam que apenas 15 proprietrios detinham 21% dos vaziosurbanos emPortoAlegre (sendoqueos vazios urbanos correspondiamento a 53,66% do circuito urbano da cidade) .

    O crescimento das frentes presididas peloPT se deu sobretudoa partir de 3 compromissos: tica na gesto da coisa pblica, promoode justia social e participao e transparncia nos processosdecisrios. Em Porto Alegre, havia ainda um elemento adicional, quelimitaria emparte a penetrao doPT junto a determinados segmentosempresariais mdios e grandes e que havia sido expresso na campanhade Olvio Dutra prefeitura em 1988, a idia de que para que ossetores populares pudessem ganhar,outros setores deveriam perder. Ou seja,o projeto de governo defendia a idia deque a redistribuio da renda urbana nopoderia ser feita apenas a partir dainversodeprioridadesnodirecionamentodooramentopblico, sendonecessrio no apenas limitar a apropriao dos investimentos pblicospelos setores privados empresariais, mas tambm responsabiliz-los,via reforma tributria, pelos meios de consumo coletivo necessriospara a reproduo social das classes populares. Tratava-se de umprojeto de nfase classista, que via na reduo da taxa de exploraourbana patrocinada pelas classes capitalistas do urbano(empreiteiras, grandes proprietrios e grandes comerciantes) o meiopara recuperar as finanas pblicas e garantir o acesso cidade e cidadania por parte das classes populares. Esta reduo da taxa deexplorao urbana, entretanto, no era acompanhada de umaproposta alternativa para o desenvolvimento econmico da cidade.A justia social seria produzida pela socializao da renda urbana

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  • (via elevao da cargatributria) e pela imposio delimites gerao desta renda(IPTU progressivo sobre osvazios urbanos, por exemplo,ou adoo da Taxa Transporte,fazendo com que oscomerciantes passassem aarcar com parte ou todos oscustos de deslocamento dosusurios de transportecoletivo). Enquanto foipossvel avanar narecuperao das receitasprprias via poltica fiscal, esteprojeto parecia inclusive gerarum ciclo proativo na economia,ao estimular via financiamentopblico um conjunto de obrasexecutadas por empreiteirascom base nas decises deinvestimento do OP. No degraa que a Regio Metro-politana de Porto Alegre aindahoje detm a menor taxa dedesemprego entre as capitaispesquisadas pela redeDIEESE/SEADE.

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  • O sucesso do OP emPortoAlegre acabou contagiandodezenas de cidades no Brasil eem outros pases. Embora semo alcance dos conselhos setoriais(mais de 30 mil conselhossetoriais existentes para um totalde 5.560 municpios no Brasil),30,9% das cidades brasileirascom mais de 100 mil habitantesno Brasil no perodo 2001-2004adotavam OP (ou 43,4% dapopulao vivendo em cidadescommais de 100mil habitantes),conforme quadro ao lado.

    Apartir do incio donovomilnio, entretanto, em PortoAlegre, por diversosmotivos, estemodelo comeou a esbarrar emlimites que levaram ooramento municipal a umrecorrente dficit, conforme seobserva na tabela da pginaseguinte.

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    Claro que esta situao precisa ser relacionada com a opomunicipal pela ampliao da margem de endividamento16 ,sobretudo via financiamento junto ao BID (US$ 58 milhes) paraa realizao da III Perimetral (12 quilmetros de avenida cruzandoa cidade de norte a sul que elevaram o nvel de endividamento e ocomprometimento anual com amortizaes e juros), assim comotem a ver com a perda relativa de peso econmico da cidade noconjunto do Rio Grande do Sul, o que tem impacto nastransferncias constitucionais feitas pelo Estado, cf. quadro (pgina56). A reduo do ndice de retorno do ICMS para 10,513 em2006 significar uma perda oramentria de aproximadamente 38milhes de reais (ou seja, o equivalente a um quarto dosinvestimentos executados em 2004).

