livro branco do sector empresarial local

Livro Branco

do

Sector Empresarial Local

Novembro 2011

1

ndice

INTRODUO .................................................................................................. 3

As empresas de iniciativa e de mbito autrquico e a Lei n. 53-F/2006, de 29 de Dezembro .............................................................. 3

O Livro Branco do Sector Empresarial Local ........................................ 6

1. DIAGNSTICO .......................................................................................... 7

1.1. Caracterizao do SEL ....................................................................... 7

1.2. Situao econmico-financeira do SEL ......................................... 16

1.3. O impacto do SEL na economia e nas finanas locais ................. 20

1.4. A sustentabilidade do SEL .............................................................. 22

1.5. Avaliao do quadro legal do SEL existente e a sua adequao25

1.6. Identificao das perspectivas de desenvolvimento futuro do SEL ...................................................................................................... 25

2. ORIENTAES E RECOMENDAES ................................................ 27

2.1. Uma leitura de sntese do Estudo Tcnico ................................... 27

2.2. Orientaes gerais para um SEL mais transparente, eficiente e qualificado ......................................................................................... 29

2.3. Recomendaes ................................................................................ 33

2.4. Aces imediatas .............................................................................. 37

ANEXOS

Anexo 1. Resoluo do Conselho de Ministros n. 64/2010, de 30 de Agosto

Anexo 2. Resoluo do Conselho de Ministros n. 39/2011, de 22 de Setembro de 2011

Anexo 3. Significado e frmula de clculo dos rcios econmico-financeiros

2

Constituio da Comisso de Acompanhamento da Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial

Local

(criada pela RCM n 64/2010, de 30 de Agosto)

Presidente: Manuel Victor Moreira Martins;

Vogais:

Antnio Maria Perez Metelo da Silva;

Artur Jos Pontevianne Homem da Trindade;

Franquelim Fernando Garcia Alves;

Joo Manuel Machado Ferro;

Jos da Silva Costa;

Lus Filipe Nunes Coimbra Nazar;

Maria Lusa Schmidt;

Pedro Costa Gonalves.

3

LIVRO BRANCO DO SECTOR EMPRESARIAL LOCAL

INTRODUO

As empresas de iniciativa e de mbito autrquico e a Lei n. 53-F/2006, de 29 de Dezembro

Um pouco por toda a Europa, sobretudo nas duas ltimas dcadas, a figura das

empresas de iniciativa e de mbito autrquico consolidou-se, como expediente de larga

utilizao, desde logo, na procura das vantagens intuitivamente associadas ao emprego, pelo

sector pblico, de formas organizativas empresariais para o desenvolvimento de misses da

responsabilidade pblica. O figurino da empresa imps-se tambm como modelo

organizativo de promoo de uma iniciativa econmica municipal, e, neste mbito, como

resposta s graves dificuldades financeiras das autarquias locais. Alm disso, j num outro

horizonte de intenes, a instituio de empresas surgiu tambm como uma forma de

desenvolvimento de parcerias, envolvendo as entidades municipais e parceiros privados ou

outros parceiros pblicos.

Em Portugal, a criao de empresas por iniciativa municipal s se converteu numa

realidade com dimenso significativa aps a publicao da Lei n. 58/98, de 18 de Agosto.

Antes disso, apesar de, pelo menos desde a lei das autarquias locais de 1977, o legislador

autorizar expressamente os municpios a faz-lo (1), a criao de empresas municipais ou

empresas pblicas municipais assumiu um carcter pontual e episdico (2).

Padecendo de alguns defeitos, omisses e ambiguidades, a Lei n. 58/98 acabaria,

contudo, por activar um generalizado processo de criao de empresas municipais, no incio,

sobretudo na modalidade de empresa pblica e, nos ltimos tempos da sua vigncia, tambm

1 No seu artigo 48., n. 1, alnea o), a Lei n. 79/77, de 25 de Outubro, atribua assembleia municipal a competncia para autorizar o municpio a formar empresas municipais; posteriormente, o artigo

39., n. 2, alnea g), do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, reiterava a competncia da assembleia municipal para autorizar o municpio a criar empresas pblicas municipais. 2 Mesmo considerando as sociedades comerciais constitudas por iniciativa municipal, eram em pequeno nmero as empresas de mbito municipal, antes do ano de 1998; apesar de tudo, havia alguns casos, como a Emarlis Empresa Municipal de guas Residuais de Lisboa (entretanto extinta), a Gebalis Gesto dos Bairros Municipais de Lisboa, ou a Fozca Invest, Energia, Turismo e Servios, instituda pelo Municpio de Vila Nova de Foz Ca, no formato de sociedade annima. Um caso especial foi o da EPUL, Empresa Pblica de Urbanizao de Lisboa, criada por diploma legal (Decreto-Lei n. 613/71, de 31 de Dezembro) como pessoa colectiva de direito pblico, com as caractersticas de empresa de mbito e sob superviso e orientao municipal.

4

de empresas mistas, de capitais maioritariamente pblicos (as designadas por influncia do

direito da Unio Europeia parcerias pblico-privadas institucionalizadas).

A partir de 1 de Janeiro de 2007, com a entrada em vigor da Lei n. 53-F/2006, de 29

de Dezembro, que aprovou o Regime Jurdico do Sector Empresarial Local, iniciava-se uma nova

fase na evoluo das empresas de iniciativa e mbito autrquico.

Nos termos do artigo 2., n. 1, do referido diploma, o sector empresarial local (SEL)

integra as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas.

Embora na Exposio de Motivos que acompanhava a Proposta de Lei (3) se assumisse um

intuito simplesmente modernizador, o RJSEL promoveu, contudo, uma ruptura profunda

com a abordagem da Lei n. 58/98, de 18 de Agosto, e com a natureza da regulamentao a

acolhida.

Em primeiro lugar, acolheu uma noo de empresa que quase a identificava com a

sociedade comercial (rectius, com a sociedade constituda nos termos da lei comercial).

Uma tal identificao s no se apresentava completa, porque, acolhendo um princpio de

dualismo organizativo, a noo abrangia tambm as designadas entidades empresariais locais.

Em segundo lugar, sem prejuzo desse dualismo organizativo, a lei ocupou-se com

especial desenvolvimento do modelo de regulao das empresas municipais que seguem o

paradigma societrio, que so constitudas nos termos da lei comercial.

A Lei n. 53-F/2006 estabeleceu, de forma exigente, as condies jurdicas que as

entidades autrquicas passavam a ter de cumprir para criar empresas: acolheu uma

disciplina detalhada e rigorosa sobre as condies substantivas e procedimentais a cumprir

na criao de empresas. Neste aspecto, observa-se, com nitidez, a preocupao legislativa

com os perigos de algum desvario de decises de criao de empresas sem a fundamentao

sria da racionalidade e da mais-valia do formato empresarial.

Alm disso, a lei ocupou-se, tambm com grande detalhe, do objecto das empresas,

fixando, nesse mbito, limites negativos e determinantes positivas: no primeiro caso, encontra-

se a proibio de criao de empresas para o exerccio de actividades de natureza

exclusivamente administrativa ou de intuito predominantemente mercantil, e, no

segundo, a exigncia de que o objecto das empresas se consubstancie necessariamente na

gesto de servios de interesse geral, na promoo do desenvolvimento local e regional

3 Proposta de Lei n. 91/X (2006).

5

ou na gesto de concesses e, em todos os casos, sempre no mbito das atribuies

autrquicas.

Ainda um aspecto de grande relevo decorre do facto de a lei ter conferido uma

ateno muito particular aos imperativos de transparncia e de imparcialidade: por um lado, no

domnio das relaes entre as empresas e as entidades participantes, impondo, nesse mbito,

a regra segundo a qual a contabilidade deve identificar todos os fluxos financeiros com as

entidades participantes (transparncia nas relaes financeiras), bem como o princpio de que

quaisquer contribuies financeiras de entidades participantes tm de se disciplinar por

contrato; por outro lado, quanto actuao externa das empresas, estabelecem-se regras

importantes sobre a imparcialidade e publicidade da contratao, impondo ainda a genrica

sujeio das empresas s regras da concorrncia.

No horizonte do relacionamento entre as entidades participantes e as empresas, a lei

promoveu a generalizao do contrato (contrato de gesto ou contrato-programa, consoante

os casos), adoptou um modelo de tutela econmica e financeira sobre as entidades empresariais

locais e remeteu, em grande medida, para o contrato e para a funo accionista a orientao

autrquica das empresas societrias.

Por fim, assinala-se um dos aspectos porventura mais inovadores, relacionado com o

regime da consolidao financeira, nos termos do qual as entidades participantes passaram a

assumir a responsabilidade de manter o equilbrio das contas das empresas; em caso de

desequilbrio, o endividamento lquido e os emprstimos das empresas passavam a contar

para o clculo do endividamento lquido das entidades autrquicas participantes.

