LEI ROUANET - 23 ANOS DE INCENTIVO À ?· Vicente Finageiv Filho LEI ROUANET – 23 ANOS DE INCENTIVO…

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<ul><li><p>LEI ROUANET - 23 ANOS DE INCENTIVO CULTURA </p><p>Trabalho de Concluso de Curso apresentado </p><p>como parte dos requisitos para obteno do </p><p>grau de Especialista em Gesto Pblica. </p><p>Aluno: Vicente Finageiv Filho </p><p>Orientador: Prof. Dr. Frederico Augusto </p><p>Barbosa da Silva </p><p>Braslia DF Novembro/2014 </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>LEI ROUANET 23 ANOS DE INCENTIVO CULTURA </p><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>Ministrio da Cultura </p><p>Desconcentrao, participao e mediao. </p><p>Em 26 de dezembro de 2014, a Lei Rouanet completa 23 anos de existncia. </p><p>Nesse perodo, a Lei operou transformaes no mercado cultural e na sociedade. Ficou </p><p>conhecida pelo mecanismo que obteve mais recursos para a produo artstica: o Incentivo </p><p>Fiscal. Perna de um trip concebido para apoio cultura, obviamente no supriu as </p><p>deficincias dos outros dois o financiamento reembolsvel - Ficart e o Fundo Nacional da </p><p>Cultura FNC. </p><p>Superestimado, o Incentivo concentrou recursos e aes nas regies mais </p><p>desenvolvidas economicamente e dispensou as crticas e a participao popular para a </p><p>conduo da poltica. Seguiu impassvel esses anos como bastio da defesa do liberalismo </p><p>contra o dirigismo. Eis que essa maioridade impe um amadurecimento desse </p><p>posicionamento. justo seguir concentrando recursos e deixar ao sabor do mercado a </p><p>orientao da poltica cultural? </p><p>Uma grande mediao se faz necessria. Mediao entre novos patrocinadores e novos </p><p>artistas e produtores. Mediao entre os artistas e o seu pblico e as novas plateias. E a </p><p>participao da sociedade dividindo as responsabilidades para com a governana poltica. </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>1 </p><p>INTRODUO </p><p> A Lei Federal de Incentivo Cultura (Lei n. 8.313, de 26/12/1991), conhecida como </p><p>Lei Rouanet, embora vigente h 23 anos, no teve avaliada a efetividade de sua poltica de </p><p>incentivos fiscais cultura. O texto da Lei estabeleceu os princpios e objetivos desse </p><p>instrumento, mas no definiu os indicadores de aferio e as respectivas metas para a </p><p>renncia. Resulta que esse mecanismo de incentivo fiscal disponibilizou recursos produo </p><p>cultural ao longo de todos esses anos sem conhecer a variao dos cenrios tanto em termos </p><p>de volume (quantitativo gerado) quanto de alcance da poltica (qualitativo). </p><p> O presente estudo levanta alguns aspectos do mecanismo de incentivo fiscal, baseados </p><p>em informaes disponveis no Sistema de Apoio s Leis de Incentivo Cultura Salic, que </p><p>acessa a base de dados dos projetos encaminhados ao Programa Nacional de Apoio Cultura </p><p> PRONAC, institudo pela Lei Rouanet. </p><p>Nesse contexto, verificaremos a distribuio espacial dos recursos, dos proponentes, </p><p>dos projetos realizados e tambm a distribuio pelas diversas linguagens artsticas e </p><p>segmentos. A inteno montar um quadro, baseado exclusivamente em dados confiveis do </p><p>Salic, do qual se possa vislumbrar a viso atual dos resultados obtidos pelo mecanismo de </p><p>incentivo fiscal, baseado no advento da Lei de Incentivo Cultura. </p><p>As polticas de incentivos fiscais em grande parte so originrias da vontade poltica e </p><p>de situaes singulares de necessidade de estmulo a determinado setor econmico. O </p><p>Tribunal de Contras da Unio - TCU, em recente estudo acerca da Renncia Fiscal </p><p>Relatrio de Levantamento de Auditoria TC 018.259/2013-8 concluiu que (...) impende </p><p>instituir mecanismos de avaliao das aes governamentais realizadas com base em </p><p>renncias tributrias com o fim de estimar em que medida tais polticas esto atingindo o </p><p>objetivo a que se destinam e se os resultados obtidos justificam a permanncia de tais </p><p>polticas. Destaca que (...) o MinC afirmou no possuir nenhum estudo especfico que </p><p>contenha avaliao dos resultados alcanados pelo Programa Nacional de Apoio Cultura </p><p>(Lei Rouanet), que um instrumento da poltica pblica no setor cultural em vigor desde </p><p>1991. </p><p> Do referido relatrio resultou o Acrdo n 1205/2014-TCU-Plenrio que, entre outras </p><p>recomendaes, indicou: Casa Civil da Presidncia da Repblica, (...), que: (...) 