livro verde - avaliação ambiental estratégica do pantanal

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE MMA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MATO GROSSO DO SUL UEMS

UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MATO GROSSO UNEMAT PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO - PNUD

FUNDAO DE APOIO A PESQUISA, AO ENSINO E A CULTURA DE MATO GROSSO DO SUL - FAPEMS

Livro Verde da Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal

JUNHO 2008

So autores os professores e os alunos do Curso Especializao em Avaliao Ambiental

Estratgica:

Professores

Alessandra Magrini UFRJ - [email protected] Carolina Joana da Silva

UNEMAT - [email protected] Cludio A. Gonalves Egler

[email protected] Gisele A. Pires do Rio

UFRJ- [email protected] Ivan Dutra Faria

Senado Federal- [email protected] Jos Roberto da Silva Lunas

UEMS - [email protected] Larcio Alves de Carvalho UEMS - [email protected] Luciana Ferreira da Silva

UEMS - [email protected] Luis Enrique Sanchez

USP [email protected] Maria Aparecida M. Alves

UEMS - [email protected] Mauro Lambert

IBGE-DF - [email protected] Paulo C. Gonalves Egler

MCT - [email protected] Rosa Maria Farias Asmus

UEMS- [email protected] Severino Soares Agra Filho UFBA [email protected]

Thereza C. Carvalho Santos UFF - [email protected]

Walter Guedes UEMS - [email protected]

Alunos

Alexandre Zanella

[email protected] Ana Paula Mendona Moraes

[email protected] Antnio Carlos Borges Daniel Filho

[email protected] Arnaldo Leite

[email protected] Cludio Rodrigues Fabi

[email protected] Cristiane Roskosz Matheus [email protected]

Eduardo Francisco dos Santos [email protected]

Elaine Corsini [email protected]

Ellayne Ftima Loureiro de Freitas [email protected]

Emlio Morito Sakuma [email protected] Ericnilson da Costa Lana

[email protected] Francisco Eduardo da Silva

[email protected] Hermnio Fernandes

[email protected] Jacqueline Baseggio

[email protected] Joo Balduino de Oliveira

[email protected] Joo Mendes Silva Junior [email protected]

Josu Ribeiro da Silva Nunes [email protected]

Jucinia V. de Oliveira Freitas [email protected]

Jlio Vatanabe Okamoto [email protected]

Luclcia Carnaba da Costa [email protected] Luiz Henrique Gonalves Pires .

[email protected] Madalena Shizuko Omi Sakuma

[email protected] Marilcia Canisso Valese

[email protected] Maurcio Stefanes

[email protected] Paulo Csar C. Gomes da Silva

(in memoria) Paulo Srgio Gimenes

[email protected] Plnio de A. Moreira

[email protected] Reginaldo G. Yamaciro

[email protected] Renata Aquinoga Teures

[email protected] Terezinha Cintra Paes de Barros

[email protected] Vander M. Fabrcio de Jesus

[email protected] Paraguai: Patrcio Ortiz Guanes

[email protected] Paraguai: David Elias Faria Gmez

[email protected]

Fotos da capa: Christhophe Balmant Saldanha

SUMRIO

INTRODUO ................................................................................................................................ 9 1. CONCEITOS SOBRE AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA ............................................. 16 1.1 Consideraes Iniciais sobre Avaliao Ambiental Estratgica ........................................ 16 1.2 Mtodo para o Desenvolvimento da Avaliao Ambiental Estratgica ........................... 20 2. MBITO TERRITORIAL DA AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA DO PANTANAL .......... 40 2.1 Organizao dos Sistemas Naturais .................................................................................. 41 2.2 Ecorregies Terrestres e Aquticas da BAP ...................................................................... 46 3. A BACIA DO ALTO PARAGUAI EM TRS TEMPOS: A ESCALADA HUMANA SOBRE O

TERRITRIO ....................................................................................................................... 49 3.1 Primeira Onda: naes indgenas manejam a paisagem .................................................. 49 3.2 Segunda Onda: a Conquista do Oeste ........................................................................... 49 3.3 Terceira Onda: A BAP incorporada macroeconomia global ........................................... 51 4. SITUAO ATUAL DA BACIA DO ALTO PARAGUAI ............................................................ 68 4.1 Estagnao e Incertezas na Plancie Pantaneira ............................................................... 71 4.2 Redes de Cidades .............................................................................................................. 74 4.3 reas Protegidas ............................................................................................................... 79 4.4 Regies Socioeconmicas ................................................................................................. 83 5. AVALIAO DAS CONDIES ATUAIS E TENDNCIAS DE SUSTENTABILIDADE NA BAP ... 84 5.1 Sustentabilidade Ambiental .............................................................................................. 85 5.2 Riscos Ecolgicos na Escala Macro Regional .................................................................. 85 5.3 Heterogeneidade Regional dos Riscos Ecolgicos ............................................................ 88 5.4 Unidades de Conservao e Terras Indgenas: no Rastro das Ameaas ........................... 93 5.5 reas Prioritrias e Corredores de Conservao: uma corrida contra o tempo .............. 93 5.6 reas Frgeis, Degradadas ou com Manejo Pouco Tecnificado: a Sustentabilidade ainda

Possvel ............................................................................................................................ 100 5.7 Sustentabilidade Econmica e Bem-Estar Humano ........................................................ 101 5.8 Eficincia e Desigualdades na Economia de Commodities ............................................. 106 5.9 Benefcios para Poucos ................................................................................................... 109 5.10 Sustentabilidade Institucional ......................................................................................... 111 6. CONSULTA SOCIEDADE ................................................................................................ 116 6.1 Identificao dos Atores.................................................................................................. 118 6.2 Percepo dos Atores da Situao Atual ........................................................................ 125 6.3 Movimento Social Desenvolvimentista .......................................................................... 125 6.4 Expectativas de Futuro da Sociedade Local .................................................................... 136 6.5 Opes estratgicas dos atores Percepo dos Atores da Situao Atual ..................... 136 6.6 Concluso ........................................................................................................................ 143 7. CENRIOS PARA A AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA DO PANTANAL ................... 146 7.1 A Matriz Estratgica do Desenvolvimento Regional ....................................................... 149 7.2 Anlise Morfolgica e Gerao de Cenrios Alternativos .............................................. 157 7.3 Cenrios para a Bacia do Alto Paraguai .......................................................................... 162 7.4 Consideraes sobre o futuro da BAP............................................................................. 172 8. IDENTIFICAO E AVALIAO DOS IMPACTOS .............................................................. 173 8.1 Principais Presses Atuais sobre a Base de Recursos na BAP ......................................... 174 8.2 Compatibilidade dos Cenrios Estabelecidos para a BAP com os Principais Programas e

Planos Previstos para essa Regio .................................................................................. 182

8.3 Indicadores de Estado Futuro do Ambiente ................................................................... 198 8.4 Possveis Medidas Mitigadoras, Compensatrias ou Potencializadoras dos Impactos

Identificados. ................................................................................................................... 207 8.5 Consideraes Finais ....................................................................................................... 215 9. PROPOSIES SOCIEDADE ........................................................................................... 218 9.1 A Funo de Coordenao .............................................................................................. 220 9.2 Por uma Nova Perspectiva da Questo Institucional no Contexto da Administrao

Pblica Brasileira. ............................................................................................................ 224 9.3 Necessidade do Monitoramento .................................................................................... 229 9.4 Instituto Pantanal Sustentvel ........................................................................................ 233 9.5 Do Livro Verde para o Livro Branco: uma nova forma de legislar .................................. 239

LISTA DOS QUADROS

Quadro 1 Relaes entre a formulao de PPPs e a Avaliao Ambiental Estratgica ...............................................................................................

18

Quadro 2 Relaes entre a formulao de PPPs e a Avaliao Ambiental Estratgica - Processo em Srie ..............................................................

19

Quadro 3 Matriz de Anlise de Compatibilidade .................................................... 32 Quadro 4 Nveis potenciais de ameaas das principais fontes de presso sobre os

componentes e processos chave dos ecossistemas na BAP .................

87 Quadro 5 Avaliao das presses ambientais atuais exercidas pelas diferentes

fontes de presso sobre as reas Protegidas (Unidades de Conservao e reas Indgenas) por Sub-regio da BAP ........................

95 Quadro 6 Avaliao das condies ambientais atuais dos componentes e

processos chave dos ecossistemas nas reas Protegidas (Unidades de Conservao e reas Indgenas) por Sub-regio da BAP ...................


fontes de presso sobre as reas Prioritrias para a Conservao (APC) e Corredores Ecolgicos por Sub-regio da BAP .....................................


processos chave dos ecossistemas nas reas Prioritrias para a Conservao (APC) e Corredores Ecolgicos por Sub-regio da BAP .....


fontes de presso sobre as reas Frgeis ou com necessidades de Recuperao, por Regio da BAP............................................................


processos chave dos ecossistemas nas reas Frgeis ou com necessidades de Recuperao, por Regio da BAP...............................

103 Quadro 11 Avaliao das condies sociais e econmicas atuais na BAP ................ 106 Quadro 12 Classificao dos atores participantes da consulta sociedade ............. 119 Quadro 13 Vises de Futuro ...................................................................................... 137 Quadro 14 Opes estratgicas dos atores ............................................................... 139 Quadro 15 Variveis principais da situao atual na viso dos atores locais ............ 145 Quadro 16 Estrutura da matriz estratgica (Matriz FOFA) ........................................ 151 Quadro 17 Elementos Internos ................................................................................. 155 Quadro 18 Elementos externos ................................................................................ 157 Quadro 19 Principais presses atuais sobre a base de recursos ............................... 182 Quadro 20 Identificao e avaliao de impactos, na plancie para o Cenrio

Tendencial ............................................................................................

