lrf – 8 anos: um balanço geral selene peres peres nunes 8 anos da lrf : a atuaÇÃo dos tribunais...

LRF – 8 anos: um bLRF – 8 anos: um balanalanço geralço geral

Selene Peres Peres Nunes

88 ANOS DA LRF : ANOS DA LRF : A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTASA ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Fortaleza, 28 de novembro de 2008

DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO FISCAL

descentralização financeira, com autonomia política e administrativadescentralização financeira, com autonomia política e administrativa

déficits imoderados e reiterados em todos os níveis de governodéficits imoderados e reiterados em todos os níveis de governo

dívida pública elevada em todos os níveis de governodívida pública elevada em todos os níveis de governo

gastos com pessoal elevados em todos os níveis de governogastos com pessoal elevados em todos os níveis de governo

carga tributária elevadacarga tributária elevada

privatização em fase avançadaprivatização em fase avançada

guerra fiscal entre estadosguerra fiscal entre estados

programa de estabilização monetária exitoso desde 1994programa de estabilização monetária exitoso desde 1994

medidas fiscais de curto prazo em 1997 e programa de estabilização medidas fiscais de curto prazo em 1997 e programa de estabilização

fiscal em 1998.fiscal em 1998.

Programa de reestruturação e de ajuste fiscal de estados Programa de reestruturação e de ajuste fiscal de estados histórico dehistórico de refinanciamentos recorrentes de estados/municípios e de refinanciamentos recorrentes de estados/municípios e de

bancos estaduais (crise fiscal e monetária)bancos estaduais (crise fiscal e monetária)

A MUDANÇA DE CULTURA

Equilíbrio fiscal (antes só equilíbrio orçamentário)Equilíbrio fiscal (antes só equilíbrio orçamentário)

Intertemporalidade (antes só anualidade): metas fiscais, renúncia de Intertemporalidade (antes só anualidade): metas fiscais, renúncia de

receita, DOCC, receita, DOCC, despesa com pessoal, dívida, AROs, garantias e RAP)despesa com pessoal, dívida, AROs, garantias e RAP)

Fortalecimento do planejamentoFortalecimento do planejamento

Transparência: tornar público tudo que é público – CF, art. 5º, XXXIIITransparência: tornar público tudo que é público – CF, art. 5º, XXXIII

Resistência: cultura patrimonialistaResistência: cultura patrimonialista

Avanços: choque de informações na InternetAvanços: choque de informações na Internet

Desafio: linguagem simples e objetivaDesafio: linguagem simples e objetiva

Individualização de responsabilidades Individualização de responsabilidades responsabilização do responsabilização do

gestorgestor

LRF: SINAIS DA MUDANLRF: SINAIS DA MUDANÇÇA A

• Em 8 anos, pEm 8 anos, passou por vários testes importantes: assou por vários testes importantes:

sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento)sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento)

sobrevivência na alternância políticasobrevivência na alternância política

várias tentativas de alteração no Congresso Nacional: projetos não várias tentativas de alteração no Congresso Nacional: projetos não foram aprovados.foram aprovados.

várias várias ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos questionados, o STF suspendeu apenas 5, de menor importância.questionados, o STF suspendeu apenas 5, de menor importância.

• Reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários Reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai, ...)países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai, ...) investment grade investment grade

• Pesquisa IBEP, jan.-abr./01, com 211 formadores de opinião (cientistas Pesquisa IBEP, jan.-abr./01, com 211 formadores de opinião (cientistas sociais, jornalistas, políticos):sociais, jornalistas, políticos):

86% com opinião positiva sobre a LRF86% com opinião positiva sobre a LRF

81% idéia importante para candidato presidencial81% idéia importante para candidato presidencial

AVANÇOS DA LRFAVANÇOS DA LRFEM NÚMEROSEM NÚMEROS

++

++

Planejamento no processo orçamentário

(PPA, LDO, LOA)

Planejamento no processo orçamentário

(PPA, LDO, LOA)

mecanismos de compensação e correção de desviosmecanismos de compensação e correção de desvios

Transparência e controleTransparência e controle

METAS DERESULTADO (LDO)

METAS DERESULTADO (LDO)

RESULTADORESULTADO• acima da linha

• abaixo da linha

LÓGICA DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVELLÓGICA DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL

Resultados Primários (Em % do PIB)

-2,00

-1,00

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 set/08

Total

GF e BC

E e M

EE

Dívida Líquida do Setor Público (Em % do PIB)

-10

0

10

20

30

40

50

60

GF e BC

E e M

EE

Total

SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOSSUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOS

Depende mais das receitas, que crescem, do que das despesas, que Depende mais das receitas, que crescem, do que das despesas, que ficam estabilizadas em % do PIB ficam estabilizadas em % do PIB

Mas as receitas dependem do crescimento econômicoMas as receitas dependem do crescimento econômico e este pode e este pode

ser afetado pelo padrão de gasto pser afetado pelo padrão de gasto púúblico.blico.

A geração de superávits primários alterou a composição de gastos A geração de superávits primários alterou a composição de gastos

entre despesas correntes e investimentos ?entre despesas correntes e investimentos ?

SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOSSUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS ESTADOS

A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre A geração de superávits primários alterou a composição de gastos entre despesas correntes e investimentos ?despesas correntes e investimentos ?

Receitas e despesas crescem, mas receitas crescem mais Receitas e despesas crescem, mas receitas crescem mais crescimento econômicocrescimento econômico + + MUDANCA ESTRUTURAL: municípios MUDANCA ESTRUTURAL: municípios

dependem menos de transferências.dependem menos de transferências.

Crescimento das despesas Crescimento das despesas descentralização dos serviços públicos de descentralização dos serviços públicos de

educação e saúde educação e saúde alterou a composição de gastos entre despesas alterou a composição de gastos entre despesas

correntes e investimentos correntes e investimentos

SUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS MUNICSUSTENTABILIDADE DO AJUSTE FISCAL DOS MUNICÍÍPIOSPIOS

LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL LIMITES PARA DESPESAS COM PESSOAL

Nova Lei Camata LRF

UNIÃO 50,0 50,0 Executivo 40,9

GDF e Ex-territórios

0,6Demais

3,0

MPU 37,9

Legislativo 2,5 Judiciário 6,0ESTADOS 60,0 60,0 Executivo 49,0 Ministério Público 2,0 Legislativo 3,0 Judiciário 6,0MUNICÍPIOS 60,0 60,0 Executivo 54,0 Legislativo 6,0

ESFERA DE GOVERNO / PODER

% Receita Corrente Líquida

LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA LIMITES PARA A DÍVIDA CONSOLIDADA (RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL)(RESOLUÇÃO Nº 40 DO SENADO FEDERAL)

Limite (/ RCL) Trajetória de 15 anos

UNIÃO 3,5 ---

ESTADOS 2,0 Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.

MUNICÍPIOS 1,2 Reduz 1/15 do excedente inicial a cada ano.

ESFERA DE GOVERNO

Operações de crédito/ano 16% da RCL

Serviço da Dívida 11,5% da RCL

ARO's 7% da RCL

Garantias 22% da RCL

Limites da Resolução 43 - SF

Condiciona a análise dos pleitos de operações de créditoCondiciona a análise dos pleitos de operações de crédito

(ou 32%)

DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DA LRF DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DA LRF

DESAFIO NA ELABORAÇÃO: UMA LEI DE FINANÇAS PÚBLICAS PARA A FEDERAÇÃO

Estabelecer regras fiscais que se aplicassem a um contexto institucional Estabelecer regras fiscais que se aplicassem a um contexto institucional complexo ...complexo ...

O sistema político é democrático (Executivo e Legislativo eleitos nos O sistema político é democrático (Executivo e Legislativo eleitos nos 3 níveis de governo);3 níveis de governo);

Estados e Municípios são autônomos constitucionalmente : uma das Estados e Municípios são autônomos constitucionalmente : uma das federações mais descentralizadas do mundo;federações mais descentralizadas do mundo;

Poderes são independentes.Poderes são independentes.

... mas que respeitassem o princípio federativo... mas que respeitassem o princípio federativo

A solução era criar limites que se aplicassem a todos os níveis e poderes A solução era criar limites que se aplicassem a todos os níveis e poderes mantendo o processo orçamentário autônomo...mantendo o processo orçamentário autônomo...

... e onde houvesse questões locais a serem arbitradas, remeter para a ... e onde houvesse questões locais a serem arbitradas, remeter para a LDO (10 remissões).LDO (10 remissões).