9.1.2 </p><p>quando da anlise de propostas de atos normativos instituidores de renncias tributrias, </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>2 </p><p>verifique se h prazo de vigncia previsto, de forma a garantir revises peridicas dos </p><p>benefcios tributrios; Tambm Casa Civil e ao MPOG e MF 9.2.2 orientar os </p><p>ministrios setoriais responsveis pela gesto de aes governamentais financiadas por </p><p>renncias tributrias quanto elaborao de metodologia de avaliao da eficincia, eficcia e </p><p>efetividade dos programas ou projetos que utilizam recursos renunciados em decorrncia de </p><p>benefcios tributrios, incluindo o cronograma e a periodicidade das avaliaes; </p><p>Dessa forma, o presente artigo vem ao encontro das preocupaes mais recentes dos </p><p>rgos de controle federais e do processo de implantao da Lei do ProCultura a nova base </p><p>legal do Apoio Cultura, que conter mecanismos renovados, ensejando a reviso de todos os </p><p>procedimentos regulatrios atualmente em vigor. </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>3 </p><p>A Lei Federal de Incentivo Cultura - LEI ROUANET </p><p>O estudo partiu inicialmente da ideia de se comparar o volume e desempenho da cena </p><p>cultural e artstica - sobretudo nas reas ligadas produo de eventos, espetculos, atividades </p><p>continuadas, ensino, criao e manuteno de instituies, produo literria, audiovisual, </p><p>alm da proteo ao patrimnio verificados antes da Lei Rouanet e aps sua implantao, o </p><p>que seria uma medida do alcance da poltica. A variao da oferta de bens culturais </p><p>consumveis seria ento medida e comparada com o volume de recursos oramentrios </p><p>despendidos e tributrios renunciados. Haveria que se conhecer o PIB da Cultura </p><p>previamente ao advento da Lei do Mecenato e sua variao posterior. Essa medio atenderia </p><p>a avaliao da eficincia do mecanismo. J a medida de sua eficcia estaria prejudicada em </p><p>funo do no estabelecimento prvio de metas. A efetividade seria avaliada pelos benefcios </p><p>gerados populao em funo do diferencial de acesso cultura propiciado pelo Programa, </p><p>que poderia ser medido por indicadores que traduzissem: o aumento do repertrio de </p><p>referncias; o incremento na formao de plateias; a elevao do nvel de criticidade e de </p><p>discusso do contexto; o crescimento da cidadania; da autoestima; do pertencimento; da </p><p>valorizao da arte e da cultura; da conscincia; do autoconhecimento; da sensibilidade ao </p><p>intangvel; da capacidade de reflexo; da alteridade e, sintetizando, sobretudo, o </p><p>desenvolvimento do processo de construo identitria cultural, base edificadora de uma </p><p>sociedade consciente que se quer mais justa, humana e sustentavelmente desenvolvida. </p><p>Jos Carlos Durand, em seu livro Poltica Cultural e Economia da Culturai aponta </p><p>que Em nenhum pais desenvolvido, a anlise do desempenho da gesto cultural pblica </p><p>prescinde da construo de paisagens feita com rigor estatstico. E complementa: Em </p><p>pases onde o controle popular sobre o oramento de governo se firma no princpio da </p><p>responsabilizao (accountability) como os Estados Unidos , o financiamento de todo e </p><p>qualquer programa ou projeto deve considerar suas consequncias sobre a melhoria do acesso </p><p>(access), entendida a a ampliao de pblico, ou modificao em sua composio social para </p><p>estratos menos favorecidos, ou melhoria de repertrios de gosto. Naquele pas, tal cuidado </p><p>no se aplica apenas a verbas de governo, mas tambm critrio cada vez mais determinante </p><p>nas decises das fundaes e das corporaes empresariais. </p><p>Contudo, a matria reveste-se de dificuldades inerentes ao objeto de estudo, tendo em </p><p>vista que os resultados a serem alcanados exigem laboriosa e extensa pesquisa e </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>4 </p><p>quantificao, alm de demandarem o levantamento de componentes subjetivos como gosto, </p><p>preferncias e motivaes. Ademais, o que se produz so estudos isolados. Dados, </p><p>indicadores, estatsticas, definies, levantamentos e a metodologia para esse trabalho, bem </p><p>como a instituio da conta-satlite da Cultura, que aportar a contribuio da cultura para o </p><p>PIB Brasileiro, ainda no se tornaram realidade. Tambm no se pode comparar a avaliao </p><p>de uma poltica cultural com outras polticas, tais como o saneamento, a segurana ou o </p><p>transporte, cujos reflexos mais circunscritos a suas reas de abrangncia delimitam com maior </p><p>preciso seus alcances. Ademais, h que se considerar o montante dos oramentos familiares </p><p>destinados ao lazer e cultura, responsveis pelo desembolso direto e consequente </p><p>sustentao da parcela da economia da cultura que no se ampara ou no depende das </p><p>polticas pblicas. </p><p>Apesar de no se terem definido previamente as metas a serem atingidas pela poltica </p><p>em estudo, possvel fazer alguns levantamentos e tecer algumas consideraes acerca de seu </p><p>alcance a partir das finalidades, objetivos e principais caractersticas definidas na Lei </p><p>8.313/91, numa espcie de autoavaliao do mecanismo do Incentivo Fiscal ao cabo de sua </p><p>existncia. Ressalto que o citado mecanismo, por fora da visibilidade que alcana, em razo </p><p>dos expressivos volumes de recursos que movimenta, tem sido chamado a dar conta de toda a </p><p>poltica cultural federal seara que no lhe prpria, obviamente, por sua vocao, </p><p>finalidades e limitaes. </p><p>Na sequncia deste trabalho, a partir do texto da lei, registraremos nossas </p><p>consideraes estritamente acerca do mecanismo do Incentivo Fiscal. </p><p>Art. 1 Fica institudo o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac), com a </p><p>finalidade de captar e canalizar recursos para o setor de modo a: </p><p>I - contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso s fontes da </p><p>cultura e o pleno exerccio dos direitos culturais; </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - O principal direito cultural na acepo da lei o direito </p><p>de participao na vida cultural e, em segundo lugar, o direito de autoria. Quanto a este </p><p>ltimo, est previsto na regulamentao que todos os projetos aprovados o devero respeitar, </p><p>responsabilizando-se seu proponente, civil e criminalmente, por qualquer violao de direitos </p><p>de imagem, de autor e conexos. De sorte que, no alcance que o mecanismo prope, sua </p><p>observao fica assegurada por lei. Quanto participao na vida cultural, h que se </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>5 </p><p>respeitar o direito no-participao em alguma medida fundamento basilar da cidadania, </p><p>aspecto pouco estudado e quantificado. Havendo interesse em participar, a questo do acesso </p><p>se interpe, subdividida em acessibilidade e democratizao, conforme estabelecido no art. </p><p>27 do Decreto n 5.761, de 27 de abril de 2006. Ressalve-se que antes da publicao desse </p><p>normativo no havia a previso legal dessa observncia no arcabouo regulatrio do </p><p>PRONAC: </p><p>Art. 27. Dos programas, projetos e aes realizados com recursos incentivados, </p><p>total ou parcialmente, dever constar formas para a democratizao do acesso aos </p><p>bens e servios resultantes, com vistas a: </p><p>I - tornar os preos de comercializao de obras ou de ingressos mais acessveis </p><p>populao em geral; </p><p>II - proporcionar condies de acessibilidade a pessoas idosas, nos termos do art. </p><p>23 da Lei no 10.741, de 1 de outubro de 2003, e portadoras de deficincia, </p><p>conforme o disposto no