Assim, desde 1998, os municpios e outras entidades do espao autrquico passaram

a dispor de um regime legal de enquadramento para a criao de empresas. Contudo, as

lacunas, equvocos e problemas foram inmeros, pelo que houve necessidade de introduzir

afinamentos e definir de forma mais rigorosa as condies iniciais, surgindo, no fim de 2006,

um novo enquadramento legal. pois sobre uma realidade construda ao abrigo e com

fundamento nesses dois diplomas legislativos que incide o presente Livro Branco do Sector

Empresarial Local.

6

O Livro Branco do Sector Empresarial Local

O Livro Branco do Sector Empresarial Local (SEL) o resultado da reflexo de uma

Comisso de Acompanhamento (CA), criada pela RCM n 64/2010, (em anexo)4,

tecnicamente apoiada num estudo elaborado por uma equipa de Professores do Instituto

Superior de Economia e Gesto (ISEG).

So apresentados dois documentos. Um Estudo Tcnico, que corresponde fonte da

informao de base, e o Livro Branco (LB) propriamente dito, da responsabilidade da CA,

organizado em duas partes: diagnstico (sntese do Estudo Tcnico) e Orientaes e

Recomendaes.

Ao longo do perodo decorrido entre Setembro de 2010 e Novembro de 2011, a CA

debruou-se sobre os Termos de Referncia do Estudo, discutiu o contedo do Inqurito e

analisou os Relatrios Tcnicos que foram sendo produzidos pelo ISEG, o primeiro em

Dezembro de 2010, o segundo em Fevereiro de 2011, o terceiro em Maio de 2011, o quarto em

Setembro de 2011 e o Relatrio Final em Outubro de 2011.

A elaborao do Livro Branco e da sua base de trabalho o Estudo Tcnico - sofreu um

atraso importante, motivado por algumas dificuldades e acontecimentos no previstos e,

nalguns casos, mesmo imprevisveis.

Uma dificuldade decorreu da exigncia de uma prvia clarificao de conceitos

necessrios prpria definio do universo da anlise; por sua vez, este esforo exigiu a

compatibilizao de uma ptica jurdica e normativo-legal com compreenses de natureza

econmica e financeira.

Uma outra dificuldade, alis directamente relacionada com a anterior, traduziu-se em

obstculos de vria ordem quanto ao acesso e tratamento da informao sobre o SEL, a qual

se encontra dispersa por vrias entidades, em muitos casos com acessos condicionados, pelo

menos a certos nveis de informao, por razes de segredo estatstico.

A acrescer a essas, verificaram-se ainda dificuldades nos domnios da obteno e

mesmo do tratamento das respostas ao Inqurito enviado s autarquias e s empresas do

SEL.

4 O mandato da Comisso foi prorrogado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 39/2011, de

22 de Setembro.

7

Sem prejuzo dessas reais dificuldades, foi possvel obter informao para elaborar o

Livro Branco e, mais do que isso, para nele se alicerarem algumas concluses, bem como

importantes orientaes e recomendaes.

Em jeito de antecipao das concluses que a exposio subsequente permite fundar,

pode afirmar-se que a principal mensagem do Livro Branco a de que o enquadramento

jurdico do SEL necessita de uma reviso urgente, de forma a: privilegiar a simplicidade dos

modelos ou tipos jurdicos que podem revestir as empresas do SEL; promover a informao

clara sobre o motivo da sua criao e as condies de funcionamento das empresas; definir as

condies de sustentabilidade das actividades desenvolvidas pelas empresas, definir as bases

do quadro de relacionamento entre as empresas e as autarquias locais.

Impe-se, antes de terminar, uma ltima nota introdutria, para sublinhar que o Livro

Branco como o Estudo Tcnico que est na sua base tem como objecto o universo do SEL

tal como o mesmo se apresentava no fim do ano de 2009.

1. DIAGNSTICO

1.1. Caracterizao do SEL

1.1.1. Conceitos chave

De acordo com a definio apresentada na legislao que regula o Sector Empresarial

Local (SEL) (Lei n. 53 - F/2006, de 29 de Dezembro), existem duas categorias de empresas

que integram o SEL:

Empresas na forma de sociedade comercial, propriamente ditas, que podem ser

municipais, intermunicipais e metropolitanas. Conforme o seu art. 3; nos termos

do n. 1 do artigo 3., so empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas

as sociedades constitudas nos termos da lei comercial, nas quais os municpios,

associaes de municpios e reas metropolitanas de Lisboa e do Porto,

respectivamente, possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influncia

dominante em virtude de alguma das seguintes circunstncias:

a) Deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto;

b) Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do rgo de

administrao ou de fiscalizao.

8

Entidades Empresariais Locais com natureza empresarial (entidades

empresariais locais), reguladas no Captulo VII da referida Lei (cf. n 2 do art. 3).

Determina este artigo que: Os municpios, as associaes de municpios e as reas

metropolitanas de Lisboa e do Porto podem constituir pessoas colectivas de direito

pblico, com natureza empresarial, doravante designadas entidades empresariais

locais.

Como resulta da definio legal, note-se que, de acordo com a legislao, integram o

SEL quer as empresas sob influncia dominante directa mas tambm as que se encontram sob

a influncia dominante indirecta de municpios, de associaes de municpios ou das reas

metropolitanas de Lisboa e do Porto.

1.1.2. O universo SEL

Como se constata em 1.1.1., a lei define claramente a composio e os tipos de

empresas que integram o SEL. No entanto, sem prejuzo dessa definio abstracta clara, ,

hoje, difcil e at penoso, determinar com preciso qual a dimenso concreta do SEL. Por um

lado, porque no existe nenhum registo exaustivo das empresas que o integram e, por outro

lado, porque as tipologias do SEL no foram transpostas para as categorias operativas

utilizadas nos diversos sistemas de informao que registam dados sobre as entidades

colectivas existentes em Portugal e, por isso, tambm, as instituies do SEL.

Assim, a delimitao do universo do Sector Empresarial Local teve que se fazer a partir

da informao existente em mltiplas fontes. Ora, essa informao, oriunda de diversas

fontes, nem sempre , facilmente, compatibilizvel5. Essa situao tornou o que deveria ser

uma tarefa simples, num trabalho extremamente penoso e moroso de recolha e levantamento

do universo.

Da anlise das diversas fontes de informao que podem permitir identificar

organizaes que integram o SEL, foi efectuada uma delimitao de que foram retidas 392

empresas.

5 Lista da DGAL, com identificao das entidades que integram o sector empresarial local; lista de entidades que o INE e o Banco de Portugal consideram, luz do Sistema de Contas Nacionais (base 2006), controladas pelas autarquias locais; lista do Registo Nacional de Pessoas Colectivas das entidades com natureza jurdica correspondentes a entidades do SEL; lista de entidades do SEL obtida por inquirio directa junto dos municpios; lista de entidades controladas indirectamente pelos municpios apurada a partir dos dados da Informao Empresarial Simplificada (IES).

9

Deste total de instituies, 242 so empresas em forma de sociedade comercial, 123 so

Entidades Empresariais Locais; 27 so empresas sob influncia dominante indirecta. Em

termos de mbito territorial, 354 tm natureza municipal e as restantes 38 tm natureza

intermunicipal ou metropolitana.

Tabela 1: O universo SEL em 2009

Tipo de entidade Nmero de empresas

Total de empresas que integram o SEL 392

Empresas em forma de sociedade comercial

242

Municipais 211

Intermunicipais/ metropolitanas 31

Entidades Empresariais Locais 123

Municipais 116

Intermunicipais/Metropolitanas 7

Empresas sob influncia dominante indirecta

27

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local (com adaptaes, no domnio da nomenclatura jurdica)

Considerando as 354 (211+116+27) empresas natureza estritamente municipal, verifica-

se que: i ) existem empresas do SEL em 166 dos 308 municpios portugueses (cerca de 54%);

ii) em 82 desses 166 municpios s existe uma empresa e iii) apenas 18 municpios tm 5 ou

mais empresas.

10

Tabela 2: Nmero de empresas municipais do SEL, por municpio

Nmero de empresas por municpio

Nmero de municpios

0 142

1 82

2 41

3 16

4 9

5 9

6 4

7 4

9 1

Total 308

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Em termos de distribuio sectorial, e considerando o nvel 1 da Classificao das

Actividades Econmicas (CAE), verifica-se que as actividades que representam mais de 5%

do total das empresas so, por ordem decrescente de importncia, as seguintes: Artsticas, de

espectculos, desportivas e recreativas; Captao, tratamento e distribuio de gua;

Saneamento, gesto de resduos e despoluio; Consultoria, cientficas, tcnicas e similares;

Construo; Actividades administrativas e de servios de apoio; Administrao pblica e

defesa, segurana social obrigatria; Imobilirias e Educao.