    Junte-se a isto tambm a crise fiscal do Rio Grande do Sul(por conta de isenes fiscais e do pesoda dvida pblica aps suafederalizao em 1998), o aumentodos gastos com pessoal (sobretudoquando aumentam as demandas nas reas de sade, educao eassistncia social17 ) e mais os constrangimentos criados pela Leide Responsabilidade Fiscal (necessidade de supervit primriocomo condio para novos financiamentos), bem como adificuldade da Frente Popular em enfrentar uma reformaadministrativa sem ter de necessariamente cair nas receitastradicionais de ajuste. A elevao da carga tributria federal e areconcentrao de recursos naquele mbito durante o governo FHC,somada poltica monetria extremamente restritiva, contriburamtambm para limitar o uso de polticas anti-cclicas por parte dosgovernos municipais em geral18 . Entre 1999 e 2002, cf. IBGE, aparticipaodePortoAlegre noPIBbrasileiro cai de 1,13%para 0,97%.

    De qualquer forma, no foram estes limites mais recentes os

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    principais limitadores do novo paradigma urbano junto aos governosda Frente Popular emPortoAlegre.Dois fatores, um estrutural e outroconjuntural, acabaram contribuindo de forma mais determinante paraque o desempenho da rea de planejamento urbano ficasse muitoaqum do sonhado pelo novo paradigma. O primeiro limitador foi aestrutura burocrtica tradicional da Secretaria de PlanejamentoMunicipal (SPM). A resistncia tecnocrtica irracionalidade dosinvestimentos decididos pelas classes populares, envolvendo parteda prpria equipe indicada pelo governo, levou o prefeitoOlvioDutraa ter de criar umaestrutura paralela paramontar ooramentomunicipal,o Gabinete de Planejamento (GAPLAN). Contra a urbanizao defavelas em reas centrais, os tecnocratas alegavam, por exemplo, quehaveria uma relao custo/benefcio maior com a remoo dos

    moradores para reas perifricas. Oterrenos em reas centrais ocupados porfavelas poderiam ser vendidos e com osrecursos gerados seria possvel assentarum nmero muito maior de famlias.

    Outro argumento era de que a cidade deveria ser igual para todos.Como, para manter todas as famlias no local, a urbanizao de favelasimplicaria a adoo de padres urbansticos rebaixados (largura dasruas, dimenso dos lotes, etc.), haveria uma discriminao dosmoradores destas reas. Este tipo de preconceito ainda hoje gera tesesconservadoras de que o OP teria destrudo o planejamento urbano nacidade. Parece, ao contrrio, que a tecnocracia ligada ao planejamentourbanopreferia cometer haraquiri a questionar os pressupostos elitistasque a colonizavam desde dcadas. Isto acabou provocando umarelao esquizofrnica entre OP e planejamento urbano, porqueembora o OP no necessitasse dos preconceitos dos tecnocratas doplanejamento, seria ingnuo supor que pudesse prescindir dacontribuio tcnica qualificada na discusso dos investimentos

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    municipais. A opo pela pavimentao asfltica, por exemplo,impermeabilizando o solo e aumentando a velocidade dos veculosem reas de moradia popular, poderia ter sido melhor discutida comos participantes do OP, assim como determinadas opes na rea dosaneamento bsico (incremento das redes de coleta de esgotos semuma tempestiva contrapartida em seu tratamento). Levou quase umadcada para que novos tcnicos ligados ao novo paradigma descritoanteriormente chegassem a posies relevantes de influncia na SPM.Assim comoo oramento, tambm a equipe de regularizao fundiriaacabou sendo transferida da SPM para o DEMHAB, para s maistarde poder voltar SPM.

    O segundo limitador que prejudicou o desempenho doplanejamento urbano, o conjuntural, foi a estratgia econmica decunho predominantemente fiscal a que se obrigou a Frente Popularlogo de incio, em 1989. Isto levou oseconomistas militantes trazidos para ogoverno (ligados sobretudo Sociedadede Economia) a priorizar um olhar maisarrecadador do que propriamente transformador sobre a dinmicaeconmica local e as pos-sibilidades dos novos instrumentos deregulao urbana consignados pela Lei Orgnica Municipal de 1990.O mximo que se avanava a partir deste olhar era na direo daproduo de justia tributria (quem ganha mais deve pagar mais).Seu principal instrumento foi a proposta de IPTU progressivo sobreos vazios urbanos. Apesar de aprovado pelos vereadores, ficou sobjdice at o final dos anos 90, em funo de ao impetrada peloento vereador Isaac Ainhorn (PDT), atualmente Secretrio dePlanejamento no governo Fogaa. Quando a justia finalmente decidepela legalidade do IPTU progressivo, numa conjuntura favorvel aprovao do Estatuto da Cidade no Congresso Nacional, uma novalei municipal deveria ser aprovada para regular a matria. Entretanto,o cerco dos partidos de oposio s iniciativas fiscais da Frente Popular,j em seu terceiro mandato, impediria a aprovao da proposta.