193 Quadro 21 Identificao e avaliao de impactos no planalto para o Cenrio

Tendencial ............................................................................................

194 Quadro 22 Identificao e avaliao de impactos na plancie para o Cenrio

Acelerao do Crescimento .................................................................

195 Quadro 23 Identificao e avaliao de impactos no planalto para o Cenrio

Acelerao do Crescimento .................................................................

196

Quadro 24 Identificao e avaliao de impactos na plancie para o Cenrio Integrao com Diversidade. ...............................................................

197

Quadro 25 Identificar e avaliar impactos no planalto para o Cenrio Diversidade e Integrao ...........................................................................................

198

Quadro 26 Indicadores potenciais (indicadores de impacto ou de estado futuro do ambiente afetado) ...................................................................................

201

Quadro 27 Evoluo futura dos indicadores de estado para o cenrio desejado .... 207 Quadro 28 Medidas mitigadoras, compensatrias ou potencializadoras e

respectivos indicadores de resposta .......................................................

211 Quadro 29 Adequao e aplicabilidade dos indicadores .......................................... 212

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 A Bacia do Alto Paraguai ............................................................................. 40 Figura 2 Sub-Bacias do Alto Paraguai ........................................................................ 42 Figura 3 Bacia do Alto Paraguai reas Inundveis ................................................. 44 Figura 4 Distribuio espacial das unidades ambientais naturais e dos Grupos

ecolgicos da BAP ....................................................................................... 46

Figura 5 Agrupamento e similaridade ecolgica entre as Regies da Avaliao Ambiental Estratgica .................................................................................

47

Figura 6 Programas Setoriais para o Pantanal .......................................................... 56 Figura 7 Distribuio Regional dos Programas para o Pantanal ............................... 58 Figura 8 Estrutura Regional ...................................................................................... 79 Figura 9 Unidades de conservao na BAP ............................................................... 81 Figura 10 Terras Indgenas .......................................................................................... 82 Figura 11 Regies Socioeconmicas ............................................................................ 83 Figura 12 Riscos por Sub-Regies ................................................................................ 88 Figura 13 Espacializao de Problemas ....................................................................... 90 Figura 14 reas Prioritrias para Conservao da Biodiversidade .............................. 99 Figura 15 Sustentabilidade e Bem-Estar ..................................................................... 110 Figura 16 Estrutura Municipal em Meio Ambiente .................................................... 113 Figura 17 Discusso em um dos grupos nas consultas sociedade ........................... 118 Figura 18 Mapeamento geral de convergncias ......................................................... 120 Figura 19 Mapeamento geral de divergncias dos atores .......................................... 121

INTRODUO

O processo de desenvolvimento deste Livro Verde da Avaliao Ambiental Estratgica do

Pantanal (AAE do Pantanal) teve seu incio nos primeiros meses do ano de 2005, quando o

ento responsvel pelo Programa Pantanal, do Ministrio do Meio Ambiente, Valmir Ortega,

procurou professores da Universidade de Braslia (UnB) e da Universidade Estadual de Mato

Grosso do Sul (UEMS) para discutir a proposta de realizao de um curso de especializao

em Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), que teria algumas caractersticas logo

identificadas como inovadoras.

A primeira dessas caractersticas foi a proposio de que o corpo discente do curso deveria

ser constitudo, principalmente, por profissionais ligados a instituies do Governo Federal e

dos Governos Estaduais do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul. Ademais, esses

profissionais deveriam no s estar vinculados a essas instituies, mas deveriam, tambm,

ser funcionrios efetivos das carreiras dessas Instituies. A segunda caracterstica

identificada foi a de que o curso de especializao deveria ter como resultado a elaborao

de um documento que viesse a servir como primeiro esboo de uma Avaliao Ambiental

Estratgica para o Pantanal.

importante apontar que essas duas caractersticas da proposta inicial do curso de

especializao em AAE constituram-se nas idias-fora que conseguiram viabilizar a

realizao desse processo extremamente rico, que propiciou: a integrao de um conjunto

de professores ligados a vrias Universidades federais e estaduais; a preparao e

implementao do referido curso, com natureza significativamente diferenciada; a produo

de material didtico inovador sobre o processo e o mtodo de AAE; a efetivao de um

projeto no mbito do Programa Pantanal, do Ministrio do Meio Ambiente, que conseguiu

mobilizar um conjunto de atores diferenciado e, ainda, garantir continuidade para as etapas

do projeto: comear, acontecer e finalizar.

Entretanto, interessante, aqui, melhor detalhar o porqu de aquela proposta ter tido a

fora para produzir esses resultados. A primeira motivao residia no fato de trazer o

entendimento de que a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), um novo instrumento de

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gesto ambiental que comeava a ganhar expresso no cenrio nacional, extrapolava, por

suas caractersticas, a mera natureza de ser mais um instrumento de gesto, a exemplo da

Avaliao de Impactos Ambientais (AIA).

O incio da dcada dos 70 presenciou o surgimento de um conjunto de procedimentos, cujo

objetivo precpuo e comum era fazer com que o processo de tomada de decises sobre

aes de desenvolvimento se fizesse de forma mais racional. A anlise custo-benefcio no

era mais suficiente para sustentar decises sobre empreendimentos, cuja implementao,

como j havia sido evidenciada pelos avanos do conhecimento, levaria a conseqncias e,

sobretudo, a impactos complexos e incertos. Foi nesse contexto que surgiu uma famlia de

instrumentos de avaliao, cujas principais expresses eram: a avaliao social, a tecnolgica

e a de impactos ambientais.

Embora as perspectivas de futuro para esses procedimentos de avaliao fossem bastante

promissoras, apenas a Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) teve sua sobrevivncia

assegurada e isto principalmente pelo uso poltico a que foi submetida, como resposta s

demandas dos movimentos ambientalistas que comeavam a se estruturar no incio da

dcada de 80, nos pases mais desenvolvidos em nvel econmico.

Passadas, hoje, mais de trs dcadas desde o incio do uso da AIA, diferentes estudos e

anlises demonstram que esse instrumento tem sido considerado como reativo, embora

venha sendo adotado pela maioria dos pases como o procedimento que viabilizaria a

incorporao dos valores ambientais e sociais nas decises sobre a implementao das

aes de desenvolvimento. Ou seja, a AIA no tem funcionado como um instrumento capaz

de evitar os impactos negativos provenientes das aes de desenvolvimento; apenas os

minimiza.

Dentre as razes para essa natureza reativa, a principal que tem sido identificada diz

respeito ao momento do processo de planejamento em que a avaliao realizada: em nvel

do projeto. Ao ser aplicada nesse momento, ela incapaz de viabilizar o aspecto

considerado como o fundamental para a racionalizao do processo de tomada de deciso: a

considerao de diferentes alternativas de desenvolvimento, de maneira que se possa optar

por aquela que se mostre como a mais adequada e sustentvel.

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nesse contexto que, hoje, a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) tem sido apontada

como uma soluo para as deficincias da AIA e, principalmente, como o instrumento que

permitir que a sustentabilidade do desenvolvimento seja viabilizada. Como prtica, a AAE

significa a aplicao dos procedimentos de avaliao, no mais em nvel dos projetos, mas

nas etapas iniciais do processo de planejamento, ou seja, em nvel das polticas, dos planos e

dos programas.

Como nesses nveis do planejamento os investimentos ainda no tm a configurao de

detalhe, a prtica do pensar e, sobretudo, avaliar e negociar diferentes possibilidades e

alternativas um evento vivel. Ademais, ao permitir a considerao de alternativas para as

aes de desenvolvimento, a Avaliao Ambiental Estratgica possibilita que diferentes

valores por exemplo; ambiental, econmico, social, poltico, institucional sejam includos

e considerados de forma integrada na tomada de deciso, mediante a ponderao e

negociao de que ganhos e perdas sejam tornados transparentes e explcitos.

Contudo, e retornando ao processo que configurou a experincia do Curso de AAE do

Pantanal na aplicao desse novo instrumento de gesto ambiental, uma primeira questo a

ser considerada diz respeito a quem deve desenvolver a avaliao e quem deve ser

consultado. Uma vez que o objeto principal da AAE so polticas, planos e programas, mais

precisamente documentos elaborados nas esferas governamentais, os primeiros atores a

serem envolvidos e aqueles que devero conduzi-la durante seu processo integral so os

tomadores de deciso das diferentes instituies pblicas, que tm como atribuio a

formulao de documentos de planejamento.

Embora essa questo seja considerada pouco importante por alguns especialistas e

dirigentes de rgos governamentais, na medida em que advogam ser idntico o fato de a

avaliao ser desenvolvida pelas organizaes pblicas ou por consultores contratados para

esse fim, para outros, dentre os quais se inclui a equipe de professores que participou do

Curso de AAE do Pantanal, a responsabilidade pela execuo da avaliao aspecto

relevante.

O principal argumento em favor dessa perspectiva reside no que se entende como a situao

ideal para o processo de formulao de documentos de planejamento. Na prtica, essa

situao ideal acontecer quando a realizao da AAE ocorrer de forma simultnea com a

formulao dos documentos de planejamento, no existindo nenhuma distino/separao

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entre essas duas aes. E isto como indicativo de que a preocupao com os aspectos

ambiental, social, econmico e institucional j parte integrante e indissocivel do processo

de planejamento.

Para que isso acontea, entretanto, o objeto do processo de ensino sobre como elaborar

documentos de planejamento, para que, em sua concepo inicial, j incorporem os

princpios da sustentabilidade, so os funcionrios das organizaes pblicas e no os

consultores. Estes ltimos devero, sempre que as necessidades indicarem, ser contratados

para o desenvolvimento de estudos e anlises especficas, mas no devero assumir, como

em algumas situaes vem ocorrendo, a responsabilidade integral pelo desenvolvimento da

AAE.

