lojas francas na fronteira - apontamentos

SILVA, Tiago Venancio da; PRADO, Henrique Sartori de Almeida. Lojas francas na fronteira: breves

apontamentos sobre a Lei n. 12.723/2012. Revista Eletrnica Direito e Poltica, Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Cincia Jurdica da UNIVALI, Itaja, v.9, n.1, 1 quadrimestre de 2014. Disponvel em: www.univali.br/direitoepolitica - ISSN 1980-7791.

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LOJAS FRANCAS NA FRONTEIRA: BREVES APONTAMENTOS SOBRE A LEI N 12.723/2012

DUTY-FREE SHOPS AT THE BORDER: BRIEF COMMENTS ABOUT THE BRAZILIAN LAW N 12.723/2012

Tiago Venancio da Silva1

Henrique Sartori de Almeida Prado2

SUMRIO: Introduo; 1. O processo legislativo e a Lei n 12.723/12; 1.1. O Decreto-Lei n 1.455/76; 1.2. O Projeto de Lei n 6.316/09; 2. Os free shops e o

ambiente tributrio no Brasil; 2.1. Impactos no ambiente da poltica tributria nacional; 2.2. Fiscalizao e arrecadao; 2.3. Controle e o papel da Receita

Federal; 3. As Fronteiras; 3.1. Faixa e Linha de Fronteira; 3.2. O fortalecimento das aes de fronteira no Mercosul; Consideraes finais; Referncias das fontes citadas.

RESUMO

O presente estudo tem como escopo trazer consideraes sobre a Lei n 12.723/2012, que autorizou a instalao de lojas francas em Municpios da faixa

de fronteira cujas sedes se caracterizam como cidades gmeas de cidades estrangeiras. Neste trabalho, sero apresentados os aspectos que envolvem o processo legislativo e a criao da Lei. Ser abordado o estudo sobre a criao

dos free shops e o sistema de tributao, trazendo as modificaes que a lei introduzir no ambiente nacional. Ser analisado ainda breves consideraes

sobre fronteiras, conceitos sobre faixas e linhas de fronteira e, para isso, o estudo foca a discusso acerca da nova Lei e o ambiente do processo de integrao regional do Mercosul. A criao das lojas francas poder trazer novas

perspectivas de crescimento econmico aos municpios fronteirios brasileiros, contudo, ainda um ambiente de incertezas.

1 Graduado em Direito pela Universidade Federal da Grande Dourados UFGD e membro do Grupo de pesquisa em Cooperao descentralizada e a paradiplomacia no ambiente da integrao regional: a atuao dos governos subnacionais em busca do desenvolvimento.

[email protected]

2 Professor da Faculdade de Direito e Relaes Internacionais da UFGD. Doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade Estadual do Rio de Janeiro - IESP/UERJ. Membro do LABMUNDO-Rio. [email protected] Coordenador do Grupo de Pesquisa em Cooperao Descentralizada e Paradiplomacia no ambiente da Integrao Regional: a atuao dos Governos Subnacionais em busca do desenvolvimento (UFGD).

Este artigo parte adaptada do texto publicado no peridico Lawinter Review v.4, n. 2 December 2013.



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PALAVRAS-CHAVE: free shops; lojas francas; cidades gmeas; Mercosul.

ABSTRACT

The present research explores considerations about the Brazilian Law n. 12.723/2012 authorizing the establishment of duty free shops at the twin cities,

situated in the border strip. In this work, the aspects that involve the legislative process and the creation of the Law study on the creation of "free shop" and the taxation system will be discussed, bringing the changes that the law will

introduce in the national environment will be presented. It will be analyzed brief concepts about borders, borders strips and lines and, therefore, the study

focuses on discussion of the new law and the regional integration process of Mercosur. The creation of duty free shops may bring new economic growth prospects of the Brazilian border towns, however, is still an atmosphere of

uncertainties.

KEYWORDS: duty-free shops; duty-free stores; Twin Cities; Mercosur.

INTRODUO

O presente artigo, sem nenhuma pretenso de colocar um ponto final sobre o

tema proposto ou tampouco esgotar o assunto, tem por finalidade, realizar uma

anlise inicial sobre os impactos da Lei n 12.723/2012.

Considerando os aspectos do comrcio internacional, sobretudo as regras

aduaneiras, elaborou-se uma legislao apropriada e que atendesse a

necessidade de uma melhor fiscalizao e controle por parte da administrao

pblica. Neste sentido, o Decreto-Lei n 1.455/1976 foi publicado.

Tal decreto dispe sobre bagagem de passageiro procedente do exterior,

disciplina o regime de entreposto aduaneiro, estabelece normas sobre

mercadorias estrangeiras apreendidas e d outras providncias. Foi que, a partir

deste decreto, nasceu no Congresso Nacional, por iniciativa do parlamentar

Marco Maia (PT/RS), o projeto de Lei n 6.316/2009, o qual ensejou criao da

Lei n 12.723/2012, tendo como principal providncia a autorizao de

instalao de lojas francas em Municpios da linha de fronteira cujas sedes se



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caracterizam como cidades gmeas de cidades estrangeiras. O surgimento desta

lei o principal ponto deste estudo.

Visando o esclarecimento da norma e o melhor desenvolvimento do texto, este

trabalho foi dividido em trs captulos. O primeiro captulo aborda o processo

legislativo e nascimento da Lei n 12.723/2012, analisando o Decreto-lei n

1.455/1976, o Projeto de Lei n 6.316/2009, at chegar na edio final da Lei n

12.723/2012, adentrando tanto no campo constitucional bem como relatando

brevemente o processo legislativo que envolveu tal norma.