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    4. O funcionamento recente dosespaos participativos nas reas de

    habitao e planejamento urbano

    Antes de mais nada, preciso destacar que as polticashabitacionais em Porto Alegre tm apresentado resultados bastantesignificativos, como a j mencionada reduo da rea de

    irregularidade fundiria, o que ,acredito, um fato indito entre ascapitais brasileiras, bem como tem sidopossvel assegurar uma oferta ao redorde mil unidades/ano para a populao

    de baixa renda (entre lotes urbanizados, casas e apartamentos).De forma semelhantes, no mbito do planejamento urbano, temsido possvel urbanizar ncleos populares em reas centrais dacidade, realizar operaes consorciadas em benefcio dos setoresmais pobres, bem como assegurar um amplo espao de negociaonos casos de ocupaes e de emergncias. Embora parcialmentebem sucedida, as polticas adotadas confirmam a regra. A principalpoltica para a moradia popular em Porto Alegre e nas grandescapitais brasileiras tem se baseado num contnuo movimento deocupaes. No so estes os resultados que nos interessa analisaraqui, num primeiro momento.

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    O volume de investimentos governamentais nas reas maispobres mudou a cara da cidade nos ltimos anos. O apoio a estesresultados expressa um relativo consenso entre setores populares,empreiteiros de obras, governo e sociedade em geral, at porqueeles so funcionais ao sistema capitalista. O que pretendemos trataraqui precisamente dos pontos no consensuais, dos pontos emque h disputa ou onde os arranjos implicam problemas para aqualidade de vida na cidade.

    a) Conselho Municipal de Acesso Terra e HabitaoCOMATHAB

    Vejamos primeiro como funciona a estrutura participativada poltica habitacional em Porto Alegre.Embora caiba ao COMATHABdeliberar sobre as polticas habitacionais,o primeiro espao onde as demandas soapresentadas o OP. nas assemblias

    regionais e nos fruns respectivos que propostas de regularizao,urbanizao, compra de reas ou produo de lotes e unidadesconstrudas so listadas por ordem de prioridade para o governo.Caso habitao fique entre as trs primeiras demandas da cidade, certo que haver recursos para investimentos, o que tem ocorridoinvariavelmente praticamente desde que habitao se tornou umtema priorizvel no OP. Os fruns regionais do OP so portantoespaos estratgicos para os movimentos de moradia na cidade.Alm dos fruns regionais, tambm o frum temtico do OP deOrganizao da Cidade e Desenvolvimento Urbano e Ambiental importante para a apresentao de propostas mais gerais para acidade, como o apoio a cooperativas habitacionais, por exemplo.Aps a definio dos recursos disponveis, cabe ao DEMHAB em

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    conjunto com o Gabinete de Planejamento a definio das obras eservios concretos a serem desenvolvidos.

    aqui que deveria iniciar o trabalho do COMATHAB e aqui que iniciam os problemas. Geralmente a proposta final a serapresentada pelo COMATHAB ao COP (Conselho do OramentoParticipativo) s apresentada ao COMATHAB s vsperas desua ida ao COP.Ou seja, todo o processo de construo da propostase d internamente ao governo e no em conjunto com oCOMATHAB. Segundo o governo, isto se deve a vrias limitaes,como a demora nas negociaes com a Caixa Econmica Federal, adificuldade de adequar as reas disponveis s necessidades das regies,as dificuldades tcnicas em ampliar os trabalhos de regularizaofundiria, etc. O fato concreto que existindo j h quase umadcada, o COMATHAB ainda noconstituiu uma rotina adequada detrabalho, onde todas as informaesestratgicas estejam disponveis. curioso, por exemplo, que tanto agesto anterior (PT) quanto a atual (PPS) julguem imprpriodivulgar os dados do Banco de Terras do municpio (LeiComplementar n. 269/92) aos membros do Conselho, devido aorisco de ocupaes, como se a burocracia que administra os dadosou os prprios membros do governo fossem em princpio maisconfiveis. Da mesma forma, no so trazidos para o Conselho osdados da execuo oramentria do plano de investimentos, nema prestao de contas do Fundo Municipal de Desenvolvimento(que incorpora recursos do solo criado e outros). Segundo o governo,tais controles caberiam a um segundo conselho, o ConselhoDeliberativo do DEMHAB, onde os participantes so quase todosindicados pelo prprio governo e cuja atuao no se traduz emnenhuma divulgao pblica de seu trabalho. Conforme estudo