CONTEXTO INSTITUCIONAL COMPLEXOCONTEXTO INSTITUCIONAL COMPLEXO

3 esferas de governo (Governo Federal, Estados, Distrito Federal e 3 esferas de governo (Governo Federal, Estados, Distrito Federal e mais de 5.500 municípios)mais de 5.500 municípios)

3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) 3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) individualização de individualização de

responsabilidades.responsabilidades.

abrangente: toda a administração pública, direta e indireta, incluindo abrangente: toda a administração pública, direta e indireta, incluindo

fundos, fundações, autarquias e empresas estatais dependentesfundos, fundações, autarquias e empresas estatais dependentes

• Como harmonizar procedimentos ?Como harmonizar procedimentos ?

Tribunais de Contas autônomosTribunais de Contas autônomos

STN edita normas para consolidação das contasSTN edita normas para consolidação das contas

Sanções dependem de interpretação da LRF e de informaçãoSanções dependem de interpretação da LRF e de informação

Sanções aplicadas pela STN (institucionais), Judiciário (penais) e Sanções aplicadas pela STN (institucionais), Judiciário (penais) e

político-administrativas (TCs)político-administrativas (TCs)

ASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENASPECTOS QUE EXIGEM MAIS ATENÇÃÇÃOO

• PlanejamentoPlanejamento: : Receitas permanentes x temporárias e Despesas Receitas permanentes x temporárias e Despesas

permanentes (royalties financiando aumentos de pessoal, permanentes (royalties financiando aumentos de pessoal, ainda que indiretamente)ainda que indiretamente)

Riscos Fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais)Riscos Fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais) Orçamento: cheque em branco para o ExecutivoOrçamento: cheque em branco para o Executivo Falta profissionalizaçãoFalta profissionalização

• ReceitasReceitas: : Art.11: instituir, prever e arrecadarArt.11: instituir, prever e arrecadar RenRenúúncia de receita ncia de receita DDíívida ativavida ativa

• DespesasDespesas: : Despesa autorizada e DOCCDespesa autorizada e DOCC Subvenções e subsídios (relações com o setor privado)Subvenções e subsídios (relações com o setor privado)

• Receita Corrente LReceita Corrente Lííquidaquida: : ExclusExclusãão de IRRF, CIDEo de IRRF, CIDE Criação de fundos de receitaCriação de fundos de receita Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X

cobertura de déficit financeirocobertura de déficit financeiro


• Despesa com PessoalDespesa com Pessoal: : ““Condomínio” de limitesCondomínio” de limites Exclusão de inativos, pensionistas, IRRFExclusão de inativos, pensionistas, IRRF Aumento indevido de indenizações e consultoriasAumento indevido de indenizações e consultorias Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de

despesas “fora” do serviço pdespesas “fora” do serviço púúblico, com burla ao blico, com burla ao concurso pconcurso púúblicoblico

Despesas de Exercícios anterioresDespesas de Exercícios anteriores FCDFFCDF

• DDíívida Consolidada Lvida Consolidada Lííquidaquida: : Conceito de ativo disponível (Ex: exclusão de dConceito de ativo disponível (Ex: exclusão de díívida ativa)vida ativa) Não registro de precatóriosNão registro de precatórios Conceito de operação de crConceito de operação de créédito, antecipações de dito, antecipações de

royalties, droyalties, díívida ativa, etc. (FIDC, derivativos)vida ativa, etc. (FIDC, derivativos)

• Restos a PagarRestos a Pagar: : Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem

reeleição)reeleição) Conceito de disponibilidade de caixa (não estConceito de disponibilidade de caixa (não estáá relacionado relacionado

ao regime de registro das receitas – caixa ou competência)ao regime de registro das receitas – caixa ou competência) Art. 42: contrair obrigação de despesa Art. 42: contrair obrigação de despesa


• Riscos para a AbrangênciaRiscos para a Abrangência: : Conceitos de empresa estatal dependenteConceitos de empresa estatal dependente PPPPPP Consórcios públicosConsórcios públicos


• Contabilidade pContabilidade púúblicablica: : Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige

avaliação do patrimônio pavaliação do patrimônio púúblicoblico Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa

realizadarealizada Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x

abaixo da linhaabaixo da linha Plano de contas nacional e regras de consolidaçãoPlano de contas nacional e regras de consolidação