A questo que a prtica atual das organizaes governamentais, em razo da fragilidade de

seus recursos humanos, tem sido desenvolver a maioria de seus estudos e anlises mediante

a contratao de consultores. Quer-se, aqui, chamar a ateno para o fato de essa prtica vir

reforar o que se denominou de privatizao da inteligncia, uma vez que quem lucra com

esse procedimento so quase que exclusivamente, os consultores. E isso duplamente: com a

capacitao e no aspecto financeiro.

E foi exatamente nesse aspecto que a proposta do Programa Pantanal do MMA fez a

diferena. Ao propor um curso de capacitao para os funcionrios das organizaes

governamentais federais e estaduais mais diretamente envolvidos com a questo do

planejamento e, ao mesmo tempo, que o trabalho final desse curso viesse a se configurar

como a primeira verso de uma Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal, a idia ganhou

fora. Quase que de forma imediata, recebeu a adeso de um conjunto de professores para

os quais a perspectiva da AAE mais se aproximava de uma proposta de planejamento, no se

caracterizando como apenas mais um estudo a ser desenvolvido.

Outra caracterstica do Curso de AAE do Pantanal que merece um olhar mais detalhado diz

respeito a sua configurao. Nessa direo, importante apontar que, no Brasil, o primeiro

movimento em nvel do governo federal para avanar no uso desse instrumento de gesto

ambiental ocorreu em 1999, quando o Ministrio do Meio Ambiente procurou elaborar um

manual de Avaliao Ambiental Estratgica. Embora o trabalho tenha sido contratado e o

projeto, desenvolvido, seu resultado ficou muito aqum do esperado. O documento final

no se configurou como um manual, no sentido de representar um roteiro sobre como

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desenvolver uma AAE, principalmente no que diz respeito s etapas e resultados desse novo

modelo de gesto ambiental. Essa lacuna ainda no havia sido preenchida quando se

iniciaram as negociaes do Curso de AAE do Pantanal.

Por outro lado, vrios haviam sido os movimentos na direo de dar AAE uma configurao

prtica e, principalmente, de viabiliz-la como uma soluo para a situao de crise que o

licenciamento ambiental enfrentava e ainda enfrenta no Pas. Paralelamente a essa

movimentao, que vinha sendo empreendida para consubstanciar experincias endgenas

de AAE, outra demanda comeava a assumir contornos significativos. Dizia respeito, e ainda

diz, capacitao de recursos humanos para esse instrumento de gesto ambiental. Se a

AAE podia ser uma soluo para minimizar os problemas do EIA/RIMA, ento era

fundamental que recursos humanos fossem capacitados para sua realizao.

Entretanto, o que naquele momento se constatou foi a inexistncia de competncia e/ou

experincia instalada nas instituies de ensino superior do Pas para o assunto em pauta.

Dessa forma, uma capacitao em AAE, principalmente no que diz respeito ao domnio de

contedos, procedimentos e mtodos, ficou temporariamente inviabilizada.

E esta realidade assim se configurava em razo de dois fatores. Em primeiro lugar, devido

ausncia, ento, no cenrio brasileiro, de clareza sobre as etapas que deveriam ser

desenvolvidas no contexto de uma AAE. Ou seja, qual o conjunto de procedimentos que

deveriam ser realizados para a obteno de um produto que, de forma efetiva, viesse a

cumprir os preceitos que se atribuam Avaliao Ambiental Estratgica. Assim, o que

faltava era o desenvolvimento de uma discusso de natureza conceitual, que tivesse por

resultado a definio de um mtodo detalhado. Este mtodo deveria estabelecer as etapas e

os procedimentos a serem desenvolvidos e os resultados esperados de uma AAE.

O segundo fator se relacionava natureza multidisciplinar da AAE, o que implicava a

necessidade de discusses conceituais ampliadas a serem realizadas por equipe multi e

interdisciplinar. A questo que essa equipe no se encontrava disponvel em uma nica

instituio de ensino superior no Pas. Dessa forma, sua constituio exigiu, para o caso do

Curso de AAE do Pantanal, a agregao de especialistas lotados em diferentes instituies de

ensino superior e de diferentes localidades. Uma verificao na composio da equipe de

professores que fizeram parte do Curso de AAE indica que esta foi integrada por

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especialistas de vrias Universidades Federais brasileiras, especialmente da Universidade

Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), que foi a instituio a sediar formalmente o Curso.

Como apontado, esses aspectos permitem caracterizar o Curso de AAE do Pantanal como

uma experincia indita e, como possvel afirmar-se hoje, bem sucedida.

Como, ao terem incio as atividades do Curso, ainda no haviam avanado, no contexto

nacional, discusses que pudessem ter como produto a definio de um mtodo para a AAE,

essa lacuna teve de ser enfrentada por seu corpo docente. Nesse contexto, um dos produtos

desenvolvidos foi a elaborao do que se convencionou denominar de Guia para a AAE.

Conceitualmente, foi discutido e definido um mtodo para a realizao da Avaliao

Ambiental Estratgica, que teve como referencial as experincias desenvolvidas em nvel

internacional, sobretudo na Inglaterra. Definido esse mtodo, coube aos professores

participantes do Curso a tarefa de elaborarem textos que tivessem duplo propsito: servir

de material bsico para as aulas e, tambm, subsidiar a elaborao de uma publicao sobre

AAE, a ser lanada aps a publicao deste Livro Verde.

Outro aspecto em que o Curso de AAE do Pantanal tambm inovou refere-se ao modelo de

curso de especializao que foi estruturado. Como o mtodo de AAE compe-se de

diferentes etapas que tm de ser realizadas como em um processo que tem incio, meio e

fim, dessa mesma forma teve de funcionar o Curso, com suas diferentes disciplinas. No se

tratou de um curso onde distintos professores ministram suas disciplinas, sem uma

necessria e obrigatria continuidade entre uma que termina e outra que se inicia. Ademais,

para cada disciplina do Mdulo de AAE havia uma oficina correspondente, em que os temas

apresentados teoricamente eram desenvolvidos por meio de exerccios prticos. Assim,

conduziu-se o processo de consultas ao pblico, que contou com reunies realizadas em

Campo Grande, Cuiab, Corumb e Cceres, a realizao do diagnstico da Bacia do Alto

Paraguai (BAP) e os exerccios de cenarizao e de avaliao de impactos.

Outra questo importante a ser ressaltada sobre o Curso de AAE do Pantanal a iniciativa de

tratar o planejamento de um territrio de uma forma integrada, envolvendo todos os atores

relevantes. Ao adotar como regio de planejamento a Bacia do Alto Paraguai (BAP) houve,

sobretudo de parte do Programa Pantanal do Ministrio do Meio Ambiente, a inteno de

envolver no s os dois estados brasileiros cujos limites administrativos incluem esse bioma

Mato Grosso e Mato Grosso do Sul , mas tambm os outros dois pases que, juntamente

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com o Brasil, compartilham esse territrio Bolvia e Paraguai. Infelizmente, em detrimento

dos esforos envidados, apenas o Paraguai se envolveu no Curso, tendo viabilizado que dois

tcnicos qualificados de seu Ministrio do Meio Ambiente se agregassem ao processo. Essa

experincia de integrao mostrou-se significativamente relevante, sobretudo na direo de

procurar o desenvolvimento de um planejamento de territrio de forma a consider-lo como

um todo e no fragmentado, como tem sido a prtica usual.

Como j referido, a experincia desenvolvida no contexto do Curso de AAE do Pantanal

extrapolou aquela que foi sua principal meta, ou seja, a capacitao de 30 profissionais

ligados a instituies governamentais de diferentes instncias administrativas: federal,

estadual e, neste caso, tambm do Governo do Paraguai. Alm desse importante resultado,

foram tambm produtos do Curso a elaborao do presente Livro Verde, de um Guia de

AAE, a ser publicado proximamente, a implantao do processo de discusso que tem

envolvido, de forma sistemtica, os Estados de Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul e, o

que poder ser significativamente relevante, a instalao de uma instituio que venha a ter

como atribuies principais as de: i) coletar, sistematizar e divulgar informaes sobre a BAP

nas dimenses econmica, social, ambiental e institucional; ii) desenvolver estudos

prospectivos sobre os processos de ocupao e desenvolvimento da BAP e iii) elaborar e

publicar, a cada trs anos, uma atualizao da Avaliao Ambiental Estratgica do Pantanal,

de forma a fazer com que o progresso desse territrio seja sustentvel, conservando seus

recursos naturais e garantindo que sua populao tenha, progressivamente, uma melhor

qualidade de vida.

1. CONCEITOS SOBRE AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA

Hoje praticamente consenso que uma proposta de desenvolvimento para um pas tem,

necessariamente, que assumir compromisso com a sustentabilidade. Contudo, ademais de

representar um conceito cunhado pela Comisso Bruntland, em 1989, e o intuito de uma

prtica ainda a ser desenhada com a preciso necessria para sua implementao, o

desenvolvimento em bases sustentveis deve ser concebido no sentido de realizar sua

definio mais pragmtica. Aquela de fazer com que o processo de tomada de decises seja

informado no apenas pelos valores econmicos e tcnicos, como tem sido a prtica, mas

tambm pelos aspectos social, ambiental, cultural poltico e institucional.

Em termos prticos, e tendo em vista, principalmente, as restries de natureza poltica e

institucional, o desenvolvimento sustentvel de um pas ou regio significa e pressupe:

que esse desenvolvimento seja atingido mediante processo adequado e racional do uso

de sua base de recursos naturais, com eqidade social e econmica (competitividade

autntica);

que o processo de tomada de decises sobre as aes de desenvolvimento seja realizado

mediante a considerao de distintas alternativas, tendo por diferenciao entre elas a

considerao e a ponderao entre diferentes valores;

que o processo de tomada de decises seja realizado mediante procedimentos

transparentes e por meio de arranjos institucionais que permitam a participao de

diferentes atores pblicos e privados;

que a implementao das aes de desenvolvimento seja permanentemente

monitorada, de forma a viabilizar possveis e/ou necessrias mudanas de rumo.