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    do Polis, encomendado pelo prprio rgo: (...) o COMTHAB embora sendo rgo deliberativo, noatua como tal. Ainda no est resolvida a questo deduplicidade de atribuies ou o sombreamento com oConselho Deliberativo do DEMHAB. Por lei as principaisatribuies do COMTHAB estariam relacionadas deliberao nas questes do acesso terra e moradia, agesto do FMD, e a fiscalizao e controle sobre as aesda poltica habitacional. Tambm existem algunssombreamentos com CMDUA e com o COP. Caberia aoCOMTHAB propor o plano de aplicao do FMD,principal instrumento para a efetivao do papel deliberativodo COMTHAB. Enquanto esta discusso no evoluiu seupapel se esvazia frente a potencialidade prevista em lei.

    Como tem sido possvel sustentar esteesvaziamento ao longo de vrios anos?A resposta relativamente simples.Primeiro, dispendendo anos apenas paraorganizar o regimento interno e garantir

    pelo menos uma rotina de reunies, embora no de procedimentos.Segundo, priorizando a discusso de situaes imediatas eemergenciais ou simplesmente pontuais, ligadas aos interesses desteou daquele conselheiro. Como um tero dos conselheiros vm dasregies do OP (agrupadas duas a duas), natural que tragam umconjunto de demandas de servios para as reunies,mas no aceitvelque elas acabem substituindo a ausncia de decises sobre a polticahabitacional propriamente dita. Terceiro, postergandosistematicamente o fornecimento de informaes relevantes. Existemos dados gerais dos gastos do Departamento, mas praticamente nose tem dados sobre a execuo dos projetos especficos. Comoconseqncia, a funo educativa que poderia ter o funcionamentodo COMATHAB para os participantes e para aqueles que eles

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    representam acaba meio que se perdendo e se reforam os aspectosmais imediatistas da participao. Talvez isso ajude a explicartambm o escasso retorno do resultado das reunies para oconjunto da sociedade e mesmo para as pessoas que escolheramos conselheiros em suas regies. Da mesma forma se explicatambm o pequeno interesse dos setores empresarias da construocivil em participar desde conselho, o mesmo podendo ser dito dosrepresentantes do prprio governo, sendo necessrio muitas vezesadiar deliberaes em funo de problemas de quorum.

    Como, ento, pode combinar-se este esvaziamentocom a efet iv idade dos investimentos em habitao nomunicpio (R$ 321.000.000,00 em 16 anos, beneficiando cercade 53 mil famlias)? A resposta a esta pergunta um pouco maiscomplexa, j que na verdade oDEMHAB divide com outros setoresdo governo as decises estratgicassobre a poltica habitacional. Assim,existia todo um amplo espao debastidores onde se articulavam lderes comunitrios e governo,sobretudo no mbito do OP. Na verdade, s muito recentemente que o DEMHAB vem se aparelhando para o desempenho de umpapel mais estratgico. Durante a maior parte de sua existncia orgo funcionava mais como uma imobiliria popular, repassandofinanciamentos da CEF e administrando uma carteira sempre comalto ndice de inadimplncia (estimada atualmente em 80%,segundo o novo diretor-geral do departamento, Nelcir Tessaro).Alm disso, como havia uma relativa coincidncia de propsitosentre governo e lderes comunitrios, no havia muita preocupaocom as formalidades de funcionamento do conselho, desde que naprtica os investimentos ocorressem.