11

Figura 1: Distribuio das empresas do SEL por CAE, nvel 1

Agricultura, produo animal, caa, floresta e

pesca2%

Indstrias transformadoras

3%

Electricidade, gs, vapor, gua quente e fria e ar

frio2%

Captao, tratamento e distribuio de gua;

saneamento, gesto de resduos e despoluio

12%

Construo9%

Comrcio por grosso e a retalho; reparao de veculos automveis e

motociclos2%

Transportes e armazenagem

5%

Alojamento, restaurao e similares

3%Actividades de

informao e de comunicao

2%

Actividades imobilirias6%

Actividades de consultoria, cientficas,

tcnicas e similares10%

Actividades administrativas e dos

servios de apoio8%

Administrao Pblica e Defesa; Segurana Social

Obrigatria7%

Educao6%

Actividades de sade humana e apoio social

2% Actividades artsticas, de espectculos, desportivas

e recreativas19%

Outras actividades de servios

2%


Numa anlise por tipologia de interveno, construda a partir da agregao das CAE,

verifica-se que a Cultura e lazer e a gua, saneamento e resduos representam, em conjunto,

31% das organizaes empresariais. Nas restantes so de salientar os 37% das Outras

actividades econmicas e os 10% da Construo.

Uma anlise da distribuio das empresas por data de criao ou incio de actividade

revela que, das 392, somente 68 (cerca de 17%) foram criadas no perodo de vigncia da

actual legislao. A grande maioria das instituies foi criada ou teve incio de actividade

entre 2000 e 2006. Esta concentrao esteve, entre outras razes, associada aos incentivos que

o QCA II trouxe a uma certa empresarializao das instituies gestoras de projectos co-

financiados, em particular o regime de tratamento em sede de IVA, bem como uma possvel

acrescida flexibilidade financeira.

12

Figura 2: Distribuio do nmero das empresas do SEL, por tipo de interveno

Construo10%

gua, Saneamento e resduos

12%

Habitao e actividades imobilirias

6%

Servios sociais8%

Cultura e Lazer19%

Outras Actividades Econmicas

37%

Administrao Pblica e Outras

Actividades de

Servios8%


Tabela 3: Distribuio das empresas do SEL, por data de criao/incio de actividade

Data de criao/Incio de actividade

Total

Anteriores a 1989 13

Entre 1989 e 1993 10

Entre 1994 e 1999 66

Entre 2000 e 2006 218

Depois de 2007 68

Ignorada 17

Total 392


Considerando somente as empresas municipais e uma tipologia de municpios,

apresentada na tabela seguinte, foi possvel verificar que existem empresas do SEL em todos

os tipos de territrios. No entanto, tendo em conta o nmero de municpios que existem em

cada categoria e o nmero de empresas do SEL por municpio, possvel concluir que

existem, proporcionalmente, mais empresas nos municpios de maior dimenso (mais de

100.000 habitantes).

13

Tabela 4: Distribuio das empresas do SEL, por tipo de municpio e por tipo de empresa

Tipologia de municpios Nmero de municpios

Nmero de municpios

com empresas do

SEL

Nmero de empresas

do SEL

Nmero de empresas do

SEL por municpio

Municpios com menos 10.000 habitantes

115 49 79 1,6

Municpios com populao entre 10.000 e 100.000 habitantes e com densidade populacional inferior mdia nacional

83 46 94 2,0

Municpios com populao entre 10.000 e 100.000 habitantes e com densidade populacional superior mdia nacional

86 50 101 2,0

Municpios com mais de 100.000 habitantes

24 21 80 3,8

Total 308 166 354 2,1


Com base na informao recolhida no Inqurito efectuado s autarquias e s empresas

do SEL6 procurou-se precisar quais as reas de interveno do SEL, tendo-se constatado que

a actividade desenvolvida nesse mbito cobre a generalidade das reas de competncia dos

municpios. A promoo do desenvolvimento econmico o sector com maior incidncia de

interveno: mais de 46% dos municpios que responderam referem participar em empresas

do SEL com esta actividade; o mesmo sucede na resposta de 36% das empresas SEL

inquiridas.

6 Foi efectuado um inqurito por questionrio com duas partes, uma primeira dirigida s autarquias e uma segunda que devia ser respondida por cada instituio do SEL. A parte 1, referente aos municpios, obteve um conjunto de 207 respostas vlidas no universo de 308 municpios (67,2% de taxa de resposta). Na parte 2, dirigida a cada uma das empresas do SEL, foram obtidas 263 respostas vlidas referentes a 231 entidades distintas. Note-se que nesta parte a mesma entidade SEL poderia ser objecto de resposta por mais do que municpio.

14

Tabela 5: reas de interveno do SEL

(% do total de respostas no inqurito aos municpios e s empresas do SEL)

reas de interveno

% do total de respostas

Municpios Empresas

SEL

Educao 27,4% 17,4%

Promoo do Desenvolvimento Econmico

46,3% 36,5%

Turismo 20,7% 13,9%

Transportes e Energia 34,1% 26,1%

Patrimnio Cincia e Cultura 14,0% 6,5%

Tempo Livre e Desporto 28,7% 22,2%

Abastecimento de gua 38,4% 27,0%

Saneamento Bsico 40,9% 13,0%

Recolha e Tratamento de Resduos slidos

34,8% 15,2%

Limpeza urbana 34,8% 9,6%


Quanto s motivaes para a criao de empresas do SEL, a informao do Inqurito

permitiu destacar que a melhoria na qualidade dos servios prestados e a eficincia da

gesto constituem as principais motivaes associadas ao desenvolvimento das actividades

das instituies do SEL. Ao contrrio, apenas 17% dos inquiridos consideram a facilidade na

obteno de financiamento como uma das motivaes associadas constituio ou aquisio

de participao por parte do municpio. A anlise por data de criao ou incio de actividade

sugere que, no domnio da eficincia da gesto, o tratamento fiscal em sede de IVA no que

respeita aos financiamentos comunitrios, em particular com o QCA II, ter sido tambm

uma motivao importante para a criao de empresas do SEL.

15

Tabela 6: Motivaes associadas criao de empresas do SEL ou aquisio de participao social em empresas do SEL

(% do total)

Motivaes Empresas do

SEL

Flexibilidade na contratao e aquisio de recursos

25%

Facilidade na obteno de financiamento 17%

Melhoria na qualidade dos servios prestados ou dos bens produzidos

62%

Melhoria na eficincia de gesto 59%


Por outro lado, os municpios (auto-)avaliam de forma claramente positiva a actividade

desenvolvida pelas respectivas empresas do SEL, nomeadamente no que se refere

percepo que possuem sobre o grau de satisfao dos utentes, capacidade tcnica dos

colaboradores permanentes, relacionamento com outras instituies e adaptao da

tecnologia utilizada produo dos servios prestados.

Tabela 7: Avaliao, pelos municpios, da actividade das empresas do SEL (% de total de respostas das empresas do SEL inquiridas num escala com 4 nveis Muito positivo, positivo,

negativo e muito negativo)

Muito

Positivo Positivo

Grau de satisfao dos utentes 29,9% 63,0%

Capacidade financeira 4,5% 68,9%

Tecnologia utilizada 18,2% 76,0%

Capacidade tcnica dos colaboradores permanentes

31,8% 61,7%

Relaes com outras instituies 33,8% 58,4%

Relaes com a tutela 40,3% 48,7%

Relaes com a InspecoGeral de Finanas

22,1% 64,3%

Relaes com o Tribunal de Contas 21,4% 62,4%


16

1.2. Situao econmico-financeira do SEL

Com base na informao disponvel na Informao Empresarial Simplificada (IES),

relativa aos elementos da Demonstrao de Resultados e Balano das empresas que integram

o SEL, foi efectuada a caracterizao da sua situao econmica e financeira.

Das 392 empresas que integram o SEL, foram encontradas, para o ano de 2009,

declaraes da IES relativas a 334. este o universo que ser considerado para a anlise da

situao econmica e financeira. Deve notar-se, no entanto, que o universo considerado pode

ser diferente consoante as variveis e os indicadores. Com efeito, a informao contida na IES

pode apresentar valores registados para certas variveis e, no os apresentar, para outras. Tal

pode acontecer por haver empresas para as quais determinadas variveis no fazem sentido,

tendo em conta a tipologia de actividade desenvolvida, ou por existirem potenciais erros na

informao. Assim, para cada indicador ou varivel apresentado o universo que serviu de

base ao clculo, sendo a diferena face a 334 a medida do universo de casos no vlidos ou

para os quais no havia informao nesse indicador ou varivel

As 334 empresas tm mais de 14 mil trabalhadores, o que determina uma mdia de 43

trabalhadores por empresa. O universo SEL representa um VAB total de cerca de 183 M e,

em mdia, cada uma das empresas representa um VAB de 550 mil euros. de destacar que

43% das empresas apresentam um VAB negativo.