1.1 Consideraes Iniciais sobre Avaliao Ambiental Estratgica

O desenvolvimento de uma Avaliao Ambiental Estratgica tem por objetivo principal a

incorporao dos princpios de sustentabilidade na elaborao de uma Poltica, de um Plano,

de um Programa PPP ou, mesmo, de um Projeto de grande dimenso . Essa atividade j

vem sendo desenvolvida no contexto das estruturas de planejamento de alguns pases

desenvolvidos e em desenvolvimento. O que se tem feito a realizao de avaliao

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ambiental (na dimenso mais ampla desse termo, que inclui, tambm, o componente

institucional, o social e o econmico) durante o processo de elaborao de polticas, de

planos ou de programas, de forma que, na construo desses documentos de planejamento,

os impactos negativos possam ser previstos e mitigados e os positivos, potencializados. O

processo da AAE , ento, uma atividade que deve ser desenvolvida durante a elaborao

das Polticas, Planos e Programas - PPPs.

Para essa situao, a realizao da avaliao comporta dois momentos. O primeiro o

desenvolvimento da cenarizao futura dos espaos, em que uma poltica, um plano, um

programa ou um projeto de grandes dimenses sero implantados, adotando-se a opo de

que nada ali seja realizado, isto , situao em que a PPP proposta no seja implementada.

O objetivo principal desse cenrio o de analisar como esses territrios se comportaro no

futuro, tendo em considerao: i) a perspectiva de continuidade do que vem se

desenvolvendo, o cenrio tendencial e ii), a capacidade das instituies responsveis por

esses territrios (em nvel federal, estadual e municipal) de colocarem em prtica, de forma

efetiva, suas responsabilidades administrativas de controle e de fiscalizao, como

determinado pelos diferentes instrumentos legais existentes (coeso institucional). O

segundo momento a realizao conjunta do processo de definio da PPP e sua Avaliao

Ambiental Estratgica. O ideal, nessa situao, que no haja nenhuma distino/separao

entre essas duas aes, como indicativo de que a preocupao com os aspectos ambiental,

social, econmico e institucional j seja parte integrante e indissocivel do processo de

planejamento. O Quadro 1 apresenta, de forma, esquemtica esse procedimento.

Em algumas situaes, entretanto, o desenvolvimento de uma AAE pode ter como objetivo

avaliar uma PPP, mesmo aps ela ter sido definida, conforme Quadro 2.

Nesses casos, o exerccio de avaliao a ser desenvolvido dever considerar, como se ver

com maiores detalhes adiante, trs momentos. O primeiro repete aquele indicado para a

situao anterior, ou seja, o desenvolvimento de um cenrio futuro para os territrios onde

a PPP ser implantada, adotando-se a opo da no interveno.

O segundo momento ser a avaliao da PPP j definida, sem que a ela tenha sido aplicada

uma avaliao de sustentabilidade. Nesse exerccio, sero identificados e avaliados os

possveis impactos provenientes dos empreendimentos e das aes definidas, sejam

P g i n a | 18

positivos ou negativos, considerando-se as dimenses ambiental, social, econmica e

institucional.

Quadro 1 - Relaes entre a formulao de PPPs e a Avaliao Ambiental Estratgica

Por fim, o terceiro momento ser o da construo de alternativas PPP j definida, tendo

em vista a minimizao dos principais impactos identificados no exerccio anterior.

Entretanto, essas diferentes opes sero avaliadas quanto s suas viabilidades (ambiental,

econmica, social e institucional), de forma a se comporem alternativas mais adequadas,

tendo em considerao pressupostos de sustentabilidade.

Considerar alternativas, estratgia territorial e documentos setoriais e temticos.

Informar a escolha das alternativas de tipo de desenvolvimento e localizao.

Principais estgios da formulao de polticas, planos e programas (PPP)

Principais estgios / objetivos da avaliao de sustentabilidade

Definir os objetivos e as premissas da PPP

Identificar as restries ambientais / sustentabilidade; assegurar que as consideraes ambientais foram amplamente incorporadas aos objetivos da PPP.

Desenvolver polticas e propostas detalhadas.

Assegurar que as polticas e propostas detalhadas sejam as mais sustentveis possveis.

P g i n a | 19

Quadro 2 - Relaes entre a formulao de PPPs e a Avaliao Ambiental Estratgica - Processo em Srie

Principais estgios da formulao de polticas, planos e programas (PPP)

Definir os objetivos e as premissas do PPP

Considerar alternativas, estratgia territorial e

documentos setoriais e temticos

Desenvolver polticas e propostas detalhadas

Principais estgios / objetivos da avaliao de sustentabilidade

Identificar as restries ambientais / sustentabilidade;

assegurar que as consideraes ambientais foram

amplamente incorporadas aos objetivos do PPP

Informar a escolha das alternativas de tipo de

desenvolvimento e localizao

Assegurar que as polticas e propostas detalhadas

sejam as mais sustentveis possveis

P g i n a | 20

A ttulo de concluso, importante considerar que, alm de melhorar a sustentabilidade de

uma poltica, um plano, um programa ou um projeto de grande dimenso, a AAE pode vir a

enriquecer esses instrumentos de planejamento, na medida em que:

garante que esses documentos sejam claramente trabalhados;

assegura que diferentes documentos de planejamento, estabelecidos para um

mesmo territrio, sejam compatibilizados (coordenados), com a precisa definio de

seus objetivos e o estabelecimento de claros laos entre esses objetivos e as polticas

que norteiam o plano, o programa ou o projeto de grande porte;

auxilia os planejadores no entendimento da totalidade dos diferentes documentos de

planejamento, na melhor compreenso sobre o que outros planejadores, na

estrutura governamental, esto fazendo;

faz com que os planejadores se sintam mais confiantes de que seus documentos de

planejamento sejam avaliados pelo escrutnio do pblico e por audincias;

ajuda os planejadores a melhor compreenderem os conceitos relativos

sustentabilidade; e

auxilia os atores no relacionados com a atividade de planejamento que estiverem

envolvidos no processo a melhor entender as dificuldades e as possibilidades do

sistema e da ao de planejar.

1.2 Mtodo para o Desenvolvimento da Avaliao Ambiental Estratgica

A Avaliao Ambiental Estratgica, conforme apontado anteriormente, tem por objetivo

atuar como um procedimento pr-ativo, que busca antecipar, na formulao de polticas,

planos, programas e projetos de grande dimenso, os impactos que essas aes de

interveno1 possam vir a provocar em diferentes domnios2.

Como j antecipado, uma primeira questo a ser considerada sobre a AAE diz respeito a

quem deve desenvolver a avaliao e quem deve ser consultado. Sendo o objeto principal da

avaliao as polticas, planos e programas, mais precisamente documentos elaborados nas

1 O termo ao de interveno no contexto deste trabalho compreende desde aes em um nvel mais geral (polticas) at aes em um nvel mais especfico (projetos). 2 No contexto da presente proposta de Avaliao de Sustentabilidade, os domnios a serem considerados sero: ambiental, social, econmico e institucional.

P g i n a | 21

esferas governamentais, os primeiros atores envolvidos na AAE e aqueles que devero

conduzi-la durante seu processo integral so os tomadores de deciso das diferentes

instituies pblicas que tm como atribuio a formulao de documentos de

planejamento. E esse um aspecto que deve ser atendido na realizao de uma AAE.

Outro conjunto de atores que deve ser envolvido na AAE so representaes da sociedade,

que podem aportar informaes relevantes ao processo, ademais de propiciar a necessria

transparncia para a avaliao. Esse aspecto ser mais bem discutido quando do

detalhamento do mtodo de Avaliao Ambiental Estratgica a ser implementado.

Questo igualmente relevante para o desenvolvimento de uma AAE a definio sobre os

documentos de planejamento que demandam avaliao. Dada a novidade do processo de

AAE, esse um assunto ainda no resolvido. Como o propsito principal da definio de um

mtodo para a avaliao de sustentabilidade das polticas pblicas no Brasil e sua aplicao

no processo de elaborao dos Planos Plurianuais - PPAs (em nvel federal e estadual).

Considera-se que todas as etapas desse planejamento devam ser submetidas a uma

Avaliao Ambiental Estratgica, incluindo-se a deciso sobre as diretrizes estratgicas que

nortearo o desenvolvimento do PPA.

A par disso, entende-se que, com a evoluo da prtica da AAE no contexto das organizaes

governamentais, a melhor definio sobre os critrios que devero informar a necessidade

ou no de sua realizao seja um aspecto a ser definido com maior preciso.

No entanto, uma questo que deve estar presente na discusso do mtodo a ser utilizado

para a Avaliao de Sustentabilidade, por exemplo, dos PPAs, diz respeito ao arranjo

institucional que melhor vir atender a implementao desse instrumento no contexto da

estrutura das administraes federal e estaduais. Tendo como referncia a avaliao das

experincias internacionais, que apontam a atividade de coordenao como a de maior

relevncia para uma efetiva implementao da avaliao, importante que, na experincia

brasileira, esse aspecto receba tambm a necessria ateno. Nesse sentido, como o PPA em

nvel federal um documento para cuja formatao contribuem, de forma significativa,

diferentes Ministrios setoriais e outras instncias do Governo Federal, ser importante que

uma instncia governamental (o Ministrio do Planejamento, do Oramento e da Gesto

MP, por exemplo) assuma o papel de coordenador do processo, articulando as diferentes

instituies que devero ser envolvidas no exerccio de planejamento.