art. 46 do Decreto no 3.298, de 20 de dezembro de 1999; </p><p>III - promover distribuio gratuita de obras ou de ingressos a beneficirios </p><p>previamente identificados que atendam s condies estabelecidas pelo Ministrio </p><p>da Cultura; e </p><p>IV - desenvolver estratgias de difuso que ampliem o acesso. </p><p>Pargrafo nico. O Ministrio da Cultura poder autorizar outras formas de </p><p>ampliao do acesso para atender a finalidades no previstas nos incisos I a IV, </p><p>desde que devidamente justificadas pelo proponente nos programas, projetos e </p><p>aes culturais apresentados. </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - Note-se que o dispositivo no prev a acessibilidade </p><p>intelectual nem a mediao informadora e formadora de plateias. A partir do normativo </p><p>citado foi incorporada a figura do Plano de Distribuio de Produtos Culturais nas </p><p>propostas encaminhadas com o fito de discriminar os quantitativos, a precificao e a </p><p>distribuio dos produtos para os diversos pblicos previstos: </p><p>Art. 44. Os programas, projetos e aes culturais financiados com recursos do </p><p>PRONAC devero apresentar, obrigatoriamente, planos de distribuio de </p><p>produtos deles decorrentes, obedecidos os seguintes critrios: </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>6 </p><p> I - at dez por cento dos produtos com a finalidade de distribuio </p><p>gratuita promocional pelo patrocinador; e </p><p> II - at dez por cento dos produtos, a critrio do Ministrio da Cultura, </p><p>para distribuio gratuita pelo beneficirio. </p><p>Art. 45. Sero destinadas ao Ministrio da Cultura, obrigatoriamente, para </p><p>composio do seu acervo e de suas entidades vinculadas, pelo menos seis cpias </p><p>do produto cultural ou do registro da ao realizada, resultantes de programas e </p><p>projetos e aes culturais financiados pelo PRONAC. </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - Dessa forma torna-se escassa a probabilidade de que </p><p>algum projeto anterior normativa tenha, com esses critrios, atendido s normas de </p><p>acessibilidade previstas no inciso I do art. 1 da Lei Rouanet. No sitio </p><p>http://sistemas.cultura.gov.br/salicnetii encontra-se o quantitativo de projetos com captao </p><p>para o mecenato a partir de 2006 quando a exigncia obrigatria passou a constar e ser </p><p>cobrada na anlise das propostas. Podemos afirmar ento que de 41.372 projetos captados </p><p>pela Lei Rouanet em toda sua vigncia desde 1993, 28.518 (68,9%) contiveram a previso de </p><p>medidas de acessibilidade preconizadas no referido normativo. </p><p> II - promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, </p><p>com valorizao de recursos humanos e contedos locais; </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - No stio citado anteriormente encontra-se o quadro </p><p>reproduzido abaixo que exibe o quantitativo dos projetos apoiados por Regio desde 1993: </p><p>Resumo Total C. Oeste 1.804 Nordeste 3.073 Norte 445 </p><p>Sudeste 27.518 </p><p>Sul 8.473 </p><p>Total </p><p>41.313 Pode-se constatar que o quantitativo de projetos apoiados na Regio Sudeste 61 vezes </p><p>maior que o quantitativo de projetos apoiados na Regio Norte; 15 vezes maior que na </p><p>Regio Centro-Oeste; nove vezes maior que na Regio Nordeste e trs vezes maior que na </p><p>Regio Sul no curso dos 18 anos da pesquisa. Ressalve-se que a Regio Sudeste tem, </p><p>respectivamente s populaes das Regies brasileiras, seis vezes a populao da Regio </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>7 </p><p>Norte; seis vezes a populao do Centro-Oeste; 3 vezes a populao da Regio Sul e uma vez </p><p>e meia a populao da Regio Nordeste segundo dados do Censo Demogrfico de 2010, </p><p>realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Dessa forma, apenas no </p><p>que concerne Regio Sul em relao Regio Sudeste, o quantitativo de projetos estaria </p><p>distribudo proporcionalmente. Considerando-se que a Regio SE tomou s demais Regies </p><p>espao e