• Transferências voluntáriasTransferências voluntárias: : Não são obrigatóriasNão são obrigatórias Competências constitucionais não são delegáveisCompetências constitucionais não são delegáveis Não Não éé descentralização descentralização CF, art. 169 - repassesCF, art. 169 - repasses


Controle concomitante da gestão (relatórios bimestrais, quadrimestrais, Controle concomitante da gestão (relatórios bimestrais, quadrimestrais,

alertas, audiências públicas, etc.) e não só prestação de contas alertas, audiências públicas, etc.) e não só prestação de contas função função

educativaeducativa

Posicionamento em aspectos qualitativos Posicionamento em aspectos qualitativos

Contextualização no planejamento (Ex: Acórdão do TCU sobre RAP)Contextualização no planejamento (Ex: Acórdão do TCU sobre RAP)

Conceitos exemplificativos (despesas com pessoal, operações de Conceitos exemplificativos (despesas com pessoal, operações de

crédito, renúncia de receita) x exclusões, que são exaustivas crédito, renúncia de receita) x exclusões, que são exaustivas auditorias auditorias

em casos concretosem casos concretos

Aspectos que a lei não previu (Ex: proibição de contratar 180 dias Aspectos que a lei não previu (Ex: proibição de contratar 180 dias

antes do final de mandato x afastamento de médico para disputar eleições)antes do final de mandato x afastamento de médico para disputar eleições)

Avaliação de justificativas (art. 53, § 2º) Avaliação de justificativas (art. 53, § 2º)

Acompanhamento das medidas adotadas e a adotar Acompanhamento das medidas adotadas e a adotar

Prestação de contas: ênfase na receita (art. 58) Prestação de contas: ênfase na receita (art. 58)

A MISSÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

MITOS

1) Quanto mais resultado primário, melhor ?1) Quanto mais resultado primário, melhor ?

Monitorar resultado nominalMonitorar resultado nominal

O Estado cumpriu suas finalidades ?O Estado cumpriu suas finalidades ?

Avaliar a qualidade do primário ( paga a dívida ?)Avaliar a qualidade do primário ( paga a dívida ?)

2) Quanto mais contingenciamento, melhor ?2) Quanto mais contingenciamento, melhor ?

A calibragem importa (art. 9º x contingenciamento A calibragem importa (art. 9º x contingenciamento

preventivo)preventivo)

O Estado cumpriu suas finalidades ?O Estado cumpriu suas finalidades ?

Houve crescimento de restos a pagar ?Houve crescimento de restos a pagar ?

Limitação de empenho X limitação de movimentação Limitação de empenho X limitação de movimentação

financeirafinanceira

Contingenciamento institucional ou por programas/ações, Contingenciamento institucional ou por programas/ações,

considerando prioridades ?considerando prioridades ?

MITOS

3) Vale a pena driblar e adiar o ajuste ?3) Vale a pena driblar e adiar o ajuste ?

Se a estratégia for essa, os desajustes se ampliam ao longo Se a estratégia for essa, os desajustes se ampliam ao longo

do tempo e contaminam outros Poderesdo tempo e contaminam outros Poderes

Uma decisão do STF pode exigir ajuste imediato, sem as Uma decisão do STF pode exigir ajuste imediato, sem as

vantagens do gradualismo (prazo, regra de transição, vantagens do gradualismo (prazo, regra de transição,

trajetória, prudência, crescimento das receitas)trajetória, prudência, crescimento das receitas)

Os desajustes embutem problemas de gestão (atividades-Os desajustes embutem problemas de gestão (atividades-

fim x meio)fim x meio)

LRF nLRF nãão pode ser alterada por LDO ou Decretoo pode ser alterada por LDO ou Decreto

Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: Manual Técnico de Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: Manual Técnico de

Demonstrativos Fiscais (I - Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais; II – Demonstrativos Fiscais (I - Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais; II –

RREO; III – RGF);RREO; III – RGF);Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manual Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manual

Técnico de Contabilidade PTécnico de Contabilidade Púública (Receita, Despesa, PPP e Demonstrativos blica (Receita, Despesa, PPP e Demonstrativos

Contábeis (Lei 4320, art. 111 e 113), Plano de Contas) e Instruções de Contábeis (Lei 4320, art. 111 e 113), Plano de Contas) e Instruções de

Procedimentos Contábeis.Procedimentos Contábeis.PROMOEX: PROMOEX:

informações primárias disponibilizadas em Rede Nacional, informações primárias disponibilizadas em Rede Nacional,

independentemente de completa padronização.independentemente de completa padronização.

harmonização de conceitos da LRF.harmonização de conceitos da LRF.