P g i n a | 22

Nesse processo de aplicao da Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil, o primeiro papel

que a esfera governamental em nvel federal precisa assumir o de, inicialmente, definir o

mtodo a ser utilizado. Esse procedimento reveste-se de importncia, pois definir o

conjunto inicial de aes e etapas que devero ser seguidas pelas diferentes instituies e

atores envolvidas.

Definido o mtodo, o segundo momento ser o repasse desse mtodo (a socializao, a

multiplicao dessa informao, a transferncia desse conhecimento) para os outros rgos

da administrao pblica federal que estaro envolvidos no processo de construo do PPA,

de forma que seja aplicado na formulao das propostas de investimentos de cada rea

setorial.

A relevncia do papel de coordenao se evidenciar quando da organizao dos planos de

desenvolvimento, que sero definidos com base em trs componentes bsicos. O primeiro

diz respeito aos recortes territoriais que sero utilizados como referncia para a montagem

das aes de interveno. de fundamental importncia que esses recortes sejam adotados

de forma semelhante pelos diferentes setores da administrao pblica federal. Se a

proposta de uso do territrio como referncia para a construo do PPA tem como um dos

objetivos o uso desses recortes como elemento de sntese e integrao das diferentes aes

de interveno setoriais e temticas, coloca-se como importante que esses territrios sejam

adotados de forma compatvel. Isso significa obedecer s mesmas diretrizes estratgicas e

aos mesmos indicadores que iro caracterizar o estado atual do territrio (o baseline) e os

nveis de sustentabilidade em curto, mdio e longo prazo.

O segundo componente na construo dos planos de desenvolvimento, em que o papel de

coordenao fundamental, refere-se necessidade de que esses planos tenham, em

primeiro lugar, consistncia, em nvel interno dos diferentes recortes territoriais adotados e,

em segundo lugar, compatibilidade entre esses recortes. Se esse exerccio de consistncia e

de compatibilizao no for desempenhado pela esfera governamental, o resultado pode ser

o desenvolvimento e a proposio de planos de desenvolvimento que no convirjam em

objetivos e metas e que, conseqentemente venham a ter sua sustentabilidade

comprometida.

Por fim, o terceiro componente diz respeito definio de um conjunto de diretrizes de

sustentabilidade que devero nortear a construo dos planos de desenvolvimento e seus

P g i n a | 23

desdobramentos em nvel de projetos. Se a sustentabilidade um objetivo a se alcanar e

no uma mera retrica, necessrio que os planos de desenvolvimento tenham por

orientao, diretrizes e critrios que venham a garantir uma viso de futuro distinta daquela

que vem, hoje, sendo a referncia para o desenvolvimento. Embora definir as diretrizes3 no

seja responsabilidade da Avaliao Ambiental Estratgica, entende-se como relevante que,

na discusso do mtodo de AAE, referncias sejam feitas e exemplos apresentados quanto

ao conjunto de diretrizes, anexadas ao final deste documento. So as que vm sendo

adotadas no contexto dos pases que utilizam a avaliao de sustentabilidade das polticas

pblicas como procedimento auxiliar na prtica do planejamento, sobretudo no que diz

respeito promoo de maior e mais efetiva integrao entre as dimenses econmica,

social, ambiental e institucional.

A seguir, so identificadas as diferentes etapas que integraram a Avaliao Ambiental

Estratgica desenvolvida para o Pantanal. O conjunto de etapas descrito representa um

modelo ideal da AAE, mas, no necessariamente, foram todas desenvolvidas, em razo das

distintas condies de exeqibilidade, seja em funo da disponibilidade de tempo, seja em

funo da complexidade da etapa vis a vis, o atual estgio de implementao da Avaliao

de Sustentabilidade no Brasil.

1.2.1 Identificao dos Objetivos, Diretrizes e Indicadores da Avaliao Ambiental

Estratgica

A etapa de identificao dos objetivos da ao de interveno4 e das diretrizes e indicadores

que sero adotados pela estratgia de desenvolvimento territorial , sem dvida, uma das

mais importante do modelo de AAE. Ela define o quadro de referncia para todo o processo

de desenvolvimento territorial, assim como estabelece a forma com que ela ser conduzida,

como, por exemplo, no que se refere realizao de consultas aos atores locais.

3 Esse um exerccio que prioritariamente deve se dar na esfera governamental. 4 No contexto desse estudo, uma ao de interveno significa uma poltica, um plano, um programa ou um projeto de grande porte. Pode tambm significar um agregado de distintos projetos que incidem sobre um mesmo territrio. S no devem ser includos, no contexto dessa definio, projetos isolados, pois nesse caso se estar no domnio de uma Avaliao de Impactos Ambientais, que possui procedimentos e legislao especficos.

P g i n a | 24

Objetivos da ao de interveno

O objetivo da ao de interveno define uma direo desejada de mudana. Uma clara

identificao dos objetivos aspecto fundamental para assegurar que a ao seja

implementada na direo em que ela foi concebida e de forma compatvel com outras aes

sobre o territrio em questo.

Todas as intervenes devem ter seus objetivos claramente identificados. No entanto, isso

nem sempre ocorre na prtica. Se os objetivos no esto claros ou se so considerados

implcitos em uma interveno ou em seu processo de planejamento, parte do papel da

avaliao torn-los explcitos. Essa atividade assume papel relevante de forma a tornar

possvel que a ao de interveno seja examinada quanto ao que se quer alcanar com sua

implementao, nos domnios econmico, social, ambiental e institucional.

Diretrizes e indicadores da Avaliao Ambiental Estratgica

A etapa seguinte a definio das diretrizes que devero nortear a avaliao em questo.

Essa definio deve der balizada, em primeira instncia, pelos seguintes fatores:

leis, regulamentos e padres ambientais;

objetivos das polticas ambiental, social e econmica;

consulta ao pblico; e

decises anteriores ou posicionamento de grupos relevantes.

O estabelecimento das diretrizes representa aspecto fundamental para a caracterizao e

definio da ao de interveno que se quer implementar e das alternativas a serem

consideradas, pois elas delimitam os diferenciais entre o mero crescimento e o

desenvolvimento em bases sustentveis.

As diretrizes podem adotar apenas uma viso socioeconmica para o territrio ou podem

assumir uma viso mais ampla, incorporando aspectos ambientais, polticos, culturais e

institucionais. Elas podem ser orientadas por assuntos setoriais (por exemplo, energia,

transporte cultura), disciplinares (por exemplo, demografia, biologia ou geografia) ou podem

ser cross cutting, de forma a se ter, na identificao da ao de interveno, uma

P g i n a | 25

perspectiva mais abrangente. Nesse sentido ilustrativa a apresentao das diretrizes

adotadas pelo UK Local Government Management Board 5, listadas a seguir:

os recursos so utilizados de forma eficiente e os resduos so minimizados por ciclos

fechados;

a poluio limitada em nveis em que os sistemas naturais podem suportar sem

danos;

a diversidade da natureza valorada e protegida;

as necessidades locais so atendidas localmente;

todos tm acesso boa alimentao, gua, abrigo e combustveis a custos aceitveis

e suportveis;

todos tm a oportunidade de acesso a empregos em uma economia diversificada;

a sade das pessoas protegida mediante a criao de um ambiente seguro, limpo e

agradvel e por servios de sade;

acesso a servios, bens e a outras pessoas no alcanado s expensas do ambiente

ou limitadas queles que possuem carros;

as pessoas vivem sem medo de violncia, crimes ou perseguies;

todos tm acesso aos instrumentos, conhecimentos e informaes necessrias para

poder exercer plenamente seus papis na sociedade;

a comunidade pode participar dos processos de tomada de decises;

oportunidades para cultura, diverso e recreao so disponveis para todos;

os locais, espaos e objetos combinam sentido e beleza com utilidade. Os

assentamentos so humanos em escala e forma. Diversidade e distintividade locais

so valorizadas e protegidas.

Para se ter uma mensurao dos impactos relativos s diferentes aes de interveno a

serem avaliadas, utilizam-se indicadores - ambientais ou de sustentabilidade (que incluem os

econmicos e os sociais). Como impossvel medir e prever todos os impactos de uma ao

de interveno, indicadores so usados para representar o estado do ambiente e os

impactos sobre os diferentes aspectos desse ambiente. Por exemplo, eles podem ser usados

5 Sustainability Appraisal of Regional Spatial Strategies and Local Development Documents Guidance for Regional Planning Bodies and Local Planning Authorities. Office of the Deputy Prime Minister: London, Nov 2005. Disponvel em:

P g i n a | 26

para medir as condies do ambiente inicial sem nenhuma interveno, prever impactos,

comparar alternativas e monitorar a implementao da ao de interveno.

Alguns aspectos relevantes surgem no processo de escolha de indicadores.

Primeiro: no existe um acordo sobre quais so os indicadores aceitveis. Diferentes

organizaes adotam diferentes indicadores.

Segundo: indicadores podem ser de trs tipos, tendo em vista o mtodo SPIR: i) de estado,

que descrevem o estado do ambiente como exemplo, nveis de poluio de um

determinado corpo hdrico; ii) de presso, que descrevem presses sobre o ambiente

como exemplo, despejo de poluentes; e iii) de resposta, que medem as respostas s

presses ambientais como exemplo, percentagem de automveis com conversores

catalticos.

Terceiro: o nmero de indicadores importante, pois quanto mais indicadores forem

utilizados, mais completa ser a Avaliao Estratgica. Da mesma forma, maior ser o

tempo e o volume de recursos necessrios para sua realizao.

Quarto: alguns indicadores podem ser medidos facilmente, enquanto outros no.

1.2.2 Elaborao do Baseline

Esta etapa tem por objetivo principal fazer uma caracterizao da situao do territrio

objeto da ao de interveno. Essa caracterizao visa servir como base para as etapas

subseqentes da Avaliao Ambiental Estratgica.

importante que, nessa fase, os problemas existentes no territrio sob interveno sejam

identificados6, nos diferentes domnios: ambiental, social, econmico e institucional.