Verifica-se, por outro lado, que 162 (cerca de 46%) das 334 empresas apresentaram

resultados lquidos negativos em 2009 e 110 (cerca de 31%), apresentaram mesmo um

EBITDA7 negativo. Estas empresas apresentam um total de EBITDA de cerca de 103 M,

resultados operacionais negativos de 22 M e resultados financeiros tambm negativos de 33

M.

Ao nvel dos custos, globalmente, as empresas do SEL tm custos com fornecimentos e

servios externos de cerca de 464 milhes de euros, custos com pessoal na ordem dos 273

M e custos financeiros de cerca de 42 M. Os fornecimentos e servios externos e os custos

com pessoal representam, em mdia, mais de 72% do total de custos destas empresas.

As empresas do SEL representam um total de proveitos na ordem dos 1.000 M e, em

mdia, cada uma delas apresenta um valor de proveitos na ordem dos 3 M.

7 Expresso inglesa para Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization Resultados antes de depreciaes, gastos de financiamento e impostos.

17

As empresas beneficiam, frequentemente, na sua actividade, de apoios, nomeadamente

subsdios, na maioria dos casos atribudos pelas autarquias. Das 334 empresas para as quais

h indicadores financeiros, 200 declaram receber subsdios explorao, num montante

global de cerca de 196 M. A mdia simples da distribuio do peso dos subsdios

explorao no total de proveitos de 30% para o total das empresas. Quando so

consideradas somente as empresas que os recebem, a mdia simples da distribuio do peso

dos subsdios explorao no total de proveitos de 50%.

Os capitais prprios das empresas do SEL ascendem a cerca de 875 M, sendo que 17%

delas apresentam capitais prprios negativos. O total do passivo das instituies do Sector

Empresarial Local ascende a cerca de 2,3 mil M, apresentando em mdia, cada empresa, um

passivo de perto de 7 M.

As empresas do SEL apresentavam, no final de 2009, dvidas a terceiros, de mdio e

longo prazo, de cerca de 900 M e dvidas a terceiros de curto prazo de 700 M.

No que respeita aos indicadores de rendibilidade8, verifica-se que 50% das empresas

apresentam uma rendibilidade de capitais prprios de cerca de 1,5%, enquanto 25% possuem

uma rendibilidade superior a 20%. No que respeita aos indicadores de rendibilidade

operacional do activo e de rendibilidade econmica bruta, as medianas so negativas,

respectivamente -0,24% e -4,63%.

No que se refere aos indicadores de liquidez, verifica-se que, em termos medianos, as

empresas apresentam valores de disponibilidades de curto prazo superiores aos exigveis,

15% no caso da liquidez geral e 9% no caso da liquidez reduzida.

Quanto aos indicadores de estrutura financeira, os valores apresentados na tabela

seguinte revelam que, em termos medianos, as empresas do SEL apresentam nveis de

solvabilidade na ordem dos 30%, de autonomia financeira de 22% e nveis na ordem dos 85

/ 90% para a cobertura do imobilizado e para as aplicaes de mdio e longo prazo. O

valor mediano da taxa de endividamento de 80%. No que respeita ao endividamento, 25%

das empresas apresentam valores inferiores a 24%, enquanto as 25% com maior

8 A anlise das distribuies dos rcios econmico-financeiros feita primordialmente com as medidas de posio, em particular a mediana, quartis e decis, uma vez que indicadores como a mdia podem ser severamente afectados pela existncia de valores extremos. No caso de indicadores como os que esto a ser analisados, cujo clculo envolve normalmente rcios, os valores extremos surgem com frequncia associados a valores baixos dos denominadores.

18

endividamento possuem nveis de endividamento quase trs vezes superiores aos recursos

prprios.

A anlise dos indicadores de actividade revela que as empresas do SEL demoram, em

termos medianos, 60 dias a receber e 75 dias a pagar. H, no entanto, situaes muito

dspares, pois verifica-se que 25% das empresas apresentam prazos de pagamentos

superiores a 160 dias e que as 10% das empresas com maior prazo de pagamentos demoram

mais de 300 dias a pagar.

19

Tabela 8: Medidas resumo da distribuio das variveis econmico-financeiras das empresas doSEL

(valores em euros, excepto quando indicado)

Indicador N de

empresas Total Mdia Mediana Quartil 1 Quartil 3

Pessoal ao servio (nmero de indivduos)

333 14 342 43,7 16,0 4,5 43,0

VAB 332 183 289 887 552 078 23 236 -127 613 368 032

Fornecimentos e servios externos

321 463 600 662 1 420 571 347 699 77 761 987 803

Custos com pessoal 321 272 650 062 839 204 289 777 81 909 760 318

Custos financeiros 321 41 863 611 119 190 7 130 676 59 330

Total de custos 321 1 012 668 066 3 094 143 979 673 324 439 2 521 411

Vendas de mercadorias e prestao de servios

333 677 414 540 2 034 278 273 882 35 244 1 208 554

Subsdios explorao 333 196 121 760 586 984 42 896 0 631 524

Total de proveitos 333 996 819 709 2 987 056 921 400 272 701 2 361 834

Resultados lquidos do exerccio

325 -15 848 358 -47 450 378 -63 972 27 138

EBITDA 325 103 387 300 309 543 29 949 -13 899 196 013

Resultados operacionais

325 -22 704 274 -67 977 -3 069 -89 792 47 613

Resultados financeiros 325 -33 032 775 -98 901 -4 098 -44 987 -51

Capitais prprios 334 875 361 599 2 620 843 206 821 39 725 1 167 382

Passivo total 334 2 334 689 316 6 990 088 919 503 240 552 4 716 419

Dvidas a terceiros - M/L prazo

334 894 714 471 2 678 786 0 0 706 138

Dvidas a terceiros - curto prazo

334 698 453 743 2 091 179 378 926 81 443 1 352 250

Dvidas a instituies de crdito - M/L prazo

99 765 954 498 5 590 909 641 497 0 3 562 849

Dvidas a instituies de crdito - curto prazo

149 197 167 903 1 071 565 170 254 2 538 855 822


20

Tabela 9: Medidas resumo das distribuies dos rcios econmico-financeiros das empresas do SEL9

Indicador Nmero de empresas

Mediana Quartil 1 Quartil 3

Rendibilidade dos capitais prprios

333 1,49 -3,16 20,32

Rendibilidade operacional do activo

333 -0,24 -5,72 2,16

Rendibilidade econmica bruta 333 -4,63 -109,76 6,16

Liquidez geral 333 115,09 50,92 277,11

Liquidez reduzida 333 108,9 39,57 260,36

Solvabilidade 333 29,87 2,49 134,75

Autonomia financeira 333 22,45 2,43 57,4

Cobertura do imobilizado 328 90,34 59,9 129,1

Cobertura das aplicaes de mdio e longo prazo

333 85,7 53 106,38

Taxa de endividamento 330 80,82 23,97 293,06

Prazo mdio de recebimentos 293 59,99 13,61 149,43

Prazo mdio de pagamentos 316 75,85 29,7 160,62


1.3. O impacto do SEL na economia e nas finanas locais

O VAB e o emprego das 334 empresas do SEL presentes na IES representavam 0,13%

do VAB e 0,29% do emprego nacionais em 2009.

Analisando a distribuio do VAB por NUT III, observa-se que o SEL apresenta um

peso na economia regional mais elevado10, por ordem decrescente, no Algarve, Cvado,

Lezria do Tejo, Baixo Alentejo, Tmega, Cova da Beira e Alentejo Litoral. Inversamente, as

regies NUT III em que as empresas do SEL representam uma percentagem menor do VAB

regional11, registando mesmo um peso negativo no VAB, dado o VAB negativo das empresas

do SEL nalgumas dessas NUT III, so a Serra da Estrela, Beira Interior Norte, Pinhal Interior

Norte, Regio Autnoma dos Aores, Baixo Vouga, Oeste e Minho-Lima.

9 A descrio dos rcios econmico-financeiros apresentada em anexo.

10 Indicam-se as regies pertencentes ao 4 quartil da distribuio de pesos. 11 Indicam-se as regies pertencentes ao 1 quartil da distribuio de pesos.