O segundo captulo analisar os free shops e o ambiente tributrio no Brasil,

trazendo as modificaes que a lei introduzir no ambiente tributrio nacional, de

forma singela, uma vez que, a regulamentao da lei ainda no est concluda ou

editada.

Os aspectos tericos e doutrinrios sobre fronteiras e o crescimento e

fortalecimento do Mercosul como ambiente de aplicao da Lei n 12.723/2012

sero discutidos no terceiro captulo, com a finalidade de clarear o intuito do

legislador que props a referida norma, bem como, discutir os possveis impactos

da nova situao tributria, sobretudo no Mercosul.

Sendo assim, o desenvolvimento deste estudo tem como principal objetivo levar

sociedade e ao ambiente acadmico, ainda que de forma concisa e inicial,

importantes consideraes sobre a inovao legislativa recentemente sancionada

e os possveis impactos no ambiente econmico e tributrio nacional.

1. O PROCESSO LEGISLATIVO E A LEI N 12.723/12

De acordo com o artigo 59 da Constituio Federal, o processo legislativo se

embasa em um conjunto de normas que devem ser seguidas na elaborao das



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espcies normativas. Caso a norma no esteja sujeita s regras do processo

legislativo, ocorre sua inconstitucionalidade3.

Existem trs espcies de processo legislativo: o ordinrio, o sumrio e o especial.

O ordinrio se destina a criao de leis ordinrias, o sumrio4 diz respeito s

normas e leis que tenham prazo determinado para serem deliberadas pelo

Congresso Nacional e, finalmente o especial, que se destina elaborao de leis

complementares, delegadas, decretos legislativos, medidas provisrias, leis

financeiras e resolues5.

Com referncia s fases do processo legislativo, podemos trat-lo como um

processo trifsico: fase introdutria ou de iniciativa; fase constitutiva e fase

complementar.

Como exemplos de fase introdutria ou de iniciativas temos: a iniciativa geral, a

iniciativa parlamentar, a iniciativa extraparlamentar, a iniciativa concorrente, a

iniciativa exclusiva e a iniciativa popular. Nesse caso da Lei n 12.723/2012, o

Projeto de Lei foi elaborado por iniciativa parlamentar, do deputado Marco Maia

(PT/RS).6

A fase constitutiva de um Projeto de Lei pode ser melhor explicitada diante das

diversas sesses parlamentares com deliberaes, adio de emendas, etc.

Nessa fase, o projeto apreciado pelo Senado Federal e tambm pela Cmara

dos Deputados. Nas duas casas do Congresso Nacional necessria a maioria

relativa de votos para que o projeto seja aprovado, de acordo com o artigo 288

do Regimento Interno do Congresso Nacional.

Se o Projeto de Lei for apresentado por um Deputado, pelo Presidente da

Repblica ou pelo Supremo Tribunal Federal a votao se inicia na Cmara dos

3 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2010. p.528

4 De acordo com o artigo 64, 1 ao 4, da Constituio Federal, so as matrias de urgncia.

5 GOMES, Luiz Flvio. Processo legislativo ordinrio, sumrio e especial. Disponvel em: http://atualidadesdodireito.com.br/lfg/2011/01/18/processo-legislativo-ordinario-sumario-e-

especial/. Acesso em 20 jan. 2013.

6 De acordo com o artigo 61 da Constituio Federal de 1988.



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Deputados, mas se o projeto for apresentado por um Senador a votao tem

incio no Senado.

Posteriormente, h a deliberao executiva, momento em que o Presidente

sanciona ou veta o Projeto de Lei aps j ter sido analisado e deliberado pelo

Congresso Nacional e sofrido ou no emendas. Sano quando o Chefe do

Poder Executivo concorda com o projeto e o transforma em lei. Essa sano pode

ser tcita ou expressa, mas deve sempre ser motivada.

O veto pode ser total ou parcial e ocorre quando o Chefe do Poder Executivo

impede que o Projeto de Lei, ou parte dele, se transforme em lei. O veto deve

sempre ser expresso, motivado, formalizado e supressivo (O presidente s pode

retirar partes do Projeto de Lei e no acrescentar). Em caso de veto parcial deve

ser suprimido o texto completo do artigo, no pode o veto se limitar a palavras

constantes dos artigos do projeto.

Veto o modo de o Chefe do Executivo exprimir sua

discordncia com o projeto aprovado, por entend-lo inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico. Ser total

se recair sobre todo o projeto, e parcial se atingir parte do projeto, mas este somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea (art. 66, 2).

Com isso se corta o mau vezo de veto sobre palavra ou grupo de palavras que no raro importava em mudar o

sentido do texto. Por exemplo: est lei entrar em vigor 60 dias aps sua publicao; vetando-se 60 dias, ela entrar em vigor com sua publicao. J houve veto desse tipo;

agora no mais7.

De acordo com o artigo 57, IV, da Constituio Federal, o veto relativo ou

supervel, atravs de sesso conjunta do Congresso Nacional que tem o prazo

de trinta dias corridos para deliberar sobre o veto. Nesse caso, o veto pode ser

mantido ou no. No caso de discordncia do veto, em sesso conjunta do

Congresso Nacional, o veto transformado em lei, independentemente da

concordncia do Chefe do Poder Executivo.

7 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33 ed. So Paulo: Malheiros

Editores, 2010. p.528.



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No caso da Lei n 12.723/2012, a mesma sofreu veto em seu artigo 2 j que o

mesmo determinava que a prtica dolosa de promoo de importao ao

desamparo de guia de importao ou documento de efeito equivalente seria

caracterizada como crime, punvel com deteno de um a trs meses ou multa.