Devero igualmente ser verificados os elementos e/ou aes que esto provocando esses

problemas7, de forma a ser possvel para a AS identificar seus impactos e as possveis

solues, tendo por objetivo a sustentabilidade8.

6 No contexto do mtodo SPIR (State, Pressure, Impact and Response), que foi desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente(PNUMA), esse momento corresponde ao S (State), ou seja, um diagnstico do que existe no territrio que sofrer uma ao de interveno. importante ter presente que o mtodo SPIR se aplica AS, aspecto esse que ser identificado no desenvolvimento deste captulo e tambm nos que o seguem. 7 O P do mtodo SPIR 8 O I e o R do mtodo SPIR

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Definio do mbito

Essa ao tem por objetivo definir a dimenso territorial que ser considerada no processo

de AAE. A boa prtica sugere que seja respeitada a hierarquia adotada em processos de

planejamento, que se inicia em nveis mais gerais e vai, progressivamente, descendo para os

nveis mais especficos. Ou seja, do nvel nacional para o local, passando pelas dimenses

regional, meso-regional e estadual.

Identificao e Consulta a Atores Sociais Relevantes

Por fim, nesta etapa, deve ser desenvolvida uma consulta populao residente no

territrio que sofrer a ao de interveno, com duplo objetivo: identificar suas demandas

e expectativas e, tambm, coletar as informaes que detm, em funo da vivncia no

territrio sob considerao.

Essa uma discusso importante no contexto da definio da estratgia de desenvolvimento

para um territrio. A questo que aqui se coloca tem duas vertentes. Inicialmente,

importante situar que a consulta a atores sociais relevantes tem por objetivo aportar ao

processo de desenvolvimento territorial informaes que so do conhecimento das

populaes e dos indivduos que habitam os locais onde as aes de interveno sero

implantadas. So conhecimentos adquiridos no decorrer da vida desses indivduos e que tm

a propriedade de agregar as diferentes dimenses que traduzem o comportamento e a

dinmica socioeconmica e ambiental em nvel regional, meso-regional ou local. Nesse

sentido, embora para muitos os conhecimentos tradicionais paream no conter uma base

cientfica disciplinar que os credencie, eles tm a caracterstica de integrar as diferentes

dimenses do ambiente de uma maneira que as pesquisas de natureza disciplinar e que so

limitadas ao curto prazo, no tm a possibilidade de se apropriar.

A segunda vertente a reforar a consulta sociedade a natureza de transparncia e de

participao que essa consulta introduz ao processo de tomada de deciso. Isso

fundamental, uma vez que a participao da sociedade, por meio de suas representaes

organizadas, na elaborao de ao de interveno em dado territrio representar, no

futuro, elemento fortemente facilitador para seu processo de implementao.

Em resumo, a consulta a atores relevantes na elaborao de uma estratgia de

desenvolvimento territorial elemento que oferece as seguintes oportunidades:

P g i n a | 28

permite a reviso da ao de interveno pela sociedade;

identifica preocupaes do pblico;

solicita novas idias para alternativas e para medidas mitigadoras;

checa a acuidade da ao de interveno;

partilha expertise;

busca alcanar aceitabilidade para a ao de interveno antes que ela seja adotada;

e

cria condies para que a ao de interveno seja implementada.

importante ter presente que a consulta e a participao no devem ser apenas vistas como

uma nica etapa no processo de desenvolvimento territorial. Ao contrrio, elas devem ser

temas presentes na maioria das etapas do processo, de forma a prover inputs relevantes aos

diferentes estgios da Avaliao Ambiental Estratgica.

Coleta das Informaes de Base

Essa atividade da etapa do baseline refere-se coleta de todas as informaes disponveis e

que possam ser relevantes para a compreenso da estrutura do sistema territorial e seu

funcionamento. Nos casos mais comuns, consideram-se quatro sub-sistemas:

o territrio e seus recursos naturais (meio fsico);

a populao e suas atividades de produo, consumo e relaes sociais;

os assentamentos urbanos e sua infra-estrutura; e

o marco legal que rege e administra as regras de funcionamento das dimenses

econmica, social, ambiental, poltica e institucional.

No que diz respeito s fontes de dados, as coletas devem incluir os seguintes documentos

relativos rea de influncia da ao de interveno:

os relatrios do estado do ambiente disponveis;

as polticas, planos, programas e projetos de mbito federal, estadual e municipal

(pblicos e privados);

os estudos, diagnsticos e levantamentos desenvolvidos sobre o territrio;

os projetos j implantados nessa rea;

P g i n a | 29

as auditorias e Estudos de Impactos Ambientais;

as informaes sobre Agendas Ambientais Locais; e

os indicadores e metas ambientais local, regional e nacional.

Descrevendo o Ambiente: Restries e Potencialidades

Essa atividade tem por objetivo descrever o ambiente onde a ao de interveno ser

implantada, com o propsito de identificar as restries que podem afet-lo e contribuir

para o processo de escolha dos objetivos do desenvolvimento territorial, bem como as

diretrizes e indicadores que sero adotados na AAE. O propsito o de identificar um

baseline ambiental e de sustentabilidade a partir do qual impactos futuros podem ser

medidos. Assim, a construo do baseline envolve a descrio do ambiente atual ou inicial

(caracterizado antes do incio da ao de interveno) e o desenvolvimento de um cenrio

tendencial para o futuro, sem a ao de interveno. O nvel de detalhamento e

quantificao do baseline vai variar de acordo com a dimenso do territrio em

considerao nacional, regional, meso-regional ou local , do nvel da ao de interveno

o que se est considerando uma poltica, um plano, um programa ou um projeto e da

disponibilidade de dados adequados.

No que se refere ao cenrio de futuro, sem considerar a implantao da ao de

interveno, o cenrio tendencial importante ter em conta que as condies

ambientais, sociais e econmicas esto constantemente mudando, de forma que a descrio

do baseline deve igualmente indicar tendncias e fazer projees sobre as futuras condies

ambientais. Isso ir permitir avaliao incluir uma comparao dos impactos futuros, tendo

em vista um cenrio de no interveno.

Adicionalmente s condies do baseline, a atividade de desenvolvimento territorial dever

considerar e analisar as atuais prticas e capacidades de gesto ambiental, social e

econmica na rea onde a ao de interveno ser implantada. Por exemplo, poder ser

necessrio responder seguinte questo: qual a atual capacidade da populao e das

instituies que atuam no territrio em considerao para gerenciarem problemas

ambientais, sociais e econmicos? Podem as atuais prticas de gesto no territrio em

questo alcanar uma gesto ambiental apropriada e promover o desenvolvimento

sustentvel?

P g i n a | 30

Para responder a essas perguntas, a atividade a ser desenvolvida no ser a construo de

uma mera listagem das leis e das regulaes disponveis. Diferentemente disso, dever ser

desenvolvida uma avaliao realista e detalhada dos recursos das instituies e da

capacidade de seu quadro de pessoal para fazerem gesto e para implementarem, de fato e

de forma efetiva, as leis e os regulamentos existentes.

1.2.3 Gerao de Alternativas

O principal papel da Avaliao Ambiental Estratgica de uma proposta de desenvolvimento

territorial a identificao de alternativas que venham a contemplar todos os objetivos

previstos com a implantao da ao de interveno, mas que sejam as mais sustentveis

possveis. Na medida em que uma ao de interveno avaliada, as alternativas a serem

desenvolvidas podem incluir modificaes nelas mesmas e em outras aes de interveno

j implantadas e ou propostas para a mesma rea ou a proposio de novas alternativas.

Deve existir articulao e complementaridade entre as possveis alternativas. Por exemplo,

uma proposta de atender a certa demanda por energia, gua, transporte, dentre outros

pode ser resolvida com uma reduo do consumo e no apenas com o aumento da oferta.

Da mesma forma, diferentes possibilidades de atender o consumo de gua por meio de

novos reservatrios, transposies, plantas de dessanilizao, dentre outros procedimentos

podem ser resolvidas mediante polticas e procedimentos para a reduo do consumo

instalao de medidores e adoo de novas tarifas.

O desenvolvimento territorial em nvel estratgico permite, tambm, que uma diversidade

significativa de melhorias ambientais, sociais e econmicas possam ser introduzidas na ao

de interveno, provavelmente como parte do processo de determinar as implicaes que

uma gesto adequada pode resultar para o capital ambiental, social e econmico.

Em alguns casos, uma alternativa ser claramente melhor que as outras, mas, em muitos

casos, grande nmero de alternativas podero ser consideradas, incluindo, inclusive, aquela

da no-interveno.

Uma fonte para a identificao de alternativas , como j discutido, a realizao de consulta

ao pblico. Em particular, isso ir identificar a opo local mais favorvel e ou desejvel do

ponto de vista da populao residente no territrio sob interveno.

P g i n a | 31

1.2.4 Anlise de Compatibilidade e de Consistncia

Essa etapa compreender duas atividades: i) verificar se a ao de interveno e suas

alternativas so compatveis com outras aes existentes e ou previstas para o territrio em

considerao; e ii) assegurar que elas sejam internamente consistentes.

Anlise de Compatibilidade

Uma vez que a primeira verso das alternativas para a ao de interveno seja construda,

essa e as outras novas verses devem ser testadas/verificadas vis a vis outros fatores, para

assegurar compatibilidade. Esses outros fatores podem incluir legislaes e normas relativas

questo ambiental, uso da terra, questes sociais, econmicas, de sade e de eqidade.

Embora esse processo no represente exatamente uma avaliao ambiental, ele tem o

propsito de assegurar que nenhuma ou poucas contradies existam entre a ao proposta

e aspectos de natureza social, legal, ambiental, poltico, dentre outros, e que uma

perspectiva cross cutting seja mantida.