21

Em termos de emprego, as empresas do SEL tm maior relevncia nas economias das

NUT III do Cvado, Beira Interior Norte, Algarve, Lezria do Tejo, Alentejo Litoral, Baixo

Alentejo e Cova da Beira. Inversamente, o seu peso menor nas NUT III Pennsula de

Setbal, Minho-Lima, Oeste, Beira Interior Sul, Pinhal Interior Sul, Alto Alentejo e Entre

Douro e Vouga.

Mapa 1: Distribuio do peso do VAB e do Emprego do SEL, por NUT III

VAB

Quartil 1

Quartil 2

Quartil 3

Quartil 4

Emprego

Quartil 1

Quartil 2

Quartil 3

Quartil 4


Para medir a relevncia do SEL nos diversos municpios, foram calculados

indicadores que relacionam as variveis econmico-financeiras das empresas do SEL com as

correspondentes variveis econmico-financeiras das autarquias, obtidas nas Demonstraes

de Resultados e Balanos das autarquias, disponibilizadas pela Direco-Geral das

Autarquias Locais. As medidas resumo das distribuies dos indicadores para os municpios

em que existe SEL revelam que, em mdia, o SEL representa entre 5% e 28%. No que respeita

aos 10% de municpios com valores superiores verifica-se, para alguns indicadores, um valor

do percentil 90 superior a 50%, ou seja, situaes em que o SEL apresenta valores de algumas

rubricas da demonstrao de resultados ou do balano que so mais de 50% da

correspondente rubrica do municpio, revelando riscos de exposio financeira do

municpio. Verificam-se valores particularmente elevados em rubricas como os

fornecimentos e servios externos, os custos financeiros e as dvidas a terceiros.

22

Tabela 10: Distribuio dos indicadores que relacionam as variveis econmico-financeiras das empresas do SEL e do municpio (S municpios com SEL)12-

(em %)

Indicador N

mun. Mn. Mx. Mdia Mediana

Percentil 10

Quartil 1

Quartil 3

Percentil 90

FSE SEL / FSE municpio 151 0,05 145,10 23,90 14,52 0,98 4,32 30,31 62,85

Custos com pessoal SEL / custos com pessoal municpio

151 0,00 79,27 13,52 9,14 0,58 3,08 18,98 34,77

Custos operacionais SEL / custos operacionais municpio

151 0,02 93,47 13,68 8,94 0,93 3,39 17,21 34,29

Custos financeiros SEL / custos financeiros municpio

151 0,00 1168,63 28,35 3,05 0,07 0,42 19,75 53,05

Total de custos SEL / total de custos municpio

151 0,02 71,30 12,66 8,69 0,95 3,34 16,00 31,55

Total de proveitos SEL / total de proveitos municpio

151 0,00 93,34 13,24 8,69 0,50 2,93 16,68 36,08

Proveitos operacionais SEL / proveitos operacionais municpio

151 0,00 94,99 13,90 9,49 0,51 3,13 17,99 38,33

Activo lquido SEL / activo lquido municpio

154 0,02 96,57 8,02 3,13 0,24 0,68 9,87 21,59

Capital prprio SEL / capital prprio municpio

154 -1,73 54,79 4,51 0,74 -0,10 0,09 4,21 12,73

Total do passivo SEL / total do passivo municpio

154 0,00 450,69 16,65 4,66 0,22 1,18 15,45 39,17

Dvidas a terceiros SEL / dvidas a terceiros municpio

154 0,01 1145,64 25,17 5,13 0,18 1,10 23,48 47,72


1.4. A sustentabilidade do SEL

As empresas que integram o SEL apresentam situaes econmico-financeiras

distintas. Os indicadores globais de sustentabilidade econmica e financeira do sector no

12 Valores dos indicadores calculados pela diviso de cada rubrica da demonstrao e resultados ou balano das instituies SEL em cada municpio pela correspondente rubrica das contas do municpio, sendo o resultado multiplicado por 100.

23

revelam um problema global de insustentabilidade, mas existem claramente casos que

exigem ateno imediata face aos nveis elevados de fragilidade financeira detectados.

A anlise da incidncia de empresas com situaes financeiras mais frgeis, para

identificar as reas em que existem indicaes de maior vulnerabilidade econmica e

financeira, com riscos de sustentabilidade, permitiu detectar que as incidncias so mais

elevadas entre as empresas municipais com reas de interveno na construo, outras

actividades econmicas e habitao e actividades imobilirias, criadas antes de 1989 e nos

municpios com menor populao e menor densidade populacional.

Quando se analisa a incidncia relativa de empresas com nveis de solvabilidade

reduzidos ou elevados nveis de endividamento existem algumas diferenas face

identificada com os indicadores anteriores. Em particular, verifica-se que quando estes

indicadores so utilizados, as entidades empresariais locais e as empresas mais recentes

surgem com incidncia elevada de baixos nveis de solvabilidade ou elevados nveis de

endividamento, talvez associados a baixos nveis de capitais prprios. Por outro lado,

actividades como os servios sociais aparecem, tambm, com incidncia elevada de

instituies com nveis de solvabilidade reduzidos.

24

Tabela 11: Incidncia relativa de empresas com situao financeira frgil13

Incidncia de empresas com elevada fragilidade financeira14

Incidncia de empresas

com fragilidade financeira15

Incidncia de empresas

com solvabilidad

e nos 25% mais baixos

Incidncia de empresas com taxa de endividamento nos 25%

mais elevados

Tipologia da entidade Empresas municipais (forma comercial) 137,1 135,9 100,6 92,4

Empresas intermunicipais/Metropolitanas (forma comercial)

75,6 102,8 46,4 94,0

Entidades empresariais locais municipais 56,7 38,5 100,6 97,9

Entidades empresariais locais intermunicipais/metropolitanas

0,0 0,0 134,1 135,8

Empresas municipais controladas indirectamente 75,6 128,5 139,3 156,7

Tipologia do tipo de interveno Construo 203,2 207,3 111,0 140,5

gua, Saneamento e resduos 47,9 16,3 39,3 59,6

Habitao e actividades imobilirias 98,2 167,0 100,6 183,3

Servios sociais 65,5 22,3 134,1 95,0

Cultura e Lazer 88,0 59,8 96,1 66,9

Outras Actividades Econmicas 127,8 141,2 121,1 99,3

Administrao Pblica e Outras Actividades de Servios

0,0 55,7 50,3 152,7

Tipologia da data de criao/incio de actividade

Anteriores a 1989 535,8 364,4 146,3 74,1

Entre 1989 e 1993 0,0 83,5 50,3 101,8

Entre 1994 e 1999 98,2 66,8 93,9 61,1

Entre 2000 e 2006 88,9 80,6 99,1 106,4

Depois de 2007 44,7 151,8 118,9 157,4

Ignorada 163,7 167,0 67,1 0,0

Tipologia de municpios Municpios com menos 10.000 habitantes 169,0 117,6 132,9 91,4

Municpios com populao entre 10.000 e 100.000 habitantes e com densidade populacional inferior mdia nacional

98,1 127,9 75,4 74,2

Municpios com populao entre 10.000 e 100.000 habitantes e com densidade populacional superior mdia nacional

63,6 95,9 91,4 128,4

Municpios com mais de 100.000 habitantes 82,1 57,1 106,6 100,5 Fonte: Relatrio Final Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

13 O indicador de incidncia calculado comparando a percentagem que cada categoria representa no

total das entidades com as situaes de fragilidade identificadas com a percentagem que a categoria representa no total do universo. Uma categoria apresenta uma incidncia elevada quando o indicador maior que 100.

14 Entidades que registam, cumulativamente, resultados operacionais negativos, capital prprio negativo e um valor do passivo superior a 5 vezes os proveitos operacionais anuais.

15 Entidades que registam, cumulativamente, resultados operacionais negativos e um valor do passivo superior a 5 vezes os proveitos operacionais anuais.

25

1.5. Avaliao do quadro legal do SEL existente e a sua adequao

Da anlise efectuada ao SEL resultou a identificao de um conjunto de situaes que

deve ser alvo de reflexo e ponderao, com vista reavaliao do quadro legal existente de

enquadramento do sector. Em particular, possvel destacar:

Uma multiplicidade de tipos e formas de empresas, que potencialmente integram o

SEL, situao que, por um lado cria uma complexidade excessiva e desnecessria do

enquadramento jurdico do sector e, por outro, dilui e torna imprecisas as fronteiras

difusas do prprio SEL;

Um quadro potencial de actividades demasiado amplo, sendo possvel a criao,

quase sem restries, de instituies em todos os sectores de actividade;

Inexistncia ou limitadas implicaes da alterao da legislao de enquadramento

do sector (2006), na parte em que impunha a adequao das empresas pr-existentes

ao quadro legal alterado, permitindo a coexistncia de instituies criadas luz de

diferentes enquadramentos jurdicos;

Quadro difuso e algo impreciso quanto ao mbito da sujeio das empresas do SEL s

regras das sociedades comerciais;

Ausncia de um sistema de registo centralizado das instituies pertencentes ao SEL,

tornando difcil obter um quadro claro do sector;

Inexistncia de obrigaes claras de reporte relativamente quer criao, extino ou

outras alteraes das empresas do SEL, quer situao econmica e financeira das

mesmas, gerando tambm uma situao confusa e ambgua.