ESFORESFORÇÇOS DE PADRONIZAOS DE PADRONIZAÇÃÇÃOO

Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público Capacitação: para Estados e Municípios, sobre todo o ciclo de gestão, Capacitação: para Estados e Municípios, sobre todo o ciclo de gestão,

para fomentar a mudança de cultura para fomentar a mudança de cultura presencial e a distpresencial e a distâância. ncia.

DESAFIOS PARA ALÉM DA LRFDESAFIOS PARA ALÉM DA LRF

DESAFIO: UMA NOVA LEI DE FINANDESAFIO: UMA NOVA LEI DE FINANÇÇAS PAS PÚÚBLICAS BLICAS

• 1988: A CF prevê edição de Lei Complementar para fixar os princípios norteadores das finanças públicas no Brasil (Art. 163) LRF

• 1988: A CF prevê edição de Lei Complementar para:

- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

- estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

(Art. 165, § 9º) Lei 4.320/64 foi recepcionada pela CF; PLC 135/96 em tramitação, desatualizado depois da LRF

• Embora não fosse o objetivo, houve algumas sobreposições. As matérias se tangenciam.

• Novas propostas: SPI/MP e CFC

SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64 SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64

• Revogar explicitamente dispositivos da Lei 4320 superados pela Revogar explicitamente dispositivos da Lei 4320 superados pela Constituição Federal.Constituição Federal.

• Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais.Enxugar a LDO federal no que se refere a normas gerais.

• Adequar à LRF e facilitar sua implementação (evitar burlas).Adequar à LRF e facilitar sua implementação (evitar burlas).

• UUma lei adequada ao seu tempo :ma lei adequada ao seu tempo : Incorporar a participação e o controle social; Incorporar a participação e o controle social; Sintonizar com normas internacionais e às melhores práticas Sintonizar com normas internacionais e às melhores práticas

recomendadas (IASB, FMI, etc.)recomendadas (IASB, FMI, etc.) : ampliar o escopo de atuação da : ampliar o escopo de atuação da contabilidade pública para registro por competência e com visão não só contabilidade pública para registro por competência e com visão não só orçamentária, também patrimonial.orçamentária, também patrimonial.

Esclarecer dúvidas em áreas nebulosas: PPP, consórcios inter-Esclarecer dúvidas em áreas nebulosas: PPP, consórcios inter-municipais, empresas sujeitas a regras públicas e privadas.municipais, empresas sujeitas a regras públicas e privadas.

• Normatização do PPA Normatização do PPA

• Integrar, articular, fortalecer cooperação:Integrar, articular, fortalecer cooperação: Entre matérias (ciclo de gestão) Entre matérias (ciclo de gestão) exige uma abordagem sistêmica exige uma abordagem sistêmica;; EntreEntre etapas do processo orçamentário (elaboração e apreciação) etapas do processo orçamentário (elaboração e apreciação)

exige cooperação entre Poderes;exige cooperação entre Poderes; Entre entes da federação Entre entes da federação exige cooperação na federação em exige cooperação na federação em

competências de gasto e no contexto do novo papel do Estado, competências de gasto e no contexto do novo papel do Estado, ultrapassando sobreposições, áreas nebulosas e falta de coordenação ultrapassando sobreposições, áreas nebulosas e falta de coordenação nas matérias ou regiões comunsnas matérias ou regiões comuns..

melhoria da qualidade do gasto público.melhoria da qualidade do gasto público.

SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64 SUGESTÕES PARA UM POSSÍVEL PROJETO DE REVISÃO DA LEI 4320/64

INFORMAÇÃO ADICIONALINFORMAÇÃO ADICIONAL

Selene Peres Peres Nunes

e-mail: [email protected]; [email protected]

Tel: (61) 3412 3011

lrf – 8 anos: um balanço geral selene peres peres nunes 8 anos da lrf : a atuaÇÃo dos tribunais...

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