Essa anlise deve comear com a listagem dos requerimentos das outras aes de

interveno j implantadas e ou previstas para o territrio em considerao, continuando

por testar sua compatibilidade com a ao em anlise/avaliao. Um exemplo parcial de

anlise de compatibilidade mostrado no Quadro 3. O nvel de compatibilidade

mensurado a partir de uma escala que varia de +3 a -3, sendo +3 quando aes de um

determinado setor fortemente do suporte ao desenvolvimento da ao de interveno

proposta; 0, quando h uma relao de indiferena entre as aes; e -3, quando aes de

um determinado setor fortemente limitam o desenvolvimento da ao de interveno

proposta.

P g i n a | 32

Elementos da

ao de

interveno

proposta

OUTRAS AES (Considerando uma perspectiva setorial)

Energia Transporte Agricultura Gesto do

Lixo

Extrao e

ProcessamentoMi

neral

Recreao e

Turismo

Construo de

uma hidroeltrica +3 +1 -2 0 +2 +2

Construo de

uma linha de

transmisso

+3 -2 +1 0 +2 0

Implantao de

um plo de

turismo

0 +3 +2 -2 -3 +3

Legenda: +3, a outra ao fortemente suporta o desenvolvimento da ao proposta; 0, relao

indiferente; -3, a outra ao fortemente limita o desenvolvimento da ao proposta.

Quadro 3 Matriz de Anlise de Compatibilidade

Entretanto, esse exerccio apenas o primeiro da etapa de anlise de compatibilidade.

Muito mais importante ser a mudana da ao de interveno, onde forem identificadas

incompatibilidades. Em muitos casos, a ao de interveno que est sendo avaliada precisa

ser mudada. Por exemplo, um plano local pode no estar mais de acordo com uma recente

poltica governamental de mbito nacional e precisa, portanto, ser alterado.

No contexto da maioria das avaliaes, o mtodo utilizado para a anlise de compatibilidade

o do julgamento por especialistas. Essa anlise compreende a realizao de reunies com

as autoridades responsveis pelas outras aes, de forma a assegurar que elas esto sendo

interpretadas corretamente. Quando no for possvel a realizao dessas reunies, uma

forma mais rpida, contudo menos abrangente, de se desenvolver essa anlise ser

mediante a realizao de mesas redondas com atores relevantes.

Anlise de Consistncia

Em geral, uma ao de interveno deve conter um posicionamento amplo sobre

estratgias/objetivos e, ainda, posicionamentos mais detalhados sobre a forma como essas

estratgias/objetivos sero implementados.

A anlise de consistncia visa assegurar que todas as partes da ao de interveno

conduzam a uma mesma direo e que seus subcomponentes estejam todos direcionados

P g i n a | 33

visando ao alcance dos objetivos previstos. Por subcomponentes, entende-se o resultado do

desmembramento dos componentes nos diferentes instrumentos que sero utilizados para

implementao da ao de interveno. A ttulo de exemplo, se a ao de interveno em

questo uma poltica, para sua implementao ser necessrio definir planos e programas

que estabelecero, de forma mais desagregada e detalhada, como ser essa ao executada.

Para a anlise de consistncia, os seguintes procedimentos so utilizados:

1) Matrizes contendo o(s) objetivo(s) da ao de interveno versus seus subcomponentes;

ou os subcomponentes da ao de interveno versus eles mesmos, o que permite

identificar subcomponentes que no esto compatveis com os objetivos bem como as

inconsistncias entre eles.

2) Tabelas apresentando os objetivos da ao de interveno versus as diferentes aes

(polticas especficas, planos e programas) estabelecidas com o propsito de se atingirem

esses objetivos.

1.2.5 Avaliao e Seleo da(s) Alternativa(s)

Nesta etapa, avalia-se o comportamento de cada uma das alternativas geradas em relao

s diretrizes e indicadores adotados, tendo por propsito selecionar a melhor.

Freqentemente, o prprio processo de avaliao aconselha a adoo de novas alternativas

ou a modificao de algumas das geradas, incorporando-se novas propostas ou modificando-

se as existentes. Dessa forma, a avaliao retroalimenta a gerao em ciclos sucessivos, at

que se alcance uma melhor soluo.

Se, na gerao de alternativas, predomina o elemento criativo sobre o tcnico, na avaliao

ocorre o contrrio, de tal maneira que a soluo escolhida deve se configurar como

completamente vivel nas dimenses tcnica, econmica, social, ambiental, institucional e

poltica.

Essa etapa compreende, principalmente, dois exerccios: a identificao e a avaliao de

impactos. O primeiro envolve o procedimento de se prever, tendo por referncia as

diretrizes e os indicadores estabelecidos anteriormente, a diferena que existir no futuro

entre uma situao em que a ao de interveno no implementada (o baseline projetado

para o futuro o comportamento tendencial) e outra situao a partir da implementao da

referida ao. O segundo exerccio tem por propsito determinar se as mudanas

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introduzidas no territrio com a implementao da ao de interveno so aceitveis e,

caso diferentes alternativas estejam sendo consideradas, qual delas a melhor, sob uma

perspectiva de sustentabilidade. Tanto a identificao como a avaliao de impactos

oferecem a possibilidade de revisar/modificar a ao de interveno de forma a torn-la

mais aceitvel sob uma perspectiva de sustentabilidade.

Identificao de Impactos

O principal objetivo da identificao de impactos o de apontar possveis problemas

decorrentes da ao de interveno proposta, de forma a mapear as futuras mudanas no

territrio. Na dimenso ambiental, uma vantagem particular da identificao de impactos

em um processo de desenvolvimento territorial a possibilidade de se considerarem

questes que no podem ser cobertas de forma efetiva nos estudos de impacto ambiental,

no mbito de projetos: por exemplo, impactos cumulativos e indiretos.

A tcnica usualmente utilizada para a identificao de impactos desenvolvida por meio de

uma matriz que lista, em um eixo, os componentes da ao de interveno proposta e, em

outro eixo, os indicadores ambientais e de sustentabilidade. A clula da matriz descreve o

impacto do componente, tendo em considerao os indicadores adotados, utilizando-se

smbolos, cores, nmeros ou texto. De maneira semelhante, diferentes alternativas podem

ser comparadas por meio de uma matriz, onde as alternativas so dispostas em um eixo, os

indicadores ambientais, em outro eixo, e os impactos das diferentes alternativas sobre os

indicadores escolhidos so apontados nas clulas da matriz. Caso exista disponibilidade de

dados, mtodos mais quantitativos podem ser utilizados, como, por exemplo, sistemas

especialistas (modelagem)9. Dentre outras tcnicas que tambm podem ser utilizadas para a

identificao de impactos, esto o sistema de informaes geogrficas e mapas.

Avaliao de Impactos

A avaliao de impactos envolve considerar se os possveis futuros impactos da ao de

interveno so aceitveis, baseado em fatores tais como compatibilidade com normas e

regulaes, objetivos da prpria ao, questes como sustentabilidade ou capacidade de

9 Mais adiante, no contexto deste trabalho, ser considerada a utilizao de uma ferramenta de modelagem para a identificao e a avaliao de impactos.

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suporte, eqidade, opinio pblica, dentre outros. Essa etapa igualmente envolve a

comparao de alternativas.

A avaliao de impactos normalmente realizada mediante julgamento de especialistas,

como parte integrante do processo poltico de tomada de deciso. Contudo, ela pode

igualmente envolver mtodos mais (pseudo) quantitativos, tais como anlise multicritrio,

avaliao de vulnerabilidade, ndices agregados, anlise custo benefcio e outras tcnicas de

valorao econmica. No entanto, dada a complexidade dessas tcnicas, ausncia de

transparncia e uso bastante limitado, elas so consideradas como teis em um nmero

limitado de situaes.

Nos casos em que os impactos da ao de interveno no sejam aceitveis, ela pode ser

rejeitada ou ser revista, at ser considerada aceitvel. No estudo de impactos ambientais,

essa etapa chamada de mitigao. Entretanto, na avaliao estratgica, essa etapa pode

ser considerada como significativamente diferente, visto que pode incluir:

a reviso (de parte) da ao de interveno, incluindo seus objetivos, de forma a torn-la

mais ambientalmente, socialmente e economicamente benfica;

a sugesto de correes em outras aes (e.g. polticas e planos em nvel estadual e ou

municipal);

a no incluso de reas ambientalmente sensveis;

recomendaes para os estudos de avaliao de impactos ambientais em nveis dos

projetos; e

a incluso de projetos adicionais que visem a benefcios ambientais, sociais e

econmicos, tais como corredores ecolgicos, conjuntos habitacionais de baixo custo ou,

mesmo, projetos de paisagismo para contrabalanar impactos negativos na paisagem.

importante observar que certas medidas compensatrias podem tambm resultar em

efeitos ambientais, sociais e econmicos adversos. Nesse sentido, a mitigao dos impactos

da ao de interveno deve, igualmente, ser reavaliada, antes de ser definitivamente

adotada.

1.2.6 Anlise da Informao

Identificados os impactos das diferentes alternativas, tendo por referncia os indicadores

escolhidos para o processo de desenvolvimento territorial, essa informao deve ser usada

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para se escolherem opes, dentre as construdas na avaliao. Esse no um exerccio

simples, uma vez que compreende um processo complexo de negociao e de compromisso

entre opes ambientais, sociais, custos e outras. Entretanto, a identificao e a avaliao de

impactos em uma Avaliao Ambiental Estratgica atividade que envolve incertezas, visto

que a preciso entre o nvel estratgico e o nvel de realizao (o nvel do projeto) apenas

parcialmente previsvel. , ento, fundamental que a avaliao inclua, em seu relatrio, uma

anlise de deciso como elemento de auxlio para o processo de tomada de deciso a ser

desenvolvido no futuro.