    A conseqncia, mais uma vez, foi a despolitizao da

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    questo habitacional. A melhor expresso disso foi o recuo dogoverno na questo da Concesso do Direito de Uso. Um dosdebates mais relevantes tratados no mbito do COMATHAB tevea ver com o repasse de chaves em reas de concesso de uso.Segundo a Lei Orgnica do Municpio (Art. 203), para os terrenospblicos ocupados at 89 seria possvel aplicar a Concesso doDireito Real de Uso (CDRU), ou seja, o direito dos ocupantespermanecerem no local mediante o pagamento de um pequenoaluguel ao municpio19 . Posteriormente, estendeu-se o direitode uso tambm para outras situaes. A concesso poderia sertransferida aos herdeiros e a nica condio era de que o imvel nopoderia ser repassado a terceiros, a no ser via devoluo do mesmoao DEMHAB, que ento selecionaria uma outra famlia em situao

    de carncia. Na prtica, no havia umtrabalho pedaggico sobre as suasvantagens sobre a propriedade privada(que implicaria ao morador um custo demercado a ser pago e no um simples

    aluguel, alm do custo social para o conjunto da sociedade, j quepelo instrumento da livre venda seriam retirados imveis de uso socialpara serem repassados ao mercado privado). Somando-se a isto apresso de setores de oposio que procuravammostrar a concessodo direito de uso como uma forma de discriminao social e mais oincentivo velado dado ao comrcio ilegal de chaves, gerou-se o caldode cultura necessrio para pressionar a Prefeitura a rever as regras dojogo, o que ocorreu durante a I Conferncia Municipal de Habitaoem Porto Alegre, em 1997, onde foi tirada a recomendao derealizao de um Seminrio especfico para tal fim. Deste Seminriosurgiu um projeto de alterao na legislao, tornado lei em 2000 (LeiComplementar 445), permitindo a venda dos imveis por parte dedetentores do direito de uso, mas sob determinadas condies (via

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    DEMHAB, garantia de que o comprador tambm apresenta asmesmas condies de carncia). Esta alterao abriu espao para novaspropostas na Cmara de Vereadores, como a possibilidade deconverso em financiamento habitacional aps 10 anos e outras.

    No Governo Fogaa, com a recente instituio doprograma Dono da Casa pelo DEMHAB20 a concesso do direitode uso pode ser convertida em financiamento habitacional em at240meses. No se trata apenas de uma questo de razoabilidade comopode parecer primeira vista, mas da contradio entre interesse sociale apropriao individual. A disputa poltica em torno da questoconcesso versus propriedade tornou-se emblemtica do modelo degesto autoritria adotado pelo DEMHAB. Este rgo, mesmo aps16 anos de Administrao Popular, no conseguiu alterar um certorano policialesco-clientelista na gestodos seus loteamentos. Embora existamalguns casos exemplares, de um modogeral no foi possvel desenvolver umtrabalho mais efetivo de educaopopular, voltado para a gesto coletiva dos loteamentos e conjuntoshabitacionais. O DEMHAB acabou assumindo um papel de sndicono-eleito, numa relao ao mesmo tempo autoritria e paternalistacom os seus clientes. No por acaso, um dos rgos da prefeituracom maior nmero de cargos em comisso CCs (66 cargos emcomisso de livre provimento pelo prefeito), s perde para oDepartamente Municipal de gua e Esgotos DMAE (108 CCs) epara o gabinete do prefeito (86 CCs)21 . Neste processo, os sujeitospopulares acabam sendo tratados geralmente como se fossemincapazes de autonomia e de responsabilidade coletiva. No se rompecom a barreira do contrato individual, da hipoteca individual. Quantomais so tratados como flagelados e no como cidados, mais assimeles se comportam, como se observa pelos nveis de inadimplncia e

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    pelas situaes caticas que se estabelecem em determinados espaosgeridos diretamente pelo rgo.

    O novo governo, o governo Fogaa, j reconhecia a situaocatica de muitos condomnios desde antes das eleies. O programaDono da Casa justamente uma de suas promessas de campanha.Como j mencionado, a concesso do direito de uso implica umaluguel mensal (entre 8 e 15 reais). A converso em financiamentoimobilirio implica em aumentar a parcela mensal em mais de1.000% (mesmo subsidiadas, as prestaes ficam entre 70 e 150reais). A lgica aparente do programa de que as pessoas no soresponsveis porque no tm a propriedade dos imveis quepossuem. Mas por trs disto h na verdade uma questo maisideolgico-fiscal do que social. O Departamento tem um

    comprometimento mensal comfinanciamentos junto CEF ao redorde R$ 585 mil mensais (referentes a 22,5mil unidades), sendo R$ 290.000,00referentes a um nico condomnio, o