1.6. Identificao das perspectivas de desenvolvimento futuro do SEL

O Inqurito realizado permitiu verificar que, no que respeita s perspectivas e planos

de desenvolvimento para o sector, 37% dos municpios apontam no sentido do reforo das

actividades do SEL e cerca de 35% defende a sua manuteno em nveis semelhantes aos

actualmente existentes. Cerca de 13% defende a reestruturao do modelo e apenas 2% a

diminuio da actividade.

26

Tabela 12: Perspectivas e planos de evoluo para as empresas do SEL (% do total dos municpios que responderam)

Municpios

Reforo da actividade sem diversificao das reas de actuao

11,9%

Reforo da actividade com diversificao das reas de actividade

25,2%

Manuteno da actividade em nveis semelhantes ao presente

35,1%

Diminuio da actividade mantendo a participao na empresa

2,0%

Reestruturao do modelo de prestao de bens e servios

13,2%

Fuso de empresas 7,9%

Sada da empresa 4,6%


Se os resultados do inqurito mostram que os municpios tm perspectivas de reforo

ou manuteno da actividade do SEL, a anlise da situao econmica e financeira, da

sustentabilidade e at dos objectivos das empresas, apesar de no revelar um quadro global

de insustentabilidade, permitiu detectar casos que exigem uma avaliao imediata

aprofundada, com vista, quer definio de aces de correco desses casos, quer criao

de um quadro global de superviso e controlo que limite o surgimento de novas situaes.

27

2. ORIENTAES E RECOMENDAES

No mbito das suas competncias (cf. Resoluo do Conselho de Ministros n. 64/2010,

a Comisso de Acompanhamento elabora propostas e recomendaes dirigidas s instituies

que lidam com o SEL.

As propostas e recomendaes que agora se apresentam resultam da apreciao que a

Comisso fez do Estudo Tcnico, do conhecimento que os seus membros tm, por razes

profissionais ou outras, das reas da economia regional e local e, da gesto empresarial e da

regulamentao jurdica das empresas, bem como das discusses realizadas no seio da

Comisso.

2.1. Uma leitura de sntese do Estudo Tcnico

A diversidade dos condicionalismos jurdicos, econmicos e sociais introduzidos ao

longo do tempo, levou a que as autarquias locais ampliassem, de forma nem sempre

justificada, o permetro do interesse geral, conduzindo a um alargamento do SEL de forma

inesperada durante as ltimas dcadas. Este alargamento procurou dar resposta s alteraes

percepcionadas pelas autarquias acerca dos utentes dos servios pblicos, da procura feita

pelos cidados, das necessidades a satisfazer e do funcionamento do mercado local.

Paralelamente a esta tendncia, a Administrao Central tem vindo, tambm na ltima

dcada, a transferir para as autarquias locais atribuies e competncias em novos domnios

educao e assistncia social - com recursos plafonados, a que acresce a presso dos

utentes para uma proviso adequada dos novos servios o que, naturalmente, se repercute

num acrscimo de interveno e de custos para o poder local.

Em funo deste novo envolvimento, as autarquias locais vem-se confrontadas com a

necessidade de efectuar escolhas estratgicas e organizativas importantes no que respeita

quanto ao modo de assegurarem a proviso dos bens e servios pblicos: a via da criao de

empresas, por vezes em associao com entidades particulares (as empresas mistas, pblico-

privadas), surgiu como uma alternativa aos outros dois tradicionais modelos organizativos de

realizao das misses autrquicas: a produo interna, atravs de rgos e servios

municipais e de servios municipalizados (produo in house), por um lado, e a

externalizao da produo, mediante delegao ou concesso a terceiros, por outro lado

nomeadamente atravs da criao de empresas municipais, participao em instituies

28

empresariais e outras formas de externalizao de funes com carcter de servio pblico

ou que visam corrigir falhas de mercado ao nvel local. As empresas do SEL situam-se no

ponto intermdio de um segmento de recta que tem num dos extremos a produo interna

e no outro a externalizao da produo.

Foi neste contexto que o Estudo Tcnico procurou identificar as formas diversas de

empresas e entidades empresariais, controladas directa ou indirectamente pelas autarquias,

as suas caractersticas econmico-financeiras, o seu impacto nos territrios locais e a sua

sustentabilidade.

As mensagens que o Estudo Tcnico permite recolher so de vria ordem, abrangendo

desde os aspectos meramente tcnicos at considerao do valor social implcito que o SEL

encerra enquanto instrumento organizativo de proviso de bens e servios pblicos e

dinamizador da vida econmica local.

Para alm da anlise dos aspectos tcnicos, tambm j objecto do Estudo Tcnico, a

Comisso de Acompanhamento procurou contemplar, ainda, na sua avaliao o valor social

que o SEL proporciona, ou deveria proporcionar, aos utentes e consumidores locais:

A actividade do SEL desempenha um papel importante na realizao das atribuies

das autarquias nos casos em que associa utilidade social com eficincia na proviso

de bens e servios pblicos;

Uma grande parte das empresas ou entidades empresariais locais desenvolve a sua

actividade na produo e distribuio de bens e/ou servios com caractersticas de

bens pblicos ou de bens privados com externalidades positivas (bens de

mrito);

Uma parte menos significativa das empresas tem uma actividade mais comercial,

visando colmatar falhas de mercado que se manifestam, com maior evidncia, nos

domnios da gesto do territrio, da organizao produtiva de bens locais de mercado

e do desenvolvimento do territrio e em municpios de menor dimenso e baixa

densidade demogrfica;

A imagem pblica associada s empresas municipais resulta de uma falta de

informao clara sobre os seus objectivos, das dificuldades de acesso informao

sobre o seu funcionamento, da falta de clareza jurdica e da adopo de prticas de

gesto nem sempre as mais eficientes;

29

Do ponto de vista econmico e social, a actividade do SEL tem um impacto positivo

na criao e manuteno de emprego local;

No seu conjunto, os valores dos indicadores econmicos e financeiros sobre o SEL no

se distinguem, em termos mdios, dos valores dos mesmos indicadores publicados

pelo Banco de Portugal para outros sectores da economia portuguesa;

No entanto, do ponto de vista do equilbrio financeiro, a situao de uma parte das

empresas do SEL suscita preocupaes, dados os valores assumidos por alguns rcios

de natureza financeira e econmica a que se fez referncia no ponto relativo

sustentabilidade.

2.2. Orientaes gerais para um SEL mais transparente, eficiente e qualificado

A criao, desenvolvimento e gesto de instituies empresariais, como instrumento

para realizar actividades ligadas s atribuies das autarquias locais, no obstante as

virtualidades que encerra, coloca problemas e riscos que exigem que sejam seguidos alguns

princpios e tomadas precaues antes da sua criao e durante o seu ciclo de vida.

Esses princpios dizem respeito s boas prticas que devem presidir gesto pblica,

gesto empresarial e situao econmica e financeira das prprias autarquias locais.

Um dos principais problemas relaciona-se com o quadro institucional e jurdico, que

deve ser clarificado no que respeita definio inequvoca quer das condies a respeitar na

criao, funcionamento, gesto e extino das empresas do SEL, quer das participaes

sociais que estas e as autarquias locais podem adquirir em outras empresas, e, muito em

particular, em empresas do sector privado.

2.2.1 Justificao da criao de uma empresa do SEL

As competncias das autarquias podem, de uma forma geral, ser desenvolvidas atravs

de servios administrativos, servios municipalizados, figuras empresariais controladas

directa ou indirectamente pela autarquia e concesso do servio a uma empresa privada.

Dada a liberdade de escolha e deciso que cabe s autarquias, a criao de uma

entidade empresarial deve obedecer a procedimentos claros e rigorosos:

30

Verificao da justificao das necessidades que se pretende satisfazer e da

adequao das figuras de empresa ou de servio administrativo para a sua satisfao;

Existncia de procura actual ou futura a satisfazer;

Avaliao do impacto da actividade empresarial sobre as contas municipais, visando,

nomeadamente, no induzir duplicao de funes ou subaproveitamento de

recursos disponveis nos servios dos municpios;

Condies de sustentabilidade econmica e financeira da figura empresarial;

Avaliao do benefcio social resultante, em termos de qualidade do servio, para o

conjunto dos cidados da ou das autarquias;

2.2.2 Informao, transparncia e prestao de contas (accountability)

A existncia de informao, e informao transparente, uma condio fundamental

no apenas do funcionamento eficiente das organizaes mas, tambm, dos procedimentos

associados sua criao. Ela , ainda, condio do funcionamento democrtico das

sociedades, porque sem acesso transparente informao e sem possibilidade de escrutnio

pblico no pode haver verdadeira participao cidad.