O veto ocorreu porque ao instituir novo tipo penal mediante simples remisso a

dispositivo que estabelece infrao disciplinar, fez-se uso de tcnica legislativa

inadequada, uma vez que a tipificao criminal deve buscar parmetros mais

estreitos que os empregados para as infraes administrativas8. apontado

ainda que j havia previso legal apropriada para sancionar infraes a normas

tributrias9.

Finalmente, h a fase complementar, que dividida entre a promulgao e a

publicao da lei. A promulgao como uma declarao de que a lei vlida e

tem executoriedade e a publicao o ato pelo qual a coletividade toma

conhecimento da existncia da lei.

Por se tratar de lei apenas autorizativa (Lei n 12.723/2012), a partir de agora,

necessria regulamentao por parte da Secretaria da Receita Federal para que

sejam definidas as regras de operao dos free shops.

Cabe mencionar que a Lei n 12.723/2012 alterou o Decreto-Lei n 1.455/1976,

que agora passa a vigorar acrescido de mais um artigo e, nesse ponto

necessrio que se faa uma explanao breve acerca do mencionado Decreto.

o que passamos a fazer a seguir.

8 AGNCIA BRASIL. Dilma sanciona lei que autoriza free shops em cidades de fronteira. Disponvel em: . Acesso em 12 jan. 2013.

9 AGNCIA BRASIL. Dilma sanciona lei que autoriza free shops em cidades de fronteira. Disponvel

em: . Acesso em 12 jan. 2013.



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1.1 O Decreto-Lei n 1.455/76

O Decreto-Lei n 1.455/1976 dispe sobre bagagem de passageiro procedente

do exterior, disciplina o regime de entreposto aduaneiro, alm de estabelecer

normas sobre mercadorias estrangeiras apreendidas e outras providncias. O

mencionado decreto foi alterado diversas vezes e atualmente, possui 42 artigos.

Apesar das modificaes, o decreto permanece vigente.

O mencionado decreto trata sobre a cobrana e iseno de tributos para

bagagem de passageiro proveniente de outro pas, regulamentando vrios

aspectos quanto aos valores das mercadorias, alquotas tributrias e formas de

fiscalizao e cobrana.

O dispositivo trata ainda das exportaes e importaes praticadas a ttulo

comercial, permitindo a armazenagem de mercadorias destinadas exportao

em local alfandegado, sejam de uso pblico ou privativo, mediante autorizao

da Secretaria da Receita Federal.

Fato importante que o Decreto autoriza o funcionamento de lojas francas para

a venda de mercadorias nacionais ou estrangeiras em zonas primrias de portos

ou aeroportos: os chamados free shops. A explorao desse tipo de comrcio,

em consonncia com o dispositivo, somente ser feita por empresas habilitadas

pela Secretaria da Receita Federal.

O mencionado Decreto trata ainda das formas de dano ao errio em relao s

infraes relativas s mercadorias e dita ainda a forma de apurao dessas

infraes. Em caso de mercadorias apreendidas, podero estas ser alienadas,

mediante licitao ou doao; incorporadas ao patrimnio da administrao

pblica; destrudas ou inutilizadas de acordo com o artigo 2 da Portaria da

Receita Federal n 3.010, de 29 de junho de 2011.

Contudo, o Decreto-Lei n 1.455/1976 j previa a iseno de impostos nas free

shops situadas em aeroportos e portos com embarques e desembarques

internacionais.



500

Assim, apesar da existncia do Decreto-Lei n 1.455/1976 e, visando

adaptao da iseno de impostos das lojas francas situadas em terminais de

transportes internacionais, foi que o parlamentar Marco Maia (PT/RS) apresentou

o Projeto de Lei n 6.316/2009, visando a implantao de lojas francas nas

cidades fronteirias brasileiras. Para a iniciativa do projeto, o deputado

considerou que os moradores dessas cidades muitas vezes atravessam as

fronteiras para adquirir os mesmos produtos, com preos mais baixos, o que

desfavorece o comrcio local pela impossibilidade de concorrncia. Nesse

sentido, passamos a analisar o projeto no subcaptulo seguinte.

1.2 O Projeto de Lei n 6.316/09

O Projeto de Lei n 6.316/2009 de autoria do deputado Marco Maia (PT/RS) foi

apresentado em 28 de outubro de 2009, dispondo sobre a instalao de free

shops nas linhas de fronteira. De tramitao ordinria, no dia 11 de novembro de

2009 foi apresentado, por meio do despacho da Mesa da Cmara dos Deputados,

s Comisses de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional; Desenvolvimento

Econmico, Indstria e Comrcio; Finanas e Tributao e Constituio e Justia

e de Cidadania.

Recebido na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, foi aberto o

prazo de emendas, prazo este que foi encerrado sem que fosse apresentado

nenhum adendo. Ento, no dia 05 de julho de 2010 foi apresentado parecer do

Relator, o Deputado Damio Feliciano (PDT-PB), com opinio favorvel

aprovao do projeto, com indicao de substitutivo (uma forma de emenda)10

dispondo que a autorizao pretendida no Projeto de Lei fosse incorporada no

corpo do Decreto-Lei n 1.455/1976, tendo em vista que a matria era

disciplinada por aquele diploma legal e, ainda que o benefcio de compra em

lojas francas fosse concedido apenas para pessoas fsicas, evitando que as

mercadorias fossem levadas para o resto do pas com objetivo de

10 Substitutivo - Espcie de emenda que altera a proposta em seu conjunto, substancial ou

formalmente. Recebe esse nome porque substitui o projeto. O substitutivo apresentado pelo

relator e tem preferncia na votao, mas pode ser rejeitado em favor do projeto original.