    Jardim Leopoldina (1.092 unidades), fruto de uma complicadanegociao realizada com os ocupantes22 . A receita prpria doDEMHAB (de muturios, beneficirios do direito de uso e outras)est em aproximadamente R$ 376 mil mensais. O subsdio lquidos famlias envolvidas seria, portanto, de mais ou menos R$ 210mil mensais. Caso venha a ser resolvida a inadimplncia junto aoJardim Leopoldina, haveria j a uma reduo substancial destadiferena, mesmo se considerando que ser necessrio reduzir asprestaes para valores compatveis com a renda efetiva dasfamlias. Alm disso, verifica-se que o maior custo corrente doDEMHAB, R$ 1,3 milhes mensais, com a folha de salrios eno com os pagamentos CEF. Ou seja, a razzia que atualmentese abate sobre as comunidades populares em reas geridas pelo

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    DEMHAB, atravs dos programas Dono da Casa, Moradia Legal(regularizao contratual) e Fique Legal (regularizaoeconmica), ameaando com aes de despejo e pressionandopelo reenquadramento cadastral/contratual, tem mais a ver comos problemas fiscais da Prefeitura do que propriamente com ainadimplncia. Alm dos programas citados, h ainda o gua Certa(regularizao dos registros de gua), em que so instaladosregistros individuais e coletivos nos loteamentos. Caso a soma doconsumo individual seja inferior ao consumo coletivo (o quesupostamente comprovaria a existncia de gatos), entra em aoum programa complementar, o Caa-Fraudes, estimulando osconsumidores honestos a delatarem os desonestos

    o mesmo modelo que vem sendo adotado pela CEEE(Companhia Estadual de EnergiaEltrica, atualmente a 6 maiorempresa do Rio Grande do Sul). E hainda outros programas municipais namesma direo, como o que cria asFrentes de Trabalho Voluntrio, onde famlias comprovadamentecarentes podem inscrever um de seus membros como voluntrioem troca da concesso mensal de uma cesta bsica. Na prtica,significa obrigao de prestao de um servio militar em trocade comida, pois voluntrio apenas por desespero. Faltaria apenasrecriar as senzalas para que os novos escravos tivessem ondedormir. O efeito desta razzia fiscal sobre as comunidadespopulares, entretanto, tem conseqncias imediatas no aumentodo custo de vida de famlias que esto entre as mais pobres dacidade, bem como, atravs da converso da concesso de uso emfinanciamento, abrem a porta para que dcadas construindohabitaes populares sejam devoradas em poucos anos pelomercado imobilirio, realimentando-se mais uma vez o ciclo de

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    ocupaes em reas de risco e/ou preservao ambiental. Tudoisso numa conjuntura de desemprego, em que muitos sequerconseguem pagar a conta de luz. Numa rea do loteamentoTimbava, por exemplo, agora em 2005, os moradores se recusarama assinar contratos para a instalao regular de energia eltrica,porque no teriam como pagar a conta, preferindo continuar como sistema de gatos.

    Podia ter sido diferente. No era to difcil assim derrubaro argumento de que todos seremos iguais, todos seremosproprietrios capitalistas. Mas isto implicaria um outro projeto,menos pragmtico e mais poltico. Neste sentido, ao simplesmenteaceitar as demandas do senso comum, assegurou-se o direito moradia, mas limitou-se o espao de autoria popular no uso deste

    direito. Optou-se pela provisoindividual de lotes e unidades viaempreiteiras de obras (com oargumento de que este era umlimitador imposto pela CEF) e

    relegaram-se as iniciativas populares como as cooperativasautogestionrias a um espao secundrio. Apenas para registrarum exemplo disto, em 2004, em pleno ano eleitoral, omovimento de luta pela moradia conseguiu inserir na agendamunicipal um projeto piloto com recursos a fundo perdido da CEFpara moradia a moradores de baixa renda. Tratava-se de umaexperincia indita ainda em Porto Alegre, onde o movimentoorganizaria sistema de mutiro remunerado para a construo dasunidades, a partir de uma unidade prpria de produo de tijolosde fibrocimento e via a constituio de uma cooperativa demoradores para a gesto do loteamento, incluindo propostas paragerao de renda, creche, sede social, etc. A CEF repassou osrecursos ao municpio, as obras iniciaram, futuros moradores

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    comearam a trabalhar no mutiro, s que os repasses para aremunerao dos trabalhadores no ocorreram, tambm elesentraram no sistema de contingenciamento das despesas dogoverno. Sem comentrios.