O que vlido para o conjunto das organizaes -o, tambm, para as empresas do

SEL, onde as exigncias de controlo so, porventura, mais prementes, porque se trata de

organizaes do sector pblico e organizaes que tm misses atinentes satisfao das

necessidades do dia-a-dia dos cidados.

Por isso, se pode dizer que, nas organizaes do sector pblico, a informao, a

transparncia e a prestao de contas tm, em si mesmas, um valor pblico.

O SEL, enquanto extenso do poder local, exige, assim, particulares precaues na

produo e fornecimento de informao aos cidados e s outras instituies do Estado,

nomeadamente, o conhecimento: no que se refere aos seguintes aspectos

Leit motiv da criao de novas empresas, com a indicao clara das necessidades que,

por essa via, se procura satisfazer;

Tecnologias materiais ou de organizao que permitiro vir a produzir-se o bem ou

prestar o servio propostos;

Meios mobilizados para produzir o bem ou prestar o servio;

31

Critrios que sero utilizados para avaliar a qualidade do bem ou do servio;

Informao econmico-financeira peridica que permita fazer a monitorizao, tanto

da actividade da instituio como da sua confrontao com a actividade do municpio

ou do conjunto de municpios.

Condies contratuais, incluindo vencimentos e regalias, dos seus dirigentes e dos

seus quadros de gesto.

A produo destes elementos de informao poder no ser da exclusiva

responsabilidade da empresas em causa, mas igualmente do municpio que a tutela. Cabe,

contudo, ao Estado (legislador) a responsabilidade de criar os quadros normativos e

institucionais que venham a possibilitar que os fluxos de informao desejados tenham

condies de serem produzidos, desenvolvidos, monitorizados e publicamente escrutinados.

2.2.3 Sustentabilidade

Por definio tendo em conta os bens produzidos ou os servios prestados -, as

empresas instituies do SEL no tm como objectivo ltimo realizar lucros. No entanto, a

gesto equilibrada das contas deve constituir, tal como na prtica oramental, uma regra

comum aos organismos da administrao pblica, no se podendo excluir que a realizao

de excedentes possa acontecer.

O conceito de sustentabilidade, aplicado s entidades do SEL, deve considerar duas

vertentes: uma de natureza financeira e outra de natureza econmica e social.

A sustentabilidade financeira deve ser entendida como a capacidade de a empresa

satisfazer temporalmente os seus compromissos com as instituies financeiras, fornecedores

e trabalhadores. Assim, a existncia de rcios de referncia obrigatrios por lei rcio de

solvncia, rcio de endividamento, ou outro - pode ser uma forma de evitar situaes como

as que foram detectadas no Estudo Tcnico. Estes rcios devem funcionar como indicadores

de alerta susceptveis de evitarem situaes de ruptura de contas ou desequilbrios

estruturais.

A sustentabilidade econmica e social da empresa deve ser considerada como uma

condio da anterior, sendo que as condies do mercado local e a capacidade do accionista

(autarquias) so decisivas para assegurar aquela.

32

2.2.4 Eficincia e boas prticas

A fundamentao e a enumerao das prticas de gesto desejveis para o SEL esto

bem patentes na legislao que o criou. A entrega da responsabilidade pela realizao de

actividades autrquicas por parte da autarquia a empresas do SEL s aceitvel na medida

em que, comprovadamente, o modelo empresarial se revele mais eficiente, do ponto de vista

da gesto dos recursos envolvidos e da satisfao do consumidor ou utente, em comparao

com a produo interna. A questo saber como pode um princpio to consensual ser

verificado na prtica. Naturalmente que uma avaliao ex ante pode dar sempre uma relao

custo-benefcio, ou custo-eficcia, que seja favorvel soluo empresarial, mas ainda assim

esta avaliao no elimina totalmente os riscos de insustentabilidade. Por isso, exigem-se

procedimentos complementares que garantam:

A monitorizao da actividade econmica e financeira da entidade empresarial

atravs dos indicadores de gesto adequados;

A avaliao dos resultados do ponto de vista da sustentabilidade, presente e futura,

de forma a evitar situaes irreversveis de desequilbrio financeiro como as que se

verificaram numa parte - minoritria, certo do universo do SEL em 2009;

O reforo dos capitais prprios de uma parte significativa das empresas, cuja

insuficincia est na origem da insustentabilidade econmica, e responsvel,

frequentemente, pelas dificuldades financeiras que a sua gesto enfrenta;

As empresas do SEL deviam pautar-se pela existncia de boas prticas aos diferentes

nveis da sua actuao, tanto do ponto de vista do seu funcionamento interno como

das relaes com os seus utentes ou clientes. A implementao de um sistema regular

de benchmarking, focado em funes e processos comparveis, constituiria uma base

slida para o estabelecimento de uma plataforma transparente de confronto de

prticas, indutora de melhorias no funcionamento dos servios.

2.2.5 Responsabilidade

A continuidade da proviso de muitos dos bens produzidos e servios fornecidos pelo

SEL coloca o problema da sua sustentabilidade num plano diferente daquele que habitual a

uma ptica empresarial privada e de mercado a responsabilidade limitada. Naquele contexto,

a responsabilidade da entidade empresarial e do seu accionista pblico a autarquia local -

33

atempadamente verificada, deve constituir um princpio inscrito na lei que induza

prudncia na deciso e na gesto. A empresa do SEL uma projeco ou desenvolvimento

do poder local democrtico, criada para desenvolver misses pblicas e de interesse

pblico. Pelo que as empresas fazem, pelo modo como fazem, pelos resultados que atingem

impe-se uma exigncia de prestao de contas, intrnseca ao circuito democrtico. Os

decisores autrquicos, responsveis pela criao das empresas, bem como os decisores das

empresas do SEL, por aqueles escolhidos, no devem no podem deixar de se orientar

por critrios de interesse pblico e por uma tica de responsabilidade e de prestao de

contas.

2.3. Recomendaes

Os dados do Estudo Tcnico permitem afirmar que o crescimento acelerado do SEL

correspondeu a uma fase de grande desenvolvimento local no domnio das infra-estruturas

de gua e saneamento bsico e de promoo de vrias outras actividades ligadas s

economias locais e estruturao do territrio.

Aps 2006, e na sequncia da Lei n. 53 - F/2006, de 29 de Dezembro, o ritmo de criao

de instituies empresarias diminuiu significativamente, sendo o estado actual, posterior a

Dezembro de 2009, caracterizado por um exerccio de racionalizao do sector que tem

conduzido extino e ou fuso de instituies.

A responsabilidade por uma boa governao do SEL e pela obteno de resultados que

tenham um benefcio social lquido evidente deve ser desenvolvida a vrios nveis. Neste

contexto, podem ser formuladas vrias recomendaes, destinadas, principalmente, aos

decisores locais mas tambm s instncias polticas poltico-legislativas que, em ltima

anlise, so responsveis pelo seu enquadramento institucional. a estas que o Livro Branco

se dirige em primeiro lugar.

2.3.1 s instncias poltico-legislativas

No ponto 1.5 foi feita referncia ao quadro institucional do SEL. Mais do que uma

alterao radical ou profunda sua substncia, seria necessrio que se incrementasse a sua

racionalizao. Assim, a CA recomenda:

34

Indicao das reas em que a criao de unidades do SEL aceitvel com o objectivo

de clarificar e delimitar o seu permetro de actividades;

Simplificao dos modelos organizativos, o que passa por limitar o leque das

alternativas, porventura eliminando o dualismo organizativo (escolha entre empresas

com estatuto de direito pblico ou em forma societria) ou impondo mesmo um

modelo taxativo, com duas aplicaes: v.g., uma aplicao nica de sociedade

unipessoal (com participao exclusiva de uma entidade autrquica) e outra

aplicao nica de sociedade pluripessoal.

Definio rigorosa do quadro de acompanhamento da empresa, contemplando um

dever de acompanhamento e fiscalizao do municpio, mas prevendo, no seio da

Administrao central, outros responsveis por tais misses.

Previso de um regime jurdico das empresas, quer nas relaes com terceiros

(clientes e fornecedores), quer nas relaes com os eventuais scios privados.

Definio, na linha da Lei n. 55/2011, de 15 de Novembro, de um leque de obrigaes de

informao a reportar pelas empresas s entidades participantes, bem como s

entidades incumbidas do respectivo acompanhamento e controlo.