501

comercializao. Aberto novamente o prazo para emendas ao substitutivo, o

prazo foi encerrado sem apresentao de qualquer proposio.

Aps sua edio final e passar por diversas mudanas e ajustes (quatro emendas

no total) no dia 28 de maro de 2012 foi aprovada na Comisso de Constituio

e Justia e Cidadania da Cmara Federal a redao final do Projeto de Lei. As

emendas e substitutivos dispuseram que autorizao pretendida no Projeto de

Lei fosse incorporada ao Decreto-Lei n 1.455/76; que o benefcio de compra em

lojas francas fosse concedido apenas para pessoas fsicas; que o benefcio da

iseno tributria seja apenas para cidades de fronteira coladas a outras

cidades estrangeiras e, ainda que a lei fosse adequada oramentria e

financeiramente de acordo com as legislaes vigentes.

O projeto, que foi renumerado em 2012 (PL 11/2012), somente autorizativo,

cabendo os detalhes tcnicos Receita Federal do Brasil. Com a aprovao do

projeto aproximadamente 28 municpios tero a possibilidade de instalar free

shops na modalidade da Lei, sendo dez municpios no Rio Grande do Sul; Chu,

Santana do Livramento, Uruguaiana, Quarai, Acegu, So Borja, Itaqui,

Jaguaro, Porto Xavier e Barra do Quarai. Alm das 10 cidades gachas, tambm

sero beneficiados com a aprovao do PL 11/2012 os municpios acreanos de

Assis Brasil, Brasilia, Epitaciolndia e Santa Rosa Purus. No Amazonas,

Tabatinga e no Amap, Oiapoque. No Mato Grosso do Sul as cidades de

Corumb, Bela Vista, Mundo Novo, Paranhos e Ponta Por. No Paran, os

municpios de Barraco, Foz do Iguau e Guara. Em Roraima, Bonfim e

Pacaraima. Em Rondnia, Guajar-Mirim e em Santa Catarina, Dionsio

Cerqueira.

Aps tramitar pela Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei foi recebido pelo

Senado Federal e l passou a tramitar sob o n 11/2012. No dia 05 de abril de

2012 a Presidncia do Senado comunicou o recebimento do projeto e determinou

que o mesmo fosse encaminhado para as Comisses de Relaes Exteriores e

Defesa Nacional e, pela Comisso de Assuntos Econmicos, cabendo ltima a

deciso terminativa.



502

No dia 09 de abril de 2012 o Projeto chegou Comisso de Relaes Exteriores e

Defesa Nacional. Aberto o prazo para emendas, nada foi apresentado. O Senador

Mozarildo Cavalcanti (PTB-RR) foi designado como Relator perante a mencionada

Comisso e no dia 31 de maio de 2012, apresentou parecer favorvel

aprovao do projeto, parecer este que foi votado e aprovado por unanimidade

pelos demais membros da Comisso.

Encaminhado ento para a Comisso de Assuntos Econmicos a Senadora Ana

Amlia (PP/RS) foi designada como Relatora no dia 03 de julho de 2012, que

concluiu seu relatrio no dia 05 de julho de 2012, pela aprovao do projeto.

Por uma manobra parlamentar, o Senador Eduardo Braga (PMBD/AM) pediu

vistas do projeto, o que acabou por adiar a votao que foi realizada somente no

dia 12 de setembro de 2012, com aprovao por parte dos membros da

Comisso de Assuntos Econmicos (CAE).

Entre as alteraes sofridas pelo Projeto, a mais importante delas a retirada do

artigo que previa a adoo do Regime Aduaneiro Especial de Exportao pelo

Varejo Nacional (EVN), o qual previa a restituio de impostos ao turista

estrangeiro antes de sua volta ao seu pas, como j ocorre em alguns pases.

Aps a aprovao no Senado o Projeto de Lei foi novamente encaminhado

Mesa da Cmara dos Deputados para a votao em plenrio. O projeto foi

aprovado no dia 18 de setembro de 2012, com as quatro emendas propostas e,

assim foi encaminhado para a sano presidencial. Finalmente, em 09 de

outubro de 2012, o projeto foi sancionado pela Presidenta Dilma Rousseff,

surgindo assim a Lei n 12.723/2012.

2. OS FREE SHOPS E O AMBIENTE TRIBUTRIO NO BRASIL

Embora j tenha sido autorizada a sua criao, ainda no houve regulamentao

acerca da criao dos free shops em linha de fronteira brasileira, sendo assim,

ainda no est definido de que forma ser a arrecadao tributria e o regime de

tributao para essas lojas, bem como, a modalidade de instalao das mesmas.



503

Na legislao brasileira, contamos com algumas normas e dispositivos (Decreto

n 6.759/2009, Decreto n 6.870/2009, Portaria MF n 440/10, Instruo

Normativa RFB n 1.059/2010) que regulamentam a tributao dos free shops.

Contudo, atualmente, essa legislao s se encaixa nas lojas dessa natureza

instaladas em portos ou aeroportos.

A Instruo Normativa da Receita Federal Brasileira n 1.059/2010 dita os limites

de iseno tributria para compra de produtos estrangeiros que atualmente de

US$500,00 (quinhentos dlares) quando o viajante ingressar no pas por via

area ou martima e de US$300,00 (trezentos dlares) quando o viajante

ingressar no pas por via terrestre, fluvial ou lacustre. Esse limite considerado

por pessoa, seja adulto ou criana. O limite de iseno individual e

intransfervel, sendo assim, no pode ser somado nem mesmo para pais e filhos

ou casais.