    O Governo Fogaa, ao estabelecer esta razzia fiscal sobreas reas doDEMHABe tentar implantar a tolerncia zero com relaos novas ocupaes est na verdade apenas reforando uma tendnciaadministrativa que de certa forma sempre caracterizou a polticahabitacional de Porto Alegre. Com certeza esta tendncia sofreuinflexes e foi obrigada a uma maior tolerncia pela presso dascomunidades organizadas no Oramento Participativo. Foi estatolerncia que garantiu a constante normalizao dos conflitoshabitacionais numa cidade em que vinham ocorrendo 20 ocupaespor ano, em mdia, como mencionadono incio deste documento. Emboratente adocicar o discurso, ao oferecerdescontos e vantagens legais para oenquadramento dos moradores das vilaspopulares, ao juntar intolerncia administrativa e intolerncia poltica,o DEMHAB traz novamente os movimentos de luta pela moradiapara o confronto direto, como vem ocorrendo em vrias situaes deocupao ao longo deste ano.

    Apresentando-se em nome da construo da governanasolidria local (novo conceito trazido pelo governo Fogaa e queser analisado mais adiante neste texto), politicamente, sorealizados dois movimentos. De um lado, a deciso de priorizar aregularizao fundiria, atravs da titulao individual da posse,preferencialmente j transformada em financiamento imobilirio.Isto est sendo feito tanto a partir de um melhor aparelhamentojurdico para dar agilidade s aes, quanto da abertura de frentesde enquadramento de diferentes situaes de posse em grande parte

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    das reas ocupadas irregularmente. Por outro lado, o governoprocura levar as prprias comunidades populares a discriminarementre o carente e o grileiro, entre o honesto consumidor privadode gua e energia e o caloteiro, buscando adquirir o monoplioda ordem habitacional nas vilas populares. Tambm o PT,quando chegou ao governo em 1989 teve esta pretenso, atravsdo programa MoreMelhor Participando, cujo apelo era para que osdetentores de imveis financiados via DEMHAB regularizassem seuspagamentos. Em troca, os recursos assim obtidos seriam aplicadosem melhorias nos prprios loteamentos. Tambm as novasocupaes eram rigidamente fiscalizadas quase que diretamentepela nova diretora-geral poca, Lires Marques. Naquele ento,esta lgica fiscalista foi sendo gradativamente moderada pela

    presso das comunidades populares viaoramento participativo23.A experincia dos fruns regionais doOP mostrou justamente que aconstruo de uma responsabilidade

    social s pode ser fruto de uma tica coletivamente constituda. nossa leitura de que a definio de uma poltica habitacionalpautada pela regularizao fundiria e a urbanizao de vilaspopulares no foi um movimento espontneo da AdministraoPopular, mas o resultado concreto da partilha efetiva de poderimplantada atravs da participao popular. J no atual contextodo governo Fogaa, ainda incerto at que ponto a intolernciaadministrativa poder ser limitada pela presso poltica, uma vezque outro o projeto poltico no poder. Curioso perceber queesta mesma rigidez fiscal atual no se reproduz no relacionamentocom as classes empresariais, ao contrrio. O governo Fogaa vemreunindo os setores empresariais da cidade, por segmento, parapropor a reduo do ISSQN (Imposto sobre Servios). Embora

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    variando de setor para setor, a reduo tende a ficar em torno de40% (reduo da incidncia do tributo de 5% para 3%). Oargumento de que a reduo permitiria trazer todo um conjuntode empresrios para o campo da legalidade e conseqentementecompensar a reduo com diminuio da evaso fiscal. Por enquanto,o que certo a atrao poltica deste conjunto para o campoideolgico do novo governo.