recursos, tambm o quantitativo da Regio S estaria superdimensionado em relao </p><p>s outras regies, comprometendo o comando de promover a regionalizao da produo </p><p>cultural brasileira. Se verdadeiro que as desigualdades estruturais reproduzem-se nas </p><p>polticas papel do Estado manter uma atitude intencionada e ativa com relao reduo </p><p>dessas desigualdadesiii. O pargrafo 8 do artigo 19 da Lei Rouanet, includo a partir de </p><p>1999, determina que se observe algumas possibilidades de concentrao: </p><p>Art. 19. Os projetos culturais previstos nesta Lei sero apresentados ao </p><p>Ministrio da Cultura, ou a quem este delegar atribuio, acompanhados do </p><p>oramento analtico, para aprovao de seu enquadramento nos objetivos do </p><p>PRONAC. </p><p>(...) </p><p> 8 Para a aprovao dos projetos ser observado o princpio da no-</p><p>concentrao por segmento e por beneficirio, a ser aferido pelo montante de </p><p>recursos, pela quantidade de projetos, pela respectiva capacidade executiva e pela </p><p>disponibilidade do valor absoluto anual de renncia fiscal. (Includo pela Lei n </p><p>9.874, 1999) </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - Note-se que a lei foi silente com relao concentrao </p><p>regional de projetos e consequentemente de recursos. Ademais porque no h instrumentos </p><p>legais que obriguem o encaminhamento de propostas oriundas e/ou endereadas quelas </p><p>reas ou determinem o apoio e o aporte de recursos onde quer que seja. Todavia possvel </p><p>criar estmulos desconcentrao do apoio, bem como promover o encontro entre potenciais </p><p>patrocinadores, proponentes e seus projetos culturais. Os recursos da renncia fiscal, </p><p>segundo o SalicNet, foram assim distribudos na vigncia da Lei, em milhes de reais: </p><p>Regio Centro-Oeste: 360,0 Regio Sudeste: 10.264,7 </p><p>Regio Nordeste: 739,8 Regio Sul: 1.414,5 </p><p>Regio Norte: 112,9 Total: 12.892,1 </p></li><li><p>Vicente Finageiv Filho </p><p>8 </p><p>Verifica-se que, pelo critrio dos recursos destinados ao incentivo fiscal, a concentrao </p><p>regional se intensificou mais ainda tendo em vista que a Regio Sudeste recebeu 114 vezes </p><p>mais recursos que a Regio Norte; 35 vezes mais recursos que a Regio Centro-Oeste; 17 </p><p>vezes mais recursos que a Regio Nordeste e 9 vezes mais recursos que a Regio Sul tendo </p><p>em vista uma concentrao demogrfica flagrantemente menos acentuada. </p><p> III - apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestaes culturais e seus </p><p>respectivos criadores; </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - Tal finalidade obviamente encontrou acolhida no </p><p>mecanismo no obstante o foco na atrao de pblico e na promoo dos patrocinadores que </p><p>o incentivo induz e a concentrao de aes verificada na Regio Sudeste. Adiciona-se o </p><p>papel pouco reflexivo e tmido que, durante muito tempo, a Comisso Nacional de Incentivo </p><p>Cultura CNIC assumiu, restringindo-se apreciao de Pareceres Tcnicos, no </p><p>preenchendo portanto seu espao de discusso e construo de referncias da poltica em </p><p>estudo. Ainda relevamos o fenmeno da espetacularizao da produo artstica que por </p><p>conta do marketing cultural demanda cada vez mais recursos produo, promoo, </p><p>divulgao, cenografia, tecnologia, aos efeitos especiais empanando o brilho do criador e </p><p>sua obra num processo que homogeneza a diversidade. </p><p> IV - proteger as expresses culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira e </p><p>responsveis pelo pluralismo da cultura nacional; </p><p>CONSIDERAES DO AUTOR - O cumprimento da finalidade novamente esbarra na </p><p>aguerrida concentrao regional de projetos amparados pelo mecanismo. Ademais, no Salic </p><p>no h a possibilidade de identificar projetos que digam respeito a populaes afro </p><p>descendentes, indgenas, de ascendncia europeia ou oriental, ribeirinhas ou quaisquer </p><p>outros grupos uma vez que a tipologia dos projetos se organizou por linguagens artsticas </p><p>su