O artigo 33 da mencionada Instruo traz ainda um limite quantitativo de

produtos da forma como abaixo descrita:

Art. 33. O viajante procedente do exterior poder trazer em sua bagagem acompanhada, com a iseno dos tributos a que se refere o caput do art. 32:

I - livros, folhetos, peridicos;

II - bens de uso ou consumo pessoal; e

III - outros bens, observado o disposto nos 1 a 5 deste artigo, e os limites de valor global de:

1 - Os bens a que se refere o inciso III do caput, para

fruio da iseno, submetem-se ainda aos seguintes limites quantitativos:

I - bebidas alcolicas: 12 (doze) litros, no total;

II - cigarros: 10 (dez) maos, no total, contendo, cada um, 20 (vinte) unidades;

III - charutos ou cigarrilhas: 25 (vinte e cinco) unidades, no total;

IV - fumo: 250 gramas, no total;



504

V - bens no relacionados nos incisos I a IV, de valor unitrio inferior a US$ 10.00 (dez dlares dos Estados

Unidos da Amrica): 20 (vinte) unidades, no total, desde que no haja mais do que 10 (dez) unidades idnticas;

e

VI - bens no relacionados nos incisos I a V : 20 (vinte) unidades, no total, desde que no haja mais do que 3

(trs) unidades idnticas .

2 - Para as vias terrestre, fluvial ou lacustre, o:

I - valor unitrio a ser considerado no limite quantitativo a que se refere o inciso V do 1 ser de US$ 5.00 (cinco dlares dos Estados Unidos da Amrica); e

II - limite quantitativo a que se refere o inciso VI do 1 ser de 10 (dez) unidades, no total, desde que no haja

mais do que 3 (trs) unidades idnticas.

3 - Os limites quantitativos de que tratam os incisos V e VI do 1 e o 2 se referem unidade na qual os

bens so usualmente comercializados no varejo, ainda que apresentados em conjuntos ou sortidos.

4 - A Coana poder estabelecer limites quantitativos diferenciados, tendo em conta o tipo de mercadoria, a via de ingresso do viajante e caractersticas regionais ou locais.

5 - O direito iseno a que se refere o inciso III do caput somente poder ser exercido uma vez a cada intervalo de 1

(um) ms.

6 - O controle da fruio do direito a que se refere o 5 independe da existncia de tributos a recolher em relao

aos bens do viajante.11 (Grifo nosso)

Ainda assim, mesmo quando respeitadas as quantidades citadas no artigo 33,

haver incidncia de tributao se o valor total das compras superar o limite de

iseno. O direito iseno de impostos s pode ser usado para trazer produtos

estrangeiros como bagagem uma vez a cada intervalo de um ms.

Os bens de uso e consumo pessoal, como livros, folhetos e peridicos so isentos

de tributao. Outros bens em quantidades que no excedam os limites

11 Instruo Normativa da Receita Federal Brasileira n 1.059/10



505

quantitativos dispostos nas normas locais sero tributados em uma alquota

nica de 50%, aplicada sobre o valor total que exceda o limite estabelecido, a

mercadoria ser liberada aps a comprovao do recolhimento da alquota. As

unidades que excedam ao limite quantitativo sero apreendidas, armazenadas e

despachadas.

De acordo com o art. 2, 1 da Instruo Normativa da Receita Federal

Brasileira n 1.059/2010 so considerados bens de carter manifestamente

pessoal uma mquina fotogrfica, um relgio de pulso e um telefone celular que

o viajante porte consigo. Computador pessoal, tablets e filmadoras fazem parte

do conceito de bagagem e no so considerados bens de uso pessoal, por esse

motivo, so tributados se excederem a cota de iseno, a no ser que o viajante

seja no residente no Brasil.

Porm, como dito anteriormente, especificamente em relao Lei n

12.723/2012 ainda no h regulamentao e, dessa forma devemos aguardar

para saber como ser aplicada essa sistemtica e o consequente regime de

tributao.

2.1 Impactos no Ambiente da Poltica Tributria Nacional

Em um primeiro momento, a criao das lojas francas pode ser analisada sob

dois aspectos importantes, uma vez que, a iseno dos tributos que ser

aplicada pode acabar por onerar outros setores da economia para que haja uma

compensao tributria. Compensao essa, relacionada ao fato de que a receita

de impostos deve continuar inalterada nas esferas federal, estadual e municipal.

Por outro lado, h que se atentar para o crescimento do comrcio e do turismo

nesses locais especficos, como fator beneficiador e de movimentao da

economia local.

Aqui que caber a atuao do poder pblico, atravs de aes e reformas

tributrias que venham a contribuir com o novo cenrio nacional e, efetivamente

faam com que a iseno que ser deferida para essas lojas no venha a



506

prejudicar outros setores econmicos, maximizando os benefcios que sero

alcanados, principalmente no plano local.

O principal efeito que se vislumbra o aumento da competitividade dos produtos

brasileiros em relao ao mercado internacional e para com os pases vizinhos.

Contudo, por se tratar de inovao, caber ao poder executivo e legislativo criar

meios de reformas e adaptaes, no ambiente poltico-burocrtico, assim como

incentivas medidas nos setores comerciais e de produo para que se alcance a

excelncia na criao das mencionadas lojas.

2.2 Fiscalizao e Arrecadao

De acordo com o Decreto-Lei n 7.496/2011 e com a Lei n 4.483/1964, a

fiscalizao das fronteiras e de compras efetuadas em suas faixas, via de regra,

cabe Receita Federal em conjunto com a Polcia Federal e Polcia Rodoviria

Federal. A legislao estabelece que os produtos adquiridos no exterior devem

ser apresentados Receita Federal no momento de entrada no pas.