Assegurar que as entidades incumbidas do respectivo acompanhamento e controlo,

nomeadamente a DGAL procedem sistematizao da informao objecto de reporte,

permitindo a sua publicitao e o conhecimento sobre a situao do SEL.

Indicao dos termos de proceder fuso e extino de empresas.

Reflexo sobre a eventual proibio de aquisio, pelas empresas do SEL, de

participaes em entidades terceiras, evitando assim o fenmeno de um SEL

indirecto ou em segunda linha.

Incentivo criao de empresas de nvel supramunicipal, com escala e que possam

produzir bens e servios por delegao de vrios municpios.

Definio rigorosa de um enquadramento contratual para as relaes entre a empresa

e o municpio (contratos-programa), bem como para a empresas e os seus dirigentes

(contratos de gesto); exigncia desse quadro contratual no momento da constituio,

sob pena de sanes.

Correco da lei actual em tudo o que respeita s relaes financeiras entre as

empresas e os respectivos scios, em especial, quanto ao sentido e alcance do

35

equilbrio de contas (designadamente, quanto ao sentido do equilbrio plurianual

dos resultados de explorao).

Ponderao sobre se a lei deve remeter-se ao SEL ou se, pelo contrrio, deve acolher

regras sobre outras formas organizativas (fundaes, associaes, cooperativas,

servios internos) de prossecuo de misses da responsabilidade autrquica: pode

equacionar-se uma lei sobre os instrumentos de produo de misses autrquicas, o

que teria a virtualidade de oferecer aos municpios um quadro completo das

alternativas organizativas e at de sugerir um modelo de comparador, que assumisse,

eventualmente, a regra da produo interna.

Regulamentao dos casos prximos do SEL, como o das empresas mistas, com

uma participao pblica minoritria (note-se que, em princpio, uma empresa com

51% de capital municipal e 49% de capital privado integra o SEL, ao contrrio de uma

empresa com 49% de capital municipal e 51% de capital privado, que uma empresa

participada, mas fora do SEL).

2.3.2 s autarquias locais

A opo pela exteriorizao de um servio pblico empresa municipal, entidade

empresarial local ou outra forma jurdica, da competncia da autarquia - deve

decorrer de um exerccio de comparao entre custos e benefcios das diferentes

formas de proviso;

A dimenso do mercado constitui, na maior parte dos casos, uma condio essencial

da sustentabilidade econmica e financeira da empresa, pelo que deve ser tida em

conta para preferir o nvel intermunicipal a solues de um nico municpio;

As empresas constitudas para realizar actividades com um horizonte temporal

definido no devem perdurar para alm do prazo, nem alargar a sua actividade a

outras finalidades, mesmo que prximas do objectivo inicial;

Os rgos de gesto da empresa devem obrigatoriamente apresentar planos de

desenvolvimento estratgico e planos operacionais, que tero de ser posteriormente

aprovados pelo accionista;

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Aplicao de um sistema de gesto por objectivos, que permita comprovar nveis de

eficincia e de qualidade superiores aos que um servio administrativo poderia

fornecer;

No plano das relaes comerciais entre a empresa e a autarquia, caso estas se

verifiquem, devem ser exigidos documentos contratuais claros do ponto de vista

financeiro e das leis da concorrncia;

A atribuio de subsdios s instituies empresariais do SEL deve ser clara e

explcita nas suas justificaes (indemnizaes compensatrias, contrapartidas por

execuo de servios, subsidiao pura e simples), sendo de exigir um contrato entre

a empresa e a entidade que atribui o subsdio, assim, a atribuio de subsdios, de

contornos nem sempre transparentes, deve ser substituda pela figura de

contratualizao pela prestao de servios a que correspondem as contrapartidas

objecto de contrato;

A informao sobre a actividade do SEL - balano, contas e responsabilidades a curto

e mdio-longo prazos - deve ser associada informao do mesmo tipo produzida,

anualmente, pela autarquia.

2.3.3 s empresas do SEL

A gesto das unidades do SEL tem obrigaes que decorrem do Cdigo das Sociedades

e do Cdigo Comercial, mas tambm da sua natureza de unidades do sector pblico local.

Neste sentido, aplicam-se alguns dos princpios que foram acima mencionados e, em

particular, o da informao, transparncia e prestao de contas:

Reporting da actividade e contas das empresas do SEL, para que seja possvel

encontrar toda a informao sobre o sector num nico rgo da administrao central

(DGAL, por exemplo), susceptvel de acesso por qualquer cidado, com salvaguarda

do segredo estatstico;

Publicitao das relaes existentes entre as unidades do SEL e as autarquias, em

particular sobre os contratos de contrapartidas, relaes financeiras, prestaes de

servios e relaes de natureza laboral;

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Recurso regular a processos de benchmarking com unidades semelhantes do SEL, ou

com empresas similares do mercado, de forma a aferir a sua performance relativa, e

fazer a sua publicitao.

2.4. Aces imediatas

Face identificao de situaes de insustentabilidade econmica e financeira de uma

parte do universo do SEL, recomenda-se que se proceda avaliao imediata e aprofundada

das mesmas, com vista definio das necessrias aces correctivas.

Essa avaliao deve passar pela elaborao de um relatrio onde sejam analisadas as

operaes e a situao financeira das instituies, bem como as suas perspectivas financeiras

e a exposio potencial das autarquias a situaes de risco ou incumprimento.

Em particular, devem ser objecto de avaliao os seguintes aspectos:

i) Necessidade dos bens ou servios provisionados pela instituio;

ii) Existncia de alternativas para a proviso dos mesmos;

iii) Plano e modelo de negcio;

iv) Modelo de gesto;

v) Perspectivas de desenvolvimento da instituio.

Nas situaes em que se revele justificada a existncia da empresa, deve ser elaborado

um plano para a sua reestruturao e saneamento econmico e financeiro que assegure a sua

viabilizao e sustentabilidade, bem como definidos os mecanismos de monitorizao da

implementao do mesmo. Alm disso, deve ser contratualizada, de forma clara e

transparente, a actividade da empresa e, nesse mbito, fixadas metas em termos de proviso

de bens e servios e de resultados operacionais, financeiros, econmicos e sociais.

Nas situaes em que se conclua pela no justificao do modelo existente de proviso

dos bens e servios, deve proceder-se efectiva alterao da situao, o que poder passar

pela sua (re)internalizao ou por processos de delegao ou concesso a terceiras entidades.

ANEXOS

Anexo 1. Resoluo do Conselho de Ministros que promove a elaborao do

Livro Branco do Sector Empresarial Local, com o objectivo de

proceder ao diagnstico e caracterizao desse sector (Resoluo do

Conselho de Ministros n. 64/2010, de 30 de Agosto)

Anexo 2. Resoluo do Conselho de Ministros que prorroga o mandato da

Comisso de Acompanhamento da elaborao do Livro Branco do

Sector Empresarial Local, criada pela Resoluo do Conselho de

Ministros n. 64/2010, de 30 de Agosto (Resoluo do Conselho de

Ministros n. 39/2011, de 22 de Setembro de 2011)

Anexo 3. Significado e frmula de clculo dos rcios econmico-financeiros

Rendibilidade

o Rendibilidade dos capitais prprios = Resultado lquido/Capital prprio

o Rendibilidade operacional do activo = Resultados operacionais /Activo lquido

o Rendibilidade econmica bruta = Resultado Econmico Bruto / (Imobilizaes

corpreas + Necessidades de Fundo de Maneio)

Liquidez

o Liquidez Geral = (Existncias + Disponibilidades e ttulos negociveis + Dvidas

de terceiros de curto prazo) / Dvidas a terceiros de curto prazo

o Liquidez reduzida = (Disponibilidades e ttulos negociveis + Dvidas de terceiros

de curto prazo) / Dvidas a terceiros de curto prazo

Estrutura financeira:

o Solvabilidade = Situao lquida (Capital Prprio) / Total Passivo

o Autonomia Financeira = Capital prprio /Activo liquido

o Cobertura do Imobilizado = (Recursos prprios + Recursos alheios estveis) /

Imobilizado bruto

o Cobertura das aplicaes de mdio e longo prazo = (Recursos prprios + Recursos

alheios estveis) / (Imobilizado bruto + Necessidades de Fundo de Maneio)

o Taxa de endividamento = (Recursos alheios estveis + Tesouraria Passiva) /

Recursos prprios

Actividade

o Prazo mdio de recebimentos = clientes*365 / Vendas e prestaes de servios

o Prazo mdio de pagamentos = Fornecedores *365 / (Compras Mercadorias,

Matrias primas, subsidirias e de consumo + FSE)

livro branco do sector empresarial local

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