    b) Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbanoe Ambiental CMDUA

    Diferentemente do COMATHAB, o CMDUA24 foi desdesempre uma rea de interesse prioritrio dos setores empresariasligados construo civil, sobretudoatravs do Sinduscon (Sindicato dasIndstrias da Construo Civil). Comosalientamos no incio, um conselho deplanejamento urbano j existia desde1939. O que mudou com a aprovao de um novo Plano Diretorde Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA) em 1999 (emsubstituio ao de 1979), alm claro da incorporao de vriosinstrumentos de reforma urbana, a maioria dos quais j inscritosem leis complementares anteriormente, foi a composio e ofuncionamento. Foram criados os Fruns Regionais dePlanejamento, agrupando regies do OP mais ou menos duas aduas, e tal como no COMATHAB foram incorporados um terode representantes vindos destes fruns. A idia original seria deque esta frmula garantiria um peso significativo para osrepresentantes comunitrios, embora a representao regional noestivesse restrita s associaes de moradores, como no caso doCOMATHAB. Na prtica isto acabou no funcionando bem assim,

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    porque os setores empresarias e as corporaes respectivas(Instituto dos Arquitetos do Brasil, Sociedade de Engenharia doRio Grande do Sul, Associao Brasileira dos Escritrios deArquitetura, Sindicato dos Corretores de Imveis do Rio Grandedo Sul) acabaram se organizando para participar tambm dos frunsregionais. Ou seja, se havia a iluso de que este novo design levariaa um desequilbrio na correlao de foras, na prtica isto noocorreu, o que no quer dizer que no houve ganhos para os setorescomunitrios que comearamaparticipar.A simples criaodos frunsregionais de planejamento colocou na agenda dos fruns regionais doOP a questo do planejamento urbano, proporcionando umadiscusso para alm das demandas de obras e servios. Na regioLomba do Pinheiro, por exemplo, foi desenvolvido um trabalho

    indito de planejamento urbanoparticipativo25 , iniciado antes mesmo daentrada em vigor do novo Plano Diretorde Desenvolvimento Urbando eAmbiental (PDDUA). Muitas atividades

    que antes se instalavam nas regies sem que ningum ficassesabendo antes, passaram a ter de ser avaliadas pelos fruns,permitindo uma discusso mais ampla sobre sua convenincia.

    Entretanto, a rotina burocrtica de funcionamento doConselho pouco ainda se alterou. O ritual de receber projetosindividuais e remet-los para pareceres dos conselheiros e dos frunsregionais acaba ocupando a maior parte do tempo dos conselheiros.Tinha-se a idia de que as regies discutiriam o seu planejamento,mas isto na verdade pouco avanou. A prpria equipe do governo, emparte composto por CCs sem qualificao na rea de planejamentourbano (a SPM dispunha de 18 CCs), apresentava dificuldades paratrabalhar commapas e informaes estratgicas para que os frunspossam passar a um outro patamar de desempenho, quanto mais

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    LUTASURBANAS EMPORTOALEGRE: ENTREAREVOLUOPOLTICA EO TRANSFORMISMO

    para utilizar ferramentas didticas junto com os representantescomunitrios no CMDUA e nos fruns regionais de planejamento.Isto acabou desmotivando a participao comunitria mais de base,que no v muitas possbilidades de resultados concretos nos fruns.Por outro lado, o governo mais uma vez mostrou-se reticente emassumir o seu papel pedaggico, o que permite muitas vezes um jogoesquizofrnico entre setores empresarias e comunitrios. Para a maiorparte dos setores comunitrios tanto faz o que os empresriospretendem para as reas nobres da cidade, isto no lhes interessadiretamente. Da mesma forma, para os setores empresariais, nointeressa muito saber o que o governo e as comunidades pretendemnas periferias. O prprio Plano Diretor de 1999 j um pouco oresultado disso, na medida em que permitiu regimes urbansticosdiferenciados e de interesse social nasperiferias e, ao mesmo tempo, alteraesnos ndices construtivos nas reas nobresvia mecanismo do solo criado. Pensadooriginalmente como um instrumento deresponsabilizao pelo uso intensivo de infra-estrutura urbana, acabouse convertendo em um mecanismo facilitador dos processos deverticalizao, sobretudo aps a vitria dos setores empresrias nadeterminao de um valor relativamente baixo por metro quadradoadicional de solo criado.

    Mesmo projetos que poderiam servir como ponte entre osdiversos setores participantes, como o Urbani