Atualmente, caso sejam encontrados bens em posse de um viajante, fora dos

limites da sua zona primria (zona alfandegada) e sem documentao

comprobatria de importao regular, cujo valor ultrapasse os limites legais de

iseno, os mesmo sero apreendidos de acordo com o artigo 87 da Lei n

4.502/1964.

O ingresso de mercadorias no pas, sem o devido recolhimento de impostos pode

ser caracterizado como descaminho ou contrabando12. O descaminho ocorre

quando os produtos so legais, e o contrabando quando os produtos so de

importao proibida.

Contrabando e descaminho so coisas absolutamente distintas, embora o Cdigo Penal os trate como se fossem idnticas. Com efeito, contrabando a importao ou

12 Art. 334: Importar ou exportar mercadoria proibida ou iludir, no todo ou em parte, o pagamento

de direito ou imposto devido pela entrada, pela sada ou pelo consumo de mercadoria.



507

exportao de mercadoria proibida (relativa ou absolutamente). Descaminho, por sua vez, a importao

ou exportao de mercadorias permitidas que o agente omite (evita ou burla, na alfndega, o recolhimento dos

direitos e impostos devidos entrada, sada ou consumo). O contrabando atenta, teoricamente, contra a moral, sade, higiene, segurana pblica, etc.; enquanto o descaminho

viola as obrigaes aduaneiras (tributos aduaneiros). Constata-se, enfim, que o Cdigo equiparou institutos que

tem contedos distintos, tutela bens jurdicos diversos e que tem objetos materiais e significados igualmente diferentes, mas que, por opo poltico-criminal, produzem as mesmas

consequncias jurdico-penais13.

A arrecadao tributria gerada em decorrncia da nova Lei n 12.723/2012

ainda no foi definida e no temos parmetros para comparao e estudo. o

momento de aguardar, sem, contudo, desviarmos da proposta de fiscalizao e

controle, para que tenhamos um cenrio tributrio cada vez mais equnime e

efetivo.

2.3 Controle e o Papel da Receita Federal

A primeira reunio para tratativas em torno da regulamentao da lei dos free

shops aconteceu no dia 12 de dezembro de 2012. O encontro ocorreu em Braslia

e foi presidido pela ento secretria adjunta da Receita Federal, Zayda Bastos

Manatta.

Nessa reunio ficou firmado o compromisso dos parlamentares de formalizarem

um documento de propostas para o funcionamento dos free shops, documento

este que dever ser encaminhado para a Receita Federal14.

Embora no haja prazo para a regulamentao da lei, as frentes envolvidas esto

empreendendo esforos para que, a regulamentao seja efetuada no decorrer

13 BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. 3. ed, rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2009. p.227.

14 VEECK, Fabio. Audincia na Receita debate regulamentao da Lei dos Free Shops. Disponvel

em: l .

Acesso em 14 jan. 2013.



508

do ano de 2013 para que, ao mais tardar no incio do ano de 2014 as lojas

francas j estejam funcionando no Brasil. Vale apontar que a principal

preocupao da Receita Federal que as regras firmadas tambm estimulem o

desenvolvimento econmico das regies de fronteira.

Segundo dados disponveis no site do IBGE, atravs do Censo 2010, as regies

de fronteira apontam diferenas sensveis em relao ao nvel de

desenvolvimento social e econmico em relao aos grandes centros e a

aprovao da j mencionada lei, poder trazer modificaes nesse cenrio.

3. AS FRONTEIRAS

Com relao s fronteiras, a proximidade com outro pas implica na ocorrncia

de diversos fenmenos. Estudiosos e relatrios de integrao nacional apontam

para situaes positivas e negativas nesta relao fronteiria.

A Fronteira resultante de um processo histrico que tem

por base a preocupao do Estado com a garantia de sua soberania e independncia nacional desde os tempos da

Colnia. Historicamente, o pas tem demonstrado interesse pela regio que envolve a fronteira, ao buscar identific-la como faixa de fronteira, e como tal, dotada de complexidade

e peculiaridades que a tornam especial em relao ao restante do pas15.

Dentre a multiplicidade de aspectos envolvendo as relaes de fronteira,

destaca-se a possibilidade de utilizao de uma infraestrutura comum, como

portos e aeroportos, o que gera economia e integrao entre os pases, alm dos

aspectos culturais, que por vezes, sobressaem sobre qualquer outro aspecto

negativo. Por outro lado, a utilizao dos sistemas nacionais, como o sistema de

sade, educacional e previdencirio; o trfico de entorpecentes e o consequente

15 Ministrio da Integrao Nacional. Bases para uma Proposta de Desenvolvimento e Integrao da Faixa de Fronteira. Disponvel em:

. Acesso em 20 de mar. 2013, p. 18.



509

aumento da violncia e da marginalidade; o contrabando e o descaminho geram

gastos desproporcionais e oneram as regies fronteirias.

Especialmente nas fronteiras dos Estados Parte do Mercosul, o fluxo fronteirio

principalmente nas regies sul e centro-oeste intenso, o que acaba por fazer

com que esses fenmenos ocorram em maiores propores.

A existncia do Mercosul acabou por ampliar esse quadro com o aumento do

comrcio e a no exigncia de vistos e passaportes para turistas dos pases

integrantes do bloco, bem como outras iniciativas que extrapolam as relaes

comerciais. Sendo assim, fica claro que o bloco transps os limites da

cooperao econmica/comercial, para unir-se a outras agendas como forma de

contribuir com o seu prprio progresso, alcanando assim os seus objetivos de

maneira mais apurada.