Isso pode ser feito mediante a realizao de uma agregao de indicadores ou pela

demonstrao das possveis conseqncias da existncia de diferentes pontos de vista com

respeito a preferncias por objetivos conflitantes.

Com respeito preferncia dos tomadores de deciso, elas podem ser baseadas nas

seguintes fontes:

leis, regulamentos e padres ambientais (normativo);

objetivos das polticas ambiental, social e econmica (estratgias);

consulta ao pblico ou a atores/lideranas relevantes (participativo); e

decises anteriores ou posicionamento de grupos relevantes (corporativo).

Estas so as mesmas fontes que foram utilizadas para a definio das diretrizes consideradas

e includas na Avaliao Ambiental Estratgica.

1.2.7 Instrumentalizao da Alternativa Selecionada

Essa etapa compreende a atividade de expressar a alternativa selecionada de forma que

permita sua implementao. Trata-se de descrever o que deve ser evitado, o que deve ser

feito e por quem, como e quando. Significa apresentar as propostas em formato de

instrumentos, considerando:

normas reguladoras do uso do solo, regulamentos e procedimentos;

planos;

programas ou conjunto de projetos orientados para um mesmo objetivo;

projetos;

aes no territoriais, como incentivos, ajudas tcnicas e de gesto, subvenes e

estmulos fiscais, dentre outros;

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programa para implementao, com a indicao do conjunto de instrues

necessrias para materializar as propostas feitas;

procedimentos para monitorar a implementao das propostas, considerando uma

perspectiva de gesto adaptativa, de forma a permitir correes e revises das

propostas.

1.2.8 Execuo, Fiscalizao e Monitoramento

Consiste, essa etapa, na passagem para uma fase executiva, na qual se materializam as

diferentes propostas das etapas anteriores e, tambm, so estabelecidos os mecanismos de

controle da execuo.

O monitoramento pode ser dividido em duas atividades: monitoramento da implementao

e monitoramento dos impactos. A primeira corresponde tarefa de aferir se a ao de

interveno sob avaliao (normalmente uma poltica, um programa, um plano e um projeto

de desenvolvimento) foi implementada de acordo com o que foi aprovado, e se as medidas

mitigadoras foram realizadas como especificado na proposta de desenvolvimento territorial.

A segunda envolve a comparao entre os resultados da implementao da ao e seus

impactos, vis a vis s previses e aos compromissos feitos anteriormente no processo de

avaliao. Dessa forma, a principal funo do monitoramento permitir que se teste e

aperfeioe a efetividade das tcnicas e procedimentos de identificao e de avaliao de

impactos, com o propsito precpuo de melhorar as prticas futuras.

Uma questo que refora a necessidade do monitoramento efetivo das aes de interveno

a certeza de que o entendimento sobre sistemas complexos, como os ecossistemas,

limitado e imperfeito e que, portanto, uma grande dose de incertezas incide sobre seu

processo de gesto.

Como uma medida para superar os problemas advindos das incertezas, o procedimento que

vem sendo proposto o uso da gesto adaptativa, que adota o conceito da experimentao

para a formulao e implementao de polticas ambientais e de recursos naturais. Uma

poltica adaptativa aquela concebida, desde sua origem, para testar hipteses claramente

formuladas sobre o comportamento de um ecossistema sendo alterado pelo uso humano.

Se a poltica tem sucesso, a hiptese comprovada. Entretanto, se falha a concepo

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adaptativa, ainda assim permite o aprendizado de forma a que as futuras decises possam

ter como ponto de partida uma base mais adequada de conhecimentos.

A gesto adaptativa necessria para o sucesso do processo de desenvolvimento territorial.

Ela oportuniza a escolha da melhor ao de gesto. Decises inadequadas so tomadas no

dia a dia dos processos decisrios. Contudo, quando os sistemas sob gesto so complexos

como os ecossistemas, aumentam os riscos de se tomarem decises equivocadas ou

inadequadas. A gesto adaptativa permite que esses equvocos possam ser detectados e

apreendidos em processo de aprendizado, de forma a que as decises futuras possam ser

tomadas de forma mais eficiente.

1.2.9 A Ttulo de Concluso

A Avaliao Ambiental Estratgica vem assumindo papel fundamental no processo de

resgate de uma funo relevante de Estado: o planejamento. Ademais, a AAE vem resolver

uma questo que foi identificada nas avaliaes sobre eficincia, eficcia e efetividade dos

Estudos de Impacto Ambiental (EIA) relativa sua natureza reativa. O EIA, ao ser aplicado

apenas na fase do projeto, no consegue assumir a caracterstica de antecipar os impactos

negativos, apenas os minimiza mediante a imposio das denominadas medidas

mitigatrias. A AAE, ao ser aplicada ainda na fase que caracteriza as aes estratgicas

polticas, planos e programas , consegue desenvolver uma natureza antecipatria, pois

nessa fase do planejamento possvel se trabalhar as alternativas sem as presses que os

detalhamentos dos projetos impem.

Entretanto, a necessidade que hoje se apresenta para a implementao e consolidao da

AAE no Brasil a definio do mtodo a ser adotado. Essa definio tem como relevante o

fato de fazer com que o desenvolvimento dessas avaliaes no Pas se d por meio de um

conjunto de etapas e procedimentos que sejam semelhantes e comparveis. Somente com a

adoo desses procedimentos ser possvel se avanar no desenvolvimento de um mtodo

de AAE que possa ser implementado em diferentes instituies governamentais e que possa

ser avaliado e aperfeioado.

Um produto relevante do exerccio de AAE desenvolvido para o Pantanal foi a necessidade

que se imps de definio do mtodo de capacitao adotado para o curso de especializao

da UEMS.

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Espera-se, agora, que essa proposta de mtodo de capacitao utilizada para a AAE do

Pantanal possa ser aprimorada e referendada por outras iniciativas que venham a ser

realizadas.

2. MBITO TERRITORIAL DA AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA DO PANTANAL

A Bacia do Alto Paraguai (BAP) compe uma das 12 Regies Hidrogrficas brasileiras, a Bacia

do Paraguai, (CNRH, 2003) e ocupa a poro central do continente sul-americano. Encontra-

se limitada ao Norte e Noroeste pelo Bioma Cerrado e pelas Florestas Secas de Chiquitano,

ao Sul e Oeste pelo Cerrado e a Sudeste pelo Chaco mido e seco (Fig. 1). Sua rea de

drenagem de aproximadamente 496.000 Km, dos quais 396.800 Km ocorrem em

territrio brasileiro (207.249 Km no Estado de Mato Grosso do Sul e 189.551 Km no Estado

de Mato Grosso) e 99.200 Km no Paraguai e Bolvia (PCBAP, 1997)10.

Figura 1 A Bacia do Alto Paraguai

10 PCBAP 1997. Plano de Conservao da Bacia do Alto Paraguai (Pantanal). Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. Programa Nacional do Meio Ambiente Socioeconomia de Mato Grosso do Sul. Vol. I, II, III, IV, V-A, V-B. 1997.

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Aproximadamente, 64% dessa rea correspondem regio de planaltos e 36%, regio de

plancies, que conferem BAP um relevo marcado por significativos contrastes e um aspecto

de anfiteatro (Fig. 2 ). Na posio da platia, situam-se as terras do entorno, no inundveis

(planaltos, serras e depresses) e que foram esculpidas em diversas estruturas geolgicas

drenadas pelas cabeceiras das sete sub-bacias hidrogrficas que formam o alto rio Paraguai

no Brasil. A extensa plancie, que ocupa a posio do palco, que permanece grande parte do

ano inundada devido baixa capacidade de drenagem do seu sistema fluvial, formada por

sedimentos no consolidados, depositados ao longo do Quaternrio, marcadamente

arenosos, com reas restritas de depsitos argilosos e orgnicos.

2.1 Organizao dos Sistemas Naturais

Do ponto de vista ecossistmico, a caracterstica mais marcante da bacia a relao entre

planalto e plancie, que influencia a paisagem e a biodiversidade de uma das regies mais

importantes do planeta. Os padres de organizao e a integridade ecolgica dos sistemas

naturais da BAP dependem fundamentalmente dos seguintes componentes e processos

chave: (a) ecossistemas no planalto: recarga do lenol fretico, produtividade do solo,

eroso, regime de fogo, dinmica morfo-estrutural da paisagem, funes da mata de galeria,

habitats crticos e interaes biticas; (b) ecossistemas de plancie: pulso de inundao,

hidroqumica e carga de sedimentos, habitats crtico, dinmica dos canais e conectividade

com o rio principal, produtividade primria e aporte de matria orgnica, interaes biticas

e migraes.

Os cerrados tm uma extraordinria biodiversidade e um papel muito importante no

equilbrio ecolgico global pela sua capacidade de absoro de carbono e pela sua

caracterstica de floresta de cabea para baixo, devido ao fato da maior parte de sua

biomassa ser subterrnea. Os cerrados apresentam grande variedade de paisagens e de

habitats, suportando uma enorme diversidade florstica. Entre os animais, destacam-se

mamferos, aves, rpteis e peixes. Entre os invertebrados so muito numerosos os trmitas

(cupins) e as formigas cortadeiras (savas), que se caracterizam como os principais

herbvoros do ecossistema, onde exercem uma grande importncia no consumo e na

decomposio da matria orgnica, tambm significando importante fonte de sustentao

de outras espcies na cadeia alimentar. Essas reas do entorno da plancie pantaneira, onde

se encontram as nascentes dos rios que constituem o Pantanal, ao mesmo tempo em que

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contribuem para o povoamento silvestre, tambm constituem refgios para a fauna nos

perodos desfavorveis, abrigando espcies que se deslocam para evitar as enchentes e os

extremos climticos.

Figura 2 Sub-