Neste sentido, acompanhando as necessidades crescentes de todos os atores

envolvidos na proposta mercosulina, foi que, no ano de 2002, por deciso do

Conselho Mercado Comum (CMC), foi criado o Grupo Ad hoc sobre Integrao

Fronteiria (GAHIF). Este grupo nasceu com um objetivo de criar instrumentos

de promoo dos assuntos fronteirios, visando uma maior integrao, fluidez e

harmonia do relacionamento entre as comunidades fronteirias dos Estados Parte

do Mercosul, essenciais para o processo de integrao.

No ano de 2004, nasce o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados,

Provncias e Departamentos do MERCOSUL (FCCR), espao este, vinculado ao

Grupo Mercado Comum (GMC). Este foro se apresenta como uma importante

ferramenta de articulao poltica dos governos subnacionais do Mercosul,

apresentando como um de seus eixos de atuao, a Integrao Fronteiria.

Por se pautar na proposta de uma maior aproximao, via interesses

convergentes entre os Estados Partes, o Mercosul objetiva construir um espao

de interdependncia entre seus membros, no somente pautado no comrcio

(ideia inicial e objetivo principal), mas permitindo relativa participao de outros

atores no seu processo decisrio.



510

O objetivo do Mercado Comum desenvolver a cooperao econmica, social e

cultural dos pases integrantes do bloco e as aes de fronteira tem sido pauta

frequente na promoo do avano do processo de integrao regional. Nessa

linha de entendimento necessrio que seja feita uma breve explanao sobre

as faixas e linhas de fronteira para que se compreenda, de acordo com a

legislao, quais as reas mais sensveis no processo de integrao.

3.1 Faixa e Linha de Fronteira

A Lei n 6.634, de 02 de maio de 1979, que foi regulamentada pelo Decreto n

85.064, de 26 de agosto de 1980 e ratificado pela Constituio Federal de 1988

a lei que trata da faixa de fronteira no Brasil.

De acordo com o artigo 1 da Lei n 6.634/1979, a faixa de fronteira aquela de

at 150 quilmetros de largura ao longo das fronteiras terrestres e considerada

fundamental para a defesa do territrio nacional.

J a linha de fronteira descrita como um trao imaginrio no contorno das

naes ou o ponto de juno entre dois pases. A definio de linha de fronteira

doutrinria, j que diferentemente da faixa de fronteira, no h artigo que faa

meno a ela.

Teoricamente, alm de espaos fsicos, as fronteiras dividem tambm culturas,

contudo, nesses territrios no h uma cultura pura, pois as culturas e costumes

acabam por se misturar. Por bvio, cada cultura e cada regio tem as suas

especificidades, mas nas fronteiras as culturas acabam sendo sobrepostas e

entrelaadas, surgindo uma cultura hbrida.

Apesar das questes de fiscalizao, de controle e segurana, as fronteiras so

fundamentais para a defesa nacional, para a cooperao e integrao entre os

povos. Nesse sentido:

paradoxal que os que sonham com um mundo mais pacificado e livre adotem ideologias sem-fronteiristas, j que

na funo filtro est contida a funo pacificadora das



511

fronteiras, pela identificao e captura de sujeitos coletivos no comprometidos com a legalidade. A paz e justia

mundiais certamente no necessitam da abolio das fronteiras, mas de sua qualificao. Humanizar e agilizar as

fronteiras, mas sem enfraquecer o poder de controle do Estado em suas bordas territoriais16.

Portanto, no sentido clssico, o Estado detm o controle da fronteira, cabendo a

ele a fiscalizao e a segurana, contudo, em outro sentido, nota-se um maior

relacionamento entre os mesmos (globalizao, processos de integrao regional

e cooperao), uma maior interao de polticas pblicas, estratgias e aes,

fazendo da fronteira um elemento positivo de desenvolvimento do Estado, na

atualidade.

3.2 O Fortalecimento das Aes de Fronteira no Mercosul

Formado, inicialmente, por quatro pases: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai,

o Mercosul foi criado e estabelecido em 26 de maro de 1991, com a assinatura

do Tratado de Assuno.

Aps o impeachment de Fernando Lugo, o Paraguai foi suspenso do Mercosul e,

por conta disso, a Venezuela, que estava em tratativas de ingresso desde 2006,

ingressou no grupo no dia 31 de julho de 2012, por deciso e iniciativa do

Conselho Mercado Comum, j que o Paraguai era o nico pas que ainda no

havia se posicionado sobre o ingresso venezuelano. Tal situao poltica conferiu

instabilidade poltica e jurdica ao processo de integrao e suscitou dvidas

quanto sua existncia e ao seu progresso.

Porm, com mais de 20 anos de criao, os resultados do Mercosul so positivos,

sob a dimenso comercial. Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento,

16 BENTO, Fbio Rgio. Fronteiras, significado e valor - A partir do estudo da experincia das cidades-gmeas de Rivera e Santana do Livramento. Revista Conjuntura Austral. vol. 3. n. 12 .

jun-jul 2012. p. 49.



512

Indstria e Comrcio Exterior, o comrcio nos pases do Mercosul, desde a

criao do bloco, cresceu cerca 860%17.

O papel do Estado brasileiro pode ser considerado de grande destaque dentro do

Mercosul, porm a posio superior e de liderana na conduo do bloco ponto

de controvrsia e ainda segue em discusso. Os demais pases afirmam que no

h protagonismo por parte do Brasil, o que ocorre que o tamanho territorial e

sua posio econmica so favorveis em relao aos demais pases, sem que

esse fato faa com que o mesmo se torne superior18.

O fortalecimento e a integrao do Mercosul, em seus diversos aspectos, de

extrema importncia e a competio no somente entre os pases integrantes

do bloco, mas tambm com outros Estados produtores. Com o fortalecimento e

crescimento das relaes entre os parceiros do bloco econmico, todos saem

ganhando.

No que pesem as consideraes feitas, e levando-se em conta a necessidade de

uma maior liberalizao comercial e incentivo ao desenvolvimento econmico das

cidades que esto situadas na linha de fronteira do Brasil, visando aplicar a

mesma legislao j aplicada por outros pases do Mercosul, que a Lei n

12.723/2012 foi sancionada.

CONSIDERAES FINAIS

Diante das consideraes e dos argumentos explicitados no decorrer do presente

trabalho, nota-se que a criao da Lei n 12.723/2012 um importante avano,

principalmente para atender a uma demanda regional brasileira.

H muito tempo o setor comercial e populaes das cidades fronteirias

brasileiras reclamavam da competio desigual entre os comrcios das cidades

17 Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.

18 SARAIVA, Graziele Oliveira. A globalizao e a integrao regional. Disponvel em:

. Acesso em 17 jan. 2013.



513

gmeas. O comrcio dos pases vizinhos, sobretudo os situados na rea que

abrange o Mercosul, , por vezes, mais atrativo e dinmico em razo da iseno

de impostos, o que acabava por praticamente exterminar o comrcio das cidades

brasileiras fronteirias.

Embora a Lei n 12.723/2012 tenha sido promulgada, a mesma somente

autorizativa, ou seja, somente autoriza criao das lojas francas em cidades de

fronteira, mas no define o modo e a forma como isso ser feito. A

regulamentao para criao dessas lojas ser feita pela Receita Federal do

Brasil, cabendo tambm a esse rgo definir de que maneira ser feita a

fiscalizao e a arrecadao de impostos com relao a essas lojas.

O fato de a lei ser somente autorizativa deixa transparecer mais uma vez a

fragilidade do Poder Legislativo brasileiro. Os parlamentares, na tentativa de

aprovar a maior quantidade de leis possveis acabam por redigirem leis

incompletas, com necessidade de regulamentaes e adaptaes, o que acaba

por atrasar ainda mais o efetivo resultado que se pretende com a medida. fcil

perceber essa deficincia legislativa, basta ver o curto espao de tempo

percorrido entre a apresentao do Projeto de Lei e sua converso em lei.

Por certo que a aprovao da mencionada lei, mesmo pendente de

regulamentao, um grande avano para as regies de fronteira brasileira e,

para o pas como um todo, porm o que se espera que a partir de agora, na

fase final, que os parlamentares empreendam os mesmos esforos que

empreenderam na aprovao da lei para que a mesma seja efetivamente

aplicada, saindo do plano imaginrio para o plano real.

A criao das lojas francas nas zonas de fronteira trar impactos em relao

poltica tributria, neste ponto, no h dvidas. Porm h que se atentar para o

crescimento do comrcio e do turismo nesses locais como fator beneficiador,

alm de propiciar a chegada de novos investimentos a estas cidades, em ambos

os lados da fronteira. Nesse ponto, a atuao do poder pblico ser fundamental

para que haja uma maximizao dos benefcios que podero ser alcanados, e

que de fato o poder pblico possa ser um elemento de auxlio e no de desgaste



514

e/ou desmotivador, para que o aumento da competitividade dos produtos

brasileiros em relao ao mercado internacional possa vir a dar resultados.

Por sua vez, o Mercado Comum do Sul tambm possui um importante papel

influenciador na regulamentao dessa lei, uma vez que, a maioria das cidades

gmeas de que trata o dispositivo do 1, do art. 1 da lei, situam-se no espao

mercosulino.

Portanto, de grande relevncia que o governo brasileiro continue atento com os

compromissos de integrao, respeitando os ditames do bloco, bem como as

polticas aduaneiras j em curso, uma vez que caracterstica primal do

Mercosul a livre circulao de bens, de servios e de fatores de produo por

meio da eliminao de tarifas e barreiras alfandegrias.

Embora no haja prazo estabelecido para a regulamentao da lei, as frentes

envolvidas no processo (Receita Federal e Congresso Nacional) esto

empreendendo esforos para que a regulamentao seja efetuada no decorrer do

ano de 2013, para que, ao mais tardar, no incio do ano de 2014, as lojas francas

j estejam funcionando no Brasil.

Em um aspecto geral, a nova legislao trouxe avanos significativos,

principalmente ao ampliar o rol das isenes j praticadas, contudo, para que se

alcance o fim pretendido, um estudo detalhado e cauteloso da forma de

implantao dessas lojas e seu impacto local e nacional , indubitavelmente

necessria.

REFERNCIAS DAS FONTES CITADAS

AGNCIA BRASIL. Dilma sanciona lei que autoriza free shops em cidades

de fronteira. Em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2012-10-10/dilma-sanciona-lei-que-autoriza-free-shops-em-cidades-de-fronteira.

Acesso em 12 jan. 2013.

BENTO, Fbio Rgio. Fronteiras, significado e valor - A partir do estudo da experincia das cidades-gmeas de Rivera e Santana do Livramento. Revista

Conjuntura Austral. vol. 3. n. 12 . jun-jul 2012.



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Submetido em: Novembro/2014

Aprovado em: Maro/2014

lojas francas na fronteira - apontamentos

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